TILSYNSRAPPORT. Vaksne sin rett til grunnskuleopplæring. Voss kommune

TILSYNSRAPPORT Vaksne sin rett til grunnskuleopplæring Voss kommune Bergen, 20.03.2013 1

Innhald 1. Tema, bakgrunn og målsetting for tilsynet... 3 1.1 Tema for tilsynet... 3 1.2 Bakgrunn for tilsynet... 3 1.3 Målsetting for tilsynet... 3 2. Gjennomføring av tilsynet... 4 2.1 Rettsleg grunnlag... 4 2.2 Metoden som er brukt i dette tilsynet... 4 2.3 Gongen i tilsynet... 4 3. Generelt om regelverket... 4 4. Kva er kontrollert i tilsynet?... 5 4.1 Grunnskuleopplæring spesielt organisert for vaksne... 5 4.2 Krav om at kommunen har eit forsvarleg system... 13 5. Frist for å rette samt frist for tilbakemelding... 14 Vedlegg: oversikt over innsendt utgreiing og dokumentasjon 2

1. Tema, bakgrunn og målsetting for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere om kommunen som skuleeigar oppfyller vaksne sin rett til grunnskuleopplæring etter opplæringslova kapittel 4A. Fylkesmannen vil også sjå på om sakshandsaminga er i samsvar med reglane i forvaltningslova. Tilsynet vil dessutan kontrollere om skuleeigar har etablert og implementert eit forsvarlig system for å sikre at vaksne får oppfylt rettane sine, jf. kravet til internkontrollsystem i opplæringsloven 13-10 jf. 4A-4 første ledd. 1.2 Bakgrunn for tilsynet Innføringa av retten til grunnskuleopplæring for vaksne har bakgrunn i samfunnet sitt ønske om at alle skal ha grunnleggjande dugleik innanfor skulen sine basisfag. Grunnleggjande dugleik er avgjerande for einskildpersonar si deltaking i arbeidslivet og i samfunnslivet elles. Undersøkingar om tilstanden i vaksenopplæringa har vist følgjande: Berre ein fjerdedel av kommunane har kartlagt og vurdert behovet for grunnskuleopplæring for vaksne. Om lag halvparten av kommunane har informert innbyggjarane sine om opplæringsrettane etter kapittel 4A i opplæringslova. Om lag ein fjerdedel av kommunane hadde ikkje etablert eit rådgivingstilbod som vaksne med opplæringsbehov kan kontakte. Ein tredjedel av kommunane hadde ikkje etablert noko grunnskuletilbod for vaksne i 2007. På landsbasis var det i 2011/2012 registrert 5 648 vaksne deltakarar i ordinær grunnskuleopplæring. 90,2 prosent av desse var minoritetsspråklege. 61,3 prosent av deltakarane var 30 år eller yngre. 31 prosent av dei vaksne som mottek spesialundervisning i 2011/2012 er eldre enn 50 år. 4 677 vaksne mottek spesialundervisning i 2011/2012, men berre 83 deltakarar mottek både ordinær grunnskuleopplæring og spesialundervisning. (Kjelder: Riksrevisjonen 2007-2008, Utdanningsdirektoratet 2009, VOX 2011, GSI-tal per 01.05.2012) Riksrevisjonen sin rapport frå 2007 understreka at det er viktig at målgruppa får kjennskap til rettane sine, slik at dei har moglegheit til å etterspørje opplæring. Det er dessutan viktig å sjå dette i lys av at mange i denne gruppa har svak grunnleggjande dugleik og vil ha vanskeleg for å finne fram til offentlege tenester på eiga hand. Vaksne sin rett til opplæring er eit prioritert område for tilsyn. 1.3 Målsetting for tilsynet Det overordna målet med tilsynet er å sjå til at vaksne får oppfylt retten til grunnskuleopplæring. Fylkesmannen skal kontrollere om skuleeigar overheld dei rettslege krava i denne samanhengen. Eventuell lovstridig åtferd som vert avdekka skal rettast opp. 3

2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Rettsleg grunnlag Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunar oppfyller dei pliktane dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova, jf. opplæringslova 14-1 jf. 4A-10. 2.2 Metoden som er brukt i dette tilsynet Tilsynet vert utført ved at fylkesmannen hentar inn skriftleg utgreiing og dokumentasjon og vurderer denne opp mot lovkrava som gjeld på området. Fylkesmannen gjer merksam på at tilsynsrapporten ikkje gir ein heilskapsvurdering av kommunen si grunnskuleopplæring for vaksne. Rapporten omhandlar berre resultat frå dei områda som har vore kontrollert i dette tilsynet. Konklusjonane byggjer på den utgreiinga og den dokumentasjonen kommunen har sendt inn og er gitt med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Alle lovbrot er ikkje nødvendigvis avdekka. 2.3 Gongen i tilsynet Ved brev av 18. desember 2012 sende fylkesmannen varsel om tilsyn til Voss kommune. Kommunen fekk frist til 16. januar 2013 med å sende inn utgreiing og dokumentasjon til fylkesmannen. Fylkesmannen sender førebels tilsynsrapport til kommunen 11. februar 2013 Frist for eventuelle innspel frå kommunen når det gjeld faktum i rapporten er sett til 1. mars 2013 Fylkesmannen sender tilsynsrapport til kommunen i løpet av mars 2013. Ved eventuelle lovbrot vil kommunen mellom anna få ein frist for å sende erklæring om retting av lovbrot(a) til fylkesmannen. Fylkesmannen vil vurdere eventuell vidare oppfølging. 3. Generelt om regelverket For grunnskuleopplæring som er spesielt organisert for vaksne gjeld opplæringslova kapittel 4A, jf. opplæringslova 1-2 tredje ledd. Kapittel 4A inneheld i utgangspunktet ei fullstendig regulering av opplæringa for vaksne. Andre paragrafar i opplæringslova gjeld berre for vaksne dersom dette er angitt i den aktuelle paragrafen eller i kapittel 4A. Forskrift til opplæringslova av 23. juni 2006, heretter kalla forskrifta, inneheld nokre nærare reglar som gjeld for vaksne. Desse reglane blir supplerte av reglar i forvaltningsretten, mellom anna saksbehandlingsreglane i forvaltningslova. I tillegg kan reglar i verjemålslova kome inn der den vaksne har verje. Utlendingslova har reglar om rettsstillinga til utlendingar. 4

4. Kva er kontrollert i tilsynet? Gjennomgangen av dei rettslege krava nedanfor gir ikkje det fulle rettskjeldebiletet knytt til vaksne sin rett til opplæring på grunnskulen sitt område men ligg til grunn for kva fylkesmannen skal kontrollere i dette tilsynet. 4.1 Grunnskuleopplæring spesielt organisert for vaksne Rettslege krav Nærmare om nokre reglar som gjeld både ved rett til grunnskuleopplæring for vaksne og for rett til spesialundervisning for vaksne på grunnskulens område Som hovudregel er det kommunen som har plikt til å sørgje for grunnskuleopplæring for vaksne, jf. opplæringslova 13-1 jf. 4A-4 første ledd. Opplæring og undervisningsmateriell skal vere gratis, jf. 4A-1 andre ledd. Kommunen har ansvar for at dei vaksne får dokumentert opplæringa dei har gjennomført, jf. 4A-4, tredje ledd i opplæringslova. Kapittel 4 i forskrift til opplæringslova gjev føresegner for korleis vurdering og dokumentasjon skal gjennomførast. Kapitlet stiller på mange område dei same krava til undervegs- og sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon som kapittel 3 gjer for elevar i ordinær grunnskuleopplæring. I tillegg til standpunktkarakter og eksamenskarakter har vaksne også rett til å få dokumentert sin realkompetanse. Vaksne som gjennomfører delar av grunnskuleopplæringa, har rett til å få dette dokumentert. Alle deltakarar skal ha vitnemål når dei fullfører grunnskuleopplæringa for vaksne. Kravet til vitnemål er sluttvurdering i faga norsk, engelsk, matematikk og to av faga matematikk munnleg, naturfag, samfunnsfag og RLE. På vitnemålet skal det også førast eventuell godkjenning av realkompetansevurdering. I følgje kapittel 4 i forskrifta kan deltakarar som fyller visse kriterium ha rett til fritak i forhold til vurdering med karakterar, vurdering i skriftleg sidemål og i forhold til eksamen. Nærmare om rett til grunnskuleopplæring for vaksne Opplæringslova 4A-1 regulerer retten til grunnskuleopplæring for vaksne. For at ein vaksen skal ha rett til grunnskuleopplæring må desse vilkåra vere oppfylte: Det må føreligge ein søknad frå den vaksne (eventuelt frå verje). Det er ikkje fastsatt krav til søknad i opplæringslova kapittel 4A. Fylkesmannen understreker at dersom ein mogleg søkjer tar kontakt med kommunen og har spørsmål som gjeld grunnskuleopplæring for vaksne, mellom anna om korleis ho/ han søkjer, har kommunen ei rettleiingsplikt, jf. forvaltningslova 11. Sjå meir om dette under saksbehandlingsreglar. Søkjaren må vere «over opplæringspliktig alder», jf. opplæringslova 4A-1 første ledd første punktum. Opplæringslova 2-1 regulerer plikta til grunnskuleopplæring. Den vaksne må ha behov for grunnskuleopplæring, jf. «treng» i opplæringslova 4A-1 første ledd første punktum. Han/ ho må «ikkje ha rett til vidaregåande opplæring etter 3-1», jf. opplæringslova 4A-1 første ledd første punktum. Søkjaren må dessutan ha lovleg opphald i Noreg, jf. Utlendingslova 4. 5

Kommunen kan ikkje krevje at søkjaren har kompetanse i norsk på eit gitt nivå for å få rett til grunnskuleopplæring etter 4A-1. Grunnskuleopplæringa kan innehalde opplæring i norsk, inkludert særskilt språkopplæring i faget norsk, dersom dette er nødvendig for at den vaksne skal få eit forsvarleg utbytte av opplæringa. Om innhaldet i opplæringa for dei som oppfyller vilkåra seier opplæringslova 4A-1 første ledd andre punktum: «Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne.» Dei faga ein treng for å få slikt vitnemål er norsk, engelsk og matematikk samt to av faga matematikk munnleg, naturfag, samfunnsfag og religion, livssyn og etikk (RLE), jf. forskrifta 4-33. Den vaksne må ikkje sikte mot vitnemål. Opplæringstilbodet til den vaksne kan være i maksimalt alle vitnemålsfaga, nokre av vitnemålsfaga, delar av eitt eller fleire fag eller opplæring i ein eller fleire av dei grunnleggjande ferdighetene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Læreplanverket for Kunnskapsløftet skal, så langt det passer, også brukast i grunnskoleopplæringa for vaksne., jf. forskrifta 1-2 første punktum. Opplæringa skal mellom anna tilpassast den enkelte vaksne sine behov, jf. 4A-1 første ledd siste punktum. Dette medfører at opplæringa skal tilpassast livssituasjonen til den enkelte. Denne tilpassinga må ikkje blandast saman med den tilpassa opplæringa som er regulert i opplæringslova 1-3. Tilpassing til den enkelte sin livssituasjon er viktig for å sikre at tilbodet blir reelt. Dette kan mellom anna medføra at: Opplæringa vert tilbydd til forskjellige tidspunkter, for eksempel både på dagtid og kveldstid eller i ein kombinasjon av dei to. Opplæringa blir tilrettelagt slik at den kan gjennomførast raskare eller seinare enn det som er vanleg. Nærmare om rett til spesialundervisning på grunnskulens område Vaksne som har rett til grunnskuleopplæring etter 4A-1 kan ha ein tilleggsrett til spesialundervisning etter 4A-2 første eller andre ledd. Første ledd gjeld vaksne som «ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet for vaksne», det vil seie av den ordinære opplæringa i dei fem faga som er kravd for å oppnå vitnemål. Vurderinga er på mange måtar den same som for elever i opplæringspliktig alder, jf. 5-1 første ledd. Det må likevel takast omsyn til at opplæringstilbodet til den vaksne vil være meir tilpassa behova til den vaksne enn det som gjeld for den ordinære grunnopplæringa for elevar. Vaksne med rett til spesialundervisning etter 4A-2 første ledd har rett til eit opplæringstilbod som gjev dei eit «forsvarlig utbytte» av opplæringa, jf. 5-1 andre ledd andre punktum jf. 4A-2 tredje ledd. Det kan her mellom anna vere rom for å gå utover dei fem vitnemålsfaga og gi opplæring etter heile læreplanverket. Andre ledd gjeld vaksne som «har særlege behov for opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggjande dugleik.» «Grunnleggjande dugleik» tyder ikkje det same her som i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Omgrepet er presisert slik i forarbeida: «Grunnleggjande dugleik er i denne samanheng meint å dekkje ADL-trening (opplæring i daglege gjeremål), grunnleggjande 6

kommunikasjonsdugleik, grunnleggjande lese- og skrivedugleik, motorisk trening og liknande.» Opplæring i grunnleggjande dugleik skal normalt gjevast gjennom opplæring i fag. Dette inneber at grunnleggjande dugleik som utgangspunkt blir knytt til læreplanar for fag og at det blir fastsett individuelle opplæringsmål for den enkelte på bakgrunn av kompetansemåla. Opplæringstilbodet skal vere slik at den vaksne kan få eit «forsvarleg utbytte» av det samla opplæringstilbodet, jf. 5-1 andre ledd, første og andre punktum, jf. 4A-2 tredje ledd. Nærmare om saksbehandlingsreglar/ saksgong Forvaltningslova gjeld i utgangspunktet for saksbehandling på området, jf. opplæringslova 15-1 første ledd jf. 4A-10. Nokre av saksbehandlingsreglane i opplæringslova gjeld både for rett til grunnskuleopplæring for vaksne (opplæringslova 4A-1) og for rett til spesialundervisning på grunnskulen sitt område (opplæringslova 4A-2) medan andre reglar berre gjeld for spesialundervisning. Fordi retten til opplæring for vaksne etter opplæringslova 4A-1 først blir utløyst etter søknad, føreset det at den vaksne har kunnskap om retten. Reglane i opplæringslova gir ikkje skuleeigar plikt til å opplyse om retten til grunnskuleopplæring for vaksne, og staten har difor ikkje heimel til å pålegge kommunane å gi informasjon om retten. Det er likevel vanskeleg å oppnå den politiske målsettinga om auka realisering av retten dersom kommunen ikkje gjer noko informasjonsarbeid på området. Dersom ein person kontaktar kommunen med ein førespurnad som vedkjem grunnskuleopplæring for vaksne, vil kommunen ha plikt til å gi vedkomande rettleiing om rettar etter opplæringslova. Dette føl av den generelle rettleiingsplikta som er heimla i forvaltningslova 11. Kommunen må mellom anna rettleie om korleis den vaksne skal søkje om grunnskuleopplæring etter 4A-1. For å sikre at dei som har rett til opplæring får oppfylt retten, må kommunen ha rutinar for inntak. Fylkesmannen legg til grunn at det mellom anna må finnast søknadsskjema og ein rutine/prosedyre for behandling av søknaden og rutinar for å fatte enkeltvedtak. I saker som gjeld spesialundervisning må det i tillegg mellom anna finnast rutinar for å utarbeide sakkunnig vurdering mv. Søknadar må handsamast etter kvart som dei kjem inn. Kommunen kan ikkje operere med søknadsfristar. Kommunen må ha rutinar for å fange opp vaksne som kan ha rett til spesialundervisning etter 4A-2. For spesialundervisning kan kommunen ikkje stille krav om søknad. Før kommunen gjer eventuelt vedtak om spesialundervisning etter 4A-2 skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til den vaksne, jf. opplæringslova 5-3 jf. 4A-2 tredje ledd. Krav til innhaldet i den sakkunnige vurderinga går fram av 5-3 og 4A-2 sett i samanheng. Den sakkunnige vurderinga blir ein del av utgreiinga av saka. Det er PPT som skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering, jf. opplæringslova 5-6 andre ledd jf. 4A-2 tredje ledd. 7

Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gong spesialundervisning, skal det innhentast samtykke frå den vaksne, eventuelt frå oppnemnt verje. Den vaksne, eventuelt verja, har rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før det blir gjort vedtak. Tilbod om spesialundervisning skal, så langt råd er, formast ut i samarbeid med den vaksne, eventuelt med verja, og det skal leggjast stor vekt på deira syn. Dette føl av opplæringslova 4A-2 tredje ledd som mellom anna viser til 5-4. I følgje forvaltningslova 17 skal forvaltningsorganet sjå til at saka er så godt opplyst som mogeleg før det vert gjort vedtak. I samband med vurdering av vaksne sin rett til grunnskuleopplæring vil kartlegging av den vaksne sine behov vera ein sentral del av sakshandsaminga. Det føl av opplæringslova 4A-8 at vaksne med rett til grunnskuleopplæring og eventuell spesialundervisning har rett til rådgjeving for å kartleggje kva tilbod den vaksne har behov for. Slik rådgjeving må gjevast før det vert fatta enkeltvedtak. Kommunen pliktar å treffe enkeltvedtak når den vaksne har søkt om grunnskuleopplæring. Det skal gjerast vedtak både ved avslag og ved tildeling. Det skal gjerast eiga enkeltvedtak om eventuell rett til spesialundervisning. Det vert her vist til forvaltningslova 2 bokstav a og b. Dersom kommunen ynskjer det kan den samle enkeltvedtaket om rett til grunnskuleopplæring etter 4A-1 og enkeltvedtaket om spesialundervisning i same dokumentet. Vedtak skal gjerast skriftleg, jf. forvaltningslova 23. Vedtaka skal vere så klåre og fullstendige at søkjar, eventuell verje og fylkesmannen som klageinstans kan etterprøve om den vaksne får den opplæringa han har krav på. I enkeltvedtak må det takast stilling til om vilkåra for den aktuelle retten (grunnskuleopplæring eller spesialundervisning) er oppfylte. Dersom den vaksne får tildelt retten må vedtaket ta stilling til kva opplæring den vaksne skal få. Enkeltvedtaket må mellom anna seie noko om: Innhaldet i opplæringa Den organisatoriske gjennomføringa av opplæringa, for eksempel tid og stad Omfanget av opplæringa, det vil seie talet på timar Vedtak om spesialundervisning må dessutan ta stilling til om det skal stillast særskilte krav til den som skal gjennomføre spesialundervisninga. I følgje 24 i forvaltningslova skal enkeltvedtak grunngjevast. I grunngjevinga skal det etter 25 visast til dei reglane som vedtaket byggjer på. I grunngjevinga skal det dessutan nemnast dei faktiske forhold som vedtaket byggjer på. Dei hovudomsyn som har vore avgjerande ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nemnast. Enkeltvedtak skal være individualisert. Dersom eit vedtak om spesialundervisning avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngjevinga for vedtaket vise kvifor kommunen meiner at den vaksne likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten, jf. 5-3 fjerde ledd jf. 4A-2 tredje ledd. Sakshandsamande instans har ansvar for å gjera parten kjend med vedtaket, jf. forvaltningslova 27. Fordi mange søkjarar til grunnskuleopplæring har utanlandsk 8

bakgrunn, er det viktig å ta omsyn til parten sine språklege ferdigheiter når vedtaket skal formidlast. Etter 27 i forvaltningslova skal det gjevast opplysningar om klagerett når vedtaket vert formidla til parten. Det skal også opplysast om klagefrist, klageinstans, framgangsmåten ved klage og retten til å sjå saksdokumenta. Det føl av opplæringslova 4A-10 og 15-2 at departementet er klageinstans for enkeltvedtak knytt til grunnskuleopplæring for vaksne. Dette myndet er delegert til Utdanningsdirektoratet og vidaredelegert til fylkesmennene. Dersom kommunen har samla enkeltvedtaket om rett til grunnskuleopplæring etter 4A-1 og enkeltvedtaket om spesialundervisning etter 4A-2 i same dokumentet må det opplysast om at den vaksne har separat klagerett på vedtaka. For vaksne som får spesialundervisning skal det utarbeidast individuell opplæringsplan. Planen skal visa mål for og innhaldet i opplæringa og korleis ho skal drivast. Denne plikta går fram av opplæringslova 5-4 første ledd andre og tredje punktum jf. 4A-2 tredje ledd. Dersom den vaksne får tildelt opplæring etter kapittel 4A skal opplæringa gjennomførast i samsvar med vedtaket. Tilbodet skal gjevast innan rimeleg tid. Det er viktig å gje tilbodet medan den vaksne er motivert og det passar med hans eller hennar livssituasjon. For vaksne som får spesialundervisning skal skulen kvart halvår utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått og ei vurdering av utviklinga til eleven. Skulen skal sende oversikta og vurderinga til den vaksne det gjeld og til kommunen. Denne plikta går fram av opplæringslova 5-4 andre ledd jf. 4A-2 tredje ledd. Dokumentasjon og vurdering Individuell vurdering og dokumentasjon av opplæringa Kommunen skriv mellom anna: «Særskilt tilrettelagt opplæring: Vurdert gjennom halvårsrapportar, og gjennom kontinuerleg vurdering elev/lærar i undervisningsarbeidet.» Kommunen skriv også at elevar som får grunnskuleopplæring vert meld opp som privatistar då dei har for få årstimar til å ha grunnlag for standpunktkarakterar og at dei har jamlege fagprøvar. Kommunen har lagt ved evalueringar ved semesterslutt, logopedrapportar og vitnemål som dokumentasjon på vurdering og sluttvurdering. Fylkesmannen påpeikar at «særskilt tilrettelagt opplæring» ikkje er omgrep som er nytta i opplæringslova i samband med kapittel 4A. Vi påpeikar dette fordi dette kan forvekslast med tilpassa opplæring, jf. 1-3 i lova, og kravet om at opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte i 4A-1. Deltakarar i offentleg grunnskuleopplæring særskilt organisert for vaksne har rett til vurdering etter reglane i kapittel 4 i forskrift til opplæringslova. Dette gjeld både undervegsvurdering og sluttvurdering i form av standpunktkarakterar og eksamen. Ut frå den innsendte utgreiinga og dokumentasjonen er det Fylkesmannen si vurdering at Voss kommune ikkje gjev vaksne undervegs- og sluttvurdering i samsvar med kapittel 4 i forskrift til opplæringslova. Dei vedlagde vitnemåla inneheld karakterar ved avgangsprøve i eitt til fire fag. Vitnemål skal innehalda standpunktkarakter og eksemenskarakterar. Kravet for å få vitnemål er sluttvurdering i faga norsk, engelsk, matematikk og to av faga matematikk munnleg, naturfag, samfunnsfag, RLE, jf. forskrift til opplæringslova 4-33. Vitnemåla som kommunen har lagt 9

ved i sin dokumentasjon er frå før forskriftsendringa i 2009, men krava til fagsamansetjing for å få vitnemål, var dei same i 2006, 2007 og 2008. Dei tre vitnemåla som er vedlagde frå Voss kommune stettar ikkje krava for vitnemål for vaksne som har fullført grunnskuleopplæringa. Fylkesmannen vil også visa til at frå august 2012 har vaksne som ikkje oppfyller krava for å få vitnemål rett til å få skrive ut kompetansebevis som dokumentasjon, jf. forskrifta 4-33a. Dette gjeld både for fag der eleven har fått standpunkt- og eksamenskarakter, der han/ho har fått realkompetansevurdering og i dei tilfella der deltakaren berre har fått opplæring i delar av eit fag. Rett til grunnskuleopplæring for vaksne etter 4A-1 i opplæringslova Kommunen skriv mellom anna: «I Voss kommune har vi ikkje kunna tilby fem grunnskulefag kvart år». Kommunen skriv også; «Kor mykje ressursar skulen har til disposisjon er avgjerande for tilbodet.» Fylkesmannen understrekar at det er den vaksne sin rett til grunnskuleopplæring etter 4A-1 i opplæringslova som er avgjerande for det tilbodet den vaksne skal ha. Dersom den vaksne har rett til opplæring i fleire eller alle dei fem faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskuleopplæring for vaksne, er det dette han skal ha tilbod om. I «Kommunal grunn-(skule)opplæring for vaksne -06-07- RETNINGSLINJER» står det mellom anna: «Opplæringa har ei maks-ramme på 2 år pr fag.» I utgreiinga punkt 6.1, femte avsnitt står det: «Personar med lite eller ingen tidlegare grunnskuleopplæring, treng til dels lang tid på å tileigne seg norskkunnskapar og grunnleggande kunnskapar som å lese, å skrive og å rekne, vanlegvis pluss/ minus 3 år. (Her kan nyttast inntil 3000 timar pr. pers.)» Fylkesmannen peikar på dei vaksne har rett til opplæring etter kapittel 4A i opplæringslova så lenge dei fyller vilkåra for dette. Voss kommune skriv i punkt 2 i si utgreiing: «Rettsinndelinga her synest grei, og det er understreka i rundskriv at kommunen ikkje kan krevja at søkjar/elev må ha norskkompetanse på eitt gitt nivå for å ha rett til grunnskuleopplæring.» I punkt 6.1 fjerde avsnitt skriv kommunen: «Personen med innvandringsbakgrunn vert fyrst sett i gong med norskopplæring. Når eleven har nådd eit brukbart nivå i norsk, vert det drøfta om eleven kan vere aktuell på grunnskuleopplæring, dersom personen manglar heilt eller delvis grunnskule.» I «Kommunal grunn-(skule)opplæring for vaksne -06-07- RETNINGSLINJER» står det mellom anna at innvandrarar må ha eit visst grunnlag i norsk før oppstart av formell grunnskuleopplæring. Det står også at eitt års begynnar-opplæring i norsk/tilsvarande nivå er sett opp som minimumskrav. Fylkesmannen understrekar at kommunen ikkje kan krevje at søkjaren har kompetanse i norsk på eit gitt nivå for å få rett til grunnskuleopplæring etter 4A-1. Grunnskuleopplæringa kan innehalde opplæring i norsk, inkludert særskilt språkopplæring i faget norsk, dersom dette er nødvendig for at den vaksne skal få eit forsvarleg utbytte av opplæringa. Fylkesmannen spurde om korleis kommunen sikra at opplæringa vert tilpassa den enkelte sitt behov. Kommunen svarte: «Opplæringa vert drøfta i kvar enkeltsak. Det gjeld både innhald, stad og ressursmengde. Lærarane våre reiser heim til den enkelte eller til arbeidsplassen i dei høva ein finn det best.» Fylkesmannen legg til grunn at dette gjeld deltakarar som får spesialundervisning etter 4A-2. Tilsynet finn det ikkje dokumentert at opplæringa vert tilpassa i samsvar med lovkrava for deltakarar som får opplæring etter 4A-1. I vedlagde annonse til Hordalands laurdagsavis 10.09.2005 står det mellom anna: «Undervisninga føregår på dagtid.» 10

Rett til spesialundervisning etter 4A-2 i opplæringslova Voss kommune skriv at dei meiner å ha eit godt innarbeidd system for elevar som treng opplæring etter skade eller sjukdom. Kommunen skriv vidare at den ikkje har erfaring med vaksne etter 4A-1 som også har tilbod etter 4A-2. Dei tre innsendte sakene frå kommunen omhandlar deltakarar som får spesialundervisning på grunn av skade eller sjukdom. Kommunen skriv mellom anna i sine kommentarar til den førebelse tilsynsrapporten: «I dette ligg det at vi ikkje har vaksne som både har spesialundervisning grunna skade eller sjukdom og som har opplæring på grunnskulen sitt område - fordi dei ikkje søkjer om det. Dei tre innsende sakene er tilfeldig utvalde saker der alle omhandlar skade. Ved behov for spesialundervisning av andre grunnar enn skade, gjev vi tilbod om dette. Det vart litt misvisande med konklusjon om at Voss kommune ikkje gjev slik opplæring i samsvar med 4A-2 i opplæringslova. Både for vaksne som ikkje har tilfredsstillande utbytte av ordinær opplæring og for dei som måtte trengja det for utvikling eller halda ved like grunnleggjande dugleikar, gjev vi dette etter ei vurdering av behova opp mot paragrafane under kapittel 5 i opplæringslova.» Det er uklart for tilsynet kva kommunen meiner med fyrste setningen i sitatet ovanfor. Når det gjeld forholdet mellom rett etter 4A-1 og 4A-2 viser vi til fylgjande sitat frå rundskriv Udir-3-2012: «Retten etter 4A-1 må ses i forhold til 4A-2. Direktoratet understreker at dersom den voksne skal ha rett til mer grunnskoleopplæring enn normalordningen fordi hun eller han ikke vil få et tilfredstillende utbytte av den ordinære opplæringen i disse fagene eller har et særlig behov for å utvikle eller holde ved like de grunnleggende ferdighetene, for eksempel på grunn av sykdom eller skade, vil dette kreve et særskilt enkeltvedtak om spesialundervisning etter 4A-2 i tillegg til vedtaket om rett etter 4A-1. Paragraf 4A-1 gir den voksne en grunnrett til grunnskoleopplæring, mens 4A-2 gir voksne med særlige behov en tilleggsrett til spesialundervisning.» Tilsvarande vil gjelda for psykisk utviklingshemma som treng meir opplæring. Voss kommune har ikkje dokumentert at kommunen gjev spesialundervisning til alle vaksne som har rett til dette av andre grunnar enn skade og sjukdom. Voss kommune skriv mellom anna at den, i saker som gjeld hjelp frå logoped, konsekvent har måtta kutta 20 % i forhold til det tilbodet PPT har tilrådd. Det er gjort unnatak for personar med progredierande lidingar. Kommunen skriv også: «Vi gjennomgår søknaden /tilrådinga og vurderer dei opp mot dei ressursane vi har til rådigheit.» Fylkesmannen understrekar at det er den vaksne sin rett til spesialundervisning etter 4A-2 i opplæringslova som er avgjerande for det tilbodet den vaksne skal ha. Rutinar for inntak til grunnskuleopplæring for vaksne og sakshandsaming Kommunen har søknadsskjema som blant anna gjeld opplæring for vaksne etter kapittel 4A i opplæringslova. Voss kommunen skriv at den ikkje har hatt rutine for å fatte formelle enkeltvedtak etter 4A- 1. Kommunen skriv også at når ein person har meldt seg på, får denne personen «vanlegvis» plass. Fylkesmannen presiserer at kommunen må fatta enkeltvedtak om tildeling av grunnskuleopplæring for vaksne, sjå det som er sagt ovanfor under rettslege krav. Tilsynet understrekar at kommunen også må fatta enkeltvedtak dersom søkjaren får avslag på søknaden. I søknadsskjemaet om vaksenopplæring er alternativ A : «Søknad om spesielt tilrettelagt opplæring etter Opplæringslova 4A-2» Tilsynet peikar på at det ikkje er krav om søknad for spesialundervisning, men at det er krav om samtykke før det blir gjort sakkunnig vurdering og 11

før det vert gjort vedtak. Vi vil også presisera at 4A-2 gjeld rett til «spesialundervisning» på grunnskulens område, ikkje rett til spesielt tilrettelagt opplæring. Ut frå den vedlagde dokumentasjonen kan det sjå ut som om kommunen skil mellom spesialundervisning og logopedi i sakkunnige vurderingar og enkeltvedtak. Fylkesmannen presiserer at rett som vert tildelt etter 4A-2 og kapittel 5 i opplæringslova gjeld «spesialundervisning». Det må likevel presiserast i sakkunnig vurdering og vedtak at delar/heile den tilrådde spesialundervisninga skal gjevast av logoped dersom dette er nødvendig for at den vaksne skal få oppfylt retten sin. Tilsynet vil også peika på at det er viktig å nytta eintydige tidseiningar i dei sakkunnige tilrådingane. Kommunen har lagt ved eit døme på ei sak der det er gjeve avslag på spesialundervisning etter 4A-2. Det ligg ikkje ved enkeltvedtak i den dokumentasjonen som kommunen har sendt inn. Fylkesmannen presiserer at det også må fattast enkeltvedtak i saker der det vert gjeve avslag, sjå også ovanfor. Voss kommune har lagt ved døme på enkeltvedtak i saker som gjeld spesialundervisning for vaksne. I overskrifta til vedtaka står det: «VEDTAK SPESIALUNDERVISNING/SPESIALPEDAGOGISK HJELP». Fylkesmannen presiserer at vaksne sin rett etter 4A-2 gjeld «spesialundervisning». Malen for enkeltvedtak inneheld eit felt for grunngjeving. Ingen av dei innsendte vedtaka inneheld ei grunngjeving der det vert vist til dei reglane vedtaka byggjer på, jf. forvaltningslova 25. Det er opplyst om klagerett og klagefrist i kommunen sine vedtak. Vi viser til at forvaltningslova 27 tredje ledd krev at det også skal visast til klageinstans, framgangsmåte ved klage og retten til å sjå saksdokumenta. I to av Voss kommune sine vedtak er det vist til 19 i forvaltningslova når det gjeld brukar/ evt. føresette sin rett til å uttala seg før det vert gjort endeleg vedtak. Fylkesmannen presiserer at parten sin rett til å uttala seg før vedtak vert fatta, er heimla i 16 i forvaltningslova. Tilsynet har merka seg at dei vedlagde individuelle opplæringsplanane gjeld for skuleåret 2012/2013 og at dei daterte i januar 2013. Etter tilsynet si vurdering er det for seint å utarbeida individuell opplæringsplan så seint i opplæringsåret. Konklusjon Voss kommune føl ikkje alle reglane i opplæringslova og forvaltningslova i saker som gjeld vaksenopplæring. - Kommunen vurderer og dokumenterer ikkje opplæringa i samsvar med kapittel 4 i forskrift til opplæringslova - Kommunen dokumenterer ikkje at den gjev grunnskuleopplæring for vaksne i samsvar med 4A-1 i opplæringslova - Kommunen dokumenterer ikkje at den gjev spesialundervisning til vaksne i samsvar med 4A-2 i opplæringslova - Kommunen handsamar ikkje saker som gjeld vaksenopplæring etter opplæringslova kapittel 4A i samsvar med lovverket 12

4.2 Krav om at kommunen har eit forsvarleg system Rettslege krav Opplæringslova 4A-4 første ledd seier at 13-10 andre ledd gjeld for opplæring etter kapittel 4A. Opplæringslova 13-10 andre ledd slår fast at skuleeigar skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om og følgje opp at kommunen etterlever opplæringslovverket, mellom anna reglane om opplæring spesielt organisert for vaksne. Kommunen må altså ha eit system som sikrar at personar som kan ha rettar etter kapittel 4A får ivareteke desse rettane. Av forarbeida til paragrafen går det fram at eit forsvarleg system er eit system som er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrar at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er naudsynt, mellom anna gjenopprettar lovleg tilstand i dei tilfella rettsstridige forhold vert avdekka. Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir følgt. Kommunen står fritt til å forme ut sine eigne system, tilpassa lokale forhold. Det er ikkje lagt føringar for korleis systemet skal vere, ut over at det er eit krav at systemet for vurdering og resultatoppfølging skal vere forsvarleg. Her er nokre element som må inngå i systemet til kommunen for at det skal vere forsvarleg: Ansvarslinjene og fordeling av mynde mellom dei ulike ansvarsnivåa må vere klargjorte. Det må vere klårt kven som skal gjere kva. Det må ligge føre rutinar for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgåver den enkelte er gitt i systemet. Dersom til dømes mynde til å fatte enkeltvedtak vert delegert, må det gjevast nødvendig opplæring. Kommunen må sikre at dei som er gitt oppgåver har oversikt over relevant regelverk, inkludert at det er rutinar for å setja seg inn i endringar av regelverket. Kommunen må ha rutinar for aktivt å hente inn og analysere informasjon frå aktuelle einingar. Kommunen må vidare ha rutinar for å vurdere denne informasjonen opp mot lovkrav. Kommunen må ha rutinar for å rette opp eventuelle lovstridige tilhøve. Kommunen sitt system må kunne dokumenterast skriftleg for å sikre at systemet er robust mot personelle og organisatoriske endringar i organisasjonen. Systemet, slik det er beskrive skriftleg, må dessutan vere implementert i organisasjonen. Meir om delegasjon: Kommunen kan, i den grad det er forsvarleg, delegere oppgåver, for eksempel til den instansen som gir opplæringa. Kommunen må då på hensiktsmessig vis følgje opp at reglane for vaksenopplæring blir etterlevde. Ansvaret for dette kan ikkje bli delegert bort frå kommunenivået. Som eit minimum må det kunne krevjast at slik delegering er skriftleggjort og datert, slik at det er råd å etterprøve delegeringa og lett å kommunisere delegeringa i den verksemda som får delegert mynde. Delegasjonen må vere datert etter at reglane i kapittel 4 A vart sette i verk, slik vil det vere tydeleg at det er delegering etter dei nyaste reglene som gjeld. Dersom skuleeigar delegerer mynde til å fatte enkeltvedtak, må dette vere tydeleg i eit delegasjonsreglement. Skuleeigar har uavhengig av delelegering, det overordna ansvaret for at eit forsvarleg system er etablert og implementert. 13

Dokumentasjon og vurdering Kommunen har lagt ved internt notat om endring i tilvisingsrett - drift og kapitalbudsjett. Det er også lagt ved «Delegering av mynde frå kommunalsjef for pedagogiske tenester til verksemder innan kommunalavdelinga, frå 2007». Ingen av dei vedlagde dokumenta seier noko om delegasjon innan tilsynsområdet. Fleire av dei innsendte enkeltvedtaka er underskrivne av rektor for vaksenopplæring og logopedi. Fylkesmannen peikar på at det er eit krav at delegasjon er skriftleggjort, jf. det som er sagt ovanfor om rettslege krav. Voss kommune skriv at rektor for vaksenopplæring og logopedi deltek på faste leiarmøte i avdelinga. Kommunen skriv også at pedagogisk tenestekontor gjennomfører årleg utviklingssamtale med leiar og relevante andre tilsette. Det er vedlagt referat/handlingsplan frå eit av møta. Kommunen har lagt ved «Kommunal grunn-(skule)opplæring for vaksne 06-07 retningslinjer» og «Administrative rutinar for behandling av logopedisøknader frå 1. januar 2007.» Tilsynet peikar på at dei to sistnemnde dokumenta inneheld fleire punkt som ikkje er i samsvar med lovkrav, jamfør det som er sagt ovanfor. Tilsynet viser til at eit forsvarleg system skal sikra at regelverket i opplæringslova vert følgt. Kommunen må ha rutinar for å avdekka lovbrot og sikre at lovbrot vert retta. Fylkesmannen viser til dei lovbrota som er omtalt i ovanfor i kapittel 4.1 og 4.2. Omfanget av lovbrot som er avdekka gjer at Fylkesmannen konkluderer med at Voss kommune ikkje har eit forsvarleg system i samsvar med krava i 13-10 i opplæringslova. Fylkesmannen presiserer at dersom det vert delegert ansvar for delar av opplæringslova til underliggjande instansar, må kommunen sikra at den som får delegert ansvaret også har kompetanse innan dei områda som vert delegerte. Dette gjeld mellom anna kompetanse til å fatte enkeltvedtak etter reglane i opplæringslova og forvaltningslova. Konklusjon Voss kommune har ikkje eit forsvarleg system som sikrar at krava i kapittel 4A i opplæringslova blir følgde. 5. Frist for å rette samt frist for tilbakemelding Tiltak for å rette lovbrota skal setjast i gong straks. For fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1 jf. 4A-10, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d første og andre ledd seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.» Fylkesmannen ber Voss kommune om å melde tilbake innan 3. juni 2013 om dei omtalte tilhøva er retta, og korleis dette er gjort. Dersom forholda ikkje er retta, vil det kunne bli aktuelt å gje pålegg om retting. 14

Med helsing Mons Stamnes tilsynsførar Jannicke H. Haarr seniorrådgjevar Vedlegg: oversikt over innsendt dokumentasjon 15

Vedlegg: oversikt over innsendt utgreiing og dokumentasjon: - Svar frå Voss kommune datert 17.01.2013 - Verksemdplan og vurdering årshjul pedagogiske tenester - Oppsummering/handlingsplan etter utviklingsmøte pedagogiske tenester - Orientering om grunnskuletilbod for vaksne, innkalling til møte 2005 - Annonse Grunnskulefag for vaksne 2005 - Retningslinjer for grunn(skule)opplæring for vaksne 06-07, datert 24.08.06 - Skjema for tilbod om grunnskuleopplæring - Tilbod om grunnskuleopplæring datert 15.09.05 (2 stk.) - Individuelle opplæringsplaner/vekeplanar, haust 06-info, datert 08.09.06 - Registrering ny elev (tomt skjema) - Kartlegging (Veiledningssentralen) for vaksne som ønsker opplæring på grunnskule/og eller videregående nivå - Tilbod om grunnskuleopplæring datert 15.09.2005 og 13.09.2005 - Administrative rutiner for behandling av logopedisøknader frå 1. januar 2007 - Handlingsplan/rutine ( 4A-1) datert 17.01.13 - Handlingsplan/rutine ( 4A-2) datert 17.01.13 - Administrativt organisasjonskart - Intern notat - Delegering av mynde frå rådmannen til underordna organ, tilvisningsrett 28.02.2005 - Delegering av mynde frå kommunalsjef for pedagogiske tenester til verksemder innan kommunalavdelinga frå 2007 26.02.2007 - «3 saker» ( 4A-1) o Påmelding til opplæring i grunnskulefag skuleåret 2012/2013 datert 20.08.12 (3 stk.) o Tildeling av opplæringsplass i grunnskulefag skuleåret 2012/2013 datert 20.08.2012 (3 stk.) - 3 saker ( 4A-2) Sak 1: o Individuell opplæringsplan datert 15.01.13 o Logopedrapport hausten 2012 datert 14.01.13 o Evaluering ved semesterslutt, haustsemester 2012 (2 stk.), eine datert 14.01.13 o Vedtak spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp datert 20.10.12 o Framlegg spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp datert 29.10.12 o Sakkunnig vurdering skuleåret 2012/2013 datert 31.08.2012 o Vaksenopplæring søknad om opplæring for vaksen datert 19.06.12 o Logopedrapport våren 2012 datert 28.06.12 Sak 2: o Individuell opplæringsplan datert 15.01.13 o Evaluering ved semesterslutt, haustsemester 2012 datert 14.01.13 o Einskildvedtak spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp datert 17.09.12 o Framlegg til enkeltvedtak spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp datert 20.08.2012 o Sakkunnig vurdering skuleåret 2012/2013 datert 21.06.2012 o Tilmelding vaksne datert 19.06.12 o Vaksenopplæring søknad om opplæring for vaksen datert 30.04.12 o Avsluttande logopedrapport våren 2012 datert 07.06.12 Sak 3: Individuell opplæringsplan skuleåret 2012/2013 datert 15.01.13 Evaluering ved semesterslutt, haustsemester 2012 datert 14.01.13 16

Vedtak spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp datert 29.10.12 Framlegg til enkeltvedtak spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp datert 10.09.12 Sakkunnig vurdering skuleåret 2012/2013 datert 31.08.12 Førebels svar datert 20.06.2012 Vaksenopplæring søknad om opplæring for vaksen datert 11.06.12 Logopedrapport våren 2012 datert 21.06.12 - Avslag på vaksenopplæring, 1 sak: Sakkunnig vurdering 2012/2013 datert 22.03.12 Vaksenopplæring søknad om opplæring for vaksen datert 21.12.11 - Påklaga framlegg, 1 sak o Vedtak om ressursar/timar til spesialpedagogisk hjelp etter einskildvedtak, 03.09.12 o Svar på framlegg om logopedtilbod, 28.08.12 o Klage datert 03.07.12 o Framlegg til vedtak om ressursar/timar til spesialpedagogisk hjelp etter einskildvedtak datert 29.06.12-3 anonymiserte vitnemål o Vitnemål datert 12.07.06 o Vitnemål datert 20.06.07 o Vitnemål datert 19.06.08 - Dokument som seier at ingen realkompetansebevis er skrive ut av kommunen - Tilbakemelding på førebels tilsynsrapport datert 28.02.2013 17