Oslo kommune Byrådslederens avdeling B rådssak 1001/07 ETABLERING AV VARSLINGSORDNINGER I OSLO KOMMUNE Sammendrag: Korrupsjons- og mislighetssaker har fatt et markant omfang i flere av kommunens virksomheter det siste året. Det er derfor påkrevd å forsterke arbeidet mot korrupsjon på bred basis i alle virksomheter i Oslo kommune. Erfaringer viser at varsel ofte er avgjørende for å avdekke korrupsjon. Varsel omfatter imidlertid mer enn korrupsjon og misligheter. Det kan i følge Arbeidsmiljøloven varsles om kritikkverdige forhold. Med kritikkverdige forhold menes forhold som er i strid med lov eller med etiske normer, for eksempel korrupsjon eller annen økonomisk kriminalitet, fare for pasienters liv og helse, farlige produkter eller dårlig arbeidsmiljø. Nye lovregler i arbeidsmiljøloven pålegger arbeidsgiver å legge til rette for varsling. Byrådet ønsker derfor at den enkelte virksomhet legger til rette for å utnytte den ressurs varsel kan være i arbeidet med å avdekke kritikkverdige forhold. Nå er det behov for å formalisere et krav til hver virksomhet om å opprette en lokal varslingsordning i tråd med nye lovregler. I tillegg er det behov for å etablere en sentral varslingsordning, som et supplement til det å varsle til de lokale ordningene. Den sentrale ordningen er ment som en "sikkerhetsventil". Både de lokale og den sentrale ordningen skal kunne benyttes av både ansatte og andre, som f eks. leverandører og brukere. Etablering av varslingsordninger byr på prinsipielle utfordringer. Særlig nevnes varslervernet som har stått sentralt i lovprosessen og rettssikkerheten for den det varsles om. Målet er å lage en balansert ordning hvor både hensynet til varsler, hensynet til kommunens behov for informasjon om kritikkverdige forhold og hensynet til den det varsles om er ivaretatt. Saksfremstilling: 1. Bak rg uun Korrupsjons- og mislighetssaker har fatt et markant omfang i flere av kommunens virksomheter det siste året. Det er derfor påkrevet å forsterke arbeidet mot korrupsjon på bred basis i alle virksomheter i Oslo kommune. Korrupsjon er en form for kriminalitet som er svært vanskelig å avdekke. Mange korrupsjonssaker blir avslørt ved varsel, enten til internrevisjon, kommunerevisjon, presse, politi eller andre tilsynsmyndigheter. Varsleren kan være den som gjør det mulig for
Side 2 kommunen å komme inn i saker på et tidlig tidspunkt, og dermed minimere skadeomfanget. Varsel omfatter imidlertid mer enn korrupsjon og misligheter. Lov av 1. desember 2006 nr. 64 om endringer i arbeidsmiljøloven (varsling) gir nye regler om varsling (såkalt "whistleblowing"). Endringene er en oppfølging av Stortingets forutsetninger da endringene i Grunnloven 100 om ytringsfrihet ble vedtatt i 2004. Loven trer i kraft 1. januar 2007. Det kan i følge Arbeidsmiljøloven varsles om kritikkverdige forhold. Med kritikkverdige forhold menes forhold som er i strid med lov eller med etiske normer, for eksempel korrupsjon eller annen økonomisk kriminalitet, fare for pasienters liv og helse, farlige produkter eller dårlig arbeidsmiljø. Et hovedformål med endringene i loven er å signalisere at varsling er både lovlig og ønsket. Etter endringene i arbeidsmiljøloven er arbeidstakeres rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten presisert, jf 2-4. I 2-5 omhandles vern mot gjengjeldelse ved varsling. En konsekvens av 3-6 er at arbeidsgiver forpliktes til å legge til rette for varsling fra ansatte i virksomheten. I tilknytning til det systematiske HMS-arbeidet skal det utarbeides rutiner for intern varsling. 2-4 Varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten (1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. (2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter. (3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen. 2-5 Vern mot gjengjeldelse ved varsling (1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med 2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnetsted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet. (2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker som gir til kjenne at retten til å varsle etter 2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe opplysninger. (3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter alminnelige regler. 3-6 Plikt til å legge forholdene til rettefor varsling Arbeidsgiver skal, i tilknytning til det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rettefor intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten i samsvar med 2-4, dersom forholdene i virksomheten tilsier det. På denne bakgrunn foreslås det å styrke/etablere lokale varslingsordninger i alle virksomheter i Oslo kommune. I tillegg foreslås det å etablere en sentral varslingsordning, som skal fungere som en "sikkerhetsventil" i de tilfeller lokal varsling ikke fører frem, eller når varsleren forventer at de ikke fører frem.
Formålet med Oslo kommunes varslingsordninger er å: 1. øke tilliten til at kommunen kan og vil rydde opp i uønskede forhold 2. forebygge korrupsjon og misligheter ved å øke oppdagelsesrisikoen 3. få informasjon til kommunens ledelse som kan bidra til å avsløre korrupsjon og misligheter 4. etablere trygghet for varsleren 5. kommunisere til ansatte, leverandører og kommunens innbyggere om hvor og hvordan de kan varsle Side 3 2. Premisser Følgende felles premisser legges til grunn for Oslo kommunes varslingsordninger: de skal være lett tilgjengelige og brukervennlige, informasjons- og saksbehandling skal skje i tråd med forvaltningsloven, offentlighetsloven, personopplysningsloven og gjeldende arkivbestemmelser, ordningene må forholde seg til konsesjonsvilkår fra Datatilsynet, varsleren skal kunne varsle anonymt Varslingsordningene skal ta imot varsel om kritikkverdige forhold, jf pkt 1 tredje avsnitt. Ordningen omfatter kritikkverdige forhold fra ansattes side i forbindelse med utøvelse av tjenesten for kommunen. Varslingsordningene er ikke ment som en generell klage- eller ombudsordning. Ved å etablere varslingsordningene signaliserer Oslo kommune at kommunen ønsker å få varsler om uetiske og ulovlige handlinger. En slik ordning gir imidlertid kommunen som arbeidsgiver flere utfordringer. Det er særlig viktig å ivareta hensynet til varsleren og hensynet til den varselet berører på en forsvarlig måte. For at kommunen skal få tilgang til verdifull informasjon gjennom varsel, er det viktig at kommunen tilrettelegger forholdene slik at varsler kan føle seg trygg for ikke å bli utsatt for gjengjeldelse som følge av sitt varsel. Dette søkes ivaretatt blant annet ved å tilby varsleren muligheten til å varsle anonymt. Det må imidlertid også være et vern av den det varsles om, inntil varslets påstander er bekreftet. Varslingsordninger, særlig når det kan varsles anonymt, kan misbrukes av den som av ulike grunner vil sverte en annen. Derfor må det stilles strenge krav til ivaretakelse av hensynet til den eller de varslet berører. Før substansen i et varsel er bekreftet/avkreftet må derfor varselet behandles med stor varsomhet slik at færrest mulig far tilgang til det. I henhold til personopplysningslovens 20. første ledd har kommunen som hovedregel plikt til å varsle den varselet omhandler om registreringen. Unntak fra dette kan f.eks. tenkes hvis hensyn til etterforskning av straffbare handlinger tilsier dette. For øvrig når det gjelder rettssikkerheten til den det varsles om vil dette være ivaretatt av bl.a. forvaltningsloven og arbeidsmiljøloven. Den det varsles om har rettskrav på all informasjon om varslet, inkludert hvem som har varslet. Det er unntaksregler som i noen tilfeller gir lovhjemmel for å nekte innsyn i hvem som er varsler. Den sentrale varslingsordningen er en nyskapning. Det er derfor ennå usikkert hvilket omfang og hva slags virkning den vil få. Utviklingen av de lokale ordningene vil være med på å påvirke det. Det kan derfor ikke utelukkes at det over tid vil oppstå et behov for senere justeringer av ordningens organisering og innretning.
Side 4 3. Lokale varslin sordnin er Oslo kommune har ca 50 virksomheter med ansvar for ulike deler av kommunens tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse. Virksomhetene ledes gjennom målstyring, som innebærer at den enkelte virksomhet skal oppnå vedtatte mål. Innenfor vedtatte rammer i sentrale styringsdokumenter har virksomhetene i utgangspunktet frihet til selv å innrette virksomheten med sikte på best mulig måloppnåelse. Ledelsen av den enkelte virksomhet har ansvar for kvaliteten på tjenestene, herunder for at eventuelle kritikkverdige forhold i virksomheten blir avdekket, og at de nødvendige tiltak blir iverksatt. Virksomhetsledernes ansvar er nærmere regulert i "Instruks for virksomhetsledere i Oslo kommune", vedtatt av bystyret 18.9.1991, sak 441 (med senere endringer). En naturlig konsekvens er at den enkelte virksomhet legger til rette for å utnytte den ressurs varsel kan være i arbeidet med å avdekke kritikkverdige forhold. Dette gjøres allerede i dag. Det er imidlertid behov for å formalisere et krav til virksomhetene om å opprette en lokal varslingsordning. Slike varslingsordninger skal rette seg mot varsel både fra ansatte og andre. Det er et lederansvar å legge til rette for en slik åpenhet i virksomheten at det ikke oppleves som risikofylt å varsle om kritikkverdige forhold. Varsling av på HMS-området skal følge virksomhetens HMS-rutiner. Dette kan for eksempel være: - Ordinære instruksjons- og rapporteringsveier - Avviksrutiner - Vernetjenesten (VO-AMU) - Tilsynsmyndigheter Lokale varslingsordninger kan medvirke til økt bevissthet rundt arbeidet med å avdekke kritikkverdige forhold. Det vil bli gitt sentrale retningslinjer for utformingen av lokale varslingsordninger for å sikre korrekt håndtering av formelle krav, helhetlig praksis og for å gjøre ordningene mer kjent for potensielle varslere. Ved varsel om korrupsjon og misligheter skal den enkelte virksomhet rapportere i tråd med Retningslinjer for saksbehandling i saker om økonomiske uregelmessigheter og misligheter i Oslo kommune, vedtatt av Byrådet 24.3.1995. 4. Krav til rutiner for varslin fra ansatte Som nevnt foran innebærer en endring i arbeidsmiljøloven en plikt til å utarbeide rutiner for varsling fra ansatte i tilknytning til det systematiske HMS-arbeidet i virksomheten. Dette må implementeres i den enkelte virksomheten. Det foreslås i denne saken å innta en plikt i kommunens overordnede HMS-instruks å utarbeide lokale HMS-rutiner for å legge til rette for varsling fra ansatte i tråd med de nye bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Byrådsavdeling for finans og utvikling vil utarbeide felles retningslinjer for utforming av lokale varslingsordninger. Byrådet vil også utarbeide rutiner med veiledning til ansatte som ønsker å varsle om kritikkverdige forhold. Rutinene vil være basert på reglene i arbeidsmiljøloven. Det er ønskelig at intern varsling prøves først, slik at en på raskeste og mest effektive vis kan iverksette eventuelle nødvendige tiltak.
Side 5 5. Sentral varslin sordnin - forsla til or aniserin Den sentrale ordningen skal være et supplement til det å varsle til nærmeste leder, overordnet leder, personal- eller økonomiansvarlig, verneombud eller tillitsvalgte. Det skal ikke være noe motsetningsforhold mellom varsel til virksomheten og varsel via ny sentral ordning. Likevel oppfordres varsleren til først å henvende seg til det punkt i virksomheten som er nærmest, den sentrale ordningen er ment som en "sikkerhetsventil". Den sentrale ordningen innebærer noe nytt ved at den tilbyr en eventuell varsler ett felles sted å varsle til for både ansatte, innbyggere og leverandører. Varselmottaket skal være lett tilgjengelig, brukervennlig og sikre systematisk oppfølging av sakene. Det foreslås en organisering av varslingsordningen hvor ekstern leverandør håndterer mottaket av varselet. Deretter forbereder Internrevisjonsseksjonen saken for en beslutningsgruppe bestående av kommunaldirektørene i Byrådslederens avdeling, Byrådsavdeling for finans og utvikling og berørt byrådsavdeling/linjeavdeling. Ansvaret for ordningen legges til Byrådslederens avdeling. For ordens skyld presiseres at ordningen med varsel til et eksternt mottak vil være en frivillig ordning og ment som et tilbud. Ingen kan pålegges å varsle til en ekstern mottaker. Kommunen vil på vanlig måte ta imot de brev og henvendelser som kommer. Figur: Forslag til organisering --------------------- Varslingssekretariatet ----------------------- l Saksbehandlingsalternativer: Til kom.rev Til virk./byr.avd. Varsler.= - Varselsmottaker å Ordningens -. Beslutningsgruppen -+ Til internrevisjon "sekretær ' Til ekstern Til observasjon Henleggelse Kommunal- Ekstern- Intern- direktørene i BLA, leverandør revisjonen FIU og linjeavdeling 6. Håndterin av varsel i den sentrale varslin sordnin en 1, Det etableres en sentral varslingsordning innenfor kommunens samlede virksomhet. Ansvaret som faglig premissgiver for den sentrale varslingsordningen legges til Byrådslederens avdeling. 2. Varsel kan eksempelvis komme i brevs form, som faks, ved personlig oppmøte, ved B- post eller pr telefon.
Side 6 3. Varsleren behøver ikke oppgi sin identitet. Anonyme varsler behandles på samme måte som når varsler er kjent. 4. Varsel skal håndteres i henhold til eventuell konsesjon fra Datatilsynet. Før substansen i et varsel er konstatert må varselet behandles slik at færrest mulig far tilgang til det. Det må stilles strenge krav til ivaretakelse av hensynet både til varsleren og hensynet til den eller de varslet berører. 5. Varselmottaket i den sentrale ordningen handteres av ekstern leverandør. 6. Varselmottaket skal ta imot varslene, gi varsleren informasjon om ordningen, registrere varslet og videresende hvert varsel til seksjon for internrevisjon til forberedende saksbehandling. 7. Internrevisjonen foretar forberedende saksbehandling og kan ved behov foreta foreløpige undersøkelser som grunnlag for beslutning om videre oppfølging. Internrevisjonen legger fram alle saker for beslutningsgruppen med forslag til videre oppfølging. Beslutningsgruppen skal orienteres om innkomne varsel uten unødvendig opphold. Internrevisjonen følger opp beslutning om videre behandling og saksbehandlende enhets framdrift, og skal gi kortfattede tilbakemeldinger til varselmottaket. 8. Beslutningsgruppen, som består av kommunaldirektørene i Byrådslederens avdeling, Byrådsavdeling for finans og utvikling og berørt byrådsavdeling/linjeavdeling, vurderer det enkelte varselet og beslutter den videre saksbehandling. Varsel kan besluttes oversendt for videre saksbehandling til: a. Kommunerevisjonen b. Byrådsavdeling/virksomhet c. Internrevisjonen d. Ekstern Eventuelt kan saken henlegges eller legges til observasjon. 9. Saksbehandler (jf. pkt. 8 a, b, c og d) skal utrede de faktiske forholdene. Dersom saken sendes til virksomhet eller ekstern utreder (på oppdrag) skal disse rapportere tilbake til beslutningsgruppen vedrørende funn og tiltak. 10. Ved mislighetssaker blir Kommunerevisjonen ori entert i henhold til Retningslinjer for saksbehandling i saker om økonomiske uregelmessigheter og misligheter i Oslo kommune, vedtatt av Byrådet 24.3.1995. Økonomiske og administrative konsekvenser Etablering av den sentrale varslingsordningen vil innebære kostnader knyttet til utredningsbistand vedrørende informasjonssikkerhet, anskaffelse av eksternt mottak, etablering av et eget 800-nummer og eventuelt etableringen av en 1KT-løsning. Etableringskostnadene i 2007 er foreløpig anslått til 1 mill kroner. Årlige driftsutgifter er tilsvarende usikre, og anslås foreløpig til 1 mill kroner. Utgiftene dekkes inn over byrådsavdelingenes budsjett. På grunn av usikkerhet omkring kostnadsnivået og i hvor stort omfang ordningen vil bli brukt kan det bli nødvendig å komme tilbake til dette i budsjettprosessen for 2008. Saksnr.: 200603620 3
Side 7 Iverksettelsestidspunktet avhenger av eventuell konsesjon fra Datatilsynet, systemutforming og anskaffelse av eksternt mottak. Hvis endelige tillatelser trekker ut i tid vil det bli vurdert å iverksette midlertidige ordninger. Den sentrale varslingsordningen er en nyskapning. Manglende erfaringsgrunnlag gjør det usikkert hvilket omfang og hva slags virkning ordningen vil få. Av denne grunn vil det høyst sannsynlig være behov for å vurdere justeringer og endringer i en oppstartsperiode. Vedtakskompetanse I henhold til Reglement for byrådet 3-3, har byrådet myndighet til å organisere byrådsavdelingene og sine underliggende virksomheter. Byrådet er ved bystyrets vedtak av 02.12.1998, sak 850 gitt fullmakt til å utarbeide overordnede retningslinjer for helse, miljø og sikkerhet i form av et overordnet HMSsystem. Byrådet er ved bystyrets vedtak av 07.05.2003, sak 132 delegert myndighet til å vedta kommunens arbeidsgiverregelverk. Rapporteringsordning Retningslinjer og veiledninger vil bli gjort kjent på vanlig måte, og det anses derfor ikke nødvendig å etablere egen rapporteringsordning for utøvelse av delegert myndighet. Internrevisjonen skal årlig føre statistikk og rapportere til byrådet på overordnet nivå om antall og type saker som er mottatt i den sentrale varslingsordningen. B ådslederen innstiller til b ådet å fatte føl ende vedtak: 1. Alle virksomheter i Oslo kommune skal ha en lokal varslingsordning som skal motta, registrere og følge opp varsel fra ansatte og andre om kritikkverdige forhold i Oslo kommune. 2. Det etableres en sentral varslingsordning i Oslo kommune for mottak av varsel fra ansatte, brukere, leverandører og andre. 3. Den sentrale varslingsordningen organiseres slik at ekstern leverandør handterer mottaket av varselet, internrevisjonsseksjonen forbereder saken for en beslutningsgruppe som beslutter videre prosess for oppklaring av varslet. Beslutningsgruppen vil bestå av kommunaldirektørene i Byrådslederens avdeling, Byrådsavdeling for finans og utvikling og berørt byrådsavdeling/linjeavdeling. 4. Nytt punkt 2.5 i Oslo kommunes overordnede HMS-system, vedtatt av byrådet 28.11.2002, sak 1527/02, med senere endringer, skal lyde slik: "2.5 Varsel fra ansatte om kritikkverdige forhold i virksomheten Den enkelte virksomhet skal utarbeide rutiner for intern varsling i egen virksomhet i tråd med varslingsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven." 5. Det delegeres til byråden for finans og utvikling å gi felles retningslinjer for utforming av lokale varslingsordninger. 6. Det delegeres til byråden for finans og utvikling å utarbeide veiledning til ansatte som ønsker å varsle om kritikkverdige forhold i Oslo kommune.
Side 8 7. Det delegeres til byrådslederen å vedta iverksettelsestidspunktet, og å fastsette den operative utforming av den sentrale varslingsordningen. Byrådslederen, den 21.12.2006 Tryktevedlegg: Utrykte vedlegg: Ingen Ingen