Oppfølging av Byggeprosjekt Sodin skole

Transkript

1 Oppfølging av Byggeprosjekt Sodin skole Hemne kommune Januar 2007

2 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Hemne kommunes kontrollutvalg i perioden Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Ann Jorid Hyttnes /s/ Prosjektmedarbeider 2

3 Sammendrag I plan for forvaltningsrevisjon for 2006 for Hemne kommune som ble vedtatt i kommunestyre ble oppfølging av utbygging Sodin skole prioritert først. Revisjon Midt-Norge IKS fikk i brev av bestilling av forvaltningsrevisjonsprosjektet. Utforming av problemstillinger har skjedd i dialog med kontrollutvalgets sekretariat. Problemstilling for undersøkelsen har vært følgende: Gjennomføres byggeprosjektet Sodin skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger? For å kunne besvare denne problemstillingen har revisor valgt å belyse fire delproblemstillinger: 1. Er byggeprosjektet planlagt gjennomført i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring? 2. Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 3. Er økonomistyring av byggeprosjektet i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring? 4. Er organiseringen av prosjektstyring i henhold til god prosjektorganisering for byggeprosjektet? Datamaterialet som ligger til grunn for vurderinger og konklusjoner er samlet inn gjennom dokumentgjennomgang og intervju med nøkkelpersoner. Foreløpig rapport ble sendt Hemne kommune for høring, og høringssvar fra kommunen ble mottatt Revisor konkluderer med at Hemne kommune i hovedsak har gjennomført byggeprosjektet i samsvar med kommunestyrets mandat og god prosjektstyring. Kommunen har imidlertid forbedringspotensiale i gjennomføringen som omhandler: Det er behov for en gjennomgang av kommunens økonomireglement, som omhandler rutiner for gjennomføring av byggeprosjekter. Kommunen bør i neste byggeprosjekt foreta en bedre utredning av de driftsmessige konsekvensene. Kommunen bør vurdere å opprette egen plan- og byggekomité med ansvar for kvalitetssikring av planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter. Klare mandat/retningslinjer for ansvar og myndighet til byggekomité og prosjekt-/byggeleder bør utarbeides. Revisor vil anbefale kommunen å foreta en juridisk avklaring ved en eventuelt senere aktivering av kontrakten med arkitekten fra 1998 ved ny utbygging/rehabilitering av Sodin skole. Revisor anbefaler at Hemne kommune innfører tilfredsstillende og regelmessige rutiner for rapportering av økonomi og fremdrift til kommunestyret. Rapporteringen av økonomien bør foretas med utgangspunkt i budsjetterte tall mot oppdaterte tall for forventa sluttkostnad for prosjektet. 3

4 INNHOLDSFORTEGNELSE SAMMENDRAG INNLEDNING OG BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN BAKGRUNN BYGGEPROSJEKT I KOMMUNEN BAKGRUNN FOR UTBYGGING/OMBYGGING AV SODIN SKOLE PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER PROBLEMSTILLING AVGRENSNING REVISJONSKRITERIER GJENNOMFØRING OG METODE ER BYGGEPROSJEKTET PLANLAGT GJENNOMFØRT I HENHOLD TIL KOMMUNENS RUTINER OG GOD PROSJEKTSTYRING? RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERINGER ER ANBUDSPROSESSEN AV ENTREPRISENE GJENNOMFØRT I SAMSVAR MED LOV OG REGELVERK? RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERINGER ER ØKONOMISTYRING AV BYGGEPROSJEKTET I HENHOLD TIL KOMMUNESTYRETS MANDAT OG GOD PROSJEKTSTYRING? RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERING ER ORGANISERINGEN AV PROSJEKTSTYRING I HENHOLD TIL GOD PROSJEKTORGANISERING FOR BYGGEPROSJEKTET? RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERINGER HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Vedlegg: 1. Hemne kommunes høringsvar på rapporten 2. Oversikt over kommunestyrets behandling av byggeprosjekt Sodin skole 4

5 1 Innledning og bakgrunn for undersøkelsen 1.1 Bakgrunn I plan for forvaltningsrevisjon 2006 for Hemne kommune som ble vedtatt av kommunestyret ble oppfølging av byggeprosjekt Sodin skole prioritert først. Der er det beskrevet: Skoleutbygging Sodin skole (oppfølging): Byggeprosjekt om rehabilitering og tilbygg til ungdomsskolefløya ved Sodin skole vedtas igangsatt i I forhold til forvaltningsrevisjon vil oppfølging av byggeprosjektet, både i forhold til prosjektstyring, økonomistyring, fremdrift og rapportering samt oppfølging fra kommunen som byggherre være aktuelt. Bestilling: Revisjon Midt-Norge IKS fikk i brev av bestilling av forvaltningsrevisjonsprosjektet oppfølging av utbygging ved Sodin skole fra kontrollutvalgets sekretariat. 1.2 Byggeprosjekt i kommunen Gjennomføring av byggeprosjekt kan deles inn i ulike faser i kommunen. Første fase er initierings- og planleggingsfasen som vurderer kommunens behov for nytt bygg. Deretter vedtas oppstart av byggeprosjektet hvor en anskaffelse og gjennomføringsfase startes. Gjennomføringsfasen varer til bygget er ferdig og tas i bruk. I disse fasene er det viktig at kommunen har en effektiv byggeprosess, hensiktsmessig prosjektstyring og organisering av ansvar for å sikre at byggeprosjektet utføres i samsvar med kommunestyrets vedtak og innenfor avsatte ramme. Det er også viktig at kommunen gjennomfører byggeprosjektet i samsvar med lov og forskrift, egne rutiner og god praksis. Dette for å oppnå effektiv bruk av kommunens ressurser til det beste for innbyggerne i kommunen. 1.3 Bakgrunn for utbygging/ombygging av Sodin skole Bakgrunn for utbygging/ombygging av ungdomsskoletrinnet ved Sodin skole er bl.a. for å få tilstrekkelige areal, hensiktsmessige og fleksible muligheter for en fremtidsrettet undervisning. Likeledes var det nødvendig med en rehabilitering av eksisterende fløy for å få til akseptable arbeidsforhold for lærere og elever både miljømessig og arealmessig. Fremdriftsplanen for byggeprosjektet er beskrevet i kontrakten med hovedentreprenør. Jf. kontrakten skal bygget stå innflyttingsklart desember På grunn av oppstartsproblemer og noen problemer under vegs er dato for overtakelse av bygget skjøvet frem til slutten av januar Problemstilling og revisjonskriterier 2.1 Problemstilling Problemstillingen i undersøkelsen har vært: Gjennomføres byggeprosjektet Sodin skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger? For å kunne besvare denne problemstillingen har revisor valgt å belyse fire delproblemstillinger: 1. Er byggeprosjektet planlagt gjennomført i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring? 2. Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 3. Er økonomistyring av byggeprosjektet i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring? 4. Er organiseringen av prosjektstyring i henhold til god prosjektorganisering for byggeprosjektet? 2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet hatt fokus på den saksbehandling og informasjon som kommunen benyttet for å gjennomføre byggeprosjektet. Revisor vil ikke vurdere teknisk kvalitet av bygging og byggematerialer i forvaltningsrevisjonsprosjektet. 5

6 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier i prosjektet har vært kommunens oppstartsvedtak for byggeprosjektet k/sak 15/05 Sodin skole ungdomsskolefløya. Vedlegg 1 beskriver kommunestyrets saker som omhandler byggeprosjektet. Lov og regelverk for offentlige anskaffelser med veileder fra NHD. Ny lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter ble iverksatt Hensikten med regelverket var å fremme konkurranse om kommunale oppdrag, unngå at kommunene favoriserer lokalt næringsliv ved større anskaffelser og samtidig bidra til effektive innkjøp og kostnadsbesparelser. Konsekvensene av den nye loven er strengere krav til innkjøpsfunksjonen. Forskriften gjelder for alle offentlige anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Dette er et område hvor det tidligere har vært ulike regelverk. Reglene er ment å oppfylle Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen, og bygger på direktiver gitt av EU. Reglene i loven regulerer hvordan en anskaffelsesprosess skal foregå, og setter en del grunnleggende krav til prosessen gjennom lovens 5. I tillegg gir forskriften om offentlige anskaffelser nokså detaljerte regler for prosessens forskjellige faser. Kommunen er gjennom lov om offentlige anskaffelser forpliktet til å følge grunnleggende prinsipper om effektive anskaffelser, forretningsbaserte disposisjoner og likebehandling. Kommunens administrative dokumenter som omhandler gjennomføring av byggeprosjektet. Forprosjekt utarbeidet av Sørli arkitekter AS. Budsjett og prosjektregnskap for byggeprosjektet. Norsk standard NS 3420 Beskrivelsestekster for bygg, anlegg og installasjoner er den mest omfattende standarden innenfor byggebransjen NS 8405 Norsk bygge- og anleggskontrakt NS 8406 Forenklet norsk bygge- og anleggskontrakt 3 Gjennomføring og metode Denne forvaltningsrevisjonsrapporten har blitt gjennomført i henhold til NKRFs Standard for forvaltningsrevisjon, som er gjeldende standard for god kommunal revisjonsskikk i kommunesektoren. Rapporten er utarbeidet av Revisjon Midt-Norge IKS. Oppdragsansvarlig revisor og prosjektmedarbeider har gjennomført undersøkelsen og styringsgruppen har kvalitetssikret forvaltningsrevisjonsrapporten. Vi har i prosjektet gjennomført intervju/møter med kommunens prosjektleder. I tillegg har vi hatt oppfølgings- og avklaringssamtaler med prosjektleder. I tillegg har vi gjennomført dokumentanalyse av relevante saksdokumenter og rutiner for byggeprosjektet. Den økonomiske status for byggeprosjektet i forhold til det oppsatte budsjett er vurdert, og vi har gjennomgått møtereferat fra byggemøter og evaluert protokoller fra innkjøp i prosjektet. 4 Er byggeprosjektet planlagt gjennomført i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring? 4.1 Resultat av datainnhenting Entrepriseformer: Som byggherre kan kommunen velge ulike kontraktsmessige forhold til utførende entreprenører. Disse er: 6

7 1. Delt entreprise; byggherre inngår separate avtaler med en rekke entreprenører for de forskjellige fag. Byggherre administrerer og koordinerer entreprenørene selv eller gjennom innleid prosjektleder. Administreringen krever stor kompetanse og mye tid. 2. Hovedentreprise: byggherre engasjerer da kun en entreprenør. Denne entreprenøren har underentreprenører som utfører deler av sine kontraktsforpliktelser. Byggherren vil da kun ha en entreprenør å forholde seg til. 3. Generalentreprise; hele entreprisen leveres av en entreprenør, som selv engasjerer underleverandører, også tekniske fag. Generalentreprenøren har således det fulle ansvar for utførelse av alle arbeider, og byggherre har bare en kontaktspart. Prosjektering inngår ikke i denne kontrakten. 4. Totalentreprise; entreprenøren har i dette tilfellet også påtatt seg prosjekteringen i tillegg til selve utførelsen av bygge- eller anleggsarbeidene. Byggherre har minimalisert sin risiko og sitt ansvar, og redusert behovet for koordinering og kontroll. Kommunenes rutiner for gjennomføring av byggeprosjekt Økonomireglementet: Økonomireglementet (vedtatt av kommunestyret i sak 44/01) bestemmer at, investeringsbudsjettet som en investeringsramme på hvert rammeområde spesifisert på prosjekt, skal vedtas av kommunestyret. Ingen andre politiske organ har fullmakt til disponering av disse rammene. Kostnadsoverslag for det enkelte prosjektet som kommunestyre har vedtatt, kan kun endres av kommunestyret selv. Rådmannen gis fullmakt til å disponere vedtatt investeringsramme, og kan fordele denne over flere år i samsvar med fremdriften i prosjektene. Ut over dette legger økonomireglementet ingen føringer for byggeprosjekter. Økonomireglementet mangler bestemmelser om; hvordan og av hvem investeringssaker fremmes, hva saken skal inneholde, bevilgninger, krav til vedtak, forprosjekt/detaljprosjekt og godkjenning av disse, byggestart, oppfølging i byggetiden, prosjektregnskap, tilleggsbevilgninger, overtakelse/overlevering og sluttregnskap. PA-bok: En prosjektadministrativ håndbok utarbeides av prosjektleder i Hemne kommune ved hvert enkelt byggeprosjekt. Denne boka gir grunnlag for den administrative gjennomføringen i byggetiden. Denne inneholder bl.a. beskrivelse av rutiner for møtevirksomhet, korrespondanse, rapportering, endringer, tegninger, fakturering, renhold, vernearbeid, sikring, HMS, kvalitetssikring, overtakelse og framdrift. HMS-plan: Utarbeides også av prosjektleder i kommunen for hvert enkelt byggeprosjekt. HMS-planen skal danne grunnlag for HMS-arbeidet under gjennomføring av byggeprosjektet. Økonomiplan Midler til planlegging av prosjektet kom inn i investeringsbudsjettet for 2004, henholdsvis kr 3 mill. Selve investeringskostnadene kom inn i budsjettet for 2005 på kr Finansieringen ble samtidig vedtatt i budsjettsaken. Hele investeringsbeløpet ble vedtatt finansiert ved låneopptak. Etter at anbudene for hovedentreprisen ble åpnet, viste det seg at det som var bevilga i budsjettet ble noe lavt. Det ble derfor fremlagt ny sak for kommunestyret (sak 84/05) hvor restfinansiering på kr ,- ble vedtatt med låneopptak som finansiering. Totalkostnaden for prosjektet er nå kommet opp i 38,1 mill. 7

8 Realistisk kostnadsoverslag i henhold til standard Tabell 1: Kostnadsoverslag for prosjektet Post.nr. Tekst k-sak 124/04 k-sak 84/05 %-vis økning 1-6 Huskostnader Utendørsarbeid Entreprisekostnader ,3% 8 Generelle kostnader Spesielle kostnader Reserver/marginer Prosjektkostnader Inventar Kapitalkostnader Totale prosjektkostnader ,5% Kostnadsoverslaget for prosjektet er utarbeidet av arkitekt, og er i henhold til forprosjektet basert på en detaljert elementprismetode for bygningsmessige arbeider og enhetsprismetoden for tekniske fag. Detaljert elementprismetoden har i følge arkitekt en erfaringsmessig nøyaktighet på +/- 10%. Prisgrunnlaget ble oppdatert etter anbud på dementboliger/aktivitetssenter Støa og dementboliger/ omsorgsboliger i Aure. Etter at anbudene ble åpnet viste det seg at det ble nødvendig å tilføre prosjektet ekstra midler. Jf. saksvedlegget til k-sak 84/05 skyldes dette bl.a. at prisene hadde steget med 3% fra kommunestyrets første godkjenning av prosjektet. I tillegg begrunnes økningen i at det for tiden er entreprenørenes marked når det gjelder byggeprosjekter. Dette gjør at byggekostnadene blir pressa opp. Fullstendig finansiering Hele kostnaden for prosjektet er vedtatt finansiert ved låneopptak. Vedtak på dette ble fattet i budsjettvedtakene for 2004 og Finansiering av det nødvendige restbeløpet på kr 5,4 mill ble vedtatt av kommunestyret i sak 84/05. Driftsmessig konsekvenser: Forprosjektet inneholder ingen merknader/vurdering av de driftsmessige konsekvenser. I k-sak 124/04 har saksbehandler vurdert driftskostnadene ved leie av midlertidige lokaler i byggeperioden, men ikke driftskostnader i henhold til NS 3454 ved det nye ferdige bygget. Saksbehandler viser for øvrig til kommunens driftsbudsjett for slike kostnader. Entrepriseform: Kommunestyret vedtok i sak 15/05 at kommunen ved dette byggeprosjektet skulle benytte hovedentreprise med tiltransportering av de tekniske fag. Begrunnelsen for valget av denne entrepriseformen er/var at den er minst vanskelige å behandle for en byggherre, og at den ikke ville bli noe vesentlig dyrere enn andre entrepriseformer. 4.2 Revisors vurderinger Revisor mener at kommunen i det store og hele har planlagt gjennomføringen av prosjektet i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring. Vi ser likevel at kommunen har noen utfordringer: Kommunenes rutiner for gjennomføring av byggeprosjekt Kommunens økonomireglement er fra 2001, og har etter revisors mening store mangler når det gjelder rutiner for gjennomføring av investeringsprosjekter. Dette ble også påpekt i revisors rapport i forbindelse med utbygging av dementavdeling og aktivitetssenter ved Hemne helsesenter i Kommunen har ikke foretatt endringer i sitt økonomireglement siden dette. Revisor viser til veiledende reglement utarbeidet av forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring 8

9 som kan være retningsgivende. Økonomireglementet mangler bestemmelser om; hvordan og av hvem investeringssaker fremmes, hva saken skal inneholde, bevilgninger, krav til vedtak, forprosjekt/detaljprosjekt og godkjenning av disse, byggestart, oppfølging i byggetiden, prosjektregnskap, tilleggsbevilgninger, overtakelse/overlevering og sluttregnskap. Kommunestyret vedtar oppstart og finansiering av byggeprosjekt Sodin skole ungdomsskolefløya. Dette er i henhold til normale rutiner for gjennomføring av investeringsprosjekter. Videre utarbeider prosjektleder i kommunen PA-bok og HMS-plan ved hvert prosjekt. Dette er i henhold til god prosjektstyring. Økonomiplan/ fullstendig finansiering Prosjektet er etter revisors vurdering tilfredsstillende innarbeidet i økonomiplan, og fullstendig finansiering er på plass før prosjektet starter opp. Dette i henhold til kommunelovens 44. Realistisk kostnadsoverslag i henhold til standard Som en ser av tabell 1 er det store avvik mellom kostnadsoverslaget fra forprosjektet jf. k-sak 124/04 og revidert kostnadsoverslag (etter anbudsåpning) vedtatt i k-sak 84/05. Avviket er på totalt 16,5%, hvorav det største avviket er på entreprisekostnaden med 14,3%. Jf. saksfremlegget i k-sak 84/05 skyldes den store økningen bl.a. en økning i prisveksten og presset i markedet etter entreprenører. Revisor er klar over at det for tiden er entreprenørenes marked, som gjør at prisene blir pressa oppover. Dette gjør at det før anbudsåpning blir vanskelig å fastsette nøyaktig kostnadsoverslag. Revisor vurderer derfor at avviket i dette tilfellet er på et akseptabelt nivå. Administrasjonen informerte politikerne før byggestart om at det ble nødvendig å tilføre prosjektet nye midler. Dette har administrasjonen utført tilfredsstillende. Valgt entrepriseform: Ved valg av entrepriseform er det viktig å vurdere egen kompetanse og tilgjengelige ressurser som kan avsettes til kontroll, styring og oppfølging av prosjektet. Dette mener revisor at administrasjonen har vurdert tilfredsstillende i k-sak 15/05. Driftsmessig konsekvens: Ved utvikling av byggeprosjekter er det, i tillegg til investeringskostnaden, krav om fremlegging av beregnede livssykluskostnader eller årskostnader. Kravet er nedfelt i 6 i Lov om offentlige anskaffelser. Revisor kan ikke se at kommunen har foretatt slike beregninger i dette prosjektet. Denne mangelen ble også påpekt i revisors rapport om Ny avdeling alderdemens og aktivitetssenter Hemne Helsesenter fra Det er etter revisors mening viktig å foreta slike beregninger i forbindelse med forprosjektering eller detaljprosjektering. Beregninger kan da bl.a. benyttes, innen reklamasjonstiden, til å avsløre prosjekterings- eller byggefeil som gir utslag i uforholdsmessige høye FDV-kostnader. I tillegg vil en slik beregning gi politikerne innblikk i hva det vil koste å drifte ett nytt bygg. 5 Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? Lov om offentlige anskaffelser: 5 Grunnleggende krav Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. 9

10 Av 5 annet ledd følger at oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelser så langt det er mulig baseres på konkurranse. Gjennomføring av reelle konkurranser er en grunnleggende forutsetning for å kunne oppfylle lovens formål om å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i anskaffelsesvirksomheten. Kravet til konkurranse er gjentatt i forskrift om offentlige anskaffelser 3-1 og kommer med detaljert til uttrykk i forskriftenes bestemmelser om valg og gjennomføring av de forskjellige typer anskaffelsesprosedyrer. Forskrift om offentlige anskaffelser: 2-2 Terskelverdier Forskriftens del 2 gjelder for kontrakter der den anslåtte verdi eksklusive mva, overstiger 40,5 mill for bygge og anleggskontrakter. Forskriftens del 3 gjelder kontrakter der den anslåtte verdi er under 40,5 mill eks mva. 2-3 beregning av anskaffelsens verdi 1. Anskaffelsens verdi beregnes på grunnlag av den samlede verdi av de kontrakter som utgjør anskaffelsen på kunngjøringstidspunktet. 2. Valget av metode for beregning av anskaffelsens verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i denne forskrift får anvendelse på kontrakten. 3. En planlagt anskaffelse kan ikke deles opp Tillatte anskaffelsesprosedyrer Anskaffelsen kan foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller ved konkurranse med forhandlinger. Kommunen må basere sin evaluering av tilbudene i en anbudskonkurranse på grunnlag av de kriterier som på forhånd er oppgitt i konkurransegrunnlag eller kunngjøringen, jf. lov om offentlige anskaffelser 5 oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutsigbarhet,. Ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. I følge forskriftens 8-1 skal alle tildelingskriterier som vil bli lagt til grunn oppgis enten i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen. 5.1 Resultat av datainnhenting Anskaffelse av arkitekt Anskaffelsesprosessen av arkitekt ble gjennomført i 1998 i forbindelse med planmessig utbygging av Sodin skole. Det ble den gangen innhentet tilbud fra flere arkitektfirmaer. Arkitekttjenesten var rettet mot prosjektering av hele Sodin skole - ikke av andre skoler. Det ble mottatt tilbud fra en arkitekt til vedr. denne jobben. Ut fra en vurdering av pris og tjenester som kunne leveres, ble arkitekt Sørli og Haugstad AS valgt til arkitekt av Styringsgruppa for skoleutbygging. I kommunens brev av til arkitekten vedr. valg av arkitekt for videre utbygging av Sodin skole, skriver daværende avdelingsing. bygg at tilbudet fra arkitekten må deles i flere entrepriser, og at utbyggingstakten ved Sodin skole ville strekke seg over flere år. Ny kontrakt med arkitekt om detaljprosjektering av ungdomsskoleflya er datert og bygger på NS 8401 og tilbudsbeskrivelsen fra arkitekten datert Anskaffelse av prosjekteringsteam/byggtekniske konsulenter Kunngjøring av byggetekniske rådgiver ble utlyst i Doffin 3. mars 2005 som åpen anbudskonkurranse. Jf. utlysningen var tildelingskriterie ved denne konkurransen laveste pris. Anskaffelsesprotokoll er utarbeidet og er datert Inneholder navn på rådgiverne som har levert tilbud med totalsummer samt summer for kontrollregnet. Vedtaket inneholder begrunnelse og henvisning til at vedtaket kan påklages. Det ble inngått kontrakt med F Stensrud AS på bakgrunn av at disse leverte laveste anbud. 10

11 Anskaffelse av hovedentreprenør bygg Kunngjøring av konkurransen i Doffin 8. juli 2005 som en åpen anbudskonkurranse. Jf. utlysningen er tildelingskriteriene det økonomisk mest fordelaktige anbudet i samsvar med kriterier satt i konkurransegrunnlaget. Tildelingskriteriet i henhold til konkurransegrunnlaget er ; pris Anskaffelsesprotokoll er utarbeidet og datert Inneholder navn på entreprenørene som har levert tilbud med totalsummer samt summer for kontrollregnet. Vedtaket inneholder begrunnelse og henvisning til at vedtaket kan påklages. Det ble inngått kontrakt med G-Bygg AS på bakgrunn av at dette firmaet leverte laveste pris. Anskaffelse av inventar Kommunen har ennå ikke foretatt noen kunngjøring av konkurranse ved anskaffelsen av inventar for byggeprosjektet. I henhold til forespørsel til prosjektleder, bekreftes det at han jobber med konkurransegrunnlaget, og at konkurransen for inventar skal kunngjøres i Doffin. 5.2 Revisors vurderinger Terskelverdi Terskelverdien for prosjektet må beregnes ved kunngjøringstidspunktet for å avklare hvilke regler som gjelder for investeringsprosjektet. Ved beregning av en bygge- og anleggsanskaffelse skal verdien av alle ytelser og kontrakter tilknyttet anskaffelsen i hele kontraktsperioden medregnes, dette jf. forskriftens 2-3. Ved en terskelverdi på under 40,5 mill., skal reglene i forskriftens del III følges. Dette har kommunen håndtert riktig i forhold til anskaffelsen av hovedentreprenør, rådgivere og inventar. Anskaffelse av arkitekt Reglene om lov og forskrift om offentlige anskaffelser fra 2001 påla stat og kommune å sikre konkurranse om innkjøp bl.a ved å innføre kunngjøringskrav og terskelverdier. Kommunen gjennomførte i 1998 en konkurranse om valg av arkitekt slik det er beskrevet ovenfor. Allerede i svarbrevet til den valgte arkitekten finner kommunen å måtte dele opp oppdraget i flere entrepriser og at utbyggingstakten skal skje over flere år. Kommunen fravek på denne måten sitt eget tilbudsgrunnlag som konkurransen var basert på. Først i 2005, 7 år etter kontrakten i 1998, inngår kommunen kontrakt med arkitekten om utarbeidelse av forprosjekt og detaljprosjektering av ungdomsskolen ved Sodin skole. Revisor er av den oppfatning at det kan reises spørsmål om den sistnevnte kontrakt har et vesentlig annet innhold og formål enn den første kontrakten slik at anskaffelsen av arkitekt burde vært gjenstand for en ny konkurranse i.h.t lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kontrakten har en totalverdi på kr 1 mill. Kommunen har i sitt høringssvar av uttalt at det er helt klart at det har foregått en prosess ved valg av arkitekt. Denne prosessen foregikk for øvrig i 1998, før lov om offentlige anskaffelser ble vedtatt. Etter revisors oppfatning er dette tolkning av kontrakter, noe som i det foreliggende tilfellet er juridisk vanskelig. Revisor vil ikke konstantere at det foreligger brudd på reglene, men anbefaler en juridisk avklaring i forhold til en senere aktivering av kontrakten fra 1998 ved utbygging/rehabilitering av Sodin skole. Anskaffelse av hovedentreprenør og rådgivere tekniske fag: Anskaffelse av hovedentreprenør og rådgivere tekniske fag er gjennomført i samsvar med lov og forskrift for offentlige anskaffelser. 11

12 Anskaffelse av inventar: Kommunens vurdering av at anskaffelsen av inventar må kunngjøres i Doffin, vil etter revisors vurdering være i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. I henhold til forskriften skal anskaffelsen av inventar foretas enten ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller ved konkurranse med forhandlinger. I tillegg er det viktig at kommunen dokumenterer anskaffelsen med tilfredsstillende protokollføring. 6 Er økonomistyring av byggeprosjektet i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring? 6.1 Resultat av datainnhenting I henhold til kommunestyrets vedtak i sak 15/05 skal rådmannen orientere formannskap/kommunestyre om økonomi og fremdrift på bakgrunn av månedlige rapporter fra prosjektleder. I henhold til forespørsel til ordfører og prosjektleder er formannskapet blitt muntlig orientert en gang i løpet av byggeperioden, og da på forespørsel fra ordfører. Det har i forbindelse med de tertiale budsjettkontrollene til kommunestyre blitt rapportert om økonomien i prosjektet. Den økonomiske rapportering skjer da med utgangspunkt i bokførte fakturaer som er ført i kommunens regnskap. Ellers er det ikke foretatt noen rapportering om økonomi og fremdrift i prosjektet til formannskap eller kommunestyre. Tabell 2: Statusoversikt budsjett regnskap for byggeprosjektet pr Post.nr. Tekst k-sak 84/05 Pr Forbruk pr Huskostnader Utendørsarbeid Entreprisekostnader Generelle kostnader Spesielle kostnader Reserver/marginer Prosjektkostnader ,1% Inventar Kapitalkostnader Totale prosj.kostnader % Prosjektleder har pr ikke full oversikt over kostnadene som vil påløpe frem til sluttregnskap avlegges. Dette begrunnes med at det fremdeles er en del uavklart med entreprenør. I en muntlig orientering til kontrollutvalget den uttalte prosjektleder at det også for dette prosjektet ville bli overskridelser. Prosjektet er ikke avsluttet. I henhold til fremdriftsplanen skal bygget overleveres kommune i januar Sluttregnskapet for prosjektet vil erfaringsvis ikke foreligge kommunestyre før en del tid etter dette. Kommunen mangler også regler eller retningslinjer for behandling av sluttregnskap for investeringsprosjekter. 6.2 Revisors vurdering Jf. kommunestyrets sak 15/05 skal rådmannen månedlig rapportere til formannskap/kommunestyre om framdrift og økonomi med bakgrunn i rapport fra prosjektleder. Dette er ikke blitt gjort, og revisor kan konstantere at kommunens vedtak i forbindelse med rapportering av fremdrift og økonomi i prosjektet ikke har blitt fulgt. 12

13 Likevel kan en se at det i forbindelse med de tertiale budsjettrapporteringene har vært en viss rapportering av økonomien i prosjektet, men da kun rapportering av regnskapsførte kostnader som er påløpt. Revisor mener at den økonomiske rapporteringen har et stort forbedringspotensiale. Vi mener derfor at administrasjonen bør innføre rutiner på rapportering av økonomien i byggeprosjektet med utgangspunkt i de budsjetterte tallene jf. k/sak 124/04 og 84/05. Slik rapportering bør skje jevnlig og gjerne hver måned. Rapporteringen bør skje på samme nivå som i oppstartsvedtaket. Prosjektleder må lage seg et system slik at kommunen hele tiden har oversikt over forventet sluttkostnad, ved å føre et skyggeregnskap på prosjektet. Regnskapet må hele tiden være oppdatert på bokførte kostnader, godkjente endringsmeldinger som vil gi økning/reduksjon i kostnaden pluss kjente ikke fakturerte kostnader. På denne måten kan kommunestyret på et tidligere tidspunkt få oversikt over eventuelt hvilke poster som gir overskridelser, og kan på et tidligere tidspunkt foreta nødvendige budsjettkorrigeringer hvis dette er nødvendig. Av oversikten over regnskapsførte kostnader pr kan en se at en pr. denne datoen ennå holder seg godt innenfor rammen for prosjektet. Det er ennå ca to måneder igjen av byggetiden, og vanligvis er det en god del fakturaer som ennå ikke er mottatt og betalt. Det er vanskelig for revisor, ut fra mottatte opplysninger til nå, å si noe om sluttkostnaden på prosjektet. 7 Er organiseringen av prosjektstyring i henhold til god prosjektorganisering for byggeprosjektet? 7.1 Resultat av datainnhenting Organisering av ansvar i byggeprosjektet Kommunestyret Kommunestyret ansvar i byggeprosjekter/investeringsprosjekter er å vedta rammer, finansiering og entrepriseform for hvert enkelt prosjekt, og eventuelle endringer i kostnadsrammene undervegs for det enkelte prosjekt. I tillegg vedtar kommunestyret sluttregnskapet for investeringsprosjekter. Kommunestyret skal også holde seg orientert om fremdrift og økonomi i prosjektene fra rapportering som blir gitt fra administrasjonen. Styringsgruppa for utbygging av skolene i Hemne (Livsløp): Styringsgruppa har arbeidet med planer for videre utbygging av Sodin barne- og ungdomsskole. Styringsgruppa forslår endelige planer og kalkulerte prosjektkostnader for kommunestyret. Rådmann Rådmannen har fullmakt/ansvar til å godkjenne lånevilkår og underskrive lånedokumenter innenfor vedtatte rammer. Han har også ansvar for å fordele kostnadsrammen/lånerammen over flere år og i henhold til framdrifta i byggeprosjektet. Rådmannen skal i henhold til k-sak 15/05 månedlig orientere formannskap/kommunestyre om framdrift og byggeregnskap. Dette skal skje på grunnlag av månedlige rapporter fra prosjektleder. Prosjektleder/byggeleder kommunen Kommunen har egen ansatt prosjektleder/byggeleder for utbyggingsprosjekter innen bygg og anlegg. Vedkommende har vært ansatt som prosjektleder i flere år. Det foreligger ikke noe delegasjonsreglement eller stillingsinstruks som sier eksakt hva han har ansvar for eller hvilke oppgaver han skal ha i slike utbyggingsprosjekter. Prosjektleder skal ha det daglige ansvaret for prosjektet. 13

14 Prosjektleder utfører blant annet følgende oppgaver ved prosjektet utbygging Sodin ungdomsskole: Politisk saksbehandling Anskaffelser av arkitekt, entreprenør og tekniske rådgivere, herav konkurransegrunnlag, utlysninger av konkurranse, anskaffelsesvedtak og kontraktsinngåelse Følge opp fra kommunens side økonomi og fremdrift Delta i byggemøter med bl.a. hovedentreprenør og arkitekt, og skrive referat etter disse Følge opp at de som er innleid (entreprenør, arkitekt og tekniske konsulenter) gjør sin jobb Motta/vurdere og behandle mottatte endringsmeldinger Attestere fakturaer vedrørende prosjektet Rapportere til rådmann om økonomi og fremdrift Arkitekt I henhold til kontrakt mellom kommunen og arkitekten datert har arkitekt ansvar for følgende: Forprosjektering Detaljprosjektering Søknader Kontrahering Komplettering og oppfølging i byggetiden Interiørplanlegging Delta i byggemøter Brukere: Rektor ved skolen har vært med i byggemøter under byggetiden. I tillegg var rektor og andre ansatte ved Sodin skole representert i planleggingsstadiet av byggeprosjektet. 7.2 Revisors vurderinger Kommunestyret vedtok i k-sak 15/05 at byggeprosjektet skulle gjennomføres administrativt. Dette betyr i utgangspunktet at kommunestyret delegerer denne oppgaven ned til rådmannen. Denne oppgaven utføres i praksis av prosjektleder i kommunen, og revisor kan ikke finne at rådmannen formelt har videredelegert denne oppgaven. Det foreligger heller ingen stillingsinstruks eller retningslinjer for prosjektleder i kommunen som sier noe om ansvar og oppgaver til denne personen. Kommunen har ved at den bruker egen ansatt prosjektleder for byggeprosjekter, valgt en prosjektorganisering som er noe ulikt prosjektorganiseringen i andre kommuner. De fleste kommunene velger å kjøpe denne tjeneste fra andre. Tidligere har Hemne kommune også hatt en mer tradisjonell organisering av byggeprosjekter med bygge/plankomité og innleide prosjekt/byggeledere. Det finnes ikke noe fasitsvar på hva som er beste måte å organisere et byggeprosjekt på. Organiseringen av byggeprosjekter er bl.a. avhenging av størrelse, kompleksitet, styringsmodeller og tradisjoner osv. Revisor ser likevel at kommunen hadde vært tjent med en komité som kan være med å kvalitetssikre både planleggingen og gjennomføringen av større byggeprosjekter. Mandat/retningslinjer for et slikt kvalitetssikrende ledd bør være klart beskrevet. Dette gjør at belastningen ved et eventuelt krevende byggeprosjekt, på den ansatte prosjektleder, blir noe mindre. 8 Høring Høringsutkast ble sendt Hemne kommune med svarfrist Kommunen bad om utvida frist for tilbakemelding, da det ble nødvendig å nøste opp i en del gamle dokumenter for å kunne gi en tilfredsstillende tilbakemelding til revisor. Ny frist ble da satt til Høringssvar ble mottatt pr. e-post den Høringsnotatene er datert og og er skrevet av enhetsleder for Tekniske tjenester, disse vedlegges rapporten. 14

15 I høringssvaret fra kommunen er det knyttet noen kommentarer til faktainformasjon. Kommentarene er hensyntatt i rapporten. Endringene er foretatt i rapportens kapitel 5 pkt. 5.1 og 5.2. I andre avsnitt i høringsnotat datert er det beskrevet: Ved nærmere undersøkelser, viser det seg at det i 1998 ble gjort en del vedtak rundt valg av arkitekt i Styringsgruppen for skoleutbygging. Disse vedtakene ble fattet før Lov om offentlige anskaffelser, og derfor stiller jeg meg tvilende til om Hemne kommune faktisk har begått noe lovbrudd. I høringsnotat datert er det videre beskrevet: Vedlagte dokumentasjon viser at det er innhentet priser fra flere arkitekter i forbindelse med planlagt skoleutbygging i Det er gjort en vurdering av pris i forhold til tjenester som kunne leveres, og ut fra dette ble Sørli og Haugstad AS valt til arkitekt i forbindelse med bygging av ny ungdomsskole. Revisor har ut over dette ikke endret rapporten i noe særlig grad på grunnlag av kommunens høringssvar. 9 Konklusjon og anbefalinger Revisjon Midt-Norge IKS har i denne forvaltningsrevisjonen gjennomgått og vurdert om byggeprosjektet utbygging/ombygging ungdomsskolefløya ved Sodin skole er gjennomført i samsvar med kommunestyrets mandat og god prosjektstyring. Hovedproblemstillingen har vært: gjennomføres byggeprosjektet Sodin skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger? For å kunne besvare denne problemstillingen har revisor valgt å belyse fire delproblemstillinger. Konklusjonen på delproblemstilling en, om byggeprosjektet er planlagt gjennomført i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring, er: Kommunestyret har godkjent oppstart og finansiering av prosjektet for utbyggingen. Saksgangen er normal og lik saksgangen for tilsvarende byggeprosjekter. Det er beskrevne kostnadsoverslag i saksfremleggene som er i samsvar med Norsk Standard. Det er vedtatt en tilfredsstillende finansiering av totalrammen i bevilgningsvedtaket og i økonomiplanen. Dette er etter revisors mening tilfredsstillende utført. Kommunens økonomireglement er fra 2001, og har store mangler vedrørende rutiner for hvordan investeringsprosjekter skal gjennomføres. Revisor anbefaler kommunen å foreta en gjennomgang av sitt økonomireglement, og innføre rutiner for hvordan investeringsprosjekter skal gjennomføres. Kommunen har heller ikke ved dette byggeprosjektet utredet tilfredsstillende de driftsmessige konsekvensene ved utbyggingen. Det er i henhold til 6 i lov om offentlige anskaffelser krav om fremlegging av beregnede livssykluskostnader eller årskostnader ved slike prosjekter. Konklusjon på delproblemstilling to, om anbudsprosessen og entreprisene er gjennomført i samsvar med lov og regelverk, er: Anskaffelsen av hovedentreprenør, rådgivere tekniske fag og inventar er gjennomført i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Revisor kan heller ikke konstatere at det foreligger brudd på reglene ved anskaffelse av arkitekt. Revisor er av den oppfatning at det kan reises spørsmål om anskaffelsen burde vært gjenstand for ny konkurranse i.h.t lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Konklusjon på delproblemstilling tre, om økonomistyring av byggeprosjektet i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring, er: Oppfølging av kommunestyrets vedtak om månedlig rapportering av framdrift og økonomi til formannskap/kommunestyre har sviktet, og den tertiale budsjettrapporteringen er ikke tilfredsstillende slik at politikerne kan holde seg nødvendig orientert om økonomien i prosjektet. 15

16 Prosjektleder mangler system for å få oversikt over forventa sluttkostnad på prosjektet. Dette gjør at kommune ikke får fatte nødvendige vedtatt om eventuelle tilleggsbevilgninger. Konklusjon på delproblemstilling fire, om organisering av prosjektstyring er i henhold til god prosjektorganisering for byggeprosjekter, er: Kommunen har valgt en prosjektorganisering som er noe ulik organiseringen i andre kommuner. Revisor savner retningslinjer/instruks for prosjektleder som beskriver ansvar og myndighet som denne personen har. Revisor mener at kommunen ville vært tjent med en komité med overordna ansvar og som kan være med å kvalitetssikre prosjektene gjennom planleggingsfasen og byggefasen. Det må da foreligge klare retningslinjer for en slik komité. Revisor kan ut fra denne sammenstillingen si at kommunen i hovedsak har gjennomført byggeprosjektet i samsvar med kommunestyrets mandat og god prosjektstyring i Hemne kommune. Kommunen har imidlertid forbedringspotensiale i gjennomføringen som omhandler: Det er behov for en gjennomgang av kommunens økonomireglement, som omhandler rutiner for gjennomføring av byggeprosjekter. Kommunen bør i neste byggeprosjekt foreta en bedre utredning av de driftsmessige konsekvensene. Kommunen bør vurdere å opprette egen plan- og byggekomité med ansvar for kvalitetssikring av planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter. Klare mandat/retningslinjer for ansvar og myndighet til byggekomité og prosjekt-/byggeleder bør utarbeides. Revisor vil anbefale kommunen å foreta en juridisk avklaring ved en eventuelt senere aktivering av kontrakten med arkitekten fra 1998 ved ny utbygging/rehabilitering av Sodin skole. Videre vil revisor anbefale at kommune innfører tilfredsstillende og regelmessige rutiner for rapportering av økonomi og fremdrift til kommunestyret. Rapporteringen av økonomien bør foretas med utgangspunkt i budsjetterte tall mot oppdaterte tall for forventa sluttkostnad for prosjektet. 16

17 Vedlegg 1 Hemne kommunes høringssvar på foreløpig rapport datert : FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT - OPPFØLGING BYGGEPROSJEKT SODIN SKOLE - KOMMENTAR FRA TEKNISKE TJENESTER Viser til foreløpig forvaltningsrevisjonsrapport. Rapporten omtaler et mulig brudd på Lov om offentlige anskaffelser av 2001 vedrørende engasjering av arkitekt. Ved nærmere undersøkelser, viser det seg at det i 1998 ble gjort en del vedtak rundt valg av arkitekt i Styringsgruppen for skoleutbygging. Disse vedtakene ble fattet før Lov om offentlige anskaffelser, og derfor stiller jeg meg tvilende til om Hemne kommune faktisk har begått noe lovbrudd. Med bakgrunn i overnevnte, ber jeg om en utvidet frist for uttalelse, da vedtak fra 1998 og utover er spredt på flere arkivsystemer og saksnummer, noe som det tar tid å nøste i. Ber om at revisor blir gjort oppmerksom på de undersøkelser som pågår. Videre stiller jeg meg tvilende til at en fast plan- og byggekomité vil være det beste for Hemne kommune for videre utbygginger. Jeg frykter at en slik komité vil være med å forsinke prosessen og gjøre byggeledelsen mindre forutsigbar. Når det gjelder hyppigheten på rapportering av økonomisk status oppover og ut til politikere, tas dette til etterretning, og Tekniske tjenester vil jobbe med å gjøre denne oppgaven bedre i framtida. Vedrørende Prosjektleder og retningslinjer / instruks til denne, er disse under utarbeiding. Det vil bli skrevet en formell delegasjon til Prosjektleder ut fra den tilføyelsen som ble gjort i delegasjonsskriv Enhetsleder Tekniske tjenester. Med hilsen Magne Jøran Belsvik Enhetsleder Tekniske tjenester 17

18 Hemne kommunes høringssvar på foreløpig rapport datert : FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT - OPPFØLGING BYGGEPROSJEKT SODIN SKOLE - DOKUMENTASJON VALG AV ARKITEKT Viser til mine kommentarer vedrørende foreløpig rapport ifm forvaltningsrevisjonsprosjekt oppfølging byggeprosjekt Sodin skole. Jeg har nå gått gjennom de papirer jeg har kunnet komme over, og det er helt klart at det har foregått en prosess ved valg av arkitekt. Denne prosessen foregikk for øvrig i 1998, før Lov om offentlige anskaffelser ble vedtatt. Vedlagte dokumentasjon viser at det er innhentet priser fra flere arkitektfirma i forbindelse med planlagt skoleutbygging i Det er gjort vurderinger av pris i forhold til tjenester som kunne leveres, og ut fra dette ble Sørli og Haugstad AS valgt til arkitekt i forbindelse med bygging av ny ungdomsskole. Det finnes ytterligere dokumentasjon i saken, som kan framsendes hvis ønskelig. Med hilsen Magne Jøran Belsvik Enhetsleder Tekniske tjenester 18

19 Kommunestyrets behandling av utbygging/ombygging ungdomsskolefløya ved Sodin skole: Vedlegg 2 Dato Saksnr. Navn på sak Vedtakets innhold /03 Årsbudsjett 2004 økonomiplan Planleggingsmiddler til prosjektet kr 3 mill, finansieres ved lån /04 Sodin skole ungdomsskolefløya Godkjenning av prosjektet innenfor en ramme på kr 32,7 mill. Spesifikasjon av budsjetterte tall /04 Årsbudsjett 2005/økonomiplan Lånefinansiering av byggeprosjektet med 30 mill /05 Sodin skole ungdomsskolefløya Igangsetting av prosjektet samt valg av enterpriseform. Ramme kr 32,7 mill. Rådmannen gis mandat til å ta opp lån. Prosjektet skal gjennomføres administrativt /05 Sodin skole ungdomsskolefløya restfinansiering (revidert kostnadsoverslag) Prosjektrammen utvidet til kr 38,1 mill., med finansiering ved lån. 19