Forslag til klimalov høring

Transkript

1 Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 Oslo Vår ref.: Bård Lahn/IMS Høring Deres ref.: 13/855 Dato: Forslag til klimalov høring Paris-avtalen under FNs klimakonvensjon utgjør en ny ramme for det internasjonale samfunnets klimainnsats. Avtalens overordnede mål om å holde den globale temperaturstigningen godt under 2 C, og helst under 1,5 C, etablerer den globale målestokken som klimapolitikken både i Norge og andre land må vurderes opp mot. Dersom togradersmålet skal overholdes med rimelig grad av sannsynlighet (>66%) kan samlede menneskelige utslipp til atmosfæren fra 2016 og framover ikke overstige 800 gigatonn CO2. 1 Med dagens utslippsnivå vil dette budsjettet være oppbrukt innen 20 år. 2 Å nå Parisavtalens overordnede mål krever med andre ord en rask og omfattende omstilling, som nødvendigvis vil berøre alle land og samfunnssektorer. Stilt overfor en så omfattende politisk oppgave kan en egen klimalov være et effektivt tiltak for å forplikte myndighetene sterkere og mer langsiktig til å gjennomføre løfter om utslippskutt, slik at klimapolitikken blir mer stabil og forutsigbar. 3 CICERO Senter for klimaforskning takker derfor for muligheten til å uttale seg om Klima- og miljødepartementets forslag til Lov om klimamål (klimaloven), og vil med dette bidra med innspill til det framlagte lovforslaget. Våre kommentarer retter seg også mot avtalen om klimalov som nylig ble inngått i forbindelse med budsjettavtalen mellom regjeringspartiene, Kristelig Folkeparti og Venstre. Hovedpunkter i høringsuttalelsen oppsummert: Paris-avtalen utgjøre en naturlig ramme for en norsk klimalov. Det bør vurderes en konkretisering av målet om omstilling til et «lavutslippssamfunn» som er i tråd med Parisavtalens nye temperaturmål, og en bredere formålsparagraf som tar opp i seg alle Parisavtalens overordnede målsettinger. Loven bør legge opp til en tydelig prosess for fastsettelse av nye utslippsmål hvert femte år, i tråd med Paris-avtalens prinsipper om høyest mulige ambisjon og gradvis økt innsats. Tilknytningen til EUs klimapolitikk utgjør et rammeverk å bygge videre på, ikke en begrensning av nasjonalt ambisjonsnivå. For å sikre styringseffektiv omstilling bør lovens styringsmekanisme sikre etablering av utvetydige sektormål for nasjonale utslipp. Årlig rapportering til Stortinget er svært viktig. Særlig gjelder dette klimaeffekten av framlagt budsjett. CICERO foreslår å etablere et organ som kan beregne slike effekter på vegne av både regjering og Storting, og bidrar gjerne i et slikt arbeid. 1 IPCC, Climate Change 2014: Synthesis Report. Contributions of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (Genéve: IPCC, 2014). 2 Corinne Le Quéré et al., "Global Carbon Budget 2016," Earth System Science Data 8 (2016). 3 Torbjørg Jevnaker et al., "Den britiske klimalovens første fem år: En oversikt over sentral nasjonal dynamikk og samspillet med EU." (Lysaker: Fridtjof Nansens Institutt, 2014). 1

2 Paris-avtalen som ramme for klimapolitikken Med vedtaket av Paris-avtalen på FNs klimakonvensjons 21. partsmøte i desember 2015 ble en rekke nye mål og prinsipper for det internasjonale klimaarbeidet etablert. De tidligere nevnte temperaturmålene innebærer et svært begrenset globalt utslippsbudsjett. Sammen med målet om å oppnå balanse mellom menneskelige utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av århundret understreker dette behovet for en omstilling til samfunn praktisk talt uten klimagassutslipp. Parisavtalen oppfordrer til helhetlig samfunnsplanlegging for å oppnå en slik omstilling, i form av en oppfordring om å formulere en langsiktig nasjonal strategi for lavutslippsutvikling. I tillegg til temperaturmålene er prinsippene om progresjon og høyest mulige ambisjonsnivå sentrale, ettersom de etablerer en forventning om gradvis økt innsats fra alle land. 4 Paris-avtalen institusjonaliserer et system for jevnlig etablering av nye og mer ambisiøse «nationally determined contributions» (NDCs), inkludert mål for utslippsreduksjoner: Hvert femte år skal det gjennomføres en «global stocktake» som vurderer den globale klimainnsatsen opp mot nødvendige utslippsreduksjoner. Året etter hver «global stocktake» skal alle land sende inn nye NDCs for den påfølgende femårsperioden. Etter Norges ratifikasjon av Paris-avtalen i juni, og avtalens ikrafttredelse i november, er det naturlig at de ovennevnte målene og prinsippene utgjøre rammen også for en norsk klimalov. Lovforslagets 1 reflekterer dette til en viss grad, ved at lovens formål er å «fremme gjennomføring av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge i 2050». Gitt målet om å oppnå en balanse mellom menneskelige utslipp og opptak, er det likevel grunn til å etterlyse en nærmere definisjon av hva som menes med et «lavutslippssamfunn». Andre nordiske land har for eksempel formulert tilsvarende langsiktige mål om å bli «uavhengig av fossil energi». 5 I forbindelse med budsjettavtalen er det enighet om å presisere 2050-målet med en henvisning til EUmålet fra 2007, om % reduksjon fra 1990-nivå, der man tar hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske kvotesystemet (EU ETS). Selv om dette kan fungere som et kvantitativt utslippsmål for bokføring opp mot internasjonale forpliktelser, er det ikke nødvendigvis egnet som en definisjon av et lavutslippssamfunn, siden det ikke gir direkte føringer på utslipp fra norsk territorium. Vi vil videre påpeke at dette målet ble etablert på EU-nivå for nesten ti år siden, basert på det som da var beste tilgjengelige kunnskap om et relativt svakt formulert togradersmål. Paris-avtalen formulerer togradersmålet sterkere enn før, og innfører også målet om 1,5C, som vil kreve betydelig kraftigere utslippsreduksjoner enn tidligere antatt. Det bør derfor enten vurderes en tallfesting av 2050-målet som er mer i tråd med Paris-avtalen, eller eventuelt en mer dynamisk formulering for eksempel i form av en henvisning til utslipp per innbygger som er i tråd med Paris-avtalens temperaturmål. Vi vil også foreslå at departementet vurderer om Paris-avtalen tilsier en bredere formulert formålsparagraf, for å ta hensyn til at Paris-avtalens artikkel 2 også etablerer mål for klimatilpasning og finansstrømmer på lik linje med temperaturmålene. Den foreslåtte klimaloven inkluderer en referanse til klimatilpasning i 4, uten at dette er reflektert i beskrivelsen av lovens formål og virkeområde. En bredere formulering kan for eksempel knytte lovens formål direkte til Norges gjennomføring av sine forpliktelser under FNs klimakonvensjon og Paris-avtalens artikkel 2, der omstilling til et lavutslippssamfunn og gjennomføring av gradvis mer ambisiøse mål for utslippsreduksjoner vil være ett element av flere. 4 Christina Voigt og Felipe Ferreira, "'Dynamic differentiation': The principles of CBDR-RC, progression and highest possible ambition in the Paris Agreement," Transnational Environmental Law 5, nr. 2 (2016). 5 Bård Lahn og Merethe Dotterud Leiren, "Klimapolitikk i Norden: En sammenligning av mål og virkemidler i de nordiske landene." CICERO-rapport 2016:07. (Oslo: CICERO Senter for klimaforskning, 2016). 2

3 Etablering av spesifikke utslippsmål Prinsippene i Paris-avtalen reflekteres i utgangspunktet dårligere i lovforslagets 2 og 3, som etablerer spesifikke utslippsmål for 2030 og Det er ulike meninger om hvorvidt målene som foreslås lovfestet er tilstrekkelige til å sikre at Norge tar sin nødvendige del av innsatsen for å oppnå Paris-avtalens overordnede mål. Tidligere vurderinger av mulige norske klimamål har blant annet pekt på at målet for 2030 ( 2) trolig burde være høyere dersom bredt aksepterte rettferdighetsprinsipper legges til grunn. 6 Det er grunn til å tro at diskusjonen om det nøyaktige nivået på norske utslippsmål vil fortsette, og at vurderingen av hva som er naturlige og nødvendige mål vil endre seg betydelig fram mot både 2030 og På denne bakgrunn bør det vurderes om det å lovfeste to spesifikke målformuleringer i dag er i tråd med Paris-avtalens tilnærming. Avtalens prinsipp om gradvis økt innsats over tid, og den femårige syklusen for fastsettelse av nye utslippsmål, etablerer en dynamisk tilnærming der nye mål jevnlig fastsettes basert på oppdatert kunnskap om det globale klimaarbeidet i lys av vitenskapelig kunnskap og vurderinger av rettferdig fordeling av klimainnsatsen. 7 Her er enigheten som ble inngått i forbindelse med budsjettavtalen klart mer i tråd med Paris-avtalens prinsipper enn det opprinnelige lovforslaget, ettersom den innebærer å lovfeste en prosess der Stortinget jevnlig etablerer konkrete utslippsmål tilpasset den femårige syklusen for etablering av NDCs i Paris-avtalen. For å følge opp dette kan man som en del av lovens styrings- og rapporteringsmekanisme spesifisere at det hvert femte år bør legges fram en sak for Stortinget om fastsettelse av nye klimamål, både nasjonalt og på sektornivå. Dette vil kunne samkjøres med prosessen under Paris-avtalen slik at saken legges fram umiddelbart etter hver «global stocktake», men før innsending av ny NDC, som dermed kan fastsettes gjennom Stortingets behandling av den forelagte saken. Det er viktig å sikre at Stortingets behandling legger den beste og mest oppdaterte vitenskapelige kunnskapen til grunn, i tillegg til rettferdighetsvuderinger i tråd med Paris-avtalens prinsipper. Dette kan eventuelt spesifiseres i lovteksten. Det kan videre lovfestes at regjeringen plikter å følge opp de klimamålene Stortinget etablerer gjennom denne prosessen, på samme måte som 2 og 3 forplikter til oppfølging av spesifikke mål i dagens lovforslag. Dette vil følge den tilnærmingen som er valgt i forslaget til svensk klimalov, der loven forplikter regjeringen på å følge opp de klimamål Riksdagen har vedtatt. 8 Forholdet til EUs klimamål og -politikk Ved siden av Paris-avtalen utgjør EUs klimapolitikk den viktigste rammen for Norges klimainnsats. At Norge nå søker en tettere tilknytning til EU, gjennom felles oppfyllelse av klimamål for 2030 og deltakelse i EUs innsatsfordeling for ikke-kvotepliktige sektorer, gjør at norsk klimapolitikk i større grad vil defineres gjennom politiske prosesser som er lite tilgjengelige for påvirkning fra norske folkevalgte organer og norsk offentlig debatt. Dette øker behovet for tydelig definerte politiske 6 Steffen Kallbekken et al., "Norges klimaansvar 2030." (Oslo, 2014); Paul Baer et al., The Greenhouse Development Rights Framework: The right to development in a climate constrained world. (Berlin: Stichting Heinrich Böll, 2008). 7 Jf. artikkel 14, «in the light of equity and the best available science». Lavanya Rajamani, "Ambition and differentiation in the 2015 Paris Agreement: Interpretive possibilities and underlying politics," International and Comparative Law Quarterly 65 (2016). 8 Lahn og Leiren, "Klimapolitikk i Norden," 25. 3

4 prosesser som jevnlig gir Stortinget rom for å diskutere norsk klimainnsats. Klimaloven kan være et viktig bidrag til å sikre dette. Det er viktig å merke seg at våre nordiske naboer og andre nordeuropeiske land gjennomgående har forholdt seg til EUs klimapolitikk som et rammeverk å bygge videre på, heller som et tak eller en øvre grense for egen innsats. Dette vises tydelig i at de fleste nordiske EU-medlemmer ved flere anledninger har etablert klimamål som på ulike måter går ut over det de er pålagt gjennom EUs regelverk for eksempel i form av egne mål for innenlands utslippsreduksjoner eller ytterligere satsing på fornybar energi, 9 eller et rammeverk for tydelige sektorvise mål slik Tyskland er i ferd med å utarbeide. Slike mål øker muligheten for planlegging og omstilling, og bidrar dermed til å understøtte de mer langsiktige målene både i Paris-avtalen og på EU-nivå. I denne sammenheng er det vanskelig å følge departementets begrunnelse for ikke å inkludere et klart lovkrav om fastsettelse av sektormål eller sektorvise karbonbudsjetter. Det argumenteres i høringsnotatet for at å etablere karbonbudsjetter på nasjonalt nivå vil være unødvendig ettersom Norge gjennom EUs innsatsfordeling uansett vil forpliktes til å følge et overordnet karbonbudsjett for ikkekvotepliktige sektorer. At EU-regelverket vil gi Norge en «budsjettramme» for perioden fram til 2030 er imidlertid ikke til hinder for å planlegge og tallfeste hvordan denne budsjettrammen skal disponeres mellom ulike sektorer, og mellom innenlands reduksjoner og bruk av tilgjengelig fleksibilitet. Tvert imot vil tydelige sektormål bidra til forutsigbarhet og retning i arbeidet for å overholde Norges forpliktelser på EU-nivå, og gi økt mulighet for offentlig debatt og politisk styring med den nødvendige omstillingen, i tråd med det etablerte prinsippet om styringseffektivitet i klimapolitikken. EUs klimaregelverk tilsier at behovet for planlegging og politisk styring er spesielt stort i de sektorene som ikke omfattes av EUs kvotesystem (ETS). Samtidig gjør målet om omstilling til et lavutslippssamfunn, og Paris-avtalens mål om å oppnå balanse mellom menneskelige utslipp og opptak, at det også vil være behov for overordnet styring i ETS-sektorene blant annet for å hindre såkalt «lock-in» av investeringer og infrastruktur som ikke er tilpasset de langsiktige klimamålene. 10 Det er derfor verdt å vurdere hvordan klimaloven kan sikre at det også etableres indikative sektormål for ETS-sektorene, i tillegg til utvetydige sektormål eller karbonbudsjetter for ikke-kvotepliktige sektorer. Rapportering til Stortinget Det er svært positivt at lovforslaget legger opp til en årlig rapportering til Stortinget om status i klimaarbeidet, som et ledd i å sikre et godt faglig grunnlag for offentlig debatt om klimapolitikken. Vi vil blant annet påpeke viktigheten av at klimatilpasning inkluderes i rapporteringen til Stortinget, slik lovforslagets 4 legger opp til. Videre er det viktig at det legges opp til årlig rapportering på klimaeffekten av framlagt budsjett. Årets diskusjoner i forbindelse med statsbudsjettet viser at det er behov for å utarbeide faste rammeverk og prosesser for slike beregninger, herunder effekter av enkelttiltak og tiltak som kommer opp i forbindelse med Stortingets behandling av budsjettet. 9 Lahn og Leiren, "Klimapolitikk i Norden". Se også forslaget til nye klimamål som er under diskusjon i Tyskland. 10 Gregory C. Unruh, "Understanding carbon lock-in," Energy Policy 28, nr. 12 (2000); Peter Erickson et al., "Assessing carbon lock-in," Environmental Research Letters 10, nr. 8 (2015). 4

5 Dette kan for eksempel gjøres ved å gi et eksternt miljø som nasjonal oppgave å utføre slike beregninger. CICERO vil være interessert i å bygge opp en slik tjeneste. Et annet alternativ kan være å etablere et organ etter modell av «Teknisk beregningsutvalg», der ekspertise knyttet til utslippsregnskap, framskrivninger og modellberegninger kan settes sammen fra relevante departement, direktorat og uavhengige institusjoner, for å beregne klimaeffekten av tiltak på vegne av både regjering og Storting. CICERO vil også være interessert i å bidra inn i en slik modell. Med vennlig hilsen CICERO Senter for klimaforskning Kristin Halvorsen direktør 5