Retningslinjer for skjønnstildelingen 2013 1. Innledning... 2 2. Kommunens utgiftsbehov....3 3. Økonomisk ubalanse... 4 4. Kommunale investeringer... 4 5. Utilsiktede utgifter som følge av oppgaveendringer... 4 6. Kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift... 5 7. Fornyings- og utviklingsprosjekter... 5 8. Prosjekter om interkommunalt samarbeid... 7 9. Avslutning... 7 1
1. Innledning Det er departementets syn at fylkesmennenes arbeid med tildeling av skjønnsmidler må være tilpasset de lokale forhold i hvert enkelt fylke. Departementet ønsker likevel en viss grad av samordning og felles struktur i arbeidet. Retningslinjene redegjør for hvilke forhold fylkesmannen bør vektlegge ved skjønnstildelingen. Dette betyr ikke nødvendigvis at de samme forhold skal vektlegges like mye i alle fylker. Lokale forhold kan gjøre det nødvendig å vektlegge ulikt fra fylke til fylke. Ansvaret for fastsettelsen av de fylkesvise rammer ligger hos departementet. Fylkesmennene har ansvaret for å komme fram til en god og rettferdig fordeling av skjønnsmidlene mellom kommunene i det enkelte fylke. Vi vil spesielt understreke at fylkesmannens kjennskap til forholdene i den enkelte kommune er helt avgjørende for en god fordeling av skjønnsmidlene. Fylkesmannen bør holde igjen skjønnsmidler til fordeling gjennom budsjettåret. Dette gir fylkesmannen mulighet til å gi støtte til kommuner som i løpet av året får uforutsette økonomiske problemer. Kommuner som rammes av naturskade vil kunne få store uforutsette utgifter. Fylkesmannen skal vurdere å gi skjønnsmidler av egen skjønnsramme før en eventuell søknad om kompensasjon sendes departementet. Fylkesmannen har også mulighet til å gi støtte til fornyings- og utviklingsprosjekter (jfr. punkt 7), både i fordelingen i forbindelse med statsbudsjettet og i fordelingen gjennom året. Skjønnsmidlene kan ikke benyttes til å finansiere intern drift i fylkesmannsembetene. Hvor mye skjønnsfordelingen mellom kommunene skal variere fra et år til et annet, avhenger av flere forhold. Etter departementets syn bør skjønnstilskuddet kunne brukes til å løse utfordringer av både midlertidig og mer langvarig karakter. Dersom skjønnstilskuddet gis til kommuner som har midlertidige problemer, bør tildelingen være kortvarig. Dette innebærer at kommuner må være forberedt på ikke lenger å få skjønnstilskuddet når den opprinnelige årsaken til tildelingen ikke lenger er tilstede. Det er viktig at kommunene blir gjort oppmerksomme på dette på forhånd. I den utstrekning skjønnstilskuddet ytes til kommuner som har problemer av mer langvarig karakter, vil det være rimelig at det er en kontinuitet i skjønnstildelingen. Dersom det gis skjønnsmidler til ekstraordinære utgifter, tilskudd til prosjekt m.m. skal det som hovedregel legges til grunn en kommunal egenandel. Dersom kommunen mottar andre statlige tilskudd hvor det er lagt inn forutsetning om kommunal egenandel, skal skjønnsmidler ikke brukes til å dekke denne egenandelen. Ved tildeling av skjønnsmidler bør fylkesmannen bistå kommunen med oppfølging og veiledning, slik at midlene brukes på en mest mulig effektiv måte. 2
2. Kommunens utgiftsbehov I 2011 ble det innført nye kostnadsnøkler for kommunene, som bedre fanger opp kommunenes utgiftsbehov enn de gamle nøklene. Det er imidlertid ikke mulig gjennom faste kriterier å fange opp alle forhold som det burde vært tatt hensyn til. I tillegg må inntektssystemet ta utgangspunkt i utviklingen slik den registreres gjennom offentlig statistikk. Ved skjønnstildelingen bør fylkesmannen derfor ta hensyn til utgiftskrevende forhold av betydning som kommunene selv ikke kan påvirke, og som ikke er fanget opp i inntektssystemet. Noen kommuner har utgifter som følge av regelen om språkdeling (nynorsk/bokmål). Fylkesmannen skal ha dette med i vurderingen av skjønnstildelingen. Noen kommuner har merutgifter knyttet til at de har både en norsk og en samisk befolkning. Det er etablert ordninger for å kompensere kommuner som har kostnader knyttet til tospråklighet. Likevel kan enkelte kommuner ha utgifter som ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom de etablerte ordningene. Fylkesmannen kan ta hensyn til dette i skjønnstildelingen. Noen kommuner har utgifter knyttet til landbruksforvaltning som ikke i tilstrekkelig grad fanges opp gjennom utgiftsutjevningen. Noen kommuner har også særskilte miljøutfordringer knyttet til forvaltning av samfunnets fellesressurser som ikke fanges opp gjennom utgiftsutjevningen. Dette kan for eksempel gjelde kommuner som får store deler av arealet vernet etter naturmangfoldloven, kommuner med nasjonale kulturminner/kulturmiljøer eller kommuner som har særskilte utfordringer knyttet til en miljøvennlig by- og tettstedsutvikling. Fylkesmannen kan i sin fordeling av skjønnsmidlene til kommunene vektlegge kommunenes miljøvernmessige utfordringer samt særskilte utfordringer knyttet til landbruk. Enkelte kommuner kan ha økende utfordringer knyttet til rovviltbestanden. I fylker med slike kommuner kan fylkesmannen prioritere disse ved skjønnstildelingen. Skjønnstilskuddet kan gå til konfliktdempende og forebyggende tiltak. Noen kommuner har økonomisk belastning som følge av et høyt antall fritidsboliger. Fylkesmannen kan i sin fordeling av skjønnsmidler til kommunene ta hensyn til kommuner som har høye kostnader knyttet til mange fritidsboliger. Fylkesmannen bes om å ta hensyn til kommuner som har spesielt høye kostnader knyttet til særlig ressurskrevende tjenester, og hvor dette ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom inntektssystemet og toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester. 3
3. Økonomisk ubalanse Skjønn til kommuner i økonomisk ubalanse (registrert i Register om betinget godkjenning og kontroll ROBEK) skal alltid knyttes opp til en forpliktende plan for å komme i økonomisk balanse. Denne planen skal enten være økonomiplan/budsjett, eller en egen spesifikasjon av økonomiplan/budsjett. I planen skal kommunen spesifisere konkrete tiltak for å gjenopprette økonomisk balanse. Fylkesmannen skal følge opp at planen blir fulgt, gjerne ved bruk av tilstands- og statusrapportering. Fylkesmannen skal holde tilbake midler, eventuelt gradvis utbetale skjønn, dersom kommunen ikke følger vedtatt plan. Fylkesmannen skal legge til grunn at det er opp til det enkelte kommunestyre å fastsette hvilke tiltak som skal iverksettes for å oppnå økonomisk balanse innenfor kravene i kommuneloven 48 nr. 4. Kommuner som ikke iverksetter tiltak for å gjenopprette økonomisk balanse, kan heller ikke tildeles skjønnsmidler med begrunnelse i kommunens økonomiske situasjon. Også kommuner som ikke er i ROBEK, kan gis skjønn basert på en vanskelig økonomisk situasjon. Skjønnstildelingen skal også i slike tilfeller knyttes til en forpliktende plan for å oppnå økonomisk balanse. Fylkesmannens oppfølging blir den samme som for ROBEK-kommuner. 4. Kommunale investeringer Gjennomføringen av utbyggingsoppgaver kan i praksis føre til at kommunenes investeringsutgifter varierer mye over tid. Fylkesmannen kan derfor vurdere om skjønnstildelingen bør brukes for å gjøre det mulig for en kommune å gjennomføre helt nødvendige investeringer. Spesielt vil dette gjelde ved større utbyggingsoppgaver som følger av statlige pålegg. I slike tilfeller skal eventuell skjønnstildeling sees i sammenheng med om kommunen har utnyttet sitt eget inntektsgrunnlag eller gjennomført forsvarlige utgiftsreduserende tiltak. Økt skjønnstilskudd som støtte til kommunale investeringer bør normalt føre til at kommunens lånebehov blir redusert. 5. Utilsiktede utgifter som følge av oppgaveendringer Oppgaveoverføringer mellom kommunene og staten, eller mellom kommunene og fylkeskommunene, er basert på at det nivå som overtar en oppgave skal gis full økonomisk kompensasjon for de merutgiftene som påføres. Beregningen av de økonomiske virkningene vil i mange tilfeller basere seg på foreløpig 4
tallmateriale som ikke alltid reflekterer alle konsekvenser av overføringen. I mange tilfelle vil det også være vanskelig å forutse konsekvensene fullt ut før reformen er gjennomført. I den grad den enkelte kommune blir påført klart utilsiktede utgifter som følge av slike reformer, kan fylkesmannen vurdere om det skal ytes ekstra skjønnstilskudd. Skyss av helsepersonell Ansvaret for skyss av helsepersonell ble overført fra Rikstrygdeverket til kommunene fra 1. januar 2004 og midlene ble lagt over i rammetilskuddet. Departementet ber om at embetene vurderer skjønnstilskudd til kommuner som har særskilt høye utgifter til skyss av helsepersonell uten at de kompenseres for dette gjennom inntektssystemet. I tilfeller hvor flere kommuner samarbeider om transport av helsepersonell bør embetene vektlegge helhetlige og gode løsninger i fylket sett under ett. 6. Kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) endret, og mange kommuner fikk tilbake samme nivå på satsen for arbeidsgiveravgift som de hadde før omleggingen av ordningen i 2004. For disse kommunene falt derfor kompensasjonen for økning i satsen, som de mottok i perioden 2004 til 2006, bort. Da enkelte kommuner ikke, eller kun delvis, fikk gjeninnført redusert sats for arbeidsgiveravgift, ble en andel av kompensasjonen videreført i skjønnsrammen. Fylkesmennene bør ta hensyn til dette i sin fordeling av skjønnsrammen. 7. Fornyings- og utviklingsprosjekter Kvalitet og effektivitet i tjenestene Endringer i befolkningssammensetning, innbyggertall og innbyggernes forventninger stiller krav til omstilling og fornying i kommunene. Befolkningsutviklingen skaper store utfordringer i mange kommuner, blant annet for dimensjonering av tjenestene og hvordan de skal løses. For å kunne tilby gode tjenester til innbyggerne, også i framtiden, må kommunene selv ta ansvar for å ta i bruk nye løsninger og foreta nødvendig omstilling. Fylkesmannen kan gi skjønnstilskudd til fornyings- og utviklingsprosjekter i kommunene. Prosjekter som fokuserer på kvalitet i tjenestene og hvordan opprettholde gode tjenester også i framtida bør prioriteres. 5
Fylkesmannen bes også å vurdere å gi tilskudd til kommuner som deltar i sentralt initierte prosjekter/programmer (som for eks. Saman om ein betre kommune), dersom slik støtte kan gi en merverdi til kommunens deltakelse. Samfunnsutvikling og lokaldemokrati Kommunene har en viktig rolle som samfunnsutvikler for å utvikle trygge og attraktive lokalsamfunn som folk vil bo i. Kommunene påvirker utviklingen på områder som kultur, klima, miljø, stedsutvikling og arealplanlegging. Befolkningsutviklingen gir utfordringer for kommunesektorens samfunnsutviklerrolle. Det vil variere hvilke utfordringer de ulike kommuner har, men samfunnsutviklerrollen er viktig for alle kommuner. Lokaldemokrati er mer enn lokalvalg. Innbyggerne skal ha mulighet til å ha dialog med beslutningstakerne og mulighet for å påvirke beslutningsprosessene også mellom valg. Fylkesmannen kan gi skjønnstilskudd til prosjekter som har samfunnsutvikling og/eller lokaldemokrati som tema. God forvaltning Kommunene må tilstrebe effektiv ressursbruk og god økonomistyring. Gjennom gode og helhetlige styringssystemer kan kommunene følge og korrigere både måloppnåelse og ressursbruk. En høy etisk standard og god egenkontroll i kommunen legger grunnlag for tillit fra innbyggerne og et godt omdømme. Å sette etikk på dagsorden handler om bevisstgjøring, etisk refleksjon og holdningsskapende arbeid. Egenkontroll handler både om kontrollutvalg, revisjon og rådmannens interne kontrollsystem. Fylkesmannen kan gi skjønnsmidler til prosjekter for å forbedre og implementere gode styringssystemer, styrke egenkontroll og/eller sette etikk på dagsordenen. Krav om dokumentasjon og formidling For å sikre overføringsverdi mellom kommunene og en bevisst pengebruk skal resultatene av utviklingsprosjektene dokumenteres. Det bør om mulig legges til rette for formidling av resultater allerede i dokumentasjonsfasen. Departementet ønsker at fylkesmannen i sin oppfølging av prosjektene, formidler resultatene fra prosjektene til andre kommuner. Fylkesmannen skal stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene, eksempelvis gjennom å bidra til at det finnes gode læringsarenaer. Fylkesmannen kan vurdere å bruke skjønnsmidler til, i samråd med kommunene, å evaluere prosjekter kommunene har gjennomført, for eksempel som grunnlag for erfaringsdeling. 6
Avgrensninger Fylkesmannen skal ikke gi støtte til rene næringsutviklingsprosjekter da dette vil kunne overlappe med fylkeskommunens virkemidler og skape uklarhet om ansvarsfordelingen mellom fylkesmannen og fylkeskommunen. Med mindre det ikke foreligger en ekstraordinær situasjon, skal skjønnsmidlene ikke benyttes til å støtte interne strukturelle omorganiseringer av varig karakter. Drift av ordinære interkommunale samarbeid bør normalt ikke gis støtte over skjønnsmidlene, se nedenfor punkt 8. Fylkesmannen skal ikke tildele skjønnsmidler til kommunestrukturprosjekter. Kommuner som ønsker økonomisk støtte til å utrede konsekvenser av kommunesammenslåing, må derfor sende søknad om dette via fylkesmannen til departementet, jfr. retningslinjene for slike søknader på nettsidene til departementet. Dersom en kommune ønsker å vurdere interkommunalt samarbeid knyttet til omstilling og utvikling opp mot en eventuell kommunesammenslåing, kan det legges opp til delt finansiering mellom fylkesmannen og departementet. Også i disse tilfellene må søknaden gå via fylkesmannen til departementet. Fylkesmannen skal, som en del av sin vurdering, avklare om fylkesmannen vil gi støtte til prosjektet, og eventuelt størrelsen på denne. Departementet vil på ordinær måte vurdere å gi skjønnstilskudd til den delen av prosjektet som omhandler kommunesammenslutning. Alle søknader som må behandles etter forsøksloven skal oversendes departementet. 8. Prosjekter om interkommunalt samarbeid Fylkesmannen kan gi skjønnstilskudd til interkommunale prosjekter. Støtten bør fortrinnsvis gis til kommuner i utrednings- eller etableringsfasen da det ofte er i denne fasen at en engangsstøtte kan være av betydning for å få det interkommunale samarbeidet på plass. Fylkesmannen bør prioritere søknader hvor kommunene synliggjør et særlig behov for å få på plass interkommunalt samarbeid for å kunne yte kvalitativt bedre tjenester til innbyggerne. For å sikre forankring i og forpliktelse til prosjektet er det et vilkår at kommunene går inn i prosjektet med en kommunal egenandel. Se for øvrig avgrensningene ovenfor under punkt 7 knyttet til kommunestrukturprosjekter og forsøk. 9. Avslutning Departementet vil avslutningsvis presisere at de hensyn som er nevnt i disse retningslinjene ikke nødvendigvis vil være dekkende for fylkesmannens arbeid i 7
det enkelte fylke, og må suppleres med fylkesmannens egne vurderinger av hvilke forhold som bør tillegges vekt ved skjønnstildelingen. 8