Klimaforhandlinger på 1 2 3 En kort guide til hva som skjer når verdens ledere samles for å bli enige om en ny global klimaavtale
Forhandlingsgloser UNFCCC - United Nations Framework Convention on Climate Change FNs klimakonvensjon. PARTY Landene som har signert klimakonvensjonen kalles parter (parties). COP - Conference of the Parties Årlig partskonferanse mellom de 196 medlemslandene i klimakonvensjonen, og øverste besluttende organ. COP i Paris blir det 21. i rekken, derav COP21. KP - Kyotoprotokollen SBI - Subsidiary Body for Implementation Komité som løpende vurderer implementeringen av FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen. SBSTA - Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice Komité som behandler emner knyttet til teknologi og vitenskap. ADP - Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action Arbeidsgruppe som forhandler frem den nye avtalen. 2015 er året der verden skal samles i Paris for å bli enig om en ny klimaavtale. Den kommer til å forme verdens klimatiltak store deler av dette århundret men hvordan blir den laget? For å vise vei gjennom jungelen av forkortelser, prosedyrer og begreper som omgir klimaforhandlingene, har Spire satt sammen dette lommeheftet. Les videre for en oversikt over viktige tema i Paris, aktører i forhandlingene, og ikke minst: hvordan en avtale blir til. CBDR Common But Differentiated Responsibilities Felles, men ulikt ansvar. Viktig rettferdighetsprinsipp i UNFCCC. INDC - Intended Nationally Determined Contributions Nasjonalt bestemte klimamål. Ratcheting up Mechanism Oppskaleringsmekanisme. Skal sikre at land skrur ambisjonene opp over tid, og ikke ned. LTG - Long term goal Langsiktig mål. Som oftest for 2050, eller senere. Gigatonne Gap Gapet mellom nødvendige utslippskutt, og det som har blitt lovet så langt. IPCC - Intergovernmental Panel on Climate Change FNs klimapanel. Panelet gjennomgår klimaforskning. Produserer rapporter basert på funnene, men driver ikke forskning selv. 2 3
Klimakonvensjonen FNs klimakonvensjon (UNFCCC) er en internasjonal rammeavtale for klima som ble vedtatt i 1992, og fungerer som et grunnlag for videre forhandlinger og fremtidige klimaavtaler. Konvensjonens mål er å begrense utslipp av drivhusgasser og forhindre menneskeskapte endringer av det globale klimaet, men den stiller ingen konkrete krav til utslippskutt eller fordelingen mellom de 196 partene (landene). COP Partene møtes til årlige partskonferanser (COP) og flere mellommøter gjennom året, der de forhandler om videre forpliktelser og nye klimaavtaler. Første partskonferanse var COP1 i Berlin i 1995. Konvensjonens mål er å begrense utslipp av drivhusgasser og forhindre menneskeskapte endringer av det globale klimaet Hovedgrunnen til at det er så vanskelig og tidkrevende å komme frem til en global avtale er at det er 196 svært forskjellige land som skal komme til enighet. Siden alle beslutninger under klimakonvensjonen krever konsensus må alle partene være enige om alt før noe kan bli vedtatt. Dermed kan én part stanse vedtak som samtlige andre er enige i. Det har skjedd mange ganger og kalles blokkering. En fordel med dette systemet er at verden jevnlig samles for å diskutere klima. Slik kan ny kunnskap om klimaendringer vurderes, og klimaarbeidet tilpasses fortløpende. På partskonferansene forhandles det ikke bare om globale forpliktelser og avtaler mellom land. Forskere, politikere og sivilsamfunn møtes også for å utveksle erfaringer, legge strategier og diskutere ny vitenskap, nødvendige klimatiltak og finansiering. RETTFERDIG FORDELING? I UNFCCC slås det fast at klimaarbeidet må fordeles mellom landene ut fra historisk ansvar og økonomisk kapasitet (CBDR). Da konvensjonen ble laget, ble partene delt i to grupper: Annex 1, og resten. Annex 1 består av de landene som i 1992 ble regnet som høyinntektsland og som derfor skulle stå for mesteparten av utslippskuttene og finansieringen. Forhandlingene Partene til klimakonvensjonen møtes til forhandlinger i forskjellige vertsbyer flere ganger i året. Partskonferansene holdes på store konferansesentre hvor man trenger akkreditering for å delta. I tillegg til forhandlingsdelegasjoner fra hvert land, deltar representanter fra sivilsamfunn, akademia, næringsliv og industri. Størrelsen på møtene varierer fra år til år. Til COP21 i Paris er det akkreditert 10 000 forhandlere, 7 000 sivilsamfunn og 3 000 presse. I tillegg ventes det over 500 000 aktivister til byen. Hver partskonferanse åpnes med en plenumssesjon der dagsorden godkjennes av alle land. Deretter foregår selve forhandlingene i mindre fora, med møter om forskjellige temaer der delegatene kommer med forslag til innhold til avtalen. Tekstene presenteres senere i plenum hvor konsensus må oppnås for å fatte vedtak. Samtidig med forhandlingene foregår mange arrangementer og debatter holdt av sivilsamfunnet, universiteter, FN-sekretariatet og land. Mot slutten av hvert toppmøte strekker forhandlingene seg ofte til langt ut på natta, og kun land som har råd til store delegasjoner kan delta i 5-6 forhandlingsmøter samtidig. Forhandlingsprosessen kritiseres derfor ofte for å foregå på urettferdige premisser. Mye har forandret seg siden 1992, og verden kan ikke deles i to like enkelt i dag. Blant andre hører Sør-Korea, Singapore og Qatar ikke til annex 1, selv om de nå er høyinntektsland land med store utslipp. Selv om hvert land har en stemme, foregår forhandlingene i hovedsak mellom grupper av land, som av forskjellige grunner har felles interesser. Et land kan være med i flere grupper. Mange øystater har for eksempel slått seg sammen i Alliance of Small Island States (AOSIS), afrikanske land forhandler i Afrika-gruppa, men alle utviklingsland er også organisert i gruppa G77 & China. Norge er et av få land som i hovedsak forhandler på egne vegne, men er med i den løsere organiserte Umbrella Group som ikke forhandler i blokk. I Kyotoprotokollen, som omfatter årene fra 2008 til 2020 er det kun Annex 1-landene som har utslipps- og finansieringsforpliktelser, og en rekke av disse har meldt seg ut siden 2008. Målet i Paris er å lage en ny avtale som trer i kraft i 2020, og som gir alle land forpliktelser, fordelt etter ansvar og kapasitet. Den skal baseres på nasjonalt bestemte klimamål (INDC) hvor landene selv bestemmer hvor mye de skal kutte sine utslipp, med en begrunnelse om hvorfor nivået de legger seg på er rettferdig. Klimaforhandlingene kan virke overdrevent formelle og byråkratiske ved første øyekast, men mye avgjøres i korridorene, på middager, og i lukkede rom mellom møtene. Her er også andre mektige aktører til stede: Store olje-, kull- og flyselskaper har mange lobbyister og stor innflytelse på forhandlingene. De regnes som sivilsamfunn, akkurat som miljøorganisasjoner, men det er paradoksalt at aktører som forårsaker problemet konvensjonen skal løse, og aktivt motarbeider en ambisiøs klimaavtale skal ha så mye innflytelse over beslutningene som tas. 4 5
En klimaavtale blir til Forhandlingene om den nye klimaavtalen foregår i en arbeidsgruppe kalt The Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP), som ble opprettet på COP17 i Durban. Forhandlingene er delt inn i to spor: Workstream 1 (WS1) og Workstream 2 (WS2), eller arbeidstrøm på norsk. I arbeidsstrøm 1 forhandler partene om innholdet i Parisavtalen som skal tre i kraft i 2020. Siden det haster å få på plass klimatiltak, diskuteres tiltak som skal gjennomføres før 2020 i arbeidsstrøm 2. ARBEIDSSTRØM 1: ETTER 2020 (PARISAVTALEN) Siden partene ikke greide å enes om en ny klimaavtale på COP15 i København i 2009, ble det på COP17 i Durban opprettet en arbeidsgruppe (ADP) som fikk i oppgave å forhandle frem en ny klimaavtale, med frist i 2015. Avtalen skal gjelde fra 2020, og målet for arbeidsstrøm 1 er å komme til enighet om denne klimaavtalen under COP21 i Paris. Det er usikkert hvilken form avtalen vil få, og hvor bindende den vil være for partene som undertegner. det enkelte land selv får bestemme hvor mye de vil redusere sine utslipp Under COP19 i Warszawa ble partene enige om at Parisavtalen skal bygge på nasjonalt bestemte klimamål (INDC) som skal meldes inn før partskonferansen i Paris i år. Dette skal gjøre det lettere å få alle med, ettersom det enkelte land selv får bestemme hvor mye de vil redusere sine utslipp. Mange land motsatte seg en top down tilnærming som i Kyotoprotokollen, der de resterende utslippene i verden fordeles basert på beregninger om hvor mye CO2 atmosfæren tåler fram mot 2050. Ulempen med dette systemet er at summen av de utslippsreduksjoner landene frivillig vil påta seg, neppe vil utgjøre nok samlet sett til å unngå en global oppvarming som overstiger 1,5 C. ARBEIDSSTRØM 2: UTSLIPPSKUTT FØR 2020 Det er et stort gap mellom utslippskuttene som er lovet i de nasjonale klimamålene og det FNs klimapanel mener må til for å unngå global oppvarming på over 1,5 C. Gapet vil faktisk være på hele 8-12 gigatonn CO2 i 2020, og omtales som The Gigatonne Gap. For å lukke dette gapet har man etablert arbeidsstrøm 2. Her arbeides det for å bedre iverksettelsen av eksisterende tiltak og øke ambisjonene generelt. Blant annet er det nødvendig at land som ikke er kategorisert som annex 1, men har opplevd sterk økonomisk vekst, øker innsatsen. Her diskuteres også konkrete tekniske løsninger med stort potensiale som kan utvikles for raske utslippsreduksjoner, som fornybar energi og energieffektivisering. Hittil har det dreid seg om utslippskutt, men mange lavinntektsland mener arbeidsstrøm 2 også bør dekke blant annet tilpasning og finansiering. Det som vedtas i arbeidstrøm 2 i Paris vil ikke bli del av Parisavtalen, men av den brede pakka, gjennom et såkalt COP-vedtak. Bildene er fra forhandlinger i Bonn i 2015 og COP 19 i Warszawa 6 7
Klimaforhandlinger siden 1997 COP3, Kyoto Kyotoprotokollen vedtas. Inneholder juridisk bindende forpliktelser for utslippsreduksjoner. Gjelder kun annex 1-land. Trer i kraft i 2005. Første forpliktelsesperiode var fra 2008-12, deretter skulle en ny forpliktelsesperiode frem til 2020 følge, men svært få land følger opp. 2007 COP13, Bali En toårig arbeidsplan for å fremforhandle en ny avtale til COP15 i København vedtas. Det skaper store forventninger til at Københavnavtalen skal bli den store klimaavtalen som redder oss fra farlige klimaendringer. Planen slår fast at det må jobbes parallelt med fem hovedemner: Utslippskutt, klimatilpasning, teknologioverføring, kapasitetsbygging og finansiering. IPCCs fjerde rapport og Al Gores klimafilm An Inconvenient Truth setter klima høyt på dagsorden. Sammen vinner de Nobels fredspris. 2020 Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode går ut. Paris-avtalen skal tre kraft. 1995 COP1, Berlin Resulterer i Berlinmandatet som anerkjenner at høyinntektsland (annex 1) må forplikte seg til utslippskutt. Baner vei for Kyotoprotokollen. IPCCs andre rapport tar mer stilling til sosioøkonomiske konsekvenser av klimaendringer. 2009 COP15, København Til tross for at flere statsledere enn noensinne er samlet, klarer partene ikke å vedta en ny avtale. Til slutt samlet ledere fra 20-30 mektige land seg bak lukkede dører og skrev en improvisert politisk erklæring med noen felles prinsipper. Blant annet togradersmålet med 1,5 C som alternativ, og 100 milliarder USD som mål for årlig klimafinansiering fra 2020. Dette ble ikke formelt vedtatt og førte til sterk mistillit til prosessen både fra lavinntektsland og sivilsamfunn. 2015 COP21 i Paris 2050 1992 Klimakonvensjonen (UNFCCC) signeres under Earth Summit i Rio de Janeiro. Trer i kraft i 1995. 2010 COP16, Cancun Cancun Accords blir vedtatt. Partene blir formelt enige om det som ble introdusert i erklæringen fra København, og om viktigheten av regnskogsbevaring. The Green Climate Fund (GCF) etableres, og skal sikre langsiktig finansiering av klimatiltak i lavinntektsland. Ingen enighet om Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode. 2013 COP19, Warszawa En mekanisme for tap og skade opprettes. IPCCs femte rapport slår fast med 99 prosent sikkerhet at klimaendringene er menneskeskapte. Rammeverk for nasjonalt bestemte klimamål (INDC) vedtas som grunnlag for Parisavtalen. 1990 FNs klimapanel (IPCC) publiserer sin første rapport. Viser at klimaendringene er menneskeskapt. 2011 COP17, Durban The Durban Platform for enhanced action vedtas som arbeidsform for forhandlingene mot en global klimaavtale. Målet blir å vedta avtalen i 2015. 2012 COP18, Doha The Doha Amendment til Kyotoprotokollen vedtas. Den andre forpliktelsesperioden trer i kraft, men færre land påtar seg forpliktelser enn tidligere. Foreløpig få land som har ratifisert avtalen. 8 Verden er fossilfri? 9
Viktige tema i Paris For å begrense den globale temperaturstigningen til 1,5 C eller 2 C må noen sentrale elementer på plass i Parisavtalen. 80 prosent av kjente forekomster av fossilt brennstoff må bli liggende under bakken, mens skog og myrområder må bevares. LANGSIKTIGE MÅL Selv om de fleste land er enige om at Parisavtalen må inneholde langsiktige mål for utslippskutt, er det ikke klart hva dette betyr i praksis. Et langsiktig mål må føre til utfasing av fossilt brennstoff, og utslipp som følge av avskoging og annen naturødeleggelse. Lavinntektsland må få finansiering og hjelp til å tilpasse seg klimaendringer og håndtere katastrofer og overgangen til fornybare energikilder. Flere land, med Norge i spissen, ønsker et mål om netto nullutslipp innen 2050, som er det målet med mest støtte før COP21. Et problem med dette målet er at netto kan bety at utslippene kan fortsette så lenge de blir kompensert for av karbonfangst- og lagringsteknologi, eller opptak i skog. Sivilsamfunnet er skeptiske til et slikt mål da det kan forsinke samfunnsomstillingen vi trenger. Menneskerettighets- og bondeorganisasjoner er bekymret for at land skal ta i bruk uærlige metoder og plante unyttig plantasjeskog for å balansere karbonbudsjettet. Dette kan gå på bekostning av rettigheter til lokalbefolkning og svekke global matsikkerhet. BYRDEFORDELING OG FINANSIERING På COP 15 i 2009 forpliktet høyinntektsland seg til å bidra med en årlig totalsum på 100 milliarder USD til klimafinansiering innen 2020. Pengene skal gå til utslippsreduksjoner så vel som tilpasning i lavinntektsland, og kan komme fra offentlige så vel som private kilder. Samtidig ble det det grønne klimafondet (GCF) opprettet som et viktig redskap for å kanalisere deler av finansieringen. Til nå har fondet mottatt 10 milliarder USD. Dette er en floke som må løses i Paris: Usikkerhet rundt finansiering skaper mistillit mellom partene. Lavinntektsland vil trolig nekte å godta forpliktelser uten forsikringer om støtte til gjennomføring, mens høyinntektsland nøler med å bidra uten å være forsikret om at alle har ambisiøse, selvfinansierte nasjonale klimamål. Klimakonvensjonen sier klart at det er høyinntektsland som har ansvaret for klimaendringene, og at de derfor må 10 redusere sine utslipp først. Deretter må de dele erfaringer og teknologi slik at tiltakene lettere kan gjennomføres i lavinntektsland. Dersom lavinntektslandene har kapasitet til det, skal de også kutte egne utslipp. OPPSKALERINGSMEKANISME Parisavtalen skal være basert på nasjonale klimamål, men målene som ligger på bordet utgjør ikke store nok utslippskutt til å nå nullutslipp i 2050. Derfor er oppskaleringsmekanismer svært viktig for at Parisavtalen skal kunne sikre ambisiøs nok klimapolitikk over tid. Det betyr at alle klimamål skal følges opp og oppskaleres med jevne mellomrom, med forbud mot å gå tilbake på tidligere vedtatt politikk. COP21 blir dermed ikke avslutningen på 20 års forhandlinger, men starten på et nytt, globalt klimaregime. Mange forhandlingsrunder vil gjenstå etter 2015. Norges INDC I mars 2015 meldte Norge inn sitt klimamål (INDC) for utslippskutt til UNFCCC. Det inkluderer 40 prosent kutt av egne utslipp innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå, i tråd med EUs klimamål. I tillegg vil Norge fortsette å investere i utslippskutt og karbonfangst i land- og skogsektoren. I klimamålet står det også noe om hvilke sektorer som er tatt med, og hvorfor bidraget er rettferdig. Norge begrunner det med at det er i tråd med IPCCs anbefaling om 70 prosent kutt innen 2050 for å holde oss under 2 C temperaturøkning. Alle klimamål finnes på unfccc.int. 1,5 ELLER 2 C Global oppvarming og klimaendringer skjer allerede, og klimaforhandlingene dreier seg nå både om å begrense endringene, og å tilpasse seg til dem. På COP16 i Cancun ble det vedtatt at den globale temperaturstigningen skal begrenses til maksimum to grader for å forhindre de verste klimaendringene. Mange land, og de fleste miljøorganisasjoner mener at skadene en stigning på kun 1,5 C vil medføre er større enn hva vi kan akseptere, og at temperaturstigningen må begrenses til det. Det har vært forhandlet om å endre togradersmålet til 1,5 C flere ganger, men det har blitt blokkert av de mindre progressive landene. 11
Engasjement funker! Etter en knekk i København har den globale klimabevegelsen vokst seg større og sterkere. Fagforeninger, bondeorganisasjoner og religiøse samfunn er nå sterkt engasjert i klimasaken, mens de fleste klimatiltakene i dag gjøres av byer og lokalsamfunn, individer og selskaper. Deinvestering og krav om utfasing av skitten energi, støtte til fornybar energi, rettferdig omstilling av arbeidsmarkedet og solidaritet med sårbare lokalsamfunn vokser frem. Det er viktig at vi i sivilsamfunnet stiller høye krav til forhandlingene. Selv om vi ikke har formell forhandlingsmakt har vi mulighet til å legge press på våre egne styresmakter, komme med forslag og være observatører i forhandlingene. Å skape medieoppmerksomhet om forskjellige tema er også en viktig del sivilsamfunnets rolle. Personlig engasjement forblir den største drivkraften i samfunnsendring, enten du er president eller student. En langvarig klimaløsning vil kun komme på plass ved hjelp av press både oven- og nedenfra. 12 Spire er med i YOUNGO (Youth NGOs), klimakonvensjonens constituency for ungdomsorganisasjonene som deltar på klimaforhandlingene. Ungdom hatt status som constituency siden COP15 i København. Det gir oss rett til å være reresentert på partskonferansene, holde møter med presidentskapet og sekretariatet, og talerett i plenumsmøtene. Selv om YOUNGO er satt sammen av vidt forskjellige organisasjoner fra forskjellige kontinenter, deler vi ideen om at vi vil overta en verden som fremdeles er god å bo i, og at de som sitter med forhandlingsmakten i dag har et ansvar for å sikre dette. Eksempler på andre constituencies er TUNGO: Trade Union NGOs; INGO: Indigenous peoples NGOs og BINGO: Business and Industry NGOs. 13
Dette krever Spire: Parisavtalen må innebære et skifte til et samfunn basert på fornybar energi. Det må vedtas et langsiktig mål om utfasing av fossil energi innen senest 2050, som begrenser den globale oppvarmingen til 1,5 C. Høyinntektsland med historisk ansvar må gå foran og kutte sine utslipp med minst 40 prosent innen 2020, sammenlignet med 1990. Tidligere lavinntektsland med stor økonomisk vekst må oppskalere sine klimamål i takt med veksten. En plan for hvordan høyinntektsland skal levere de årlige 100 milliarder USD de lovet til klimafinansiering i lavinntektsland innen 2020 må vedtas i Paris. Sektorer og teknologi med stort potensiale for utslippskutt må prioriteres. Sosiale, menneskelige og andre miljømessige hensyn må vektlegges ved innføring av utslippskutt og fornybar energi. Klimatiltak som også bidrar til fattigdomsreduksjon, utvikling, matsikkerhet og biologisk mangfold må prioriteres. All norsk utviklingshjelp må være bærekraftig, klimavennlig og fossilfri. 80 prosent av verdens kjente fossilreserver må forbli under jorda. All utbygging og leting etter nye reserver må avsluttes, utvinning i sårbare områder som Arktis må opphøre umiddelbart. Alle former for insentiver til utbygging, utvinning og produksjon av fossile brennstoff må fjernes på verdensbasis. Finansieringen fra Det grønne klimafondet (GCF) må deles likt mellom utslippkutt og tilpasning. En betydlig del av tilpasningsfinansieringen må gå til utvikling og styrking av klimatilpasset landbruk. Spire er en organisasjon for unge voksne som jobber for en mer bærekraftig og rettferdig fordeling av verdens ressurser. Vi er Utviklingsfondets ungdomsorganisasjon og fokuserer på klima, mat og internasjonal handel. Spire arbeider for å motvirke det vi mener er årsakene til den globale urettferdigheten. Det gjør vi ved å forene informasjonsarbeid, politisk påvirkning og praktisk samarbeid med ungdom i Norge og i det globale Sør. Vi påvirker politikere i Norge og internasjonalt for å skape endring i samfunnsstrukturene som opprettholder en urettferdig fordeling av verdens makt og ressurser. Spires hovedmålgruppe er mellom 18 og 30 år, men alder er ingen begrensning for engasjement. Er du engasjert og deler vår politiske oppfatning er du velkommen i Spire! Vi har lokallag i Bergen, Oslo, Kristiansand, Stavanger, Tromsø, Trondheim og Ås. Spire sentralt holder til i Oslo og består av et internasjonalt utvalg, samt tre politiske utvalg som jobber med mat og landbruk, klima og miljø, og internasjonal handel. BLI MEDLEM AV SPIRE! Spire trenger flere medlemmer som kan hjelpe oss til å bli en mer slagkraftig organisasjon! Ved å bli medlem, bidrar du til å støtte Spires arbeid for en mer rettferdig og bærekraftig verden, og gir oss økonomisk og politisk tyngde. Send SMS med kodeord <Spire inneværende år> og <din epostadresse> til 2434 (kr 50, ). Eksempel: <Spire 2015 navn@epost.no> Lær mer på spireorg.no spireorg Vi håper du har blitt litt klokere på de internasjonale klimaforhandlingene etter å ha sett i denne brosjyren. Hvis du vil lære mer, være med å påvirke norsk og internasjonal miljøpolitikk, eller delta på klimaforhandlingene, bør du melde deg inn i Spire! NOEN NYTTIGE KLIMANETTSIDER: cicero.uio.no nrk.no/klima ap.no/kloden-var rtcc.org theguardian.com/environment/climate-change unfccc.int ipcc.ch ukycc.co.uk earthinbrackets.com/resources Produsert av Klimautvalget i Spire Are Einari Skau Nina Taugbøl Elna Bastiansen Kine Elisabeth Martinussen Charlotte Synnøve Garmann-Johnsen Foto: Nina Taugbøl, Elna Bastiansen og Are Einari Skau Design: Herman Breda Enkerud Brosjyren er laget med støtte fra Norad og Action2015 MILJØMERKET 14 Trykk: 07 Media 15 07 OSLO - 241 344