Per Arne Tufte Cover illustration: Inger Sandved Anfinsen Per Arne Tufte En studie av oppfatninger om rettferdige levekår under gjeldsordning KOBOLT DET SAMFUNNSVITENSKAPELIGE FAKULTET UNIVERSITETET I OSLO 2005 ISSN: 1504-3991 En studie av oppfatninger om rettferdige levekår under gjeldsordning isas@online.no Avhandling for graden dr. polit. 2005 Per Arne Tufte Gjeldsordning som fortjent? En studie av oppfatninger om rettferdige levekår under gjeldsordning Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi Det samfunnsvitenskapelige fakultet Universitetet i Oslo 2005
En studie av oppfatninger om rettferdige levekår under gjeldsordning av Per Arne Tufte Februar 2005 Avhandling for dr.polit-graden Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi Samfunnsvitenskapelig fakultet Universitetet i Oslo
Per Arne Tufte, 2005 Doktoravhandlinger forsvart ved Det samfunnsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo. Nr. 12 ISSN 1504-3991 Det må ikke kopieres fra denne boka i strid med åndsverkloven eller med avtaler om kopiering inngått med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Omslag: Inger Sandved Anfinsen. Trykk og innbinding: AiT e-dit AS, Oslo, 2005. Produsert i samarbeid med Unipub AS, Oslo. Avhandlingen blir kun produsert av Unipub AS i forbindelse med disputas. Alle henvendelser vedrørende avhandlingen skal rettes til rettighetshaver eller enheten der doktorgrad er forsvart. Unipub AS er et heleid datterselskap av Akademika AS, som eies av Studentsamskipnaden i Oslo.
Forord Denne avhandlingen er resultat av et doktorgradprosjekt under Velferdsprogrammet, finansiert av Norges forskningsråd. Prosjektet startet vinteren 2000. Det mest av arbeidet har foregått på Statens institutt for forbruksforskning (SIFO). I perioden august 2002 juli 2003 hadde jeg permisjon fra prosjektet for å fungere som universitetslektor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi (ISS). Det er mange jeg skylder en takk for at denne avhandlingen har kunnet bli fullført. Professor Gunn Elisabeth Birkelund ved ISS har vært hovedveileder på prosjektet. At dette prosjektet har kommet i havn omtrent innenfor fristen skyldes hennes evne til å være målrettet, inspirerende og ikke minst evnen til å tilpasse veiledningen til den fase prosjektet har befunnet seg i. Elling Borgeraas ved SIFO har vært prosjektleder og har i praksis fungert som biveileder på prosjektet. Både som faglig mentor og som kollega har han hatt stor betydning. Jeg vil videre takke ledelsen ved Statens institutt for forbruksforskning for å ha lagt forholdene til rette på en slik måte at det har vært mulig å gjennomføre dette prosjektet. Kolleger ved SIFO, spesielt de som tilhører «økonomigruppa», har bidratt med faglige tilbakemeldinger og ikke minst med oppmuntring og inspirasjon. Christian Poppe må takkes spesielt for uvurderlige innspill tidlig i prosjektet og for mange faglig relevante samtaler under prosessen. Jeg vil også takke Lisbeth Berg, som har vært gruppeleder under siste del av doktorarbeidet, og Tove Mordal for mange nyttige innspill. Mange andre fortjener også en takk for å ha vært til stor hjelp. Inger Lise Solvang i Intera as gjorde en utmerket jobb som moderator ved fokusgruppeintervjuene. Torkild Hovde Lyngstad har bistått med å konvertere datafilen fra et gammelt SAS-format. Egil Rokhaug har gitt kommentarer til et tidligere utkast av kapittel 3 og 4. Erling H. Albrechtsen har bidratt med lengre innspill
4 om «Weber-hypotesen», selv om jeg nok ikke har maktet å ta hensyn til alle. Sist men ikke minst vil jeg takke Berit Nyborg Fjeldheim og Thea Leivestad for hjelp til sluttstilling av avhandlingen. Takk også til deltakere på et fellesnordisk seminar om «Hushållens överskuldsättning i Norden» på Hansaari kultursenter 16-18 januar 2003 for kommentarer til et tidlig utkast av kapittel 13 i avhandlingen. Jeg vil også takke to anonyme fagfeller for kommentarer på et utkast til en artikkel i Tidsskrift for velferdsforskning som danner utgangspunktet for kapittel 9. Alle større prosjekter har sine opp- og nedturer. Mange kolleger ved SIFO, ISS og andre steder har nok uten å vite det fungert som «samtaleterapeuter». Det gjelder spesielt Elin Bye, Victoria I Einagel, Silje N. Fekjær, Astrid Skatvedt, Ardis Storm-Mathiesen og Anne Margrethe Sønneland. For familie og venner har nok dette prosjektet vært en belastning. Jeg må bare takke for at de har holdt ut de verste «lunene». En spesiell takk til Erik Robert for tålmodighet og oppmuntring underveis. Det må være slitsomt å forholde seg til en som, selv om han er fysisk tilstede, ikke alltid like mentalt tilstedeværende. Oslo, 31. januar 2005 Per Arne Tufte
Innhold Forord... 3 Innhold... 5 1 Forskningsspørsmål... 11 1.1 To fortellinger om gjeldsproblemer... 11 1.1.1 Første fortelling... 11 1.1.2 Andre fortelling... 12 1.2 Tema og forskningsspørsmål... 14 1.2.1 Grenseproblematikken og den moralske dimensjon... 15 1.2.2 Levekårsproblematikken og den moralske dimensjon... 17 1.3 Problemstilling... 19 1.4 Opplegg for avhandlingen... 20 2 Forhistorie: gjeldskrisen... 21 2.1 Begrepet som forandret mening... 21 2.2 Gjeldskrise eller forskningskrise?... 27 2.3 Årsaker til gjeldsproblemer... 32 2.3.1 Individorientert forklaringsposisjon... 33 2.3.2 Strukturorientert forklaringsposisjon... 38 2.3.3 Individ eller struktur?... 42 3 Gjeldsordningsloven... 45 3.1 Etablering av gjeldsordningsloven... 45 3.2 Beskrivelse av gjeldsordningsprosessen... 46 3.3 Ikke lovregulert, frivillig forhandlingsfase... 47 3.4 Forberedende fase... 47 3.4.1 Vilkår for å innlede frivillige gjeldsforhandlinger... 48 3.5 Lovregulert frivillig forhandlingsfase... 51 3.5.1 Innholdet i en frivillig gjeldsordning... 52 3.6 Rettslig forhandlingsfase... 53 3.7 Gjeldsordningsperioden... 55 3.8 Etterperioden... 56
6 3.9 Saksmengde...58 3.10 Den moralske dimensjon...60 3.11 Tvetydighet, skjønn og «local legal cultures»...62 3.12 Konklusjon...67 4 Gjeldsordning og forbrukerkonkurs i andre land...69 4.1 Litt historikk...69 4.2 To regimer: frisk start versus livslangt ansvar for gjeld...71 4.2.1 Ny frisk i USA og Canada...72 4.2.2 England og Wales Europas liberale gjøkerede?...74 4.2.3 Dansk «gældsanering»...76 4.2.4 Finsk gjeldsordning...77 4.2.5 Svensk «skuldsanering»...78 4.2.6 Fransk betalingsplan...79 4.2.7 Tysk gjeldslettelse...80 4.3 Forbrukerkonkurs i komparativt perspektiv...81 4.3.1 Klassifisering etter funksjon...81 4.3.2 Forbrukerkonkurs versus gjeldsordning...82 4.4 Klassifisering ut fra materialet ovenfor...84 4.5 En global klassifisering av forbrukerkonkurs...86 4.6 Forklaringer på forskjeller i lovgivning...88 4.7 Konklusjon...90 5 Perspektiver på kreditt...93 5.1 Kreditt og penger...94 5.2 Tradisjonell kreditt: Tillit og betalingsmoralen...95 5.2.1 «Viktoriansk» moral...95 5.2.2 Kreditt som bytte...97 5.2.3 Låneforholdets institusjonelle forankring...98 5.2.4 Betalingsmoralen og normen om gjensidighet...100 5.2.5 Tillit...101 5.3 Moderne kreditt: Risiko og markedsmoral...103 5.3.1 Kredittliberalisering og ekspansjon...104 5.3.2 Demokratisering av kreditt kredittkortenes rolle...105 5.3.3 Årsaker til kredittveksten...106 5.3.4 Upersonlige lånerelasjoner: Risikovurderinger erstatter tillit...107 5.3.5 Slutten på betalingsmoralen?...111 5.4 Velferdsmessige aspekter ved kreditt...113 5.4.1 Kulturelle forestillinger om et normalt forbruk...113 5.4.2 Positive og negative velferdskonsekvenser av forbrukerkreditt...121 5.4.3 Gjeldsordning og forbrukerkonkurs som «velferdsordning»...124 5.5 Konklusjon...127 6 Rettferdighetsvurderinger...129 6.1 Begrepsavklaring...129 6.2 Nivåer for analyse av rettferdighet...130
Innhold 7 6.3 Globale rettferdighetsteorier... 132 6.3.1 Utilitarisme... 133 6.3.2 Differensprinsippet (Rawls)... 134 6.3.3 Autonomi (Kilpi)... 136 6.3.4 Berettigelse (Nozick)... 138 6.3.5 Evner og muligheter (Sen og Nussbaum)... 139 6.3.6 Rettferdighetssfærer (Walzer)... 140 6.4 Rettferdighetsprinsipper... 141 6.4.1 Klassifisering av rettferdighetsprinsipper... 143 6.4.2 Likevekt... 144 6.4.3 Fordelingsrettferdighet... 145 6.4.4 Likefordeling... 146 6.4.5 Velferd og behov... 149 6.4.6 Fortjeneste og belønning... 152 6.4.7 Rettigheter... 154 6.4.8 Nytte og produktivitet... 158 6.4.9 Status... 161 6.5 Kontekstavhengighet... 162 6.6 Sammendrag... 163 7 Sosial posisjon, moral og rettferdighetsoppfatninger... 167 7.1 Sosial posisjon og klasser... 168 7.2 Verdiorienteringer... 171 7.2.1 Middelklassens og arbeiderklassens forhold til gjeld... 171 7.2.2 Tesen om den protestantiske etikk... 172 7.2.3 Askese, livsnytelse og nødvendighet... 175 7.2.4 Utsatt behovstilfredsstillelse... 177 7.2.5 Klassesosialisering... 178 7.2.6 Klassespesifikke standardpakker og livsstil... 180 7.2.7 Oppsummering... 183 7.3 Sosial distanse og interesser... 184 7.3.1 Gjeldsproblemer et middelklassefenomen?... 184 7.3.2 Sosial nærhet og distanse... 185 7.3.3 Relativ deprivasjon... 188 7.3.4 Oppsummering... 190 7.4 Sammenheng mellom sosial posisjon og rettferdighetsoppfatninger... 190 7.5 Konklusjon... 192 8 Data og metode... 195 8.1 Kvantitativt datamateriale... 195 8.2 Kvalitativt datamateriale... 197 8.2.1 Bakgrunn for fokusgruppemetoden... 198 8.2.2 Begrunnelser for å velge fokusgrupper... 199 8.2.3 Sammensetning og utvelgelse av fokusgruppene... 202 8.2.4 Grad av moderatorengasjement... 204 8.2.5 Analyse av fokusgruppedata... 206
8 8.2.6 Komparasjon...209 8.2.7 Koding...210 8.3 Plan for de empiriske analysene...210 9 Oppfatninger om rettferdige levekår under gjeldsordning...213 9.1 Innledning...213 9.2 Teori og tidligere forskning...214 9.3 Data og variabler...219 9.3.1 Operasjonalisering av levekårsholdninger...219 9.3.2 Operasjonalisering av individorienterte og strukturorienterte forklaringer...221 9.4 Resultater...222 9.5 Drøfting...231 9.6 Konklusjon...233 10 Fokusgruppene: Er gjeldsproblemer selvforskyldte eller uforskyldte?...235 10.1 Middelklasseinformantene...236 10.1.1 Eldre middelklasseinformanter: «Dårlig økonomisk sans»...236 10.1.2 Yngre middelklasseinformanter: «Vi kjenner dem ikke»...241 10.2 Arbeiderklasseinformantene...247 10.2.1 Eldre arbeiderklasseinformanter: «Bankene har et ansvar»...247 10.2.2 Unge arbeiderklasseinformanter: «Vanskelig å tenke langsiktig i en ukontrollerbar verden»...252 10.3 Konklusjon...259 10.3.1 Forklaringsformer...260 10.3.2 Sosial distanse...264 11 Gruppeintervjuene: Perspektiver på gjeldsordning...267 11.1 Eldre middelklasseinformanter: fare for misbruk...268 11.1.1 Holdninger til loven...268 11.2 Yngre middelklasseinformanter: opplæring...270 11.2.1 Holdninger til loven...270 11.3 Eldre arbeiderklasseinformanter: bankenes ansvar...273 11.3.1 Holdning til loven...273 11.4 Yngre arbeiderklasseinformanter: fengsel...275 11.4.1 Holdninger til loven...275 11.5 Konklusjon...278 12 Levekårsproblematikken i gruppeintervjuene...283 12.1 Levekårsnormer i gruppediskusjonene...284 12.2 Eldre middelklasseinformanter: minimum...285 12.2.1 Hva dekker minimumsnormen?...285 12.2.2 Begrunnelse for levekårsnormen...287 12.3 Yngre middelklasseinformanter: moderasjon...294
Innhold 9 12.3.1 Hva dekker moderasjonsnormen?... 294 12.3.2 Begrunnelser for levekårsnormen... 295 12.4 Eldre arbeiderklasseinformanter: et sosialt liv... 299 12.4.1 Hva er et moderat normalforbruk?... 300 12.4.2 Begrunnelser for levekårsoppfatningene... 301 12.5 Yngre arbeiderklasseinformanter: normalt liv... 305 12.5.1 Hva er et normalt liv?... 305 12.5.2 Begrunnelser for normalnormen... 306 12.6 Analyse... 311 12.6.1 Levekårsnormer... 312 12.6.2 Sammenlikning av levekårsnormer i fokusgruppene... 313 12.6.3 Den moralske dimensjon... 315 13 Oppfatninger om barns levekår under gjeldsordning... 317 13.1 Bakgrunn... 317 13.2 Barna - de moralsk verdige?... 319 13.3 Fokusgruppeintervjuene... 321 13.4 Konklusjon: barns motsetningsfylte moralske status... 324 14 Rettferdige levekår... 327 14.1 Begrepsavklaring... 327 14.2 Analytisk strategi: generalisering... 330 14.3 Gjeldsordningslovens moralske dimensjon... 331 14.4 Levekårsnormer og rettferdighetsprinsipper... 333 14.4.1 Levekårsnormer i det kvantitative materialet... 333 14.4.2 Levekårsnormer i fokusgruppesamtalene... 337 14.4.3 Levekårsnormene og forestillinger om det normale liv... 340 14.5 «Mekanismer» som kopler levekårsnormer til rettferdighetsoppfatninger... 342 14.5.1 Tilslutning til betalingsmoralen og prinsippet om «lavere attraksjon»... 345 14.5.2 Sosial nærhet og sosiale typifiseringer... 348 14.5.3 Gjeldens sosiale mening: «bra» og «dårlig» gjeld... 350 14.5.4 Skyld og moralsk verdighet... 351 14.5.5 Relativ deprivasjon... 353 14.5.6 Retten til et normalt liv... 354 14.5.7 Risiko... 356 14.6 Oppsummering... 357 14.7... 361 Litteratur... 363 Vedlegg 1: Lov om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner (gjeldsordningsloven)... 381 Vedlegg 2: Spørreskjema våren 1992... 395 Vedlegg 3: Intervjuguide fokusgruppeintervjuer 2001... 407
10
1 Forskningsspørsmål 1.1 To fortellinger om gjeldsproblemer Jeg innleder med to fortellinger hentet fra presseoppslag. De gir en antydning om hvordan omtalen av privatpersoners gjeldsproblemer har endret seg fra midten av 1980-tallet til i dag. 1.1.1 Første fortelling I Aftenpostens morgenutgave, 14. juni 1986 stod følgende fortelling under overskriften «Vi låner oss fra gård og grunn»: «HUN skjønte ingenting da den pent antrukne mannen en dag stod utenfor døren. Huset solgt på tvangsauksjon? Ikke overholdt låneforpliktelsene? Hva i all verden mumlet mannen om? For selvfølgelig hadde han ikke nevnt problemene for sin livsledsager gjennom nesten 15 år. Det var nok at han hadde økonomiske mareritt, om han ikke skulle uroe henne også. Og til å begynne med hadde han jo taket på det. Lånet på huset tok han seg iallfall av nesten presis, selv om det hendte en gang iblant at det kom annen gangs varsel om renter og avdrag før han fikk somlet seg i banken. Litt tregere gikk det med betalingene da de skaffet seg den hyggelige hytta på Geilo, som de så lenge hadde ønsket seg. Da dumpet det rett som det var inn noen illrøde inkassovarsler som fikk blodet til å bruse innenfor dressjakken med den slunkne lommeboken. Rent ille ble det først da han skaffet seg drømmebilen. Han hadde ikke klart å stå imot, han hadde jo alltid villet ha en slik bil i stjerneklassen. Og banken sa jo ikke nei. Tvert imot. Banken sa at jo visst skal du få lån, det var bare å undertegne, så ville bilen bli hans. På gode vilkår, sa banken. Og det hadde han regnet på hjemme, også. Alle regnestykkene gikk opp, lekende lett. BMWen ble hans. Men regnestykkene på kjøkkenbordet før alle giroene kom, var en ting. Noe ganske annet var den skremmende summen det ble til sammen da de kom som en ubrutt strøm i postkassen. Da var det ingen ting som stemte. Ikke et eneste regnestykke gikk opp med noe i mente. Det ble minus, alt sammen.
12 Derfor hadde han gitt opp. Og slengt kravbrevene og varslene om rekommanderte sendinger direkte i papirkurven. Og, altså, ikke nevnt det for konen, heller» Det er interessant å merke seg de moralske overtonene i oppslagene om gjeldsproblemer fra tiden før gjeldskrisen som begrep ble knyttet til privathusholdningenes økonomi. Personen som framstilles her er ikke ondsinnet og spekulativ, men snarere naiv. Alt fra starten av forstår vi at det må gå galt. Selv om det går bra med boliglånet, kommer det i ny og ne et annen gangs varsel før han får somlet seg ned til banken. Til tross for at det er bare så vidt han klarer å betjene boliglånet, tar han opp ytterligere nye lån for å finansiere hytta på Geilo og den dyre drømmebilen av en BMW. Helhetsinntrykket er en person uten forstand på penger og økonomisk ordenssans, samt en som har levd over evne. I tillegg beskrives en person med utpreget evne til å stikke hodet i sanden: regninger og varsler kastes i papirkurven og han har i tillegg holdt problemene skjult for sin kone. Selv om vedkommende ikke direkte er en bedrager, er han heller ikke en person som holder en høy moralsk standard. I den grad han skulle få behov for økonomisk støtte fra velferdsstaten, ville han definitivt ikke tilhøre gruppen av de såkalt «verdig trengende». En kan naturligvis også stille spørsmål ved det bankmessige håndverket som er utøvd dersom denne kunden virkelig hadde vært i stand til å få så mye lån, men artikkelen tar ikke opp dette. 1.1.2 Andre fortelling 18 år etter oppslaget i Aftenposten, 13. september 2004, intervjuer Dagbladet en ung kvinne på 27 år under overskriften «Hjelp meg ut av gjeldskrisa». Hennes fortelling er en annen. De siste tre årene har hun slitt med å betale renter og avdrag på en gjeld som bare øker. Situasjonen forut for dette blir karakterisert som trygg og god. Kvinnen hadde en godt betalt jobb, egen bolig og kunne skaffe seg de materielle godene hun hadde behov for. Hun hadde kredittkort og forbrukslån, men hadde ikke problemer med å betjene gjelden. Så ble hun ble syk og arbeidsufør, noe som endret livssituasjonen dramatisk. Hun tok kontakt med økonomirådgiveren i kommunen og forsøkte å få til en betalingsordning med kreditorene, men dette førte ikke fram. Resultatet var at gjelden økte og at hun var tvunget til å selge boligen. I dag er gjelden på 200 000 kroner. Hun har bodd seks forskjellige steder i ulike kommuner. Ansvaret
Forskningsspørsmål 13 for sønnen har hun overlatt til sin farmor fordi hun ikke vil at han skal se at hun lider. Inntekten er 7000 kroner i måneden og skal, foruten mat, klær og boutgifter, dekke utgifter til legebehandling og medisiner. Hennes erfaring med den kommunale rådgivningstjenesten er ikke god. I følge henne selv har hun opplevd å bli sendt mellom ulike offentlige kontorer på grunn av uenighet om hvem som har ansvaret. Erfaringene har knekt henne psykisk: «Underveis er jeg blitt psykisk syk. Dette tar fullstendig knekken på meg. I dag føler jeg meg helt ødelagt. Jeg får dårlig samvittighet bare jeg kjøper tannkrem, og tenker at «nå bruker jeg penger igjen»». Gjentatte forsøk på å få kontakt med og få til en betalingsordning med kreditorene har mislykkes. Ofte har hun ikke fått svar. Nå får hun imidlertid hjelp fra Gjeldsoffer-Alliansen og håper å få til en frivillig gjeldsordning gjennom namsmannen. Et viktig tilleggsmoment hun mener har hatt betydning for behandlingen hun har fått er hennes etniske bakgrunn. Hun er halvt spansk og føler at hun har møtt mange fordommer på grunn av dette: «Jeg føler at jeg blir dømt etter utseendet. Det har til og med blitt sagt at jeg ser ut som en satanist. Men ingen skal dømmes på et slikt grunnlag. Jeg blir sett på som en taper. Men jeg har ikke valgt dette selv!» Historien til denne kvinnen skiller seg fra de tradisjonelle sakene fra gjeldskrisen på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet ved at problemgjelden ikke er boliggjeld, men forbruksgjeld. Gjeldsproblemene skyldes heller ikke kombinasjon av arbeidsledighet og renteoppgang som knekte økonomien for en rekke hushold under gjeldskrisen. Samtidig har historien klare likhetstrekk med mange andre tilfeller av gjeldsproblemer: Dramatiske livshendelser som sykdom og arbeidsuførhet kan velte om på det som i utgangspunktet var en trygg økonomisk situasjon. Historien forteller noe om hvordan kreditt gjør husholdninger mer risikoutsatt og at omstendigheter som låntakeren ikke har kontroll over kan føre husholdningen ut i et økonomisk uføre. Et likhetstrekk med sakene fra slutten av 1980-tallet er problemene med å få til fruktbar kommunikasjon mellom kreditor og debitor når sistnevnte har gjeldsproblemer. Historien gir også en indikasjon på at den kommunale gjeldsrådgivningstjenesten ikke fungerer like godt i alle kommuner.
14 Et siste aspekt er betydningen av låntakerens kulturelle bakgrunn. Det er ikke urimelig å anta at gjeldsproblemer er nok et felt hvor personer med fremmedkulturell bakgrunn opplever fordommer, misforståelser og forskjellsbehandling. 1.2 Tema og forskningsspørsmål Denne avhandlingen omhandler rettferdighetsoppfatninger i tilknytning til gjeldsordningsloven som trådte i kraft i 1993. Loven gir privatpersoner med uoverkommelige gjeldsproblemer en mulighet til gjennom rettsapparatet å få slettet hele eller deler av gjelden. Det stilles strenge krav for å få en gjeldsordning, og skyldneren må gå med på at det i en lengre periode, normalt fem år, avsettes til dekning av långivernes krav den delen av inntekten som overstiger rimelige utgifter til livsopphold. Loven kan ikke karakteriseres som en velferdsstatlig ordning i tradisjonell forstand siden en gjeldsordning ikke innebærer direkte økonomisk støtte fra det offentlige. 1 Utgiftene til livsopphold reduserer det beløp som går til dekning av kreditorenes krav i gjeldsordningsperioden. Livsoppholdssatsene skal dekke «nødvendige og rimelige» forbruksutgifter til mat, klær, transport, lege og helsestell og personlig pleie, samt nødvendige dagligvarer og husholdsartikler. Satsene skal også dekke ekstrautgifter i forbindelse med ferie, fritid og høytidsdager. 2 I tillegg kan det settes av et beløp til dekning av boutgifter. 3 Størrelsen på livsoppholdssatsen har følgelig stor betydning for skyldnerens velferd i denne perioden. Det er også fastsatt egne livsoppholdssatser for barn i husholdningen. Gjeldsordningsloven representerer en form for sosial kontraktslovgivning (Reifner 1988) hvor det er innbakt en sosial sikkerhetsmekanisme i de tilfeller låntakeren ikke er i stand til å gjøre opp sine forpliktelser. Loven har økonomiske fordelingsvirkninger ved at långiverne må bære tapet av den gjelden som skyldneren får slettet og ved at livsoppholdssatsene er fastsatt under hensyntaking til nivået for tradisjonelle velferds- og sosialhjelpsordninger. Der- 1 Det offentlige kan likevel være direkte involvert i en gjeldsordningssak som kreditor ved husbanklån, studielån, skatte- og avgiftsgjeld, etc. 2 Rundskriv Q 08/2004: «Gjeldsordningsloven regulering av veiledende livsoppholdssatser m.v.». 3 Boutgifter er i melding fra Skattedirektoratet juni 1999 om «Behandling av skatte- og avgiftskrav ved gjeldsordning etter gjeldsordningsloven» definert som «husleie, renter på boliglån, forsikring, offentlige avgifter, eiendomsskatt samt eventuelle fellesutgifter».
Forskningsspørsmål 15 med stilles en overfor rettferdighetsavveininger som er beslektet med dem vi finner i tilknytning til ordinære velferdsordninger. Det moderne forbrukersamfunnet, kredittsamfunnet, risikosamfunnet og nedbyggingen av velferdsstaten legitimerer at forbrukeren beskyttes gjennom sosial kontraktslovgivning, slik blant annet gjeldsordningsloven er uttrykk for. Det legger opp til et syn der tradisjonelle moralske forestillinger i tilknytning til kreditt spiller mindre rolle. Avhandlingen tilstreber imidlertid å undersøke hvorvidt tradisjonelle moralforestillinger likevel spiller en rolle for oppfatninger om rimelige levekår under gjeldsordning. Hans Petter Graver (1997) peker på at gjeldsordningsloven reiser tre vesentlige spørsmål. Det første gjelder lovens rekkevidde, det vil si hvem som skal regnes som tilstrekkelig forgjeldet til å få gjeldsordning. Jeg vil kalle dette for grenseproblematikken. Det andre spørsmålet gjelder hvor mye den som får gjeldsordning skal få beholde av inntekt og eiendeler. Jeg vil kalle dette for levekårsproblematikken. Det tredje spørsmålet er hvorvidt gjeldsordning og ettergivelse av gjeld skal betraktes som en rettighet for personer med uoverkommelig gjeldsbyrde eller som et privilegium som tilbys moralsk verdige søkere. Dette siste spørsmålet dreier seg om lovens moralske dimensjon. 1.2.1 Grenseproblematikken og den moralske dimensjon Grenseproblematikken har jeg tidligere behandlet i en analyse av publikums holdninger til gjeldsordningsloven basert på en spørreundersøkelse i et tilfeldig utvalg av den norske befolkningen. (Tufte 1993, 1992). Analysen avdekket at det i første rekke var to hovedgrupper av mennesker som av mange ble ansett som legitime mottakere av gjeldsordning (se Tabell 1-1). Disse to hovedgruppene antyder også to ulike legitimeringsgrunnlag for å komme inn under gjeldsordningsloven. Det første grunnlaget er å tilhøre grupper som allerede er betraktet som støtteverdige i velferdsstaten. Dette gjelder først og fremst syke og uføre samt arbeidsledige. Det siste henger antakelig sammen med at arbeidsledigheten hadde steget brått på slutten av 1980-tallet og ført til økonomiske problemer, inkludert gjeldsproblemer, for mange husholdninger. Oppslutningen om disse gruppene er antakelig uttrykk for noe mer enn en teknisk forståelse av at sykdom og arbeidsledighet kan føre til økonomiske problemer. Det er trolig i tillegg slik at dette betraktes som en moralsk legitim forklaring på økonomiske problemer. Sykdom, uførhet og arbeidsledighet anses som uforskyldte forhold som forklarer hvorfor gjeldsproblemene har oppstått. Og dette gjelder sykdom og uførhet mer enn arbeidsledighet. Arbeidsledige har ikke alltid blitt betrak-
16 tet som en like moralsk verdig gruppe (jf. Midré 1995; Seip 1981; 1983; 1984; Terum 1998; Bauman 1998). Tabell 1-1: Andel som mener følgende grupper bør kunne få gjeldsordning. 1992. (N=947) Syke og uføre 73 Arbeidsledige 62 De som prøver, men likevel ikke klarer 47 Pensjonister 36 Enslige forsørgere 32 Lavinntektsgrupper 30 Sosialklienter 15 De som bankene vurderer aldri vil kunne betale 12 De som har høy gjeld 7 De som har mer enn tre ganger inntekten 5 Det andre grunnlaget er at man har forsøkt så godt man kunne på egen hånd å komme ut av gjeldsproblemene. Her ser man at mangel på moralsk verdighet kan kompenseres gjennom egeninnsats. Ved å ha forsøkt så godt man kan å gjøre opp for seg, gis det en sikkerhet for at intet har vært uprøvd. Det finnes ikke andre løsninger. Men viktigere er at det gjennom egeninnsatsen demonstreres en moralsk vilje til å gjøre opp for seg, slik at man ikke kan mistenkes for å spekulere i loven. Det gir et sterkt signal om at man har den moralske verdighet som skal til for å få gjeldsordning. 4 Den lave oppslutningen om rent økonomiske kriterier, for eksempel at bankene vurderer at man aldri vil kunne betale gjelden, at man har høy gjeld eller høy gjeld i forhold til inntekten, viser hvor viktig det er å kunne vise til et legitimeringsgrunnlag. Det å ha gjeldsproblemer er i seg selv ikke tilstrekkelig for å ha krav på hjelp. 4 Det er imidlertid viktig å være klar over at mange av de spurte heller ikke regnet egeninnsats som et tilstrekkelig legitimt grunnlag for å få gjeldsordning. Litt over halvparten av de spurte slutter ikke opp om dette prinsippet.
Forskningsspørsmål 17 Resultatene gir uttrykk for en rettferdighetsoppfatning om at gjeldsordning kun skal gis til skyldnere som har fortjent en slik ordning. 5 For det første tillegges låntakerens egeninnsats for å løse problemene vekt av en forholdsvis stor andel av de spurte. For det andre at spørsmålet om hvordan problemene har oppstått ser ut til å være svært viktig. Sykdom, uførhet og arbeidsledighet gir støtteverdighet fordi det er allment akseptert at dette ikke er selvforskyldt. Ut fra disse resultatene er det rimelig å anta at oppfatninger om hva som kjennetegner personer med gjeldsproblemer spiller en ikke uvesentlig rolle for folks oppfatninger om hvordan de skal ha det under en gjeldsordning. Det er med andre ord en kopling mellom grenseproblematikken og levekårsproblematikken. I analysene av publikums holdninger til levekårsproblematikken vil jeg fokusere på to slike kjennetegn: skyldspørsmålet og lånetakerens levestandard forut for gjeldsordningen. Spiller det noen rolle for publikums holdninger til levekårsproblematikken hvorvidt man mener gjeldsproblemer er selvforskyldte eller skyldes strukturelle forhold? Og i hvilken grad spiller levestandarden forut for gjeldsordningen noen rolle for hvilken levestandard det oppfattes som rimelig at man har under en gjeldsordning. 1.2.2 Levekårsproblematikken og den moralske dimensjon Spørsmålet om hvor mye som skal settes av til skyldnerens underhold i gjeldsordningsperioden har vært gjenstand for politisk debatt de siste årene. Da gjeldsordningsloven ble innført i 1992 ble livsoppholdssatsen for voksne husholdsmedlemmer fastsatt til 85 prosent av Folketrygdens minstepensjon (jf. Ot.prp. nr. 81 (1991-92)). I 1997 vedtok Stortinget, med virkning fra 1. mai 1998, en ekstraordinær økning av minstepensjonen. Samtidig fattet Barne- og familiedepartementet beslutning om å endre den opprinnelige koplingen mellom gjeldsordningssatsene og minstepensjonen. Man ønsket ikke at personer og familier med gjeldsordning skulle ha den samme velferdsøkningen som mistepensjonistene fikk og at «gjeldsofre, som får gjeld slettet, skulle ha et tilnærmet normalt forbruk». 6 Fra departementets side ble endringen begrunnet med hensynet til betalingsmoralen: «For å unngå at den alminnelige betalingsmoral i samfunnet svekkes, er det viktig at gjeldsordningsloven oppfattes som rettferdig av andre skyldnere og av samfunnet forøvrig. Barne- og familiedepartementet har derfor kommet til at det ikke 5 Innen rettferdighetsforskningen kalles dette prinsippet for fortjenesteprinsippet, jamfør kapittel seks. 6 «Ny lov fritar tusener for barnebidrag» i www.aftenposten.no 28. mai 2004.
18 lenger er grunnlag for å opprettholde den tidligere anbefalingen om å knytte livsoppholdssatsene etter gjeldsordningsloven til 85 % av minstepensjon.» 7 Justeringen av livsoppholdssatsene førte til at de fra mai 1998 ble liggende rundt 75 prosent av minstepensjon og indeksjustert i samsvar med endringene i Folketrygdens grunnbeløp. 8 I desember 2002 leverte imidlertid finanskomiteen sin innstilling til Odelstinget om endring i gjeldsordningsloven. Komiteens flertall, bestående av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, bemerket her at: «...ingen skyldnere bør ha mindre å leve av enn om lag 85 pst. av minstepensjon. Dette bør departementet innarbeide i fremtidige veiledende satser.» (Innst. O. nr. 15 (2002-2003):11) Mindretallet bestående av regjeringspartiene Høyre, Kristelig folkeparti og Venstre mente at det ikke var behov for veiledende satser, men at det skulle gjøres en individuell vurdering i de ulike sakene, slik at beløpet til livsopphold ble tilpasset lokale forhold. Det var følgelig flertall på Stortinget for at livsoppholdssatsene skulle oppjusteres, men Barne- og familiedepartementet fulgte ikke opp dette i revisjonen av livsoppholdssatsene sommeren 2003. Dette vakte sterke reaksjoner, i første omgang fra interesseorganisasjonen for gjeldsofre, Gjeldsoffer-Alliansen, 9 og i neste omgang fra representanter fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Arbeiderpartiet. 10 Barne- og familiedepartementet motsatte seg fortsatt å justere livsoppholdssatsene, og statsråden Laila Dåvøy engasjerte seg sterkt for å unngå at satsene ble oppjustert. I et brev fra statsråden til Stortinget la hun vekt på at en oppjustering av gjeldsordningssatsene ville bryte med lovens grunnprinsipp om at skyldneren skal leve enkelt og sparsommelig under gjeldsordningen: «- Økningen i minstepensjonen har ført til at 85-prosentsatsen etter min mening ikke lenger kan sies å være nøktern, slik gjeldsordningsloven forutsetter, skriver Dåvøy i et brev til Stortinget der hun også påpeker at en slik økning vil kunne føre 7 Melding fra Skattedirektoratet, juni 1999: «Behandling av skatte- og avgiftskrav ved gjeldsordning etter gjeldsordningsloven». 8 Jamfør pressemelding nr. 03056 fra Barne- og familiedepartementet, 1. juli 2003: «Gjeldsordning: Nye satser for livsopphold fra 1. juli». 9 «Regjeringen gir blaffen i stortingsflertallet» i Klassekampen 1. juli 2003. 10 «Krever full retrett» i Klassekampen 3. juli 2003.
Forskningsspørsmål 19 til at hushold under gjeldsordning gis anledning til et høyst normalt forbruk og i noen tilfeller mer enn det.» 11 Etter Dåvøys og Regjeringens mening var de daværende satsene tilstrekkelige til å sikre skyldneren et forsvarlig forbruksnivå. En økning ville kunne oppleves som urettferdig, bidra til å stigmatisere dem som får gjeldsordning og gi kreditorene et større tap enn nødvendig. 12 Opposisjonen tok ikke innvendingene til følge. 14. mai 2004 vedtok Stortinget å be Regjeringen sette de veiledende satser for livsopphold under gjeldsordning slik at ingen får mindre enn 85 prosent av minstepensjon å leve av i gjeldsordningsperioden. Den politiske debatten om oppjusteringen av livsoppholdssatsene viser at levekårsproblematikken er beheftet med moralske vurderinger. Argumentet for å ikke ville oppjustere satsene er at skyldneren skal leve nøkternt og sparsommelig i gjeldsordningsperioden, at vedkommende ikke skal ha anledning til et normalt forbruk. Begrunnelsen er at for gode økonomiske betingelser under gjeldsordning kan virke urettferdig og svekke befolkningens betalingsmoral, det vil si den alminnelige normen om at gjeld skal betales. I stortingsdebatten hevdet Afshan Rafiq fra Høyre at en gjeninnføring av 85 prosentsatsen «vil kunne sette respekten for gjeldsordningsloven i fare, ved at levestandarden under ordningen blir for høy i forhold til mange hushold som tross anstrengelser betaler sin gjeld». 1.3 Problemstilling Det sterke innslaget av moralske betraktninger og rettferdighetsvurderinger i forbindelse med spørsmålet om levekår for skyldnere som får gjeldsordning gjør det interessant å gå nærmere inn på koplingen mellom moral og rettferdighet på den ene siden og spørsmålet om levekår under gjeldsordning på den andre siden. Dette er temaet for denne avhandlingen. Gjennom analyse av kvantitative og kvalitative data vil jeg avdekke hvilke faktorer som påvirker folks oppfatninger om hva som er rimelige levekår i gjeldsordningsperioden. Analysen vil ta utgangspunkt i tradisjonelle og nyere moraloppfatninger knyttet til kreditt og rettferdighetsprinsipper. Dette vil igjen bli knyttet til forskjeller i sosial posisjon. Forskningsspørsmålet for denne avhandlingen er å undersøke om og hvordan individers sosiale posisjon, forstått som klasseposisjon i 11 «Gjeldsofre får mer å rutte med» i Aftenposten 23. mai 2004. 12 Statsråd Dåvøys innlegg i Stortinget 14. mai 2004.