Retningslinjer for skjønnstildelingen 2014 1. Innledning... 2 2. Kommunens utgiftsbehov... 3 3. Økonomisk ubalanse... 4 4. Utilsiktede utgifter som følge av oppgaveendringer... 4 5. Kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift... 5 6. Prosjektmidler... 5 7. Avslutning... 8 1
1. Innledning Det er departementets syn at fylkesmennenes arbeid med tildeling av skjønnsmidler må være tilpasset de lokale forhold i hvert enkelt fylke. Departementet ønsker likevel en viss grad av samordning og felles struktur i arbeidet. Retningslinjene redegjør for hvilke forhold fylkesmannen bør vektlegge ved skjønnstildelingen. Dette betyr ikke nødvendigvis at de samme forhold skal vektlegges like mye i alle fylker. Lokale forhold kan gjøre det nødvendig å vektlegge ulikt fra fylke til fylke. Ansvaret for fastsettelsen av de fylkesvise rammer ligger hos departementet. Fylkesmennene har ansvaret for å komme fram til en god og rettferdig fordeling av skjønnsmidlene mellom kommunene i det enkelte fylke. Vi vil spesielt understreke at fylkesmannens kjennskap til forholdene i den enkelte kommune er helt avgjørende for en god fordeling av skjønnsmidlene. Fylkesmannen bør holde igjen skjønnsmidler til fordeling gjennom budsjettåret. Dette gir fylkesmannen mulighet til å gi støtte til kommuner som i løpet av året får uforutsette økonomiske problemer. Kommuner som rammes av naturskade vil kunne få store uforutsette utgifter. Fylkesmannen skal vurdere å gi skjønnsmidler av egen skjønnsramme før en eventuell søknad om kompensasjon sendes departementet. Fylkesmannen har også mulighet til å gi støtte til prosjekter (jfr. punkt 6), både i fordelingen i forbindelse med statsbudsjettet og i fordelingen gjennom året. Skjønnsmidlene kan ikke benyttes til å finansiere intern drift i fylkesmannsembetene. Skjønnsmidlene skal kun gå til kommuner. Hvor mye skjønnsfordelingen mellom kommunene skal variere fra et år til et annet, avhenger av flere forhold. Etter departementets syn bør skjønnstilskuddet kunne brukes til å løse utfordringer av både midlertidig og mer langvarig karakter. Dersom skjønnstilskuddet gis til kommuner som har midlertidige problemer, bør tildelingen være kortvarig. Dette innebærer at kommuner må være forberedt på ikke lenger å få skjønnstilskuddet når den opprinnelige årsaken til tildelingen ikke lenger er tilstede. Det er viktig at kommunene blir gjort oppmerksomme på dette på forhånd. I den utstrekning skjønnstilskuddet ytes til kommuner som har problemer av mer langvarig karakter, vil det være rimelig at det er en kontinuitet i skjønnstildelingen. Dersom det gis skjønnsmidler til ekstraordinære utgifter, tilskudd til prosjekt m.m. skal det som hovedregel legges til grunn en kommunal egenandel. Dersom kommunen mottar andre statlige tilskudd hvor det er lagt inn forutsetning om kommunal egenandel, skal skjønnsmidler ikke brukes til å dekke denne egenandelen. Ved søknader om skjønnsmidler som oversendes departementet skal fylkesmannen foreta en fullstendig behandling av saken, i tråd med disse og andre retningslinjer gitt 2
av departementet. Fylkesmannen skal gi en vurdering, og komme med sin tilrådning i saken. Ved tildeling av skjønnsmidler bør fylkesmannen bistå kommunen med oppfølging og veiledning, slik at midlene brukes på en mest mulig effektiv måte. 2. Kommunens utgiftsbehov I 2011 ble det innført nye kostnadsnøkler for kommunene, som bedre fanger opp kommunenes utgiftsbehov enn de gamle nøklene. Det er imidlertid ikke mulig gjennom faste kriterier å fange opp alle forhold som det burde vært tatt hensyn til. I tillegg må inntektssystemet ta utgangspunkt i utviklingen slik den registreres gjennom offentlig statistikk. Ved skjønnstildelingen bør fylkesmannen derfor ta hensyn til utgiftskrevende forhold av betydning som kommunene selv ikke kan påvirke, og som ikke er fanget opp i inntektssystemet. Språkdeling Noen kommuner har utgifter som følge av regelen om språkdeling (nynorsk/bokmål). Regelen sier at når minst ti elever på ett av årstrinnene 1.-7. i en kommune ønsker undervisning på et annet hovedmål enn det kommunen har vedtatt, har de rett til å tilhøre en egen elevgruppe, jf. Opplæringsloven 2.5. Fylkesmannen skal i skjønnstildelingen vurdere om kommunene har behov for dekning av merkostnader til språkdelingsgrupper. Tospråklighet Noen kommuner har merutgifter knyttet til at de har både en norsk og en samisk befolkning. Det er etablert ordninger for å kompensere kommuner som har kostnader knyttet til tospråklighet. Likevel kan enkelte kommuner ha utgifter som ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom de etablerte ordningene. Fylkesmannen kan ta hensyn til dette i skjønnstildelingen. Landbruksforvaltning og miljøutfordringer Noen kommuner har utgifter knyttet til landbruksforvaltning som ikke i tilstrekkelig grad fanges opp gjennom utgiftsutjevningen. Noen kommuner har også særskilte miljøutfordringer knyttet til forvaltning av samfunnets fellesressurser som ikke fanges opp gjennom utgiftsutjevningen. Dette kan for eksempel gjelde kommuner som får store deler av arealet vernet etter naturmangfoldloven, kommuner med nasjonale kulturminner/kulturmiljøer eller kommuner som har særskilte utfordringer knyttet til en miljøvennlig by- og tettstedsutvikling. Fylkesmannen kan i sin fordeling av skjønnsmidlene til kommunene vektlegge kommunenes miljøvernmessige utfordringer samt særskilte utfordringer knyttet til landbruk. Enkelte kommuner kan ha økende utfordringer knyttet til rovviltbestanden. I fylker med slike kommuner kan fylkesmannen prioritere disse ved skjønnstildelingen. Skjønnstilskuddet kan gå 3
til konfliktdempende og forebyggende tiltak. Fritidsboliger Noen kommuner har økonomisk belastning som følge av et høyt antall fritidsboliger. Fylkesmannen kan i sin fordeling av skjønnsmidler til kommunene ta hensyn til kommuner som har høye kostnader knyttet til mange fritidsboliger. Ressurskrevende tjenester Fylkesmannen bes om å ta hensyn til kommuner som har spesielt høye kostnader knyttet til særlig ressurskrevende tjenester, og hvor dette ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom inntektssystemet og toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester. 3. Økonomisk ubalanse Skjønn til kommuner i ROBEK og andre kommuner i økonomisk ubalanse skal alltid knyttes opp til en forpliktende plan for å komme i økonomisk balanse. Denne planen skal enten være økonomiplan/budsjett, eller en egen spesifikasjon av økonomiplan/budsjett. I planen skal kommunen spesifisere konkrete tiltak for å gjenopprette økonomisk balanse. Av dette følger det at kommuner som ikke iverksetter tiltak for å gjenopprette økonomisk balanse ikke kan tildeles skjønnsmidler med begrunnelse i kommunens økonomiske situasjon. Ved tildeling av skjønn skal fylkesmannen følge opp at vedtatt plan for å gjenopprette økonomisk balanse blir fulgt, gjerne ved bruk av tilstands- og statusrapportering. Fylkesmannen skal holde tilbake midler dersom planen ikke blir fulgt, eventuelt utbetale deler av skjønnsmidlene, dersom kommunen kun oppfyller deler av den vedtatte planen. Fylkesmannen skal legge til grunn at det er opp til det enkelte kommunestyre å fastsette hvilke tiltak som skal iverksettes for å oppnå økonomisk balanse innenfor kravene i kommuneloven 48 nr. 4. 4. Utilsiktede utgifter som følge av oppgaveendringer Oppgaveoverføringer mellom kommunene og staten, eller mellom kommunene og fylkeskommunene, er basert på at det nivå som overtar en oppgave skal gis full økonomisk kompensasjon for de merutgiftene som påføres. Beregningen av de økonomiske virkningene vil i mange tilfeller basere seg på foreløpig tallmateriale som ikke alltid reflekterer alle konsekvenser av overføringen. I mange tilfelle vil det også være vanskelig å forutse konsekvensene fullt ut før reformen er gjennomført. 4
I den grad den enkelte kommune blir påført klart utilsiktede utgifter som følge av slike reformer, kan fylkesmannen vurdere om det skal ytes ekstra skjønnstilskudd. Skyss av helsepersonell Ansvaret for skyss av helsepersonell ble overført fra Rikstrygdeverket til kommunene fra 1. januar 2004 og midlene ble lagt over i rammetilskuddet. Departementet ber om at embetene vurderer skjønnstilskudd til kommuner som har særskilt høye utgifter til skyss av helsepersonell uten at de kompenseres for dette gjennom inntektssystemet. I tilfeller hvor flere kommuner samarbeider om transport av helsepersonell bør embetene vektlegge helhetlige og gode løsninger i fylket sett under ett. 5. Kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) endret, og mange kommuner fikk tilbake samme nivå på satsen for arbeidsgiveravgift som de hadde før omleggingen av ordningen i 2004. For disse kommunene falt derfor kompensasjonen for økning i satsen, som de mottok i perioden 2004 til 2006, bort. Da enkelte kommuner ikke, eller kun delvis, fikk gjeninnført redusert sats for arbeidsgiveravgift, ble en andel av kompensasjonen videreført i skjønnsrammen. Fylkesmennene bør ta hensyn til dette i sin fordeling av skjønnsrammen. 6. Prosjektmidler For at kommunene skal kunne tilby like gode tjenester i framtida som i dag, må de løse oppgavene på nye måter. Endringer i befolkningssammensetning, innbyggertall og innbyggernes forventninger stiller krav til omstilling, fornying og innovasjon i kommunene. Befolkningsutviklingen skaper store utfordringer i mange kommuner, blant annet for dimensjonering av tjenestene og hvordan de skal løses. Fylkesmannen har mulighet til å avsette deler av skjønnsrammen til prosjektmidler. For 2012 ble det til sammen brukt i overkant av 100 mill. kroner til ulike typer prosjekter. Fylkesmannen kan som tidligere gi tilskudd til fornyings- og omstillingsprosjekter innenfor sin skjønnsramme. Fra 2014 ønsker regjeringen at tilskudd i større grad skal bli gitt til innovasjonstiltak, og at innovasjonsprosjekter skal bli prioritert innenfor rammen. Om innovasjon Innovasjon i kommunesektoren kan defineres som prosessen med å utvikle nye ideer og realisere dem slik at de gir merverdi for samfunnet. Det skal være noe nytt for kommunen, det skal være nyttig, og det skal være nyttiggjort. Innovasjon for en kommune kan også være å kopiere gode løsninger fra andre kommuner eller fra andre land bare en tar dem i bruk på sin egen måte i sin egen kommune. 5
Kommunene arbeider kontinuerlig med omstilling og fornying. Mye av dette kan grense til innovasjon. Men den vanlige fornyings- og omstillingsvirksomheten skiller seg fra innovasjon ved at innovasjon gjerne medfører vesentlige endringer i arbeidsmetodene eller tjenesteutøvelsen, mens omstilling ofte er mer trinnvise endringer av eksisterende rutiner. Innovasjon vil ikke bare være knyttet til å finne mer effektive måter å organisere og utøve tjenestene på, men også at man søker å finne måter å tilby kvalitativt bedre tjenester til innbyggerne på. Innovasjon innebærer alltid en viss grad av risiko, fordi innovasjonen endrer den eksisterende situasjonen, og fordi de alternative framtidsløsningene alltid er mer eller mindre usikre. Skjønnsmidler fra fylkesmannen kan se på som risikoavlastning, men også som en mulighet til å prioritere nytenkning innenfor stramme rammer. Fylkesmannen kan gi støtte til prosjekter hvor kommunene ønsker å teste ut nye løsninger på sine utfordringer. Prosjektene kan omfatte alle tjenesteområder i kommunen. Kommuner må i søknaden om prosjektmidler kunne vise til en gjennomtenkt og realistisk prosjektplan for et konkret innovasjonsprosjekt. Kommunen må beskrive sine utfordringer godt, og kunne vise til klare målsetninger for hva de ønsker å oppnå med prosjektet. Kommunen må også begrunne valget av virkemidler/løsninger som skal testes ut i prosjektet. Kommunene som får prosjektmidler bør jobbe utadrettet for å finne nye løsninger, enten det handler om å jobbe tverrfaglig, involvere innbyggere, brukere, næringsliv, organisasjoner eller forskningsmiljøer. Fylkesmannen bør informere kommunene om innholdet i innovasjonsstrategien og aktivt oppfordre kommunene til å søke nye løsninger på sine utfordringer. Interkommunale prosjekter Fylkesmannen kan gi skjønnstilskudd til interkommunale prosjekter. Støtten bør fortrinnsvis gis til kommuner i utrednings- eller etableringsfasen da det ofte er i denne fasen at en engangsstøtte kan være av betydning for å få det interkommunale samarbeidet på plass. Fylkesmannen bør prioritere søknader hvor kommunene synliggjør et særlig behov for å få på plass interkommunalt samarbeid for å kunne yte kvalitativt bedre tjenester til innbyggerne. For å sikre forankring i og forpliktelse til prosjektet er det et vilkår at kommunene går inn i prosjektet med en kommunal egenandel. Egenkontroll og etikk Fylkesmannen kan gi skjønnsmidler til prosjekter for å styrke egenkontroll og/eller sette etikk på dagsordenen. En høy etisk standard og god egenkontroll i kommunen legger grunnlag for tillit fra innbyggerne og et godt omdømme. Å sette etikk på dagsorden handler om bevisstgjøring, etisk refleksjon og holdningsskapende arbeid. Egenkontroll handler både om kontrollutvalg, revisjon og rådmannens interne kontrollsystem. 6
Lokaldemokrati Fylkesmannen kan også gi skjønnstilskudd til prosjekter som har lokaldemokrati som tema. Lokaldemokrati er mer enn lokalvalg. Innbyggerne skal ha mulighet til å ha dialog med beslutningstakerne og mulighet for å påvirke beslutningsprosessene også mellom valg. Samfunnsutvikling Kommunene har en viktig rolle som samfunnsutvikler for å utvikle trygge og gode lokalsamfunn som folk vil bo i. Kommunene påvirker utviklingen på områder som kultur, klima, stedsutvikling og arealplanlegging. Fylkesmannen kan gi skjønnsmidler til prosjekter som har samfunnsutvikling som tema. Krav til fylkesmannens oppfølging av prosjekter For å sikre overføringsverdi mellom kommunene og en bevisst pengebruk skal resultatene av prosjektene dokumenteres. Fylkesmannen skal rapportere på eget skjema i prosjektdatabasen på FM-nett. Ved tildelingen av prosjektmidler til kommunene bør derfor fylkesmannen informere kommunene om hvilke krav til dokumentasjon som kreves. I den videre rapporteringen på FM-nett skal fylkesmannen gjøre en vurdering av prosjektene, og hvilken overføringsverdi prosjektet har til andre kommuner. Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene, eksempelvis gjennom å bidra til at det finnes gode læringsarenaer. Fylkesmannen kan vurdere å bruke skjønnsmidler til, i samråd med kommunene, å evaluere prosjekter kommunene har gjennomført, for eksempel som grunnlag for erfaringsdeling. Avgrensninger Fylkesmannen skal ikke gi støtte til rene næringsutviklingsprosjekter da dette vil kunne overlappe med fylkeskommunens virkemidler og skape uklarhet om ansvarsfordelingen mellom fylkesmannen og fylkeskommunen. Med mindre det ikke foreligger en ekstraordinær situasjon, skal skjønnsmidlene ikke benyttes til å støtte interne strukturelle omorganiseringer av varig karakter. Drift av ordinære interkommunale samarbeid bør normalt ikke gis støtte over skjønnsmidlene. Fylkesmannen skal ikke tildele skjønnsmidler til kommunestrukturprosjekter. Kommuner som ønsker økonomisk støtte til å utrede konsekvenser av kommunesammenslåing, må derfor sende søknad om dette via fylkesmannen til departementet, jfr. retningslinjene for slike søknader på nettsidene til departementet. Dersom en kommune ønsker å vurdere interkommunalt samarbeid knyttet til omstilling og utvikling opp mot en eventuell kommunesammenslåing, kan det legges opp til delt finansiering mellom fylkesmannen og departementet. Også i disse tilfellene 7
må søknaden gå via fylkesmannen til departementet. Fylkesmannen skal, som en del av sin vurdering, avklare om fylkesmannen vil gi støtte til prosjektet, og eventuelt størrelsen på denne. Departementet vil på ordinær måte vurdere å gi skjønnstilskudd til den delen av prosjektet som omhandler kommunesammenslutning. Alle søknader som må behandles etter forsøksloven skal oversendes departementet. 7. Avslutning Departementet vil avslutningsvis presisere at de hensyn som er nevnt i disse retningslinjene ikke nødvendigvis vil være dekkende for fylkesmannens arbeid i det enkelte fylke, og må suppleres med fylkesmannens egne vurderinger av hvilke forhold som bør tillegges vekt ved skjønnstildelingen. 8