Fra forvaltning til forretning
Bakgrunn Endringer og omstilling er ikke noe nytt i norsk offentlig forvaltning. I perioden fra 1946-2000 har det vært gjennomført 3500 omorganiseringer i den norske sentraladministrasjonen. Fra begynnelsen av 1980-årene har imidlertid forsøkene på å drive en mer systematisk forvaltningspolitikk ført til en rekke endringsprogrammer, hvor det siste skuddet på stammen er Bondevik II-regjeringens Fra ord til handling. Et av de sentrale tiltak som angis i denne forvaltningspolitiske redegjørelsen er å sikre et skille mellom statens roller som myndighet, eier, tjenesteprodusent, finansieringskilde og kontrollør. Samling og nedsalg av statlige næringsinteresser er tiltak som er mye brukt for å nå regjeringens mål. Et annet er å skille klarere mellom forvaltning og tjenesteproduksjon, og mellom ansvar for finansiering av offentlige tilbud og selve produksjonen av tjenestene. Disse skillene er viktige for at regjeringen skal kunne åpne for konkurranseutsetting av tjenesteproduksjon. Hovedprinsippet i effektiviseringsarbeidet vil altså være det som i redegjørelsen betegnes som fristilling av offentlige tjenesteytere. Organisatorisk fristilling fra forvaltningen betyr at virksomheter, eller deler av virksomheter, overføres til selvstendige rettssubjekter. Eksempel på slike rettssubjekter er: Statsforetak Selskap opprettet med hjemmel i lov om statsforetak, for eksempel Statkraft SF Særlovselskap Selskap opprettet med hjemmel i en særskilt lov som er skreddersydd for selskapet, for eksempel tidligere NSB BA Aksjeselskap Selskap opprettet med hjemmel i lov om aksjeselskap, for eksempel Posten AS Stiftelser Selskap opprettet med hjemmel i lov om stiftelser, for eksempel Norsk Institutt for Naturforskning (NINA) New Public management (NPM) er en betegnelse som ofte brukes om et knippe av reformtiltak i offentlig sektor. NPM er eksportert fra land til land de siste 20 årene. Særlig sterk har denne endringsbølgen vært i engelskspråklige land, særlig USA, Storbritannia, Australia og New Zealand. I den norske varianten av NPM er organisatorisk fristilling en av hovedkomponentene. NTL mener at en sterk og effektiv offentlig sektor, hvor viktige primæroppgaver løses i offentlig regi, er den beste garantisten for å sikre rettferdig fordeling og et godt tilbud til alle. Å privatisere og konkurranseutsette disse oppgavene løser ikke de utfordringene samfunnet står overfor. Slike oppgaver skal fortsatt løses ved bruk av offentlig ansatte. Å fastsette omfanget og kvaliteten på det offentlige tjenestetilbud må være et folkevalgt ansvar, i motsetning til hva som nå skjer, for eksempel med sykehusene. Det grunnleggende demokratiske problemet er hvor langt man kan gå i retning av å fristille de ulike virksomhetene uten å miste muligheten for politisk styring og kontroll. Resultatet av en organisatorisk fristilling er at beslutningsmyndighet flyttes fra regjering og storting til den fristilte virksomheten. I dette temaflaket vil vi imidlertid ikke ta for oss hvilke konsekvenser fristilling har for muligheten til politisk styring og kontroll. Vi vil konsentrere oss om hvilke konsekvenser fristillingen har for de ansattes rettigheter i form av lønnsog arbeidsvilkår, NTLs påvirkningsmuligheter i prosessene, og hvordan NTL kan ivareta medlemmenes rettigheter. Resultatet av en organisatorisk fristilling er at beslutningsmyndighet flyttes fra regjering og storting til den fristilte virksomheten.
Hvordan skjer en beslutning om fristilling? Omdanning av statlige virksomheter er en del av de politiske prosessene, og det står ofte strid om valg og utforming av tilknytningsformer. Prosessenes utfall er i mange tilfelle politiske kompromisser. Initiativet til å endre tilknytningsformen kan komme fra flere hold. Ofte vil det være ledelsen eller styret for virksomheten som har behov for å få større handlefrihet, men initiativet kan også komme fra eierdepartementet, Stortinget eller Regjeringen. I noen tilfeller kan ikke initiativet til endring knyttes til denne typen aktører, men har kommet som et resultat av forpliktelser i forhold til internasjonale avtaler. Vedtak om fristilling av en virksomhet fra statsforvaltningen kan komme som et resultat av en offentlig utredning, en stortingsmelding, en odelstingsproposisjon eller et forslag i behandlingen av statsbudsjettet. Uavhengig av hvem som er initiativtaker, hvordan prosessen rundt fristillingen organiseres, og hvordan beslutningen fattes, er det viktig at vi så raskt som mulig forsøker å få innvirkning i beslutningsprosessen. Enhver fristilling av en virksomhet fra statsforvaltingen krever et stortingsvedtak. Gjennom deltakelse i prosessen kan vi som organisasjon påvirke og sikre videreføring av lov- og avtalefestede rettigheter, og legge til rette for at det blir opprettet en overenskomst for virksomheten. Vi kan videre medvirke til at det blir bestemt at rettigheter som ventelønn skal beholdes i en overgangsperiode på for eksempel tre år, og at medlemskap i Statens Pensjonskasse kan beholdes også etter fristillingen. Forbundet har også sett det som viktig å bruke sin påvirkning i prosjektene til å legge føringer på hvilken arbeidsgiverforening ny arbeidsgiver skal være medlem av. I denne stortingsperioden har dette ikke vært mulig, og spørsmålet er fullt og helt overlatt til virksomhetenes styrer. Gjennom deltakelse i prosessen kan vi som organisasjon påvirke og sikre videreføring av lov- og avtalefestede rettigheter Underveis i prosessen er det viktig at de tillitsvalgte har god kontakt med medlemmene. Former for organisatorisk fristilling Fristilling tar ulike former og betegnes på ulike måter. Noen av begrepene som brukes er konkurranseutsetting, anbudsutsetting, privatisering og utskilling. Det som skiller disse fristillingsformene fra hverandre er hvor omfattende ansvar det offentlige har etter fristillingen. Ansvaret kan deles i tre typer; ansvaret for å produsere (frembringe) tjenesten, ansvaret for å finansiere tjenesten, og ansvaret for å kontrollere og sette rammene for tjenesten. Konkurranseutsetting (anbudsutsetting) Betyr at det offentlige beskriver en vare eller en tjeneste som det offentlige har ansvaret for, og ber om et tilbud/ anbud i markedet. Det offentlige skal både finansiere, definere og kontrollere oppdraget. Det er bare ansvaret for å produsere (frembringe) tjenesten som overlates til den som vinner anbudet. Privatisering Innebærer å overføre både ansvaret, produksjonen, driften og finansieringen av en offentlig tjeneste eller produkt, eller deler av disse fra det offentlige til private selskaper eller enkeltpersoner. Utskilling(outsourcing) Vil si å skille ut ett sett med aktiviteter - ofte i form av en seksjon eller en avdeling. Dersom aktiviteten(e) skilles ut av statsforvaltningen, men staten fortsatt skal ha ansvaret for å bestille, finansiere eller betale for tjenesten, er konsekvensen den samme som ved konkurranseutsetting. Dersom staten ikke lenger skal ha ansvaret for finansieringen av aktiviteten(e) er konsekvensen den samme som ved privatisering. Felles for alle disse formene for fristilling fra forvaltningen er imidlertid at de får innvirkning på lønns- og arbeidsvilkårene. I det etterfølgende vil vi redegjøre nærmere for hva dette innebærer.
Konsekvenser for lønns- og arbeidsvilkår Arbeidstakerne i en fristilt virksomhet vil ikke lenger ha status som tjenestemenn med de lover og avtaler som følger av det å være tilsatt i staten; Overgangen fra tjenestemannslov til arbeidsmiljølov Arbeidsmiljøloven inneholder ingen bestemmelser om at de ansatte har rett til medvirkning i ansettelses- og oppsigelsesprosesser. Tjenestemannsloven, som erstatter bestemmelsene i arbeidsmiljølovens Kapittel XII for de som er tjenestemenn, vil ikke lenger gjelde. Dette fører blant annet til at den lovregulerte medbestemmelsen ved tilsettinger og oppsigelser faller bort. Tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven har også forskjellige regler for gjennomføring av oppsigelser. Tjenestemannsloven gir også arbeidstakere i staten mulighet til å motta ventelønn, en ordning som erstatter arbeidsledighetstrygd, og som normalt vil gi en bedre økonomisk uttelling. Arbeidsmiljøloven inneholder ingen slike bestemmelser. Hovedavtalen i staten faller bort, og vil bli søkt erstattet av en annen hovedavtale eller andre hovedavtalebestemmelser, etter forhandlinger. Hovedtariffavtalen i staten som forhandles etter tjenestetvistlovens bestemmelser faller bort, og vil bli søkt erstattet av overenskomster som forhandles etter bestemmelsene i arbeidstvistloven. Det er vanlig at en del rettigheter fra tjenestemannsloven videreføres i lovs form i en overgangsperiode, vanligvis tre år. Dette vil blant annet gjelde ventelønnsbestemmelsene og fortrinnsrett til ledig stilling i staten ved overtallighet. Det er mulig for virksomheten å videreføre medlemskapet i Statens Pensjonskasse etter overføringen, men dette er avhengig av godkjenning i Statens Pensjonskasse, og fastsettes som regel i en eventuell overgangslov. Lovbestemte rettigheter som bortfaller og ikke videreføres i lov, vil det være mulig å videreføre i avtaler, dersom partene oppnår enighet om det. Hvis det ikke blir vedtatt en overgangslov i forbindelse med fristillingen, bør pensjonsordningen tas med i slike forhandlinger. Fristilling i seg selv fører ikke til dårligere lønns- eller arbeidsvilkår NTLs krav ved opprettelse av overenskomt vil alltid være at de rettigheter man hadde i staten skal videreføres og eventuelt forbedres, men tilpasses den enkelte virksomhet Denne type bestemmelser kan kreves videreført, for eksempel i den nye virksomhetens personalreglement. Alternativt kan dette tas inn i overenskomsten(e) som skal inngås mellom arbeidstakerorganisasjonene og arbeidsgiver. Tjenestemannslovens bestemmelser om i hvilke tilfeller det er lovlig å inngå midlertidige arbeidsavtaler går lengre enn arbeidsmiljøloven. Stillingsvernsbestemmelsene er vesentlig forskjellige i de to lovene. Oppsigelsestid i tjenestemannsloven er knyttet opp til hvor lenge arbeidstakeren har jobbet i staten, mens lengden på oppsigelsestiden i arbeidsmiljøloven dels er knyttet til ansettelsestid, og dels er knyttet til arbeidstakerens alder. Jo lengre en arbeidstaker har vært ansatt i virksomheten og jo eldre arbeidstakeren er, jo lenger oppsigelsestid har vedkommende. Med unntak av prøvetidsoppsigelser, gjelder oppsigelsene i arbeidsmiljøloven fra og med første dag i måneden etter at oppsigelsen fant sted. I tjenestemannsloven løper oppsigelsene fra den dagen oppsigelsen fant sted. Oppsigelsestiden i arbeidsmiljøloven er minimumsregler, og det er vanlig å avtale lengre oppsigelsestid i tariffavtaler/overenskomster. Overgangen fra tjenestetvistlov til arbeidstvistlov Tjenestetvistloven inneholder regler om blant annet forhandlingsrett, tariffavtaler, mekling, avtalebrudd, streik, Arbeidsretten og Statens lønnsutvalg. I Arbeidstvistloven finner vi blant annet regler for tarifforhandlinger, tvistebehandling, mekling, streik og Arbeidsretten i privat sektor.
Dersom det oppstår uenighet (tvist) om ordningen av lønns- og arbeidsvilkår etter fristillingen, må denne løses på basis av arbeidstvistlovens bestemmelser ettersom tjenestetvistloven ikke gjelder for selvstendige rettssubjekt. Dette medfører for eksempel at saker ikke lenger kan behandles i statens lønnsutvalg, og at slike uenigheter må løses på andre måter. Overgangen fra Hovedavtalen i staten til hovedavtaler i privat sektor Hvilken hovedavtale som blir gjeldende i virksomheten etter fristillingen er avhengig av om virksomheten velger å melde seg inn i en arbeidsgiverforening eller ikke. Dersom arbeidsgiver melder seg inn i arbeidsgiverforeningen NAVO, gjelder hovedavtalen mellom NAVO og LO Stat. Ved medlemskap i Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), gjelder Hovedavtalen mellom LO og NHO. Dersom arbeidsgiver melder seg inn i Handelsog Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), gjelder hovedavtalen mellom LO og HSH. Er arbeidsgiver medlem i Studentsamskipnadenes Arbeidsgiverforening (SSAF), gjelder hovedavtalen mellom NTL og SSAF. Dersom arbeidsgiver velger å forbli uorganisert, er det vanlig at forbundet inngår en tariffavtale direkte med virksomheten, og at hovedavtalebestemmelser tas inn som første del i avtalen. Overgangen fra Hovedtariffavtalen i staten til en overenskomst for virksomheten Hovedtariffavtalen i staten inneholder lønns- og arbeidsvilkårene for de ansatte i staten. En overenskomst (tariffavtale) kan inneholde bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår for en bransje, en enkelt virksomhet, eller en yrkesgruppe. NTL har som utgangspunkt at all lønnsfastsettelse skal være gjenstand for forhandlinger En annen måte å legge føringer på, er å forsøke å få inngått en avtale med ny og tidligere innehaver om videreføring av rettigheter Hvilken avtalemodell som gjøres gjeldende, er avhengig av om arbeidsgiver blir medlem av en arbeidsgiverforening, og av hvilket forbund som har forhandlingsretten i den bransjen virksomheten hører hjemme i. Ved overgang til et avtaleverk som er inngått mellom en arbeidsgiverforening og en arbeidstakersammenslutning, vil det normalt bli ført forhandlinger om overgangsordninger eller tilpasningsforhandlinger. Dersom arbeidsgiver velger å stå uorganisert, vil forbundet kreve å få opprettet en overenskomst mellom forbundet og virksomheten. Hva skjer med arbeidsvilkårene, blir de bedre eller dårligere? Fristilling i seg selv fører ikke til dårligere lønns- eller arbeidsvilkår, men fra arbeidsgiver møter vi som regel krav om svekkelse av avtaleverket. Forbundets krav ved opprettelse av overenskomst vil alltid være at de rettigheter man hadde i staten skal videreføres og eventuelt forbedres, men tilpasses den enkelte virksomhet. Ved opprettelse av ny overenskomst har arbeidstakerne streikerett. Streikeretten gir oss styrke i forhandlingene, men styrken avhenger blant annet av hvor mange medlemmer vi har i virksomheten, og hvordan vi kan ramme arbeidsgiver i en konfliktsituasjon. Virksomhetsoverdragelse Arbeidsmiljøloven inneholder i Kapittel XII A bestemmelser om arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. Bestemmelsen kommer til anvendelse ved overføring av virksomhet eller del av virksomhet til en annen innehaver som følge av virksomhetsoverdragelse. Denne bestemmelsen vil kunne benyttes ved privatisering av virksomhet. I henhold til disse bestemmelsene vil de rettighetene og pliktene som følger av arbeidsavtalen eller arbeidsforhold som foreligger på det tidspunktet overføringen finner sted, overføres til den nye virksomheten.
Etter at virksomheten skifter status, skal den nye virksomheten opprettholde de individuelle arbeidsvilkår som følger av tariffavtale som den tidligere innehaver var bundet av, inntil tariffavtalen utløper eller det inngås en ny tariffavtale for virksomheten. Dette gjelder ikke pensjonsytelser. Forbundet vil også forsøke å inngå avtale med ny og tidligere innehaver om videreføring av kollektive rettigheter etter Hovedavtalen og tariffavtalen. Arbeidsmiljølovens 73 E inneholder rett til informasjon og drøfting ved virksomhetsoverdragelse, og kan benyttes som en inngangsport til slike forhandlinger. Hva skjer med lønnsutviklingen? Ved tidligere fristillinger var det vanlig at medarbeiderne i den første tiden gikk vesentlig opp i lønn. Staten hadde ved fristillingen gitt den nye virksomheten tilstrekkelig startkapital slik at ny arbeidsgiver kunne gi medarbeiderne en gulrot i form av økt lønn. I dag er erfaringen at gulroten er borte, og at egenkapitalen fra staten er begrenset. Imidlertid har vi sett mange eksempler på at topplederne i fristilte virksomheter bevilges en kraftig lønnsøkning. I forhandlingene om opprettelse av overenskomst møter forbundet ofte krav fra arbeidsgiverne om overgang til et minstelønnssystem med vekt på individuell lønnsfastsetting. NTL har som utgangspunkt at all lønnsfastsettelse skal være gjenstand for forhandlinger. Enkelte andre forbund synes det er greit at arbeidsgiver fastsetter den enkelte medarbeiders lønn. NTL sentralt ønsker å bidra med råd og veiledning til de tillitsvalgte underveis i prosessen. Oppfølging av det enkelte medlem Underveis i prosessen mot fristilling er det viktig at de tillitsvalgte har god kontakt med medlemmene. Utarbeiding av avtaler og rammeverk er viktige premisser for gjennomføring av en omstilling, og medlemmenes innflytelse skjer gjennom de tillitsvalgte. Det blir derfor særlig viktig å få medlemmenes syn på og aksept for de valgene som må gjøres. Dette gir både kunnskap og eierforhold til omstillingen, og vil kunne bidra til å begrense arbeidstakernes usikkerhet. NTL sentralt ønsker å bidra med råd og veiledning til de tillitsvalgte underveis i prosessen. NTL har utarbeidet et notat om sluttpakker som kan fås ved henvendelse til forbundskontoret. Notatet vil være et nyttig hjelpemiddel dersom det blir nedbemanning i virksomheten. Hvilke konsekvenser omstilling får for den enkeltes videre arbeidsforhold, vil variere alt etter hva omstillingen består i, og hva som skjer med vedkommendes arbeidsoppgaver og/eller stilling. For noen kan det være positivt å få nye utfordringer og nye muligheter, men det er ikke uvanlig at slike situasjoner skaper utrygghet og frustrasjoner, spesielt i overgangsfaser hvor den enkelte står overfor vanskelige valg. Særlig vil det at de statlige arbeidsvilkårene faller bort kunne medføre usikkerhet. I en slik situasjon er det særlig viktig å formidle kunnskap om hva forskjellene består i. Det er ikke uvanlig at det i kjølvannet av omstillinger er medlemmer som ønsker råd om hva de skal gjøre, som føler seg dårlig behandlet, eller som i verste fall står i fare for å miste jobben.
For NTL er det viktig at medlemmene får nødvendig oppfølging for å kunne ivareta sine rettigheter. Oppfølgingen blir i første rekke ivaretatt gjennom det lokale tillitsvalgtapparatet i samarbeid med NTLs sentrale tillitsvalgte. Gjennom forbundet vil NTLs medlemmer ha tilgang til advokat ved LOs juridiske avdeling, jamfør de retningslinjer som er utarbeidet med utgangspunkt i 5k i NTLs vedtekter. Retningslinjene er sendt ut til organisasjonsleddene i A-rundskriv nr. 27/2003.
Dette temaflaket er et av flere som er en utdyping av Norsk Tjenestemannslags Prinsipp- og handlingsprogram for perioden 2003-2006. I løpet av perioden vil NTL også ha utarbeidet temaflak på følgende områder: Likestilling (Høst 2003) Høgre utdanning og forskning (Høst 2003) Omstilling i staten (Høst 2003) Velferdsstaten (Høst 2004) Forvaltningspolitikk (Høst 2004) Les mer om NTL på www.ntl.no Temaflakene kan bestilles fra: