Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst

Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst Torbjørn Tufte RAPPORT 4 2012

Forfatter Tittel Utgiver Utgiversted Utgivelsesår 2012 Antall sider 91 Torbjørn Tufte Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst AgriAnalyse Oslo ISSN 0803-0324, Internett ISSN 1503.-9668 Emneord Forsidebilde EU, import, eksport, landbruksproduksjon, kjøtt, melk, ost, grønnsaker, toll, landbruk, handel, kvoter, CAP, toll, importvern, handelstrender, Artikkel 19, Protokoll 3, EØS, RÅK TINE/Rune Kongsro Litt om AgriAnalyse AgriAnalyse har som mål å være en faglig premissleverandør og et kompetent utredningsmiljø i spørsmål knyttet til landbruk og politikk. AgriAnalyse arbeider med nasjonale, internasjonale og organisasjonsinterne problemstillinger innenfor våre prioriterte satsingsområder. Ansatte i AgriAnalyse har tverrfaglig bakgrunn med kompetanse fra flere ulike samfunnsvitenskapelige og landbruksfaglige tradisjoner. Se www.agrianalyse.no for mer informasjon.

Forord Tema i denne rapporten er situasjonen kring kjerneproduksjonane i norsk jordbruk ut frå dei underliggande og langsiktige trendane innan norsk produksjon og handel. Trendane som er undersøkt avteiknar ein situasjon der det meste av tilpassinga av forbruksveksten i norsk matforsyning er tufta på at det er sterk auke importvolum som sikrar og dekkar opp vekst i etterspurnaden. Det vil seie at norsk jordbruksproduksjon ikkje er rusta til å auke voluma i takt med veksten, slik Landbruksmeldinga set som mål. Prosjektet er gjennomført på oppdrag av Fagforbundet, Norsk Landbrukssamvirke og Noregs Bondelag. Prosjektet har hatt ei referansegruppe med følgjande deltakarar, Hildegunn Gjengedal frå Noregs Bondelag, Svenn Arne Lie frå Fagforbundet, Ann Elise Hildebrandt frå Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, Kai Norman Hansen og Marthe Bay Haugen frå Norsk Landbrukssamvirke. Takk til desse for drøftingar og bidrag. Vidare takkar AgriAnalyse følgjande for både fagleg bistand og hjelp med å skaffe grunnlagsmateriale. Ole Nikolai Skulberg og Sindre Flø i Norske Felleskjøp. Hans Kjetil Bjørnøy, Lasse Erdal og Runa Himle frå Statens Landbruksforvaltning. Thomas Randem og Jacob Simonhjell i Nortura. Hanne Hennig Havdal i Opplysningskontoret for Meieriprodukter. Sist takk til Dag Gundersen for korrektur. Oslo, november 2012 Chr. Anton Smedshaug

Innhold SAMANDRAG... 1 1 INNLEIING... 3 2 HANDELSTRENDAR... 5 2.1 SAMHANDELEN MED EU... 8 3 MEIERIPRODUKT... 14 3.1 OST... 17 3.2 YOGHURT... 25 4 KJØTPRODUKSJON... 28 4.1 STORFE... 29 4.2 SAU... 35 4.3 GRIS... 37 4.4 FJØRFE... 38 5 GRØNT... 40 5.1 GRØNSAKER... 40 5.2 FRUKT EPLE... 48 6 KORN... 51 6.1 MATKORN OG FÔRKORN... 55 6.2 BRØD OG BAKARVARE... 57 7 INDUSTRIELT TILVERKA LANDBRUKSVARER... 60 7.1 UTVIKLINGA I SAMHANDELEN MED TILVERKA LANDBRUKSVARER... 61 7.2 SAMHANDELEN PÅ VARER MED RÅVAREPRISKOMPENSASJON... 62 7.3 RINGVERKNADAR GJENNOM VERDIKJEDA AV IMPORTVEKSTEN AV RÅK-VARER... 64 8 MATINDUSTRIEN... 66 9 FRAMSKRIVINGAR... 70 9.1 FRAMSKRIVINGAR AV AGGREGERTE TAL FOR SAMHANDELEN AV LANDBRUKSVARER... 70 9.2 NORSK MJØLKEPRODUKSJON... 73 9.3 KJØTPRODUKSJON... 73 9.4 STORFE OG LAM... 74 9.5 GRØNT... 76 9.6 KORNAREAL... 76 9.7 RÅK-VARER... 77 LITTERATUR... 79 VEDLEGG... 81

Samandrag Tufte, T. (2012). Stagnasjon i norsk produksjon, vekst i importvoluma. Rapport nr. 4-2012. AgriAnalyse. Oslo. Siste ti år har det vore ein befolkningsvekst på om lag 9 prosent i Noreg. Både auka befolkning og auka kjøpekraft har over tid gitt ein matvaremarknad i vekst. Den nye landbruksmeldinga (Meld. St. 9 (2011 2012)) peikar på forbruksveksten og det er eit uttalt mål at norsk matproduksjon på norske ressursar skal auke i samsvar med etterspurnaden i den norske marknaden. Denne rapporten ser nærare på dei underliggande trendane i norske kjerneproduksjonar og avsetjinga av råvarene gjennom verdikjeda. Det er tilhøva mellom etterspurnaden i marknaden, produksjonsvoluma i jordbruket og importvoluma av matvarer som står sentralt. Analysen ser på utviklinga i løpet av dei siste ti åra. Det overordna biletet av norsk landbruksvarehandel viser ein sterk vekst i importvolumet, og stabile eksportvolum. Med unntak av svin og fjørfe har norske produksjonsvolum i beste fall stagnert, og det er ein fallande tendens for norsk produksjon i høve til etterspurnaden i marknaden for mange produksjonar og produkt, som vist i tabell 1.1. Tabell 1.1 Endringar 2001/2011i forbruket, norsk produksjon og import etter mengde på ulike varegrupper til den norske marknaden Utviklingstrend 2001 versus 2011 1 Vare Forbruksutvikling Norsk produksjon Importutvikling Ost 29 % 16 % 241 % Yoghurt 55 % 45 % 353 % Storfe 1 % 5 % 85 % Sau/lam 0 % 4 % 109 % Svin 17 % 20 % 5 % Fjørfe 112 % 112 % 10 % Grønsaker 35 % 15 % 63 % Potet 18 % 31 % 47 % Gulrot 42 % 21 % 422 % Lauk 60 % 55 % 71 % Blomkål 4 % 30 % 36 % Eple 8 % 48 % 22 % Korn samla 8 % 10 % 44 % Produksjonstrendane og avsetjinga av produkta som er undersøkt, gir eit klart signal om at ein er på rask veg til ein situasjon der det meste av tilpassinga av forbruksveksten i norsk matforsyning er tufta på at det er sterk auke i importvolum som sikrar og dekker opp vekst og Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 1

svingingar i etterspurnaden. Norsk jordbruksproduksjon er ikkje rusta til å auke voluma i takt med veksten, slik Landbruksmeldinga set som mål. Ei rekkje kjerneproduksjonar har reduserte og stagnerte produksjonsvolum. Mykje tyder på at det ikkje er rammevilkår for raskt å tilpasse produksjonen i takt med marknadsutviklinga etter kvart som etterspurnaden har auka. Samhandelen med Noregs viktigaste handelspartnar og næraste samarbeidspart internasjonalt, Den europeiske unionen (EU), er sentral. Knappe 70 prosent av landbruksvareimporten til Noreg har EU som opphav, i 2011 utgjorde importen frå EU 27,1 milliardar kr av den totale importen på 39,9 mrd. EU, saman med USA, er verdas største landbruksvareeksportør målt i verdi. EU har ein landbruksproduksjon som i mange høve er samanfallande med den norske. Dermed er utviklinga i samhandelen òg avgjerande. I år 2000 var forholdstalet mellom Noreg og EU på landbruksvarehandelen 1 til 4,5 i favør av EU, medan det i 2005 var 1 til 5,5. Etter dette har asymmetrien i utviklinga tilteke kraftig, med ein einsidig vekst i eksporten frå EU til Noreg. I 2010 og 2011 var det markant auka til høvesvis 1 til 7,5 og 1 til 9. Auken i eksporten som skjer frå 2005, må sjåast i samband med omlegginga av subsidiane innanfor Den felles landbrukspolitikken (CAP) i EU, frå produksjonsavhengig til direktestøtte. Etter kvart har EU redusert prisavviket mellom eige prisnivå og verdsmarknadspris på råvarer ved å utbetale direkte stønad til gardbrukarane. Ein ringverknad av reformene er eit styrkja tollvern for EU-marknaden mot norsk eksport, fordi tollsatsane til EU ikkje vert redusert sjølv om avviket mellom innlandsprisane på råvarene i EU og verdsmarknadsprisane stadig vert mindre. Vidare vert det norske tollvernet i praksis kraftig svekt mot EU, fordi reduserte prisar i EU i forhold til norske prisar gjer at avviket mellom norsk pris og EU-prisar er aukande. Stordrift og reduserte råvareprisar speglast moglegvis tydelegaste på varer som er i den frie vareflyten i EØS. Utviklinga siste ti år viser at importmengda av RÅK-varer har auka frå om lag 230 000 tonn til 720 000 tonn. Samstundes er den norske eksporten redusert frå 57 000 tonn til 39 000 tonn. Dermed har netto importmengd auka frå 171 000 tonn i 2001 til 678 000 tonn i 2011. Det er rimeleg å rekne med at kombinasjonen av sterk vekst i importvolumet og fall i det norske eksportvolumet direkte utfordrar avsetjinga frå både råvareproduksjonen i Noreg og norsk matindustri. 1 Ost: For ost er det tidsrommet 2000 2011, og på grønt 2002 2011. Mjølk: Norsk mjølkeproduksjonen har gått ned med 3 prosent frå 2001 til 2011. Per capita vart det produsert 337 liter i 2001 mot 300 liter i 2011. Ein reduksjon på 11 prosent per capita. Bruksområda til mjølk som innsatsfaktor er så samansett at det er uråd å omsetje den samla forbruksmengda av meierivarer i liter mjølkeproduksjon for importerte varer. Likevel viser overslag frå SLF over samla import av ulike meieriprodukt ein vekst frå 6000 tonn til 27 700 tonn, som tilsvarar ein importauke på 362 %. Yoghurt: På yoghurt er det nytta år 2005 2011, fordi importvolumet var marginalt i 2001 (24 tonn). Dermed er prosentveksten på importutvikling svært høg (20833 %), jamfør drøftinga av yoghurt i rapporten. Difor er trenden betre spegla ved å nytte ein noko kortare periode på yoghurt. Korn: Dette er samla for både matkorn og fôrråvare. Det er store avlingsvariasjonar på korn, men likevel er dette eit relevant bilete av at trenden for importen aukar tydeleg. Eit heilskapleg bilete av utviklinga år for år er presentert i kapitlet om korn. 2 Rapport 4-2012

1 Innleiing I landbruksmeldinga (Meld. St. 9 (2011 2012)) er det eit mål at norsk matproduksjon på norske ressursar skal auke i samsvar med befolkningsveksten og etterspurnaden i den norske marknaden. Både målet og føresetnadane for å sikre ei slik utvikling er konkretisert på side 11 i meldinga: Statistisk sentralbyrå anslår at det vil bli 20 pst. flere innbyggere i Norge de neste 20 årene. Det skal legges til rette for at den landbaserte matproduksjonen kan øke i takt med etterspørselen til en økende befolkning i Norge. De tre viktigste forutsetningene for nasjonal matsikkerhet er kontinuerlig produksjon av mat, ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget og et velfungerende handelssystem. Denne rapporten søkjer å sjå på situasjonen kring kjerneproduksjonane i norsk jordbruk ut frå dei underliggande og langsiktige trendane kring norsk produksjon og handel. Ut frå dei eksplisitte føresetnadane i Landbruksmeldinga vil norsk produksjonsutvikling i høve til import av matvarer vere sentralt. Det er fordi tilhøvet mellom norske produksjonsvolum og importert volum av varene i forhold til etterspurnaden i den norske marknaden er ein avgjerande faktor for om målet vert realisert eller ikkje. Slik kan ein seie at handelen er viktig fordi import av matvarer, og sterk vekst i importen, òg kan vere potensielt tap av arealressursar, arbeidsplassar, og utvikling i næringsmiddelindustri i Noreg. Slik at den samla verdiskapinga i den norske verdikjeda for landbruket vert redusert eller stagnerer, sjølv om det er føresetnadar for at fleire av varene kan produserast ut frå eigne areal og sikre sysselsetjinga i primærleddet og sekundærleddet. Utvikling i jordbruket er eit nasjonalt tilhøve. Det har over lang tid vore strukturendringar i næringa med bruksnedlegging, men samstundes sterk vekst i produktiviteten. Likevel tyder fleire indikatorar belyst i rapporten på at ein er inne i eit skifte der det no ikkje berre er reduksjon i talet på gardsbruk og gardbrukarar, men òg fall eller stagnasjon i produksjonsvoluma av råvarer i dei norske kjerneproduksjonane, fall i dyretalet, og at dyrka areal går attende raskare enn produktivitetsveksten. Dermed dekker dei norske produksjonsvoluma stadig mindre av etterspurnaden, og på sikt tyder det stagnasjon i matindustrien. Trendane som er undersøkt, gir eit klart signal om at ein er på rask veg til ein situasjon der det meste av tilpassinga av forbruksveksten i norsk matforsyning er tufta på at det er sterk auke i importvolum som sikrar og dekker opp svingingar i etterspurnaden. Det vil seie at norsk jordbruksproduksjon ikkje er rusta til å auke voluma i takt med veksten, slik Landbruksmeldinga set som mål. Ei rekkje kjerneproduksjonar har reduserte og stagnerte Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 3

produksjonsvolum, og det tyder på at det ikkje er rammevilkår for å raskt å tilpasse produksjonen i takt med marknadsutviklinga etter kvart som etterspurnaden har auka. Dette gjeld gjennom heile verdikjeda, frå import av fôr til husdyr, import av råvarer til norsk matindustri, og fram til sluttprodukt i daglegvaremarknaden, som til dømes ost, yoghurt, brød og bakarvarer, samt ulike grønsaker og frukt. Rapporten er avgrensa til det som kan definerast som norske kjerneproduksjonar og produkt, som legg grunnlaget for matforsyninga og avsetjinga norske råvarer produsert på norske ressursar gjennom verdikjeda. Kjerneproduksjon er her definert som produksjonar det er føresetnadar for å produsere i Noreg, og som produserar varer det er etterspurnad etter. Det vil seie at rapporten ser på kjøt, mjølk, grønt og korn, og på utvalde produkt tilknytt desse produksjonane. 4 Rapport 4-2012

2 Handelstrendar Det har i Noreg vore ein høvesvis sterk auke i befolkninga, og i mars 2012 runda innbyggjartalet 5 millionar. Det har òg generelt vore auke i kjøpekrafta og generelt marknadsvekst i fleire år. I det følgjande er hovudtrendane i den norske samhandelen på landbruksvarer vist. I hovudsak viser utviklinga vekst i importen og stagnasjon i eksporten. Det er ein vedvarande trend med sterk auke i import av landbruksvarer, både rekna i verdi og volum, til den norske marknaden 1. Samstundes har den norske eksporten vore stabil på om lag same nivå siste 10 år, og i verdi har den i realiteten gått ned dersom det vert justert for inflasjon. Figur 2.1 Norsk import og eksport av landbruksvarer i verdi 2000 2011 Milliardar kroner 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Norsk eksport og import av landbruksvarer Import Eksport Kjelde: SSB/SLF Samhandelen rekna etter verdi vil ta opp i seg valutakursar, inflasjon og liknande. Likevel er trenden på samhandelen på landbruksvarer rimeleg samanfallande uavhengig om ein ser på verdi eller volum, som figur 2.1 og 2.2 viser. Trenden er sterk vekst i importen og stagnasjon i eksporten 1 Landbruksvarer er her definert som alle varer i tolltariffens kapittel 1-24 med unntak av kapittel 3, fisk og fiskeprodukt, og posisjonane 16.04 og 16.05 (som gjeld tilberedt fisk, krepsdyr og bløtdyr). I tillegg er kapittel 35 i hovudsak inne fordi store deler av kap. 35 er definert som landbruksvarer. Dermed samsvarar dette i all hovudsak med defenisjonen til WTO. Likevel har WTO-definisjonen inne enkeltvarelinjer frå kapittel 38 til 53, og desse enkeltvarelinjene er haldne utanfor. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 5

Figur 2.2 Norsk import og eksport av landbruksvare, i volum 2000 2011 Norsk eksport og import av landbruksvarer 1000 Tonn 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Import Eksport Kjelde: SSB/SLF Noreg som ein open økonomi har lange tradisjonar for handel, også innanfor landbrukssektoren. Naturgitte tilhøve tilseier også at det er ei rekkje produkt som ikkje vert produsert i Noreg, som kaffi, kakao, vanilje og ulike frukter med meir. Andre produkt har ein politisk valt å ikkje produsere i Noreg, til dømes sukkerroe og lin 2. Dermed har import av landbruksvarer vore ein del av matforsyninga til befolkninga og også av innsatsfaktorar til matindustrien. Likevel er trenden ein svært rask og sterk vekst i importverdien, så vel som importvolum dei siste ti åra. Særskilt har importen akselerert etter 2004. Samstundes har eksporten vore stabil utan vekst. Dermed er utviklinga i den norske handelsbalansen på landbruksvarer eit stadig større underskot. Vidare tilseier kombinasjonen av sterk vekst i import og stagnasjon i eksport at importvarer styrkar posisjonen i den norske marknaden, og det er all grunn til å rekne med at innan nokre produksjonar så erstattar importvarer det som tidlegare var norskproduserte varer, til dømes innanfor brød og bakarvareindustrien og kornproduksjon. For å få eit raskt oversyn over kva landbruksvarer har Statens landbruksforvaltning fordelt den norske importen av landbruksvarer etter hovudkapitla i tolltariffen, og endring i importverdien frå 2010 til 2011. Som tabellen viser, er det vekst innanfor alle varegruppene, og det er høvesvis sterk vekst innanfor varegrupper som er kopla til dei tradisjonelle kjerneproduksjonane i norsk jordbruk, som kjøtproduksjon, mjølkeproduksjon, kornproduksjon og frukt- og grøntsektoren. 2 Til dømes Danmark har valt å produsere både sukker og lin. 6 Rapport 4-2012

Tabell 2.1 Importverdi i milliardar kroner fordelt etter varegrupper i tolltariffen, og endring i % 2001 vs 2011, inflasjonsjusterte priser til 2011-prisar etter norsk KPI (den generelle prisveksten ikkje justert etter varegrupper) Tolltariffens kapittel 2001 2011 Endring %, 2001 2011 (inflasjonsjustert verdi etter KPI) Levende dyr 78 192 105 % Kjøtt 283 781 130 % Melk, meieriprodukter, egg og honning 198 751 217 % Animalske produkter ellers 203 328 35 % Levende planter 809 1489 53 % Poteter og grønnsaker 1135 2302 69 % Frukt og bær 2123 4029 58 % Kaffe og te 690 1831 121 % Korn 536 1325 106 % Mel 233 979 250 % Oljeholdige frø og frukter 957 1841 60 % Skjellakk, gummo osv. 242 93 68% Vegetabilske flettematerialer 7 10 19 % Animalske og vegetabilske oljer 383 2973 546 % Kjøttprodukter 20 158 544 % Sukker og sukkervarer 1020 1377 12 % Kakao og sjokolade 753 1366 51 % Bakervarer 1479 3214 81 % Frukt, grønnsaksprodukter og lign. 907 1616 49 % Forskjellige tilberedte næringsmidler 1134 3683 171 % Drikkevarer 1859 4201 88 % Tilberedt dyrefôr 1681 4184 107 % Tobakk 548 1042 59 % Proteiner, modifisert stivelse osv. 111 157 18 % Totalt 17389 39922 91 % Kjelde: SSB/SLF Ei rekkje av landbruksvarene er varer Noreg ikkje kan produsere ut frå naturgitte føresetnadar, som kaffi og kakao. Andre er varer som det er mogleg å produsere, men som det ikkje er prioritert å satse på, som sukker. Likevel ser ein at veksten i importverdien innanfor varegrupper som kjem frå kjerneproduksjonar i Noreg, som kjøt, mjølk, korn, poteter og grønsaker, har auka sterkt. Difor vil utviklinga i handelen vere avgjerande for om måla i Landbruksmeldinga vert nådd eller ikkje. Det tyder at samhandelen med Noregs viktigaste handelspartnar og næraste samarbeidspart internasjonalt, Den europeiske unionen, er sentral. Det fordi EU, som saman med USA er verdas største landbruksvareeksportør, har ein landbruksproduksjon som har svært mange kjerneproduksjonar som er samanfallande med dei norske. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 7

2.1 Samhandelen med EU I eit normalår er den norske marknaden med fem millionar innbyggjarar vanlegvis den sjuande største eksportmarknaden til EU på landbruksvarer, målt i verdi (MAP, May 2012). EU er Noregs viktigaste og største handelspartnar på landbruksvarer. Samhandelen på landbruksvarer mellom Noreg og EU etter at EØS-avtala vart inngått, har eit hovudmønster med at norsk importverdi årleg veks sterkt, medan norsk eksportverdi er stabil. Til dømes vart det importert landbruksvarer for 11,6 milliardar kroner til Noreg frå EU i 2001, medan importverdien var 27,1 milliardar i 2011. Tilsvarande eksporterte Noreg til EU for 2,6 milliardar kr i 2001 og 3 milliardar i 2011. Figur 2.3 Samhandelen på landbruksvarer mellom Noreg og EU i verdi 2000 2011 30 Norsk samhandel med landbruksvarer med EU Milliardar kroner 25 20 15 10 Import frå EU Eksport til EU 5 0 200020012002200320042005200620072008200920102011 Kjelde: SLF/SSB Noreg har formelt valt å gi om lag to tredjedelar av verdas land reelt betre tollvilkår og marknadstilgang på landbruksvarer enn det Noreg er forplikta til å handheve gjennom WTOavtala (Tufte, 2011). Viktigast for landbruket er likevel dei omfattande tollpreferansane EU har fått framforhandla i samband med EØS. I tida med EØS-avtala viser utviklinga i forholdstalet på samhandelen, målt i kroneverdi, ein klar trend. I 1995 var forholdstalet 1 til 4 i favør av EU. I år 2000 var det 1 til 4,5. Etter dette har asymmetrien i utviklinga tilteke kraftig med ein einsidig vekst i norsk import. I 2005 var forholdet 1 til 5,5 i favør av EU, medan det for 2010 og 2011 var markant auka til høvesvis 1 til 7,5 og 1 til 9. Ein vesentleg grunn til utviklinga er den aukande liberaliseringa av landbruksvarehandelen mellom Noreg og EU knytt til artikkel 19 og protokoll 3 i EØS-avtala, gjennom fleire rundar med reforhandlingar av preferansar dei siste ti åra, til dømes Protokoll 3, Artikkel 19, osteavtala med meir. Dette kombinert med EU si omlegging av landbrukssubsidiane i CAP 8 Rapport 4-2012

for å redusere avviket mellom råvareprisar i EU og på verdsmarknaden (gjennom direkte utbetalingar), gjer at det i realiteten oppstår ein situasjon som i stadig sterkare grad er kjenneteikna av ein aukande konkurranse på den norske heimemarknaden mellom EUs industri og norsk industri, og ikkje vice versa. 2.1.1 Artikkel 19 og Protokoll 3 Landbruk er ikkje definert inn som ein del av EØS-avtala. Landbruket og ikkje minst matindustrien vert likevel indirekte trekt inn i avtala fordi handelen med landbruksvarer er inne i avtala gjennom artikkel 19 (utviklingsklausulen) og Protokoll 3. Artikkel 19 i EØS-avtala seier at partane skal søkje å liberalisere handelen ytterlegare, innanfor rammene i landbrukspolitikken til den enkelte, og liberaliseringa skal skje på gjensidig fordelaktig basis. Artikkel 19 gir EU ei formell brekkstang til å krevje gjennomgang og drøftingar om utviklinga med Noreg kring handelen på landbruksvarer. Sist enda dette med ny artikkel 19-avtala som trådde i kraft ved årsskiftet (Prop. 62 S (2010 2011)). Ifølgje Agra Europe sikrar dei nye tollkutta saman med dei eksisterande preferansane at omtrent 60 % av eksportverdien til EU på landbruksvarer blir eksportert til Noreg tollfritt (Agra Europe 28.9.2010). Ei rekkje kvoter og andre tollpreferansar er framforhandla gjennom Artikkel 19 3. Protokoll 3 gjeld ei rekkje industrielt tilverka landbruksvarer som sjokolade, iskrem, bakarvarer, smaksett yoghurt med meir. Varene som er lista opp i Protokoll 3, inngår i den frie vareflyten, men ut frå at industrien har krav på å få utjamna ulik råvarepris, slik at råvareprisane ikkje vert ein konkurransefaktor (RÅK-ordning). Kompensasjon for avvik i råvarepris kan utliknast gjennom toll, prisnedskriving og eksportrestitusjon 4. Både Noreg og EU nyttar råvarepriskompensasjon i samhandelen. I tida etter at EØS-avtala trådde i kraft, har den politiske linja til Noreg vore å gi fleire tollpreferansar på landbruksvarer. 2.1.2 Den felles landbrukspolitikken til EU i endring Den europeiske union er verdas største handelsaktør med landbruksvarer saman med USA. EU har generelt svært offensive eksportinteresser på landbruksvarer mot marknadar med høg betalingsvilje. Samstundes vernar EU eigen heimemarknad mot import ved hjelp av tollvern og minsteprisar på importvarer. Det som skil EU frå andre leiande landbruksvareeksportørar i verda, som USA og Brasil, er varesamensetjinga i handelen. Ein svært stor del av eksportverdien til EU vert generert gjennom sal av sluttprodukt som er produkt som er ferdig eller nesten ferdig for konsumering som ost, vin, fersk frukt og grønt, kjøtt, pølser, brennevin, syltetøy og liknande. Det vil seie tilverka produkt frå næringsmiddelindustrien. For Noreg, som den sjuande største enkeltmarknaden til EU, har det konsekvensar når Noreg stadig gir EU betre marknadstilgang, samstundes som EU har lagt om subsidieordningane for å få prisane nærare verdsmarknadsprisar. Dette skiftet i Den felles 3 For ein kort gjennomgang av tollkvoter, sjå vedlegg. 4 Kompensasjon gjennom tollsats som skal spegle avviket i prisar på råvarer er det gjennomgåande verkemiddelet for å utjamne ulik pris. Bruk av prisnedskriving og eventuelt eksportstøtte gjeld berre for utvalde og spesifiserte varer etter gjeldande retningslinjer for kompensasjonen. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 9

landbrukspolitikken til EU forsterkar presset på den norske verdikjeda kraftig. Mykje tilseier at utviklinga i samhandelen, vist i figurane over, vil halde fram, dersom Noreg ikkje tek politisk grep for å endre trenden. Politiske tiltak for å søkje å bremse trenden kan til dømes vere å sikre eit velfungerande importvern, avstå frå å stadig gi fleire bilaterale handelspreferansar til EU (auka kvotar og reduserte tollsatsar) og liknande. Ei hovudårsak som tilseier at utviklingstrendane i samhandelen vil halde fram, er endringar i Den felles landbrukspolitikken (CAP). EU har gradvis lagt om landbruksoverføringane, frå produksjonsavhengig støtte til produksjonsuavhengig støtte, som i hovudsak er direkte støtte til gardbrukaren uavhengig av produksjon 5. Dette er den såkalla gardstøtte (single payment). Dette skiftet har direkte konsekvensar for samhandelen på landbruksvarer, fordi det har gitt EU råvareprisar som ligg nærare verdsmarknadprisane enn tidlegare. Her er dette illustrert med utvikling i mjølkepris til gardbrukar (figur 2.4), som viser at før omleggingane av subsidiane i EU til produksjonsuavhengig stønad, då minsteprisane framleis hadde effekt, så var avviket mellom pris i Noreg og EU høvesvis stabilt år for år. Vidare var prisane både i EU (Tyskland/Danmark) og Noreg godt over nivået til New Zealand, som kan representere verdsmarknadspris, då New Zealand er ein av verdas største eksportørar av mjølk, og over 90 prosent av den produserte mjølka i New Zealand vert eksportert. Deretter er det interessante for samhandelen at det skjer ei gradvis endring av denne samvariasjonen etter CAP-reformane frå og med 1999. Utviklinga viser at avviket mellom norsk prisnivå og EU-prisnivå tiltek, samstundes som EU raskt reduserer avviket i sitt prisnivå i forhold til New Zealand, som i denne perioden har gradvis auke. 5 For utviklinga av støtteordningar i CAP, sjå vedlegg Figur 9.12. 10 Rapport 4-2012

Figur 2.4 Utvikling i mjølkepris til gardbrukar (Farm gate) i utvalde land 1994 2010 6 800 Mjølkepris 700 600 US $/ tonn 500 400 300 200 100 0 19941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010 Danmark Tyskland New Zealand Norge Kjelde: FAO-stat Ein ringverknad av reformene i CAP er eit styrkja tollvern for EU-marknaden mot norsk eksport, og mot New Zealand for den del, fordi tollsatsane til EU ikkje vert redusert sjølv om avviket mellom innlandsprisane på råvarene i EU og verdsmarknadsprisane stadig vert mindre. Vidare vert det norske tollvernet i praksis kraftig svekt mot EU, fordi reduserte prisar i EU i forhold til norske prisar gjer at avviket mellom norsk pris og EU-prisar er aukande. Fordi der den norske bonden framleis er sterkt knytt til framforhandla målpris eller referanseprisar for å dekke kostnadane og sikre inntektene frå produksjon, har EU-bøndene fått meir av betalinga og produksjonskostnadar knytt til produksjonen sikra gjennom direkte utbetalingar uavhengig av produksjonen. Det vil seie at minsteprisane til EU er kraftig redusert, slik at dei berre er eit svakt tryggleiksnett for bøndene. Det har i dei siste 10 15 åra vore ei omfattande omlegging av subsidiane til meir direkte støtte til bøndene i EU. Særleg vart denne strategien tydeleg med CAP-reformen Agenda 2000, der det var eit uttalt mål å betre konkurransekrafta til landbruket og næringsmiddelindustrien ved å redusere prisane på råvarer gjennom å auke den direkte økonomiske stønaden til bøndene: 6 Valutasvingingar vil også påverke prisen noko, men det er rimeleg samvariasjon i kursutvikling mellom Noreg og Danmark, så hovudtrenden er like fullt dekkande for å illustrere utviklinga over tid. Vidare er dette i løpande dollar, som vil seie at det ikkje er justert for inflasjon, slik at ein auke i forhold til kostnadsnivå på innsatsfaktorar med meir i realiteten kan vere ein relativt sett reduksjon i pris til gardbrukar. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 11

[I landbruksreformen] Agenda 2000 var målet att gynna det europeiska jordbrukets konkurrenskraft. EU fortsatte sänka stödpriserna och kompenserade genom höjda direktstöd 7 Politikken med stadig sterkare frikopling av støtta er vidareført i Midtvegsgjennomgangen i 2003 og Helsesjekken frå 2007/2008. Eit resultat av at ein stadig større del av betalinga til bøndene er sikra gjennom direkte utbetalingar uavhengig av produksjon, er at prisane til gardbrukarane for produksjon og sal av varer kan reduserast. Det vart vidare tilgang på ferske pengar innanfor CAP fordi utgiftene til eksportsubsidiar går ned 8. Når gapet mellom innlandske råvareprisar i EU og verdsmarknadsprisar vart redusert, fekk ein samstundes frigjort pengar i CAP-budsjettet fordi eksportsubsidiane vart billigare. Bonden treng dermed ikkje så stor margin som før på råvarene for å sikre salsinntekta, fordi ein langt større del av kostnadane er sikra i botn gjennom direkte subsidiar til bonden frå CAP, og frå eventuelle nasjonale støtteordningar i land som nyttar det i tillegg til CAP-overføringane. Dei direkte overføringane er utrekna etter historiske produksjonsvolum på det enkelte gardsbruket. Denne kombinasjonen av at EU har lagt om dei økonomiske overføringane for å få prisane nærare verdsmarknadsprisar, og at Noreg gir EU betre marknadstilgang, har konsekvensar over tid for utviklinga i samhandelen. Kombinasjonen betra marknadstilgang og EUs endring av økonomiske overføringar innanfor CAP fører til at konkurransen i jordbruket og matindustrien føregår i den norske marknaden mellom norske gardbrukarar og EUs gardbrukarar, og norsk matindustri og EUs matindustri. Resultata av denne trenden avteiknar seg ved at importerte varer tek mykje av marknadsveksten på fleire av kjerneproduksjonane i Noreg. Det er stadig tydelegare at underdekking i den norske marknaden vert supplert gjennom import, og ikkje ved auka norske produksjonsvolum. Mønstret som avteiknar seg over tid, er at råvareproduksjon i primærleddet stagnerer for ei rekkje norske kjerneproduksjonar, samstundes vert avsetjing av norske råvarer og tilverka produkt frå norsk matindustri stadig sterkare utfordra i heimemarknaden. Denne utviklinga tyder at avsetjinga av norsk råvareproduksjon og arbeidsplassar i norsk næringsmiddelindustri er under eit vedvarande og aukande press. Det vil seie at utviklinga med stadig vekst i importvoluma til den norske heimemarknaden, både av matvarer til norske hushald, innsatsfaktorar til industrien som kjøt, korn, grønsaker med meir, og ikkje minst import av fôrråvarer til husdyrhaldet i realiteten handlar om å ei gradvis undergraving av norsk produksjon, næringsutvikling og sysselsetjing. Ringverknadane av å ikkje sikre verdikjeda rammevilkår som sikrar produksjon, er direkte førande for bruken av nasjonale arealressursar, oppretthalding og skaping av arbeidsplassar, inntektsutvikling versus 7 Jordbruksverket, internettadresse 14.11.2011: http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/handel/politikochframtid/eusjordbrukspolitik/varforengemensamj ordbrukspolitik.4.6beab0f111fb74e78a78000936.html 8 Sjå til dømes rapport frå EU-Kommisjonen International aspects of agricultural policy på Internetadreese: http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/advisory-groups/international/2012-03-12/report_en.pdf 12 Rapport 4-2012

kostnadsnivå, og det å sikre ei næringsutvikling og ein industriproduksjon tufta på norske arealressursar gjennom verdikjeda. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 13

3 Meieriprodukt Den samla norske mjølkeproduksjonen har hatt ein reduksjon i volum på 3 prosent dei siste 10 åra, samstundes som befolkningsveksten har vore på 9,5 prosent. I år 2000 var den norske mjølkeproduksjonen 1559 millionar liter kumjølk, medan den i 2011 var på 1 476 millionar liter. Tilsvarande var befolkninga i Noreg 4,48 millionar i 2000, medan den var på 4,92 millionar i 2011. Dersom produksjonsvolumet per capita hadde vore likt i 2011 og i 2000 (348 liter), tilseier det eit produksjonsvolum på1 713 millionar liter. Det er produsert mjølkevolum, uavhengig av kva bruk mjølka vert nytta til vidare i tilverkinga hjå meieria. Det vil seie ein differanse på 237 millionar liter. Figur 3.1 Norsk mjølkeproduksjon i faktisk volum og trend, samt befolkningsutvikling 5 000 000 Utvikling i befolkning mjølkeproduksjon Millionar liter / antall innbyggjarar 4500000 4000000 3500000 3000000 2500000 2000000 1500000 1 000 000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Norsk mjølkeproduksjon Norsk befolkning Produksjonstrend ved 348 l. per capita år 2000 og i 2011 Kjelde: BFJ 9 /SSB Ein illustrasjon av utviklinga er at det er befolkningsvekst i Noreg, men samstundes er trenden på mjølkeproduksjonen stabil mot svakt fallande. I figur 3.1 visast 9 Budsjettnemda for jordbruket 14 Rapport 4-2012

befolkningsveksten, norsk mjølkeproduksjon i levert volum, og kva norsk mjølkeproduksjon ville vore dersom den var like høg per innbyggjar som den var i år 2000. Figur 3.2 Norsk mjølkeproduksjon og norsk befolkningsutvikling Millioner liter/antall innbygjarar 5000000 4500000 4000000 3500000 3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 Utvikling i befolkning og mjølkeproduksjon 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Norsk mjølkeproduksjon Norsk befolkning Kjelde: BFJ 10 /SSB I mjølkeproduksjon per capita tyder denne produksjonsutviklinga at det i Noreg vart produsert 348 liter mjølk per innbyggjar i år 2000, medan det i 2011 vart produsert 300 liter mjølk per innbyggjar 11. I volum har norske mjølkeproduksjonen gått ned med 3 prosent frå 2001 til 2011. Det vil seie ein reduksjon på 11 prosent per capita, frå 337 liter mjølk per capita i 2001 mot 300 liter i 2011. 10 Budsjettnemnda for jordbruket 11 Dette er den samla norske produksjonen av kumjølk, og inneheld også mjølk som eventuelt vert nytta i varer som vert eksportert. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 15

Figur 3.3 Norsk mjølkeproduksjon per capita Liter kumjølk 360 350 340 330 320 310 300 290 Norsk mjølkeproduksjon per capita 348 300 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 liter/per innbyggjar Kjelde: BFJ/SSB Det er ein forbrukstrend i Noreg, og i Europa, at det vert konsumert mindre søtmjølk per innbyggjar enn tidlegare. Konsumet i 2001 var 108 liter per capita, medan det i 2011 var knappe 94 liter. Samstundes er det ein forbrukstrend med auka konsum av ost og syrna produkt. I Noreg går om lag halvparten av mjølkeproduksjonen til osteproduksjon. Importen av meierivarer har parallelt med desse trendane auka betydeleg dei siste åra. SLF (2012) 12 har berekna at importen av meierivarer under kapittel 4 i tolltariffen har auka frå kring 4000 tonn i 2000 til 20 000 tonn i 2011. I tillegg viser deira overslag over import av meieriprodukt som ingrediens på tilverka produkt, som sjokolade, iskrem, smaksett søtmjølk med meir i kapittel 18, 19, 21, 21, 23) ein importvekst på om lag 2200 tonn i 2000 til 7700 tonn i 2011. Det vil seie at eit grovt overslag av den samla importen av meierivarer viser ei auking frå 6000 tonn til 27 700 tonn i løpet av dei siste ti åra. For mjølkeprodusentane må ein legge til grunn at denne utviklinga har innverknad på etterspørselen i marknaden etter norske mjølkeråvarer over tid. For næringsmiddelindustrien er det vidare grunn til å rekne med at dette har innverknad på avsetjingsmoglegheitene for tilverka meieriprodukt. Import av konsummjølk som ikkje er smaksett, er fråverande, men på tilverka produkt som til dømes ost, yoghurt og smaksette mjølkeprodukt som sjokolademjølk og iskrem er trenden rimeleg klar der importerte produkt i stadig sterkare grad utfordrar produkt produsert på norsk mjølk. Samla sett er det ei stor utfordring for norske mjølkeprodusentar og for meieriindustrien som produserer og sel meieriprodukt framstilt av norsk mjølk, at den generelle forbrukstrenden i den norske befolkninga er at ein drikk mindre søtmjølk per innbyggjar. Dermed er det ei utvikling der det er større og større mjølkevolum som må sikrast avsetjing gjennom andre foredla meieriprodukt enn som drikkemjølk, dersom produksjonen, sysselsetjinga og innteninga blant gardbrukarar og industri skal sikrast. Forbrukstrendane og 12 Statens landbruksforvaltning, Markedsrapport 2011, Rapport nr. 6/2012. 16 Rapport 4-2012

marknadssituasjonen tilseier at desse alternative avsetjingskanalane til drikkemjølk, som yoghurt og ost, utgjer ein viktigare kanal for mjølkeomsetjinga gjennom verdikjeda enn det som var gjengs tidlegare. Samstundes er det typisk slike produkt som vert stadig sterkare utfordra i den norske marknaden gjennom aukande importvolum av desse produkta, og då først og fremst frå eksportinteresser i EU. 3.1 Ost Importvolumet av ost har auka jamt og sterkt dei siste 10 åra, frå i overkant av 3000 tonn i 2000 til knappe 11 000 tonn i 2011. Veksten har delvis komme gjennom utvidingar av den gjensidige ostekvota med EU, som gjennom forhandlingar er auka frå 2560 tonn i 2000 til 4000 tonn, deretter ei einsidig norsk utviding til EU på 500 tonn, for så å vere på 7200 tonn frå og med 2012. Samstundes med gradvis kvoteutviding er trenden at importen av ost til ordinær toll også veks sterkt, og tonnasjen på utanlandsk tilverking av ost. Om lag 95 prosent av det importerte ostevolumet kjem frå EU 13. Importvolumet frå Danmark er klart størst med 4603 tonn, deretter føl Tyskland med 2114 tonn. Danmark og Tyskland har dermed ein andel på 60 prosent av den norske osteimporten. Frankrike er tredjestørste eksportør med 1882 tonn, og desse tre landa dekkar 80 prosent av den norske osteimporten 14. Det er desse tre landa, og særskilt Danmark, som dominerar eksporten av ost til Noreg. Det er ingen andre eksportørland som har volum over 1000 tonn. Fjerde største er Italia med 857 tonn, deretter Storbritannia med 574 tonn og Nederland med 294 tonn (SSB/SLF). Parallelt med veksten i importvolum har den norske osteeksporten falle betydeleg i perioden, frå 19 394 tonn i 2000 til 14 046 tonn i 2011, som vil seie ein reduksjon på over 5000 tonn. Kombinasjonen av vekst i importen og fall i eksporten tilsvarar dermed 13 000 tonn ost, som tilsvarar ei betydeleg mengd potensielt tapt etterspurnad etter norsk mjølkeråvare frå meieriindustrien. Den norske eksporten går i hovudsak til Nord-Amerika med 6700 tonn til USA og 1350 tonn til Canada. 3000 tonn vert eksportert til EU, og 2000 tonn til Australia (2011, SSB/SLF). Det er grunn til å rekne med at denne utviklinga med sterk vekst i importvolum og sterkt fall i eksportvolum er ein mindre heldig situasjon både for norsk mjølkeproduksjon i primærleddet og for osteproduksjonspotensialet til den norske meierisektoren. 13 Dette varierer mellom 95 % og 100 %. I 2010 var det i overkant av 95 %, medan det i 2011 var 99 %. 14 Dette er for 2011, men Danmark er også klart største eksportør også tidlegare år. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 17

Figur 3.4 T o n n 12000 11000 10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Norsk osteimport Osteimport 1900 1535 591 1324 1423 4500 3665 3442 2628 2913 680 2515 3982 4492 4377 4412 4500 2000 2005 2008 2009 2010 2011 Kvoteimport Import ordinær toll Utenlandsk tilverking Kjelde: SLF/SSB Importen av ost tilsvarar eit betydeleg volum mjølk. Dersom ein grovt reknar at det vert nytta 10 kg mjølk til å framstille 1 kg ost i gjennomsnitt, tilsvara importen av ost eit mjølkevolum på 90 millionar kg mjølk i 2011, fordelt likt om likt på kvoteimport og import til ordinær toll. I tillegg tilsvarar eksportnedgangen om lag 50 millionar kg mjølk. 18 Rapport 4-2012

Figur 3.5 Importert ostevolum omrekna 15 til mjølkevolum etter kvoteinnførsel og innførsel under ordinær toll 100000 Importert ostevolum omrekna til mjølkemengd 90000 80000 70000 60000 Tonn 50000 40000 30000 20000 10000 0 2000 2005 2008 2009 2010 2011 Kvoteimport Import ordinær toll Totalt Ostevolumet som vart importert i 2011, tilsvarar den årlege mjølkeproduksjonen til 12 500 kyr ut frå ein gjennomsnittleg avdrått på 7200 kilo per kyr. Kvoteimporten er likevel importen det er tilrettelagt for, og er slik sett ein import som er ynskt for mellom anna å gi importert ost ei marknadsmoglegheit. Importen som kjem til ordinær toll, er derimot ein import som kjem i tillegg til den importen det er formelt lagt til rette for gjennom blant anna ostekvoten eller andre tollpreferansar som redusert tollsats. Importen i 2011 til ordinær toll utanfor kvoter tilsvarar dermed mjølproduksjonen til 6250 mjølkekyr, eller 325 gjennomsnitts mjølkebruk i Noreg. 15 Det er her nytta ei omrekning der det er lagt til grunn at det i snitt vert nytta 10 kg mjølk for å framstille 1 kg ost. Innførsel av ost ved hjelp av utanlandsk tilverking er halde utanfor, då det skal skje på norsk mjølkeråvare, og slik sett er ei utfordring for norsk meieriindustri, men i utgangspunktet ikkje for volumet i den norske mjølkeproduksjonen i primærleddet. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 19

Figur 3.6 Den norske ostemarknaden Utvikling ostemarknaden 75000 70000 67826 70529 10900 14000 12000 T o n n 65000 60000 55000 50000 54534 51340 60401 7425 59629 10000 8000 6000 45 000 3194 4000 40 000 Kjelde: SLF/SSB 2000 2005 2008 2009 2010 2011 Forbruksvolum Norsk produksjonsvolum Importvolum 2000 Ostemarknaden har auka med 29 % i perioden, medan den norske produksjonen for den norske marknaden har auka med 16 %. Importveksten har derimot auka med 241 % dei siste ti åra, inkludert utanlandsk tilverking (182 % frårekna utanlandsk tilverking). Det vil seie at marknadsdelen til importert ost har auka frå 6 % i 2000 til 13 % i 2011. Dette er marknadsdelen når utanlandsk tilverking er halde utanfor som import, men inne i det samla osteforbruket i Noreg. Dersom ein inkluderer utanlandsk tilverka ost i importvolumet, då dette i prinsippet er importvare, har marknadsdelen auka frå 6 % i 2000 (det vart ikkje teke inn ost på utanlandsk tilverking i år 2000) til 15 % i 2011 16. 16 Dette er ost under kapittel 04.06 i tolltariffen og såleis utan ost som kjem i tilverka produkt som pizza, pasta med meir. 20 Rapport 4-2012

3.7 Utvikling i marknadsdel ost Marknadsandel av norskprodusert ost og importert ost 2011 2008 2005 2000 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Norsk andel Importandel inkl UB Opplysningskontoret for mjølk (OFM) viser til at ostemarknaden i Noreg auka frå 2009 til 2011, der veksten utan importert ost var 1,24 %, medan veksten var 2,6 % inkludert importert ost. Det vil seie at per capita var forbruket av norsk ost redusert med 0,32 %, medan det per capita var ein vekst gjennom importert ost på 1,01 %. 3.1.1 Ostekvotar og tollsatsar 99 prosent av all ost som vert importert til Noreg i 2011, har EU som opphav. Noreg og EU har ein gjensidig ostekvote som er tollfri. Fram til 1.1.2012 var ostekvota på 4500 tonn, men frå 1.1.2012 er kvoten auka til 7200 tonn. Dette er eit av forhandlingsresultata frå den nye Artikkel 19-avtala (Prop. 62 S (2010 2011). Kvoten på 7200 tonn tilsvarar 7,5 millionar tonn mjølk, som utgjer om lag 5 % av den samla norske mjølkeproduksjonen. Den utvida tollfrie kvoten på 7200 tonn ost vil aleine dekke 10 % av det samla norske osteforbruket 17. Likevel er mykje av osteimporten handel utanfor ostekvotane. Som tidlegare vist vart det i 2011 importert 4500 tonn gjennom ostekvota og 4500 tonn til ordinærtoll, og 1900 tonn ost gjennom utanlandsk tilverking 18. Kvotar er etablert for å sikre handel på varer som ikkje har marknadstilgang fordi marknadane er verna med toll. Ettersom importen av ost til den norske marknaden er like stor utanfor kvote til ordinær toll som innanfor kvoten, tilseier det at det ikkje er fullverdig beskyttelse i det norske tollvernet på ost gjennom den spesifikke kronetollen som ligg på 24,68 28,04 kr for HS 04.06, Ost og ostemasse. Dermed er ein kommen til kjernen, nemleg at det eigentleg er likegyldig om tollsatsar er 15 eller 30 kroner 17 Det er likevel viktig å vere merksam på at det òg vert innført store ostekvantum utanfor den formelle importen på HS 0406. Jordbruksverket seier at det årleg er eit kvantum på 4 600 tonn ost som vert innført til Noreg gjennom grensehandelen, og at om lag 800 tonn ost kjem inn på pizza. Det er i tillegg ei rekkje andre tilverka produkt med innhald av ost som vert importert, men kva kvantum dette utgjer, er det ikkje berekningar av. Dermed vert det innført totalt minst 15 000 tonn ost til Noreg årleg inkludert den uformelle handelen. 18 Utanlandsk tilverking vil seie at norsk mjølk vert eksportert til for eksempel Tyskland og ysta til ost som deretter vert gjeninnført til Noreg som ferdigprodukt. Med andre ord råvare utført og ferdigprodukt innført ut frå toll på meirverdien av den industrielle tilverkinga og ikkje innsatsråvarene. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 21

all den tid tollsatsen sikrar at den som nyttar tollen, oppnår det importvernet ein søkjer å nå. Det vil igjen seie at dersom det er målet å sikre rammevilkåra for å halde oppe norsk mjølkeproduksjon og norsk osteproduksjon, så sikrar ikkje tollvernet med spesifikk kronetoll vernet som var føresetnaden då Noreg signerte i WTO, der det vart spesifisert for Noreg, som mange andre land ved omlegginga frå mengdebasert importvern til tollbasert, at ein til kvar tid kunne velje mellom å nytte spesifikk tollsats eller ad valorem-sats. Det står vidare i bindingslista at Noreg vil nytte den tollsatsen som til kvar tid gir best vern 19. Samstundes er situasjonen at norsk eksport til EU til ordinærtoll i praksis er urealistisk, fordi prisen til mjølkeprodusentar til EU er langt lågare enn den norske målprisen på mjølk. Den har vore rundt 2 kroner literen lågare i dei tre siste åra (1,80 kr for Arla). Dermed utgjer skilnaden i råvarekostnaden aleine på ein kilo ost rundt 20 kroner mellom norskprodusert ost og ost produsert i EU. Når ordinærtollen til EU på import av ost frå Noreg utanfor kvoten har ein tollsats i intervallet 12,30 16,34 svenske kroner, så er det svært lite som tilseier at det er lukrativt for importørar i EU å kjøpe norsk ost. Difor er det lite som talar for at auka norsk eksportvolum er ein farbar strategi for eventuelt å sikre norske produksjonsvolum som går tapt i konkurransen i den norske heimemarknaden. Dette vert ytterlegare forsterka gjennom det faktum at norsk eksportvolum til EU er langt lågare enn den tollfrie kvota. Som vist tidlegare utgjer importen av ost 15 prosent av den norske ostemarknaden, og 99 prosent av importen har EU som opphav. Både i Noreg og EU er mjølkeproduksjon ein kjerneproduksjon, og EU er ifølgje SLF (rapport 5:2012) verdas største mjølkeprodusent i volum med knappe 149 millionar tonn. Ost er ein sentral avsetjingskanal for mjølkeråvara, produksjonen av ost i EU ligg på om lag 8,5 millionar tonn. Dersom ein ser osteproduksjonen i EU-27 etter forbruksvolum og del som importen utgjer, ser ein eit heilt anna mønster enn det som er trenden i den norske marknaden. I EU utgjer importvolumet av ost knappe 1 % av forbruksvolumet i marknaden, og dermed har EU ein marknadsdel på over 99 % av eigen heimemarknad, og eksportvolumet er over 600 000 tonn større enn importvolumet. Tabell 3.1 Osteproduksjon, osteimport og osteeksport i EU-27 i tonn 2008 2009 2010 2011 Endring 2008 11% Osteproduksjon EU 8 215 741 8 220 696 8 426 735 8 411 738 2 % Import til EU 84 000 84 000 82 000 74 000 12 % Eksport frå EU 555 000 578 000 676 000 683 000 23 % Forbruksvolum i EU 7 744 741 7 726 696 7 832 735 7 802 738 1 % Kjelde: Clal.it, Eurostat, 19 I Særskilt vedlegg nr.1 til St.prp. nr. 65 (1993 94) Norges bindingslister varer og tjenester har Noreg forplikta seg til følgjande tollvern: Hvor både spesifikk og ad valorem tollsats er angitt, vil man benytte den sats som til enhver tid er høyest. Dette er den norske forpliktelsen i WTO, og det er dermed eit fritt val om Noreg vel å nytte ein spesifikk kronetoll eller prosenttoll på for eksempel ost og ostemasse (HS 04.06). 22 Rapport 4-2012

3.1.2 Utviding av osteavtala under Artikkel 19 siste 10 år Medan WTO set rammene for tollvernet til Noreg og EU på det globale nivået gjennom bindingslister, har Noreg og EU inngått bilaterale preferansar gjennom EØS-avtala. Gjennom Artikkel 19 er det ein intensjon om konsultasjonar med sikte på ei gradvis liberalisering på gjensidig fordelaktig basis for handelen med landbruksvarer mellom partane. Dette skjer i hovudsak gjennom bilaterale handelspreferansar mellom Noreg og EU i form av reduserte tollsatsar og tollkvotar, som sikrar partane betre bilateral marknadstilgang enn det som ligg i WTO-avtala og marknadstilgangen til tredjeland. På ost er handelspreferansen mellom Noreg og EU den gjensidige tollkvoten som ligg i Osteavtala. Osteavtala er reforhandla fleire gonger. Ved tusenårsskiftet definerte Osteavtala EU sin ostekvote til Noreg eit volum på 2560 tonn ost, med ein tollsats på 1,20 kr/kg. Noreg på si side hadde ein eksportkvote til EU på 2716 tonn med ein tollsats på 4,98 kr/kg. Deretter, gjennom Artikkel 19-forhandlingane, vart osteavtala reforhandla, og det vart lagt til grunn, i St.prp. nr. 71 (2002 2003), 20 ein gjensidig kvote på 4000 tonn, som skulle vere tollfri båe vegar. Grunngjevinga for utvidinga var i hovudsak at det allereie var betydeleg import av ost til Noreg frå EU til ordinær toll, og at utvidinga av kvoten ville bety at mykje av den eksisterande importen til ordinær toll ville komme innanfor kvoten framover, formulert slik i st.prp. Nr 71: Nærmere om innholdet i avtalen Ost Utvidet handel med ost er en sentral del av artikkel 19-avtalen. Den gjeldende osteavtalen med EU omfatter et importkvantum til Norge på 2560 tonn med en tollsats på kr. 1,20 pr. kg. Fordelingen av denne importkvoten skjer i dag i hovedsak på grunnlag av historiske rettigheter. Avtalen innebærer at kvantumet i osteavtalen økes med 1440 tonn til 4000 tonn og at hele kvoten gjøres tollfri. Et importkvantum på 4000 tonn tilsvarer 6 % av norsk osteforbruk. I dag importeres det for øvrig et betydelig kvantum ost til Norge med ordinær toll. Importstatistikk viser at i 2002 var importen av ost til Norge med ordinær toll om lag 1000 tonn. Dette innebærer at en betydelig del av det økte tollfrie kvantumet for ost kan komme til erstatning for import som i dag skjer med ordinær toll. I 2006 vart kvoten einsidig auka for EU til 4500 tonn, medan kvota til Noreg ikkje vart utvida tilsvarande, og sto fast på 4000 tonn. Dette skjedde etter konsultasjonar mellom den norske regjeringa og EU 21. Etter dette mellomspelet vart osteavtala utvida på ny, frå og med 1.1.2012. til 7200 tonn i gjensidig kvote. Grunngjevinga for utvidinga var i hovudsak akkurat lik no som i St.prp. nr. 71 (2002 2003), formulert slik i Prop. 62 S (2010 2011) 22 : 20 St.prp. nr. 71 (2002 2003): Om samtykke til inngåelse av avtale med Det europeiske fellesskap (EF) om utvidet handel med landbruksvarer etter EØS-avtalens artikkel 19 21 Høringsbrev til regjeringa frå Bondelaget, saksnr. 2006/1944-24. Internettadresse: http://www.regjeringen.no/upload/kilde/lmd/hdk/2006/0009/ddd/pdfv/295650-kvoter_24_-norges_bondelag.pdf 22 Prop. 62 S (2010 2011): Samtykke til inngåelse av avtale med Den europeiske union (EU) om utvidet handel med landbruksvarer etter EØS-avtalens artikkel 19. Stagnasjon i norsk produksjon importvolum i vekst 23