Forvaltningsrevisjon. Planlegging og styring av eneromsutbygging. Hemne kommune

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Planlegging og styring av eneromsutbygging Hemne kommune Desember 2007

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Hemne kommunes kontrollutvalg i perioden september - desember Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Torbjørn Berglann /s/ Prosjektmedarbeider Planlegging og styring av byggeprosjekt 3

4 Sammendrag I plan for forvaltningsrevisjon som ble vedtatt i kommunestyrets møte den ble oppfølging av eneromsutbygginga ved Hemne Helsesenter prioritert. Revisjon Midt-Norge IKS fikk i brev av bestilling av forvaltningsrevisjonen. Det er viktig at kommunen gjennomfører en effektiv byggeprosess, hensiktsmessig prosjektstyring og organisering for å sikre at byggeprosjektet utføres i samsvar med kommunestyrets vedtak. Det er også viktig at kommunen gjennomfører byggeprosjektet i samsvar med lov og forskrift, egne rutiner og god praksis. Dette for å oppnå effektiv bruk av kommunens ressurser til det beste for innbyggerne i kommunen. Problemstilling for undersøkelsen har vært følgende: Gjennomføres eneromsutbygginga i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og normer for god prosjektgjennomføring? For å besvare hovedproblemstillingen belyses 4 delproblemstillinger i prosjektet, disse er: 1. Planlegges byggeprosjektet i samsvar med kommunens vedtak? 2. Planlegges byggeprosjektet i samsvar god prosjektplanlegging? 3. Tar kommunen tilstrekkelig høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planleggingen av byggeprosjektet? 4. Følger kommunen opp byggeprosjektet i samsvar med god prosjektstyring? Kriteriene som revisor har brukt i undersøkelsen er hentet fra kommunestyrets vedtak om bygging av enerom på helsesenteret. Det er og benyttet anerkjent teori fra Westhagen og Rolstadås som omhandler viktige momenter i prosjektledelse og prosjektstyring. I tillegg benyttes kommunelovens regler for saksbehandling av byggeprosjekt og forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring anbefalinger på området. Revisor har vektlagt erfaringer ifra tidligere forvaltningsrevisjoner som har omhandlet oppfølging av byggeprosjekt i kommunen. Revisor har intervjuet og hatt møter med rådmann, assisterende rådmann, kommunalsjef, prosjektleder og enhetsleder på helsesenteret for å innhente data i prosjektet. Rapporten har vært til høring hos rådmannen, hans kommentarer til rapporten er beskrevet i vedlegg 2. Revisors konklusjoner i rapporten: Konklusjon på delproblemstilling en er at Hemne kommune gjennomfører byggeprosjektet i samsvar med kommunens vedtak per november. Revisor vil likevel påpeke at kommunen mangler saksbehandlingsrutiner for behandling av investerings- og byggeprosjekt i kommunen. Rutinene vil være med å sikre at dokumenter som ligger til grunn for vedtak om bygging og endringer underveis er i samsvar med god praksis på området. Dette har revisor påpekt i tidligere prosjekt. I følge rådmannens rapportering til formannskapet arbeides det nå med å utarbeide disse rutinene. Revisor mener at kommunen kan få økonomiske gevinster og at brukerne får hurtigere tilgang til bygget med å korte ned på tidsrommet fra prosjektet ble kalkulert av arkitekt i 2002 til prosjektet ble vedtatt oppstartet i Dette bør sikres med at ressurser og tid til planlegging blir avsatt i prosjektkostnaden til byggeprosjektet. Dette er uavhengig av om kommunen selv planlegger byggeprosjektet, eller om ekstern aktør planlegger byggeprosjektet. Den økonomiske rammen må finansieres i økonomiplan før bygging settes i gang. I dette prosjektet har det medført noen ekstra behandlinger av saken. Planlegging og styring av byggeprosjekt 4

5 Konklusjon på delproblemstilling to er at kommunen har planlagt byggeprosjektet i samsvar med god prosjektplanlegging. Det er noen områder hvor detaljplanleggingen kan forbedres. Dette omhandler å tilrettelegge bygget for IKT ved å ta med IKT-konsulent i detaljeringen samt at enhetslederne på helsesenteret er med på detaljering av uteområdet i god dialog med prosjektleder og arkitekt. Konklusjon på delproblemstilling 3 er at kommunen ikke har tatt tilstrekkelig høyde for risikovurderinger i planleggingen av byggeprosjektet. Kommunens kalkulering, oppstart og finansiering av byggeprosjektet viser at det er for store avvik mellom: beregnet kostnad i kalkulering av utbygginga i KS- 91/02 til beregnet kostnad i detaljprosjektering i KS- 87/05, rammen økte med 79 %. beregnet kostnad i detaljprosjektering til tilleggsfinansiering i KS- 75/06, rammen økte med 38 %. beregnet kostnad i kalkulering av utbygginga i KS- 91/02 til tilleggsfinansiering i KS- 75/06, rammen økte med 148 %. Avvikene i byggeprosjektet er for høye. Totalt bør ikke avviket være større enn 50 % fra byggeprosjektet ble kalkulert til prosjektets tilleggsfinansiering ble vedtatt. Kommunen har ikke beskrevet en strategi for risiko og akseptert kostnadsavvik i dette byggeprosjektet, eller generelt i kommunen. Kommunen har ikke sikret et akseptabelt kostnadsavvik i kontrakten med arkitekt i dette byggeprosjektet. Kommunen har ivaretatt kvalitetssikring av utbyggingas dokumenter i kontrakten med ekstern arkitekt. Konklusjon på delproblemstilling fire er at kommunen har en tilfredsstillende rapportering av utbygginga som gir kommunen god mulighet til å gjennomføre prosjektstyring av byggeprosjektet. Kommunens rapporteringshyppighet og innhold i rapporteringen for eneromsutbygginga er i samsvar med anerkjent teori på området. Revisor mener det er viktig at talldelen i rapporteringen forholder seg til rammen som er vedtatt i kommunestyret på 51.9 mill. Rapporteringen som utarbeides av enhetsleder for teknisk omhandler en totalramme på 45 mill for byggeprosjektet. Dette er innenfor rammen som er vedtatt av kommunestyret, men det er likevel viktig at avviket mellom vedtatt ramme og rapporteringens ramme forklares. Det er og viktig at det er en god dialog mellom prosjektleder enhetsledere på helsesenteret og IKT - konsulent i forkant av byggemøter slik at detaljerte plasseringer og løsninger diskuteres før bygging gjennomføres. Kommunen unngår da at disse diskusjonene/endringene kommer i etterkant av byggemøter og bygging. Revisor anbefaler Hemne kommune følgende: å utarbeide og vedta saksbehandlingsrutiner for investerings/byggeprosjekt å avsette tid og ressurser til planlegging av byggeprosjekt å utarbeide retningslinjer for aksepterte avvik på estimerte kostnader i byggeprosjekt å sikre at alle som har ansvar for utforming, tjeneste og infrastruktur i byggeprosjekt har god dialog med prosjektleder i saker/detaljer som gjelder deres ansvarsområde Planlegging og styring av byggeprosjekt 5

6 INNHOLDSFORTEGNELSE SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN OPPFØLGING AV BYGGEPROSJEKT I KOMMUNEN BAKGRUNN FOR ENEROMSUTBYGGING I KOMMUNEN ORGANISERING AV UTBYGGINGEN - ENEROM PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER AVGRENSNING METODE PLANLEGGES BYGGEPROSJEKTET I SAMSVAR MED KOMMUNENS VEDTAK? REVISJONSKRITERIER RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERINGER PLANLEGGES BYGGEPROSJEKTET I SAMSVAR MED GOD PROSJEKTPLANLEGGING? REVISJONSKRITERIER RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERINGER TAR KOMMUNEN TILSTREKKELIG HØYDE FOR RISIKOVURDERINGER OG KVALITETSSIKRING I PLANLEGGINGEN? REVISJONSKRITERIER RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERING FØLGER KOMMUNEN OPP BYGGEPROSJEKTET I SAMSVAR MED GOD PROSJEKTSTYRING? REVISJONSKRITERIER RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERINGER HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER KONKLUSJON ANBEFALINGER VEDLEGG VEDLEGG Planlegging og styring av byggeprosjekt 6

7 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Prosjektet ble prioritert i plan for forvaltningsrevisjon som ble vedtatt i kommunestyrets møte den Prosjektet gjennomføres som en løpende oppfølging av eneromsutbygginga ved Hemne Helsesenter. I KU-sak 5/07 er det beskrevet at forvaltningsrevisjonsprosjektet eneromsutbygging ved Hemne helsesenter skal omhandle: I og med at prosjektet er kommet et godt stykke på vei vil oppfølgingen av prosjektets tidlige faser som beslutningsprosess og -underlag, organisering, brukermedvirkning, kravspesifikasjon, finansiering, fremtidige driftskonsekvenser, anskaffelsesrutiner og anbudsprosess være mindre relevant. Kontrollutvalgets oppfølging knyttes til den operative delen av prosjektet som prosjektstyring, rapportering, avvikshåndtering, fremdrift og økonomisk status. Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS bestilte forvaltningsrevisjonsprosjektet i brev av Oppfølging av Byggeprosjekt i kommunen Revisjon Midt-Norge IKS har på bestilling fra kontrollutvalget levert følgende oppfølginger av byggeprosjekt tidligere: Rapport - Byggeprosjektet Sodin skole - januar Revisor ga KU orientering om byggeprosjektet Svanem skole i perioden Rapport - Hemne Helsesenter - Ny aldersdemens avdeling og aktivitetssenter juni Rapport - Vinjeøra skole utbygging - ombygging februar Rapport - Byggetrinn 1 ved Sodin skole Gjennomføring av byggeprosjekt kan deles inn i ulike faser i kommunen. Første fase er initierings- og planleggingsfasen som vurderer kommunens behov for nytt bygg. Deretter vedtas oppstart av byggeprosjektet hvor anskaffelse og byggefase startes. Byggefasen varer til bygget er ferdig og tas i bruk. I disse fasene er det viktig at kommunen har en effektiv byggeprosess, hensiktsmessig prosjektstyring og organisering av ansvar for å sikre at byggeprosjektet utføres i samsvar med kommunestyrets vedtak og innenfor avsatte ramme. Det er også viktig at kommunen gjennomfører byggeprosjektet i samsvar med lov og forskrift, egne rutiner og god praksis. Dette for å oppnå effektiv bruk av kommunens ressurser til det beste for innbyggerne i kommunen. 1.3 Bakgrunn for eneromsutbygging i kommunen Rundskriv I-13/97, kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene av arbeids- og inkluderingsdepartementet beskriver under punktet flere enerom - opptrappingsplan for eneromsutbygging: Kvalitet har og å gjøre med muligheten for å kunne ha et skjermet privatliv. I tråd med dette er det et viktig politisk mål at beboere i aldersinstitusjoner skal kunne få enerom når de ønsker det. I forskriften for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie (sykehjemsforskriften) heter det at hovedregelen er at soverommene skal være enerom, men at det kan og bør innredes to - sengsrom for ektefeller og andre som ønsker å bo sammen. Behov for eneromsutbygging ble behandlet i kommunens helse og sosialplan og handlingsplan for eldreomsorgen i Bygging av enerom har vært behandlet i flere saker i kommunestyret. Disse vil bli beskrevet senere i rapporten. Endelig finansiering ble behandlet i KS-75/2006 hvor det ble vedtatt en kostnadsramme på 51,9 millioner kroner. Utbygging omfatter bygging av 26 enerom ved Hemne helsesenter. Det har vært søkt om tilskudd fra Husbanken og prosjektet er gitt tilsagn om statstilskudd hvis utbygginga Planlegging og styring av byggeprosjekt 7

8 ferdigstilles innen utganget av I saken begrunnes prisøkningen i prosjektet med følgende momenter: 1. Det er tatt høyde for byggeforskrifter gjeldende fra 2007 som blant annet øker isolasjonstykkelsen i bygget og vinduer med mindre varmetap. 2. Det er oppdaget at gammelt betongdekke er for tynt - må forsterkes samt at det mangler brannskille mellom eksisterende sykehjem og administrasjonsfløy. 3. prisoppgang på byggevarer 4. Det er et press i byggemarkedet 5. Hovedtavla ved helsesenteret må skiftes ut. 1.4 Organisering av utbyggingen - enerom Det er opprettet en administrativ plannemd bestående av enhetsleder fra helsesenteret, hjelpepleier, assisterende rådmann og enhetsleder teknisk som har hatt ansvar for planlegging av eneromsutbygginga sammen med arkitekt og prosjektleder. Kommunen har ansatt egen prosjektleder som har det operative ansvaret. Han er byggeleder og prosjektleder for utbygginga og rapporterer status til enhetsleder teknisk. Enhetsleder teknisk har det overordnede ansvaret for utbygginga og rapporterer status for alle investeringsprosjekt til rådmannen for sitt ansvarsområde. Rådmannen legger frem statusrapportering av investeringsprosjekt til formannskapet. Ingen politiske utvalg har vært inne i planprosessen, bare i mellomrunder på grunn av prisendringer underveis. Kommunestyret vedtar oppstart av byggeprosjektet. 2 Problemstilling og revisjonskriterier 2.1 Problemstilling Revisor vil i denne oppfølgingen gå nærmere inn på om rutiner for planlegging, risikovurderinger og kvalitetssikring av byggeprosjekt er i samsvar med god prosjektplanlegging og om kommunens prosjektstyring av byggeprosjektet er tilfredsstillende. Hovedproblemstillingen i prosjektet er: Gjennomføres eneromsutbygginga i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og normer for god prosjektgjennomføring? For å besvare hovedproblemstillingen belyses 4 delproblemstillinger i prosjektet, disse er: 1. Planlegges byggeprosjektet i samsvar med kommunens vedtak? 2. Planlegges byggeprosjektet i samsvar god prosjektplanlegging? 3. Tar kommunen tilstrekkelig høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planleggingen av byggeprosjektet? 4. Følger kommunen opp byggeprosjektet i samsvar med god prosjektstyring? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er målestokken som benyttes for å vurdere problemstillingene i forvaltningsrevisjonsprosjektet. Revisjonskriteriene hentes fra autoritative kilder. I prosjektet benyttes kriterier fra lovtekst og forskrifter, vedtak i kommunestyret, teori, fagmetode og artikler. I delproblemstilling en hentes kriteriene fra kommunestyrets oppstartsvedtak for eneromsutbygginga. Vi benytter og kriterier fra forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring som har utarbeidet rutiner for saksbehandling av investeringsprosjekt. Vi legger og vekt på erfaringer fra tidligere gjennomførte forvaltningsrevisjoner ved oppfølging av byggeprosjekt. I delproblemstilling to, tre og fire benyttes kriterier fra anerkjent litteratur som brukes i undervisning i fagene prosjektledelse og prosjektstyring ved Høyskolen i Nord-Trøndelag og NTNU skrevet av Westhagen 1 og Rolstadås 2. 1 Prosjektarbeid - utviklings og endringskompetanse - Harald Westhagen 2003 Planlegging og styring av byggeprosjekt 8

9 Westhagens teori om prosjektarbeid beskriver et begrepsmessig rammeverk som gir en grunnleggende forståelse av hva styring, organisering og ledelse av prosjekter innebærer. Den gir og en beskrivelse av hva prosjektarbeid er, samt aktuelle metoder og teknikker som er viktige å ha kunnskap om i prosjektarbeid. Rolstadås teori beskriver praktisk prosjektstyring generelt uten å være rettet mot en spesifikk bransje. Boken dekker og teori om prosjektledelse, forankring av prosjekt samt beskriver entrepriseformer ved bygg og anleggsvirksomhet. Den presenterer praktiske metoder og teknikker basert på de nyeste prinsipper som anvendes i næringsliv og forvaltning. I delproblemstilling to hentes kriteriene fra teori om generell prosjektplanlegging skrevet av Westhagen (side 63), som sier at hovedoppgaven ved planlegging er å samordne aktiviteter og ressurser over tid, slik at de oppsatte målene kan oppnås med minst mulig ressursbruk. I delproblemstilling tre hentes kriteriene fra Asbjørn Rolstadås (side 195), som beskriver at de fleste beslutninger som fattes i et prosjekt er beheftet med en viss usikkerhet og kan innebære en risiko. Dette gjør det nødvendig å kunne identifisere risiko og utvikle strategier for hvordan ulike risikoforhold skal håndteres i et prosjekt. Revisor vil også fokusere nærmere på kostnadsestimering i kriteriet samt metoder for kvalitetssikring av planleggingsdokumenter. Det vil og belyses erfaringer fra tidligere byggeprosjekt som kriteriet i delproblemstillingen. I delproblemstilling fire hentes kriteriene fra Asbjørn Rolstadås (side 297) som beskriver blant annet at de viktigste generelle funksjoner som ligger til prosjektleder er styring av prosjektets prestasjon. Revisor vektlegger og Norges byggforskningsinstitutt forslag til prosjektstyringsnøkkel for byggherre, som legger føringer for området. Det vil belyses erfaringer fra tidligere byggeprosjekt som kriterier i delproblemstillingen. 2.3 Avgrensning Kontrollutvalget har tidligere har hatt fokus på oppfølging av byggeprosjekt i kommunen. Revisor velger ut fra dette å ha mindre fokus på anskaffelser og organisering, som er nærmere vurdert i disse rapportene. Revisor kan ikke fremskaffe endelig byggeregnskap for byggeprosjektet. Da dette ferdigstilles etter at revisor har oversendt rapporten til kontrollutvalget. 2.4 Metode Revisor har i prosjektet gjennomført intervju/møter med rådmann, ass rådmann, kommunalsjef - leder for kommunekassen, prosjektleder og tre enhetsledere ved Hemne Helsesenter. I tillegg har vi hatt oppfølgings- og avklaringssamtaler med disse. Alle intervju er verifisert. Vi har gjennomført dokumentanalyse av relevante saksdokumenter og rutiner for byggeprosjektet. Det har vært ansatte i kommunen som ikke har vært tilgjengelig for revisor ved gjennomføring av forvaltningsrevisjonen. Revisor mener likevel at datagrunnlaget er godt nok for å gjennomføre rapporten. Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor har sammen med prosjektmedarbeider deltatt i prosjektet, og en styringsgruppe har kvalitetssikret gjennomføringen av forvaltningsrevisjonen. 3 Planlegges byggeprosjektet i samsvar med kommunens vedtak? I dette kapittelet presenteres kriterier, data og vurderinger i forbindelse med om byggeprosjektet gjennomføres i samsvar med kommunestyrets vedtak. 2 Praktisk prosjektstyring - Asbjørn Rolstadås 2006 Planlegging og styring av byggeprosjekt 9

10 3.1 Revisjonskriterier Kommunestyrevedtak - oppstart bygging av enerom Revisor vil i delproblemstillingen fokusere på at gjennomføring er i samsvar med vedtatte kostnadsrammen på 51,935 millioner kroner og at prosjektet ferdigstilles innen utganget av 2007 for at Husbanken skal gi statstilskudd til prosjektet. Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring har utarbeidet anbefalte rutiner for saksbehandling av investeringsprosjekt som benyttes som kriterium i delproblemstillingen. Reglementet gir retningslinjer for enhetlig behandling og styring av investeringsprosjekter i kommunen. Det anbefales at alle sektorer/enheter skal legge reglementet til grunn for sine bygge - og anleggsprosjekter. Det henvises i denne forbindelse spesielt til bestemmelsene om hva som skal foreligge av økonomiske data før bygging iverksettes. Rutinene omhandler blant annet forholdet til kommunens plansystem, investeringsprosjekt utenom økonomiplan og årsbudsjett, initiativ, forslag til bevilgning, administrasjon, forprosjekt, detaljprosjekt, byggestart, oppfølging i byggetiden, prosjektregnskap, tilleggsbevilgninger, overtakelse og sluttregnskap. Erfaringer fra tidligere gjennomførte forvaltningsrevisjoner i Hemne kommune: Revisor vektlegger at kommunen skal ha saksbehandlingsrutiner for investerings-/byggeprosjekt. Dette sikrer at kommunens behandling av byggeprosjektet, og dokumentene som ligger til grunn for vedtak, følger en god praksis, erfaringer og anbefalte rutiner. Revisors har gjennomført oppfølging av tidligere byggeprosjekt i kommunen. Disse viser at kommunen bruker lang tid fra prosjektet blir kalkulert av arkitekt til prosjektets oppstartsvedtak og finansiering blir vedtatt i kommunestyret. Kommunelovens krav til økonomiplan og oppstart av investeringsprosjekt 44 Økonomiplan nr 3 og 4 Økonomiplanen skal omfatte hele kommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Planen skal være satt opp på en oversiktlig måte. I økonomiplanen skal det for hvert enkelt år anvises dekning for de utgifter og oppgaver som er ført opp. 3.2 Resultat av datainnhenting Eneromsutbygginga ble behandlet og vedtatt oppstartet i KS- 75/06 I rapporteringen til formannskapet om investeringsprosjekt den utarbeidet av enhetsleder for tekniske tjenester, er følgende beskrevet under utbygging av sykehjemmet:...prosjektet går på skinner, og det forventes at sykehjemmet er ferdig på tidspunkt forutsatt i planleggingen, totaloversikten for prosjektet viser at utgifter er innenfor bevilget ramme. Enhetsledere på Hemne helsesenter mener at eneromsutbygginga har blitt slik de ønsket og dekker det behovet som var beskrevet fra brukerne og staten. Kommunens saksbehandlingsrutiner for investerings/byggeprosjekt Prosjektleder beskriver at det ikke er gjort så mye med rutinene, men teknisk avdeling har jobbet med dette tidligere. Den nye enhetslederen har begynt arbeidet med å lage nye rutiner for saksbehandling av byggeprosjekt. Rådmannen bekrefter at kommunen arbeider med disse rutinene og at det står i siste meldingen fra enhetsleder for teknisk at dette er under arbeid. Rutinene blir utarbeidet og i samsvar med rapportene revisjonen har laget tidligere. Rutinene blir en del av økonomireglementet vårt. Det jobbes og med økonomireglementet i denne prosessen. I rapporteringen til formannskapet om investeringsprosjekt den , utarbeidet av enhetsleder for tekniske tjenester, er følgende beskrevet under punktet generelt: Planlegging og styring av byggeprosjekt 10

11 Det jobbes med å utarbeide rutiner og reglementer for gjennomføring av investeringsprosjekter i Hemne kommune. Dette med bakgrunn i merknader i tidligere forvaltningsrevisjonsrapporter. Disse tenkes fremmet i egen sak før en starter detaljplanlegging av ny barneskole. Revisors erfaringer viser at det tar lang tid fra prosjektet ble kalkulert av arkitekt 2002 til prosjektets oppstartsvedtak for byggeprosjektet ble vedtatt i Kommunestyret har behandlet utbygginga i flere saker, blant annet i: KS 162/04 - ved behandling av økonomiplan ble det vedtatt at den økonomiske rammen for prosjektet endres fra 20,9 mill til 27 mill. I KS 87/05 beskrives det i saken at revidert kalkyle fra arkitekt viste at totalrammen for prosjektet var 31,2 mill den og var beregnet ut fra det opprinelige forslaget til eneromsutbygging. Plannemda ga arkitekt i oppdrag å se på kostnadsreduserende tiltak i prosjektet for å innarbeide prosjektet i samsvar med kommunestyrets vedtak i sak 162/04 på 27 mill. Arkitekt la fram to alternative forslag til utbygging. Alternativ 1 var full utbygging til 37,6 mill og alternativ 2 var redusert utbygging til 34,8 mill. Kommunestyret vedtok alternativ 1 full utbygging med en økonomisk ramme på 37,5 mill. Rådmannen beskriver at økonomiplanen fungerer slik at det tar tid fra prosjektet blir kalkulert til det blir lagt inn i økonomiplanen. Kommunen sparer nok penger om dette hadde gått fortere. Det å flytte pasienter og administrasjon på helsetunet ble et ekstra moment i utbygginga og forlenget tiden. Kommunen hadde flere runder med Husbanken for å få utsatt fristen. Årsaken til dette gikk på behov for planlegging og tilrettelegging. Da planleggingen kom i gang ble utbygginga fort satt i gang. Prosjektleder sier at kommunen hadde nok ikke klart å gjøre dette noe raskere. Kommunen hadde utbygging av Sodin skole og andre investeringsprosjekt i denne perioden som gjorde at man ikke hadde klart å håndtere flere byggeprosjekt internt. I denne utbygginga ble forutsetningene endret underveis; regelverket, de tekniske løsningene osv. Bygget blir ferdig i løpet av desember 2007, og kommunen klarer den fristen jfr avtale med Husbanken. Kommunalsjef sier at det er viktig før oppstart av et byggeprosjekt at prosjektet må organiseres. Rådmann eller den som har generelt ansvar for byggeprosjektet må avklare hvilke ressurser som trengs i planfasen og i byggefasen. Kostnadene med dette, også for kommunalt ansatte må legges inn i prosjektkostnaden. Enhetsledere på Hemne helsesenter sier at grunnet lang planleggingstid har kommunen hatt endring i behov fra brukerne. De ser at gruppen som har diagnosen senil demens har blitt større i dag, og at det er et økt behov for tjenester til unge med psykiske problemer og psykisk utviklingshemmede noe som det arbeides med å løse. Hemne helsesenter, slik det er organisert nå, er veldig egnet for å ha folk med ulike behov. Gjennom utbyggingene er bygningsmassen delt i åtte og åtte enheter, dette har medført at man har fått mindre grupper, og kan takle endringer i brukernes behov. 3.3 Revisors vurderinger Gjennomføring av bygging av eneromsutbygginga er i samsvar med fremdriftsplan og økonomi, vedtatt i KS- 75/06, ifølge kommunens rapportering. Dette sikrer at tilskuddet fra husbanken blir utbetalt til kommunen. Revisor har sett både i tidligere byggeprosjekt og i denne utbygginga, at kommunen mangler rutiner for saksbehandling av byggeprosjekt. Kommunen arbeider med disse i skrivende stund. Revisor mener at det er viktig for kommunen å utarbeide rutiner for saksbehandling av byggeprosjekt. Disse vil være med å sikre at dokumenter som vedlegges vedtak om bygging og endringer underveis er i samsvar med god praksis på området. Det er i tillegg viktig at kommunen sikrer å ta med seg Planlegging og styring av byggeprosjekt 11

12 erfaringer fra tidligere byggeprosjekt og lære av disse. Revisor har tidligere påpekt at kommunen mangler rutiner for saksbehandling av byggeprosjekt, blant annet i forbindelse med oppfølging av tidligere byggeprosjekt (Sodin skole og ny alderdemensavdeling). Revisor har sett i tidligere byggeprosjekt og i denne utbygginga at det tar langt tid fra arkitekt kalkulerer en kostnad for utbygginga (2002) til kommunestyret vedtar oppstart av byggeprosjektet (2006). Kommunen bør sikre at det er avsatt ressurser og tid til enten kommunal eller til ekstern planlegger i planfasen, for å sikre en hurtig fremdrift av prosjektet. Kommunestyret har og behandlet byggeprosjektets økonomiske ramme i flere saker for å tilpasse rammen til økonomiplanen noe som medfører at det har tatt tid å planlegge utbygginga. Kommunen skal avsette ressurser i økonomiplanen til å finansiere byggeprosjektet før bygging startes jfr. kommuneloven 44. Revisor ser at kommunen med å korte ned på saksbehandlingstiden kan få gevinster som omhandler at bygget blir tilgjengelig for ansatte og brukere tidligere og at totalrammen reduseres. 4 Planlegges byggeprosjektet i samsvar med god prosjektplanlegging? I dette kapittelet presenteres kriterier, data og vurderinger i forbindelse med om byggeprosjektet gjennomføres i samsvar med god prosjektplanlegging. 4.1 Revisjonskriterier Revisor vektlegger at beslutningsgrunnlag med vedlegg for vedtak av gjennomføring av byggeprosjekt er i samsvar med generell prosjektplanlegging skrevet av Westhagen. Westhagen (side 63) beskriver at hovedoppgaven med planlegging er å samordne aktiviteter og ressurser over tid, slik at de oppsatte målene kan nås med minst mulig ressursbruk. Det blir viktig å skaffe nødvendig oversikt over hvilke oppgaver som må utføres for å nå prosjektets mål, og å gi det nødvendige grunnlaget for utførelse og oppfølging av disse oppgavene. Det vil og være viktig og strukturere arbeidsoppgavene i oversiktlige deloppgaver, spesifisere avhengigheter mellom dem, estimere resursinnsats hvor tid, kostnad og kvalitet er og viktige faktorer. Videre å lage en fremdriftsplan for prosjektet og til slutt utarbeide et budsjett for prosjektet for å estimere en utgift. Det er viktig å utarbeide en prosjektbeskrivelse av hele prosjektet. 4.2 Resultat av datainnhenting Prosjektleder beskriver at kommunen selv ikke har utarbeidet detaljprosjekteringen. I konkurransegrunnlaget som ble utarbeidet av ekstern arkitekt og rådgivende arkitekt for eneromsutbygginga ble dette beskrevet på detaljnivå. I kommunens kontrakt med rådgivende arkitekter beskrives dette nærmere. Arkitekt/rådgivende arkitekt skal levere en komplett detaljprosjektering til anbudsgrunnlag og et til ferdig bygg. Kontrakten utformes i samsvar med Norsk Standard 8401, alminnelige kontraktsbestemmelser for prosjekteringsoppdrag, med de endringer som fremgår av konkurransegrunnlaget. I detaljprosjektet inngår fasadetegninger, skjemategninger, detaljtegninger, beskrivende mengdeberegninger, framdriftsplan, riggplan og annet aktuelt prosjektunderlag som entreprenører bruker som anbudsgrunnlag. Prosjektleder beskriver og at de opprinnelige planene er fulgt i gjennomføringen av utbygginga ingen endringer er foretatt. Kommunen har for utbygginga utarbeidet en egen prosjektadministrativ (PA) håndbok, som gir grunnlag for den administrative gjennomføringen av byggesaken i byggetiden. PA - boken er delvis grunnlag for, og supplement til, avtaledokumentene med entreprenøren, og for de prosjekterendes oppfølging av byggefasen. Kommunen har i tillegg utarbeidet en egen HMS-plan for utbygginga som danner grunnlaget for HMSarbeidet i byggeprosjektet. Det er en målsetting at byggeprosjektet skal gjennomføres uten skade på person eller miljø. Entreprenørene er ansvarlig for å oppfylle gjeldende krav innen HMS ved planlegging, organisering og gjennomføring av arbeidsoppdrag ved utbyggingen. Enhetsledere på Hemne helsesenter sier at de og har vært sammen med arkitekten i planlegging av eneromsutbygginga. De har reist til andre sykehjem og sett på løsninger der. De har hatt møter med Planlegging og styring av byggeprosjekt 12

13 brukere, pårørende og ansatte hvor de tok med seg signalene fra disse i møte med arkitekten. De fikk god respons fra arkitekten på dette. Eksempler på involvering har vært at helsesenteret skal ha et felles medisinrom i forbindelse med utbygginga. Der er blant annet tilsynsfarmasøyten trukket inn i utformingen. Dette for å sikre at rommet utformes i samsvar med lovkravene. De har også en trivselsmedarbeider som har blitt kontaktet av interiørkonsulenten om valg av farger og stoffer til utbygginga. Enhetslederne fikk og se forslag for valg av interiør og hadde mulighet til å påvirke disse. Ansatte var veldig fornøyde med denne organiseringen. Enhetslederne sier at de har hatt jevnlige møter i planleggingen av utbygginga. Enhetslederne har ikke fått deltatt i tilstrekkelig grad i utforming av detaljene for uteområdet ved eneromsutbygginga. Prosjektleder og IKT-konsulenten har hatt dialog ved planlegging av IKT-løsningene for bygget. IKTkonsulenten har ikke vært med i detaljering av oppsett av infrastruktur for IKT på bygget. Enhetslederne på helsetunet mener at IKT-konsulenten burde ha vært med på dette for å tilrettelegge bygget for bruk av IKT best mulig i samsvar med tjenestens behov. 4.3 Revisors vurderinger Revisor mener at kommunens planleggingsdokumenter som ligger til grunn for prosjektplanlegging av detaljeringsprosjektet er i samsvar med Westhagens teori om prosjektplanlegging. Arbeidsoppgaver er strukturert, fremdriftsplan og kostnad er beskrevet og ligger til grunn for kommunestyrets oppstartsvedtak for byggeprosjektet. Byggeprosjektets organisering og rutiner er beskrevet i en prosjektadministrativ håndbok og en HMS-plan er utarbeidet for utbygginga. Enhetslederne fra helsesenteret har og vært med i planlegginga sammen med arkitekt og fått frem både ansattes og brukeres behov for bygningsmessige løsninger. Dette er i samsvar med Westhagens teori for planlegging av prosjekt. Det er likevel noen momenter som bør være med i detaljplanlegginga etter revisors vurdering. Dette omhandler detaljplanlegging av infrastruktur for IKT, og bruk av IKT i bygget. Revisor mener det er naturlig her å ta med seg kommunens IKT-konsulent i detaljeringen av IKT på bygget. I tillegg er det viktig at enhetslederne fra helsesenteret er med på detaljeringen av uteområdet rundt bygget. De har den faglig forståelse av hva brukerne kan ha behov for av tilrettelegging av detaljer på uteområdet. Det er viktig her at det skapes forståelse og dialog mellom enhetslederne, IKT-konsulent, prosjektleder og arkitekt om detaljene i tegningene under planleggingen. 5 Tar kommunen tilstrekkelig høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planleggingen? I dette kapittelet presenteres kriterier, data og vurderinger i forbindelse med om kommunen tar høyde for risiko for uforutsette hendelser i planlegging av byggeprosjektet. 5.1 Revisjonskriterier I anerkjent teori av Rolstadås (side 209 og 245) beskriver at prosess for å håndtere risiko beskrives som identifisering av risikofaktorer, risikoanalyse, handlingsplan for risiko og oppfølging. Revisor vil i prosjektet se nærmere på risiko ved kostnadsestimering. Rolstadås beskriver videre at prosjektplanlegging gjennomføres ofte i tre etapper; forstudie, forprosjektering og detaljprosjektering. Rolstadås beskriver videre at forstudiene tilhører identifiseringsfasen. Her gjøres grove overslag over anleggenes kostnad uten at nevneverdig prosjektering/planlegging er utført. Usikkerheten kan være opp til %. Rolstadås beskriver og at detaljprosjektering tilhører gjennomføringsfasen og vil blant annet resultere i anbudsgrunnlaget for de enkelte kontrakter. Her blir estimatene korrigert i forhold til markedspris og bør ha en usikkerhet fra 0-5%. Planlegging og styring av byggeprosjekt 13

14 I en oppdragsrapport som omhandler byggherrens prosjektstyringsnøkkel 3 beskrives byggherres funksjoner til blant annet å utarbeide en usikkerhetsanalyse av byggprogrammet. Kvalitetssikring av det arbeid som utføres skal i følge Rolstadås (side 118) gjennomføres i alle trinn i et prosjekt. Det kan utarbeides en plan for hvilke dokumenter som skal kontrolleres, og hvordan kontrollen skal utføres. 5.2 Resultat av datainnhenting Prosjektleder - PL - beskriver at kommunen ikke har vurdert risiko i dette byggeprosjektet. PL mener at det kan være fornuftig å utarbeide en risikoanalyse for hvert byggeprosjekt. Desto tidligere man er i prosjektet jo større er usikkerheten. PL har erfaringer fra andre arbeidsgivere hvor det var snakk om 40-50% usikkerhet i forhold til overordnet plan, og ned til 5 % når man kommer ned på detaljprosjektering. PL mener at usikkerheten burde vært nevnt i saksframlegget. Det er også større sjanse for å bomme på rehabilitering. Ofte er avviket opptil 20-30%, fordi det dukker opp mye underveis. PL mener at kommunen bør treffe anslagene litt mer. Det skal brukes et anerkjent verktøy for å beregne prisen (Holte- prosjekt 4 ). PL mener at dette verktøyet er ikke nok, erfaringspriser lokalt må brukes i større grad. Han sier at det i dag er en byggeboom, og det er et etterslep i datagrunnlaget for beregningene. PL sier at kommunen har brukt ekstern arkitekt til å kalkulere overslag i dette prosjektet, beregningene har vært for lave og prosjektleder må forklare avvik i formannskapet. Kanskje skulle kommunen ha innhentet overslag fra flere arkitekter. Det tar noe mer tid, men prosjektleder tror det er verdt det. Rådmannen sier at kommunen må leve med at det første tallet er litt lavt. Kommunen har ikke kalkyler før byggeprosjektene er innarbeidet i økonomiplanen. Kommunen vet ikke en gang om prosjektet blir realisert. Det er jo alle varianter her: fra en enhetsleder ønsker seg noe og anslår et beløp, til en politiker kommer med et ønske og fastsetter en pris, og til kalkyler basert på Holte - prosjektet. Rådmannen mener det er vanskelig å forstå avstanden mellom den prisen kommunen får fra arkitekter og konsulenter, og den prisen som kommer fram i anbudene, som i dette prosjektet. I denne saken diskuterte kommunen dette internt i lys av erfaringene fra Sodin skole og ba arkitekt om en ny vurdering av rammen. Kommunen fikk svar fra arkitekt om at det ikke var grunnlag for å se på kostnadsoverslaget på nytt. Etter anbudsrunden ble det likevel et avvik på 12 mill i forhold til arkitekts kostnadsoverslag. Situasjonen på byggemarkedet kan avgjøre en del her. I fylkeskommunens bygging av videregående skole traff anslagene godt. Vedtak i eneromsutbygginga viser at: Fra byggeprosjektet ble kalkulert i 2001 til endelig finansiering forelå i 2006 økte rammen med 148 %. Fra byggeprosjektet ble kalkulert i 2001 til detaljprosjektering forelå i 2005 økte rammen med 79 %. Fra detaljprosjekteringen i 2005 til endelig finansiering av byggeprosjektet i 2006 økte rammen med 38 %. Prosjektleder beskriver at for å kvalitetssikre dokumentene i byggeprosjektet benytter man seg av Norsk Standard i anbudsgrunnlaget og kontraktene med arkitekt. Der er det krav om at arkitekt 3 Norges byggforskningsinstitutt har utarbeidet et forslag til prosjektstyringsnøkkel for byggherre Holte Prosjekt er en kalkulasjonsnøkkelen og brukes som et kalkyleverktøy. Kalkulasjonsnøkkelen er et komplett arbeidsverktøy når det skal kalkuleres og gjøre raske og effektive kostnadsoverslag for både nybygg og rehabilitering. Planlegging og styring av byggeprosjekt 14

15 kvalitetssikrer dokumentene som oversendes kommunen. Utover dette har ikke kommunen noen ytterligere kvalitetssikring av dokumentene i byggeprosjektet. 5.3 Revisors vurdering Kommunen har ikke utviklet strategier for akseptert risiko og avvik for kostnadsestimering i dette byggeprosjektet. Dette bekreftes av prosjektleder. Kommunestyrets saker som følger byggeprosjektet viser at: Fra byggeprosjektet ble kalkulert til endelig finansiering forelå var det en økning på 148 %. Det normale avviket bør ligge fra 0-50 % jfr Rolstadås teori om risiko ved kostnadsestimering. Fra byggeprosjektet ble kalkulert til detaljprosjektering forelå var det en økning på 79 %. Det normale avviket bør ligge fra ca 0-45 % jfr Rolstadås teori om risiko ved kostnadsestimering. Fra detaljprosjekteringen til endelig finansiering av byggeprosjektet var det en økning på 38 %. Det normale avviket bør ligge fra 0-5 % jfr Rolstadås teori om risiko ved kostnadsestimering. Risikoen rundt kostnadsberegning og estimering av avvik er mangelfullt beskrevet i dette byggeprosjektet. Kommunen mangler et generelt vedtak/rutiner/strategi for akseptert risiko i byggeprosjekt som sikrer og beskriver kommunens aksept for kostnadsrisiko og avvik i byggeprosjekt. Kommunen har ikke sikret akseptert risikoavvik i kontraktinngåelsen med ekstern arkitekt, som fikk i oppdrag å kalkulere og detaljprosjektere byggeprosjektet i kommunen. Kommunen har i dette byggeprosjektet sikret kvalitetssikring av prosjektets dokumenter i kontrakt med ekstern arkitekt. Dette er i samsvar med Rolstadås teori om kvalitetssikring. 6 Følger kommunen opp byggeprosjektet i samsvar med god prosjektstyring? I dette kapittelet presenteres kriterier, data og vurderinger i forbindelse med om kommunen følger opp byggeprosjektet i samsvar med god prosjektstyring. 6.1 Revisjonskriterier I anerkjent teori av Westhagen (side 85) beskrives det at oppfølging er det tredje element i styringsprosessen. I virkeligheten er det noe mer, oppfølgingen skal ikke bare registrere avvik vis-avis formelle planer, avvik i tid, kvalitet og kostnader er jo bare et symptom. Oppfølging innebærer og å søke etter årsaker og å gjøre noe med dem. Westhagen mener at oppfølging består i å: Registrere og rapportere om status i prosjektet, dvs. informasjon om resultater, fremdrift, kostnader, prosjektets situasjon generelt. Identifisere avvik fra mål og planer, og forklare årsaken. Definere og iverksette korrigerende tiltak. Evaluering av prosjektets erfaringer ved avslutning I anerkjent teori av Rolstadås (2006) beskrives det at de viktigste generelle funksjoner som ligger til prosjektleder er styring og oppfølging av prosjektets prestasjon - statusrapportering. Rolstadås mener videre at for større prosjekter bør det utarbeides månedlige statusrapporter, dette kan også gjelde for mindre prosjekter. Kravet om omfang og detaljeringsgrad må tilpasses størrelsen på byggeprosjektet. I en månedsrapport bør følgende prosjektoppfølgingsdata inngå: Kostnadsoversikt Kostnads- og tidsplanindekser Fremdriftsrapportering Utvikling i totalt arbeidsomfang Planlegging og styring av byggeprosjekt 15

16 Det er viktig at rapporten viser opprinnelig estimat, gjeldende estimat, påløpte kostnader, påløpte forpliktelser og prognose for sluttkostnad. Det må og vises disponeringen av de reserver som ligger i prosjektet. Rolstadås mener og at formålet med dette er å henlede prosjektledelsens oppmerksomhet på mulige kostnadsoverskridelser så tidlig at korrigerende eller kostnadsreduserende tiltak kan iverksettes. I en oppdragsrapport som omhandler byggherrens prosjektstyringsnøkkel 5 beskrives byggherres funksjoner til prosjektstyring å være: Følge opp byggherrens funksjonelle, estetiske og tekniske programkrav Ivareta administrative, kontraktsmessige og økonomiforhold. Erfaringer fra tidligere gjennomførte forvaltningsrevisjonsprosjekt i Hemne kommune Det har vært mangler i rapporteringsrutiner og rapporteringspraksis i kommunen jfr utbygging av Sodin skole Resultat av datainnhenting Rådmannen sier at tidligere ble regnskapstall rapportert for byggeprosjektet i kommunen. I dag er det en annen måte og rapportere på som fungerer bedre enn tidligere, særlig til politisk nivå. Enhetsleder for tekniske tjenester rapporter månedlig til rådmannen for kommunens investeringsprosjekter, i tillegg rapporteres det i budsjettkontrollinje annenhver måned, i henhold til gjeldende økonomireglement. Tidligere hadde kommunen eksterne byggeledere som administrasjonen hadde tett kontakt med. Kommunen har tidligere hatt gode erfaringer med rapportering fra eksterne byggeledere i byggeprosjekt. Prosjektleder sier at det er krav til rapportering hver måned. Prosjektleder utarbeider en detaljert rapport for utbygginga som sendes til enhetsleder for tekniske tjenester. Han utarbeider en samlet rapport over alle investeringsprosjekt, som oversendes rådmannen, som så legger saken frem til formannskapet. Rapportene inneholder økonomisk status og en tekstbeskrivelse av status i byggeprosjektet. Videre er det budsjett og prognose for sikkerhetsmargin. Eneromsutbygginga startet 3/11-06, prosjektleder har rapportert status til enhetsleder siden oppstarten av byggeprosjekt. Prosjektleder har gjennomført byggemøter hver 14. dag med arkitekt og entreprenør. Status viser at prosjektet "går på skinner". Kommunen bruker lite ressurser på administrasjon og er veldig fornøyd med entrepriseformen - generalentreprenør. Det er store fordeler administrativt med denne formen. En delt entreprise betyr mye mer oppfølging fra kommunen. Kommunen får inn like mange anbud med en generalentreprise som delt entreprise. Kommunen skulle gjerne mottatt flere anbud, men leverandører fra Trondheim og Orkdal gir sjelden anbud i Hemne. I rapportering til formannskapet om investeringsprosjekt den utarbeidet av enhetsleder for tekniske tjenester er følgende områder beskrevet under utbygging sykehjem. Tekstdelen i rapporteringen beskriver status framdrift og totaløkonomi. Oppsummert gir rapporteringen en beskrivelse av at framdriften i prosjektet er god og at man har støtt på noen endringer underveis fra grunnlaget som håndteres innen for bevilget ramme. 68 % av sikkerhetsmarginen er nå forbrukt. I talldelen av rapporteringen viser kommunen til en budsjettprognose, og differanse (mellom forbruk og prognose) på disse tallene på et overordnet nivå. Prognosen for utgifter er på 43,7 mill. I tillegg gis en status på sikkerhetsmargin i forhold til budsjett - merforbruk og gjenstående sikkerhetsmargin som er på 1,3 mill. Til slutt gir kommunen en beskrivelse av forventet rammekostnad på 45 mill som er i samsvar med kommunestyrets vedtak. Det gis en grafisk framstilling av detaljbudsjetteringen over merforbruk, massekontroll og endringsmeldinger for byggeprosjektet. 5 Norges byggforskningsinstitutt har utarbeidet et forslag til prosjektstyringsnøkkel for byggherre Planlegging og styring av byggeprosjekt 16

17 Enhetsledere på Hemne helsesenter sier at de ville gjerne ville delta i de faste byggemøter underveis i byggeprosessen når det behandles saker som omhandler deres ansvar og funksjonskrav til utforming av bygget. Enhetslederne begrunner dette med at det er de som skal bruke bygget og de har et annet utgangspunkt enn prosjektleder, arkitekt og entreprenør, som ser det utenfra. Det er en del ting enhetslederne har sett som de har meninger om, for eksempel plassering/løsninger av heiser, dette har blitt ordnet i ettertid. Det er en del ting må avgjøres på sparket som hadde vært lettere å ordne om de hadde vært med tidligere. De tenker og at det er en selvfølge at IKT-leder blir trukket inn når IKT er framtida for enheten og bygget. Ting blir gjort i beste mening, men fungerer ikke optimalt på dette området. Enhetslederne har meninger om funksjonsbruk av tekniske ting, selv om de ikke har så god greie på installering og vedlikehold av slikt. 6.3 Revisors vurderinger Prosjektleder rapporterer en detaljert status over eneromsutbygginga hver måned til leder for tekniske tjenester. Enhetsleder for tekniske tjenester rapporterer overordnet status over alle investeringsprosjekt til rådmannen hver måned. Rådmannen rapporterer annenhver måned til formannskapet over status for investeringsprosjekt. Dette gir en rapporteringshyppighet som er i samsvar med Westhagen og Rolstadås teori om prosjektrapportering. Rapportene som oversendes rådmannen og formannskapet inneholder en tekstdel som beskriver endringer i forhold til opprinnelig plan, status fremdrift, en tall del som har fokus på forventet rammekostnad og bruk og ledige midler som er avsatt til sikkerhetsmargin i prosjektet og en grafisk framstilling av merforbruk i detaljbudsjettet. Dette gir et innhold i rapportering for hvert byggeprosjektet som er i samsvar med Westhagen og Rolstadås sin teori om prosjektrapportering. Det er viktig at kommunens rapporter forholder seg til vedtatte totalramme for prosjektet, som er på 51,9 mill (KS- 75/06). Rapporteringen som legges frem til rådmann og politikerne omhandler en forventet totalramme på 45 mill. Det er viktig at avviket mellom 51,9 mill og 45 mill forklares i rapporteringen slik at politikerne kan sammenholde rapporteringen av byggeprosjektet med vedtaket i kommunestyret. Rapporteringen gir kommunen mulighet til å følge opp byggeprosjektet i samsvar med god Rolstadås sin teori om prosjektstyring. Prosjektstyringen vil synliggjøres hvis det er behov for endringer i forhold til gjeldende vedtak i kommunestyret. Det er ikke behov for endringer per november for dette byggeprosjektet. Kommunen gjennomfører byggemøter hver 14. dag hvor prosjektleder, entreprenør og arkitekt deltar. I dette byggeprosjektet kan det være hensiktsmessig og at enhetsledere fra helsesenteret for uttale seg i detaljer som gjelder deres ansvarsområde og at det er god dialog mellom prosjektleder og enhetslederen i forkant av møtet for å avklare detaljer. Enhetslederne på helsesenteret representerer den funksjonen som skal ta i bruk bygget når det er ferdig og kan komme med sine synspunkter på bruk og plassering av infrastruktur - løsninger og inventar for bygget samt utforming av uteområder. Revisor er og av den oppfatning at IKT-konsulent bør ha god dialog med prosjektleder slik at han kan bidra med hva IKT krever av byggtekniske detaljløsninger på bygget tilpasset den tjeneste bygget skal ivareta. 7 Høring I henhold til forskrift om revisjon skal administrasjonssjefen gis anledning "til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår av rapporten" 6. Rådmannen har avgitt sitt syn på rapporten i et høringsmøte, der oppdragsansvarlig revisor og kommunen deltok. Referatet fra møtet er rådmannens høringssvar. Referatet er ført i pennen av revisjonen, og så gjennomlest og godkjent av rådmannen. Referatet er vedlagt i sin helhet (vedlegg 2). 6 Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v., 8. Planlegging og styring av byggeprosjekt 17

18 Kommunen hadde følgende kommentarer til rapporten: I forbindelse med planarbeidet har det vært med en administrativ plannemd bestående av en enhetsleder fra helsesenteret, en hjelpepleier, assisterende rådmann, enhetsleder teknisk som har hatt ansvar for planlegging av prosjektet sammen med arkitekt og prosjektleder Revisor tar med kommunens kommentarer i sin helhet i Kapitel 1.4, side 8. I avsnittet hvor det er beskrevet om at det tar lang tid fra prosjektet ble kalkulert av arkitekt til prosjektets oppstartsvedtak ble vedtatt i 2006 ønsker kommunen at følgende momenter tas med i rapporten: KS 162/04 - ved behandling av økonomiplan ble det vedtatt at den økonomiske rammen for prosjektet endres fra 20,9 mill til 27 mill. KS 87/05 - i saken var det beskrevet: Revidert kalkyle fra arkitekt viste at totalrammen for prosjektet var 31,2 mill den og var beregnet ut fra det opprinelige forslaget til eneromsutbygging. Plannemda ga arkitekt i oppdrag å se på kostnadsreduserende tiltak i prosjektet for å innarbeide prosjektet i samsvar med kommunestyrets vedtak i sak 162/04 på 27 mill. Arkitekt la fram to alternative forslag til utbygging. Alternativ 1 var full utbygging til 37,6 mill og alternativ 2 var redusert utbygging til 34,8 mill. Kommunestyret vedtok alternativ 1 full utbygging med en økonomisk ramme på 37,5 mill. Revisor tar med kommunens kommentarer i sin helhet i Kapitel 3.2, side 11. I Kapitel 4.2 siste avsnitt ønsket kommunen å ta med følgende: En av enhetslederne var med i plannemda, men behandlet ikke detaljeringen av uteområdet ved utbygginga. Det har vært dialog mellom prosjektleder og IKT konsulent i planlegging av byggeprosjektet men IKT konsulent har ikke vært med i detaljering av oppsett av infrastruktur for IKT på bygget. Revisor har tatt med kommunens kommentarer i kapitel 4.2, 5. og 6. avsnitt side 13. I Kapitel 5.2, siste avsnitt ønsket kommunen å bruke benevnelsen: Bruk benevnelsen arkitekt isteden for ekstern leverandør i rapporten. Revisor har endret fra ekstern leverandør til arkitekt i kapitel 5.2, siste avsnitt side 15. I Kapitel 6.2, 7. avsnitt 1. setning ønsket kommunen å legge til følgende: Når det er saker som gjelder deres ansvar og funksjonskrav til utforming av bygget. Revisor har lagt til kommunens tillegg i kapitel 6.2, 7.avsnitt 1. setning side Konklusjon og anbefalinger Hovedproblemstillingen i forvaltningsrevisjonen er om byggeprosjektet eneromsutbygging er gjennomført i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og normer for god prosjektgjennomføring. For å besvare hovedproblemstillingen belyses fire delproblemstillinger i prosjektet. Disse omhandler: om utbygginga planlegges i samsvar med kommunens vedtak om utbygginga planlegges i samsvar med god prosjektplanlegging om det tas høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planlegging av byggeprosjektet om kommunen følger opp byggeprosjektet i samsvar med god prosjektstyring 8.1 Konklusjon Konklusjon på delproblemstilling en er at Hemne kommune gjennomfører byggeprosjektet i samsvar med kommunens vedtak per november. Revisor vil likevel påpeke at kommunen mangler saksbehandlingsrutiner for behandling av investerings- og byggeprosjekt i kommunen. Rutinene vil være med å sikre at dokumenter som ligger til grunn for vedtak om bygging og endringer underveis er i samsvar med god praksis på området. Dette har revisor påpekt i tidligere prosjekt. I følge rådmannens rapportering til formannskapet arbeides det nå med å utarbeide disse rutinene. Planlegging og styring av byggeprosjekt 18

19 Revisor mener at kommunen kan få økonomiske gevinster og at brukerne får hurtigere tilgang til bygget med å korte ned på tidsrommet fra prosjektet ble kalkulert av arkitekt i 2002 til prosjektet ble vedtatt oppstartet i Dette bør sikres med at ressurser og tid til planlegging blir avsatt i prosjektkostnaden til byggeprosjektet. Dette er uavhengig av om kommunen selv planlegger byggeprosjektet, eller om ekstern aktør planlegger byggeprosjektet. Den økonomiske rammen må finansieres i økonomiplan før bygging settes i gang. I dette prosjektet har det medført noen ekstra behandlinger av saken. Konklusjon på delproblemstilling to er at kommunen har planlagt byggeprosjektet i samsvar med god prosjektplanlegging. Det er noen områder hvor detaljplanleggingen kan forbedres. Dette omhandler å tilrettelegge bygget for IKT ved å ta med IKT-konsulent i detaljeringen samt at enhetslederne på helsesenteret er med på detaljering av uteområdet i god dialog med prosjektleder og arkitekt. Konklusjon på delproblemstilling 3 er at kommunen ikke har tatt tilstrekkelig høyde for risikovurderinger i planleggingen av byggeprosjektet. Kommunens kalkulering, oppstart og finansiering av byggeprosjektet viser at det er for store avvik mellom: beregnet kostnad i kalkulering av utbygginga i KS- 91/02 til beregnet kostnad i detaljprosjektering i KS- 87/05, rammen økte med 79 %. beregnet kostnad i detaljprosjektering til tilleggsfinansiering i KS- 75/06, rammen økte med 38 %. beregnet kostnad i kalkulering av utbygginga i KS- 91/02 til tilleggsfinansiering i KS- 75/06, rammen økte med 148 %. Avvikene i byggeprosjektet er for høye. Totalt bør ikke avviket være større enn 50 % fra byggeprosjektet ble kalkulert til prosjektets tilleggsfinansiering ble vedtatt. Kommunen har ikke beskrevet en strategi for risiko og akseptert kostnadsavvik i dette byggeprosjektet, eller generelt i kommunen. Kommunen har ikke sikret et akseptabelt kostnadsavvik i kontrakten med arkitekt i dette byggeprosjektet. Kommunen har ivaretatt kvalitetssikring av utbyggingas dokumenter i kontrakten med ekstern arkitekt. Konklusjon på delproblemstilling fire er at kommunen har en tilfredsstillende rapportering av utbygginga som gir kommunen god mulighet til å gjennomføre prosjektstyring av byggeprosjektet. Kommunens rapporteringshyppighet og innhold i rapporteringen for eneromsutbygginga er i samsvar med anerkjent teori på området. Revisor mener det er viktig at talldelen i rapporteringen forholder seg til rammen som er vedtatt i kommunestyret på 51.9 mill. Rapporteringen som utarbeides av enhetsleder for teknisk omhandler en totalramme på 45 mill for byggeprosjektet. Dette er innenfor rammen som er vedtatt av kommunestyret, men det er likevel viktig at avviket mellom vedtatt ramme og rapporteringens ramme forklares. Det er viktig at det er en god dialog mellom prosjektleder enhetsledere på helsesenteret og IKT - konsulent i forkant av byggemøter slik at detaljerte plasseringer og løsninger diskuteres før bygging gjennomføres. Kommunen unngår da at disse diskusjonene/endringene kommer i etterkant av byggemøter og bygging. Planlegging og styring av byggeprosjekt 19

20 8.2 Anbefalinger Revisor anbefaler Hemne kommune følgende: å utarbeide og vedta saksbehandlingsrutiner for investerings/byggeprosjekt å avsette tid og ressurser til planlegging av byggeprosjekt å utarbeide retningslinjer for aksepterte avvik på estimerte kostnader i byggeprosjekt å sikre at alle som har ansvar for utforming, tjeneste og infrastruktur i byggeprosjekt har god dialog med prosjektleder i saker/detaljer som gjelder deres ansvarsområde Planlegging og styring av byggeprosjekt 20