Bruk av konsulenttjenester

Drangedal kommune Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 717 005 2006

Innholdsfortegnelse Sammendrag...iii 1 Innledning...1 1.1 Bakgrunn...1 1.2 Problemstillinger...1 1.3 Avgrensing...1 2 Metode og kvalitetssikring...2 2.1 Metode...2 2.2 Kvalitetssikring...2 2.3 Høring...2 3 Er kommunens rutiner og praksis ved kjøp av konsulenttjenester i samsvar med gjeldene lovverk?...3 3.1 Revisjonskriterier...3 3.1.1 Lov om offentlige anskaffelser 3 3.1.2 Delegeringsreglementet i Drangedal kommune 3 3.1.3 KOSTRA 3 3.2 Fakta og funn...4 3.2.1 Rutiner og praksis for kjøp av konsulenttjenester 4 3.2.2 Agendarapport om evaluering av omorganiseringen 4 3.2.3 Funn i regnskapet 5 3.3 Revisors kommentar/vurderinger...6 3.4 Konklusjon og anbefalinger...7 4 Kjøpes det inn konsulenttjenester på områder hvor kommunen kunne utført noen av tjenestene selv?...9 4.1 Revisjonskriterier...9 4.2 Fakta og funn...9 4.3 Revisors kommentar/vurderinger...10 4.4 Konklusjon og anbefalinger...11 5 Skjer det en kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte i kommunen?...12 5.1 Revisjonskriterier...12 5.2 Fakta og funn...12 5.3 Revisors kommentar/vurderinger...12 5.4 Konklusjon og anbefalinger...13 6 Foretas det evaluering av konsulentkjøp?...14 6.1 Revisjonskriterier...14 6.2 Fakta og funn...14 6.3 Revisors kommentar/vurderinger...14 6.4 Konklusjon og anbefalinger...14 Litteratur og kildereferanser...15 Vedlegg...15 Telemark kommunerevisjon IKS ii

Sammendrag Telemark kommunerevisjon IKS har høsten 2006 gjennomført forvaltningsrevisjonen Bruk av konsulenttjenester etter bestilling fra kontrollutvalget i Drangedal. Formålet med prosjektet er å analysere kommunens bruk av konsulenttjenester. Prosjektet vinkles spesielt mot om det kjøpes konsulenttjenester på områder hvor kommunens ansatte kunne utført noen av tjenestene selv. Vi har satt fokus på om lov og regelverk følges ved kjøp av konsulenttjenester. Vi har også sett nærmere på om det foretas kompetanseoverføring fra konsulent til kommuneansatte, og om det foretas en evaluering i etterkant av et utført konsulentoppdrag. Vi har undersøkt perioden 2004 t.o.m. oktober 2006. Undersøkelsene viser at kommunen ikke har noen skriftlige rutiner for bestilling av konsulenttjenester. Flere enhetsledere har ikke fått opplæring i offentlige anskaffelser. Delegasjonsreglementets bestemmelser om hvem som har myndighet til å bestille konsulenttjenester, blir etter vår erfaring fulgt. Kommunen har ingen overordnet strategi for hvilke tjenester de ønsker å utføre selv og hvilke tjenester de ønsker å kjøpe eksternt. Det fokuseres i liten grad på kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte i forbindelse med oppdragene. Det er heller ingen rutine for evaluering av utførte oppdrag. Vi har gjennom undersøkelser avdekket feilføringer på flere regnskapsarter. Det fremkommer ikke hvor mye kommunen faktisk har brukt på konsulenttjenester og dette medfører feil KOSTRA-rapportering 1. Det budsjetteres forøvrig i liten grad med konsulenttjenester. Våre anbefalinger til kommunen er følgende: Kommunen bør utarbeide en overordnet strategi for hvilke områder man vil bygge opp intern kompetanse og på hvilke områder man vil kjøpe inn kompetanse eksternt Kommunen bør utarbeide en skriftlig rutine for kjøp av varer og tjenester o Kommunen bør begrunne sine valg ved tildeling av kontrakter o Kommunen bør utarbeide en rutine som gjør at kompetanse/kunnskap blir overført fra konsulent til ansatte, der hvor det er mulig o Kommunen bør utarbeide en rutine/skjema for evaluering av kjøpte konsulenttjenester o Kjøp av konsulenttjenester bør budsjetteres Kommunen bør vurdere å øke sin kompetanse i regelverket for offentlige anskaffelser Kommunen bør rette opp feilføringer i regnskapet for 2006 slik at regnskapet blir i samsvar med KOSTRA-forskriften 1 KOSTRA (KOmmune-STat- RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet Telemark kommunerevisjon IKS iii

Vi avdekket også gjennom undersøkelsene at alle saksdokumenter ikke blir journalført. Vi vil derfor som et tillegg anbefale følgende: Kommunen bør journalføre dokumenter i samsvar med forskrift om offentlige arkiv Skien, 19.01.2007 Telemark kommunerevisjon IKS Alf Olav Uldal forvaltningsrevisor Birgitte Holmberg revisor Telemark kommunerevisjon IKS iv

1 Innledning Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jf forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapittel 3. Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 23. mai 2005 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). 1.1 Bakgrunn Revisjonsprosjektet er gjennomført i henhold til vedtatt plan for forvaltningsrevisjon i Drangedal kommune. 1.2 Problemstillinger Formålet med prosjektet er å analysere kommunens bruk av konsulenttjenester. Ifølge vedtatt plan skal prosjektet vinkles mot om det kjøpes konsulenttjenester på områder hvor kommunens ansatte kunne utført tjenesten. Revisjonen mener at det er viktig å sette fokus på om lov og regelverk følges ved kjøp av konsulenttjenester. Med utgangspunkt i formålet har vi utarbeidet følgende problemstillinger: 1. Er kommunens rutiner og praksis ved kjøp av konsulenttjenester i samsvar med gjeldene lovverk? 2. Kjøpes det inn konsulenttjenester på områder hvor kommunen kunne utført noen av tjenestene selv? 3. Skjer det en kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte i kommunen? 4. Foretas det evaluering av konsulentkjøp? 1.3 Avgrensing Prosjektet er avgrenset til kjøp av konsulenttjenester i perioden 2004 til oktober 2006. Vi har først og fremst tatt for oss utgifter som føres i driftsregnskapet, men har også vurdert enkelte tjenestekjøp knyttet til investeringer. Vi har valgt å fokusere på bruk av art 2, for å illustrere hvor stort omfanget av konsulenttjenester er. Vi har derfor ikke vurdert bruk av funksjon 3, som har med kommunens fordeling av konsulenttjenestene å gjøre. Vi har ikke vurdert den faglige kvaliteten på de utførte oppdragene. 2 En art skal vise hvilken utgift/inntekt som benyttes i kommunens virksomhet 3 En funksjon skal vise hvilke typer behov tjenestene skal dekke og hvilke brukergrupper disse tjenestene primært henvender seg til Telemark kommunerevisjon IKS 1

2 Metode og kvalitetssikring 2.1 Metode Metodene vi har brukt i prosjektet er dokumentanalyse og intervju. Vi begynte med en forundersøkelse som var av utforskende karakter for å få økt innsikt, kunnskap og forståelse innenfor området. Videre brukte vi et beskrivende design 4 fordi problemene både er strukturerte og kan besvares ut fra klare forskrifter, lover, regler og prosedyrer. Undersøkelsesutvalget har bestått av de ansatte som har fått delegert myndighet til å foreta innkjøp av konsulenttjenester i kommunen. I arbeidet med å kartlegge praksisen for innkjøp av konsulenttjenester i kommunen, intervjuet vi enhetsledere i kommunen med slik myndighet. Innsamlingen av data forgikk gjennom åpne intervjuer. Dette er en kvalitativ undersøkelse som brukes når vi vil besvare spørsmål som ikke er lette å måle eller kvantifisere. Metoden ble valgt for å kunne gi intervjuobjektet muligheten til å kunne snakke fritt og til å komme med innspill. Dette gjør at vi kan få innsikt i problemstillinger og viktig informasjon som ikke ville vært mulig å få gjennom et standard intervju/spørreskjema. Denne form for intervju gjør det også lettere å fjerne feilkilder som misforståelser av spørsmål, fordi vi har mulighet til å forklare ting nærmere og komme med oppfølgingsspørsmål. 2.2 Kvalitetssikring For å sikre at dataene som er samlet inn er troverdige og gyldige, ble dataene kvalitetssikret. Ved intervjuene var to revisorer til stede for å sikre at intervjuobjektene ble sitert og forstått mest mulig objektivt. Videre ble de delene av intervjuene som ble brukt, verifisert av intervjuobjektene. Uttalelsene og informasjonen ble også verifisert opp mot saksdokumentene. 2.3 Høring Utkast av rapporten er sendt til rådmannen i Drangedal kommune til uttalelse. Høringssvaret ligger som vedlegg 1 i rapporten. 4 Ved denne type design er hensikten å beskrive eller kartlegge et definert område Telemark kommunerevisjon IKS 2

3 Er kommunens rutiner og praksis ved kjøp av konsulenttjenester i samsvar med gjeldene lovverk? 3.1 Revisjonskriterier 3.1.1 Lov om offentlige anskaffelser Formålet med lov om offentlige anskaffelser er i henhold til 1 å bidra til økt verdiskapning i samfunnet, ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk. Dette skal gjøres gjennom å basere de offentlige anskaffelsene på forretningsmessighet og likebehandling. Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse 5. Det er de fastsatte terskelverdiene som får betydning for hvorvidt anskaffelsen skal gjennomføres i form av en anbudskonkurranse eller en direkte anskaffelse. Direkte anskaffelse kan brukes når prisen på Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som foretas, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. anskaffelsen ikke overstiger 500 000 kr eks mva 6. Uansett konkurranseform skal konkurransen gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandørene og som er i henhold til god forretningsskikk. 7 Oppdragsgiver har en opplysningsplikt/plikt til å begrunne 8 sine vedtak i en anskaffelsesprosess som er basert på konkurranse. Begrunnelsen skal bidra til at de leverandørene som ikke har fått kontrakt, føler seg trygge på at oppdragsgiveren har opptrådt korrekt i forhold til regelverket og de prosedyrer og valg de selv har sagt de vil følge. Begrunnelsen skal også gi leverandørene et grunnlag for å bli bedre tilbydere av tjenester. 3.1.2 Delegeringsreglementet i Drangedal kommune Av delegeringsreglementet i kommunen fremgår det at All delegert myndighet må utøves i samsvar med lover, forskrifter, retningslinjer gitt av overordnet organ samt innenfor gjeldende budsjettrammer og forutsetninger. Enhetene har selvstendig ansvar for alle utgifter og inntekter innenfor sin budsjettramme. 3.1.3 KOSTRA Fra 1. januar 2001 ble det innført nye forskrifter for kommunale budsjett og regnskap. Kommunal- og regionaldepartementet har i forbindelse med dette utgitt en egen forskrift om rapportering til staten fra kommuner og fylkeskommuner (KOSTRA forskriften). Forskriften angir rammene for hva kommunen skal rapportere og hvordan dette skal gjøres. I tillegg har departementet gitt ut Veileder for rapportering om ressursbruk og tjenesteproduksjon i kommuner og fylkeskommuner. Et hovedpoeng i KOSTRA er at kommuner og fylkeskommuner skal rapportere ensartede opplysninger, slik at man kan sammenligne kommuner bl.a. på produktivitet. Ifølge vedlegg 3 5 Lov om offentlige anskaffelser 5 andre ledd og forskriftens 3-1 første ledd 6 Forskriftens 11-2 første ledd bokstav a 7 Forskriftens 3-1 andre ledd 8 Beste praksis offentlige anskaffelser praktisk veileder til hjelp i innkjøpsprosessen, utarbeidet av Nærings- og handelsdepartementet i 2004 side 51-52, jf forskriftens 3-8 andre ledd. Telemark kommunerevisjon IKS 3

til forskriften, skal konsulenttjenester bokføres på art 270 i regnskapet. I Drangedal kommunes kontoplan fremkommer dette på artene1270/0270 9 Juridisk bistand og 1271/0271 Andre konsulenttjenester. Revisjonskriteriet kan på bakgrunn av ovennevnte utredning defineres slik: Kommunens kjøp av konsulenttjenester bør følge lov og forskrift om offentlige anskaffelser o Kjøp bør være basert på konkurranse o Valg av konsulent bør begrunnes Kjøp av konsulenttjenester skal gjøres av ansatte med delegert myndighet Innrapportering av regnskapsarter skal følge KOSTRA- forskriften 3.2 Fakta og funn Sauherad og Drangedal er sammenlignbare kommuner. Kommunene har nesten Konsulenttjenester i alt (drift) 2004 2005 samme befolkningsstørrelse, 4163 i Drangedal 1 946 1 049 Drangedal og 4 291 10 i Sauherad. Sauherad 3 968 3 736 Kommunene er også i samme økonomiske gruppe i KOSTRA. Tall fra KOSTRA viser at Drangedal har brukt vesentlig mindre enn Kilde Statistisk sentralbyrå. Tall i tusen. Sauherad på konsulenttjenester i 2004 og 2005 Tall fra 2006 er ikke klare, siden regnskapsåret ikke er avsluttet. 3.2.1 Rutiner og praksis for kjøp av konsulenttjenester Kommunen har ingen skriftlig rutine for kjøp av konsulenttjenester. Flere enhetsledere sier de ikke har fått opplæring i lov om offentlige anskaffelser. Det varierer fra enhet til enhet på hvilket grunnlag konsulenter velges. Det brukes lite tid og ressurser på å hente inn tilbud fra forskjellige tilbydere. Kjennskap til leverandøren fra før er ofte nevnt som grunn til valg av konsulent. Kommunen har ikke en liste over forhåndsgodkjente aktører, men det er ikke-bindende intensjonsavtaler med advokater. Kjøp av konsulenttjenester foretas ved behov. Konsulenttjenester kjøpes ofte på områder hvor kommunen mangler kompetanse, og hvor det etter kommunens vurdering ikke vil lønne seg å ha egne ansatte. Dårlig kapasitet i avdelingen oppgis også ofte som grunn til kjøp av konsulenttjenester. 3.2.2 Agendarapport om evaluering av omorganiseringen Kommunestyret og formannskapet har stått for en del av bestillingene av konsulenttjenester. Et eksempel på dette er AGENDA Utredning og Utvikling AS som har hatt to prosjekter. 9 Første siffer angir om det er driftsregnskapet (1 i første siffer) eller investeringsregnskapet (0 i første siffer) 10 Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no) Telemark kommunerevisjon IKS 4

Drangedal kommune gjennomførte store endringer i det administrative og politiske styringssystemet i 2003. Kommunen ønsket i 2006 å gjennomføre en evaluering av omorganiseringen, som da hadde virket i ca 2 år. Saken ble lagt fram for formannskapet 25. januar 2006, hvor det ble fattet følgende vedtak: Formannskapet vedtar å gjennomføre en evaluering av det administrative og politiske styringssystemet i Drangedal, og ber rådmannen starte arbeidet med å innhente tilbud fra aktuelle aktører. Kommunen sendte i utgangspunktet ut forespørsel til to eksterne aktører, Utviklingspartner AS og AGENDA Utredning og Utvikling AS. Etter nærmere vurdering av rådmannen ble det også sendt en forespørsel til en tredje aktør, Telemarksforskning. Forespørselen ble sendt etter at fristen for tilbud fra de øvrige leverandørene var avtalt. Kommunen ga imidlertid Telemarksforskning via e-post en forlenget frist med å komme med sitt tilbud. Denne fristen ble overholdt. I møte i formannskapet 1.mars 2006, fikk formannskapet framlagt tilbudene fra Agenda og Utviklingspartner. Tilbudet fra Telemarksforskning var ikke kommet inn på dette tidspunktet og i saken anbefaler saksbehandler at det ikke velges aktør i dette møtet, med bakgrunn i at Telemarksforskning har fått en forlenget frist. I saksfremstillingen sammenlignes tilbudene fra Agenda og Utviklingspartner. Formannskapet anbefales å ta stilling til om oppdraget skal reduseres for å holdes innenfor kostnadsrammen på 100 000 kr eller om bevilgningen skal økes for å dekke ett av tilbudene. Det foreslås at alle aktørene inviteres til formannskapets møte 29. mars 2006 for å presentere tilbudene og eventuelt komme med forslag til kostnadsreduksjon. Saken legges likevel fram uten innstilling og formannskapet fatter følgende vedtak: Formannskapet gir rådmannen fullmakt til å starte forhandlinger med Agenda. Resultatet legges fram i neste møte. Prosjektet hadde en beregnet kostnadsramme på 100 000 kr inkl mva, i henhold til driftsrapporten for 1. tertial. Den ble imidlertid oppjustert til 200 000 i driftsrapporten for 2. tertial, med bakgrunn i vedtaket fra formannskapet om å benytte seg av Agenda. Kommunen hadde da forhandlet seg ned fra opprinnelig tilbudet til 200 000 kr. Det fremgår ikke av vedtaket hvorfor Agenda ble valgt. Det er sendt brev om avslag til de leverandørene som ikke ble valgt uten begrunnelse for valget. Med bakgrunn i denne rapporten har Agenda også fått tildelt oppdraget med å gjennomgå ressursbruken i enhet for pleie og omsorg. Dette oppdraget har en kostnadsramme på 200 000 kr, jamfør driftsrapporten for 2. kvartal. 3.2.3 Funn i regnskapet Tallmaterialet som legges til grunn i prosjektet er hentet fra driftsregnskapet og investeringsregnskapet. En stor del av konsulenttjenestene er rådgivningstjenester i forbindelse med ombygging av nytt sykehjem og er kompetanse som kommunen ikke har selv. Telemark kommunerevisjon IKS 5

Dette er bokført i investeringsregnskapet i 2004, 2005 og t.o.m. oktober 2006. Tall i tusen 2004 2005 2006 Regnsk. Budsjett* Regnsk. Budsjett* Regnsk. Budsjett* 1270 Juridisk bistand 330 20 224 285 89 180 1271 Andre konsulenttjenester 1 616 631 825 602 1 167 1 172 Konsulenttjenester drift 1 946 651 1 049 887 1 256 1 352 0270 Juridisk bistand 0 0 0 0 0 0 0271 Andre konsulenttjenester 2 481 0 619 0 191 0 Konsulenttjenester investering 2 481 0 619 0 191 0 Konsulenttjenester totalt 4 427 651 1 668 887 1 447 1 352 * Revidert budsjett Regnskapet viser store avvik i 2004 og 2005 i forhold til budsjettet. I 2006 er det bedre samsvar. I investeringsregnskapet budsjetteres det i liten grad med kjøp av konsulenttjenester, så der er det store avvik i alle årene. Det går frem av intervjuer med IKT - avdelingen og enhet for eiendom og drift at utgifter er budsjettert på feil art og/eller at det ikke budsjetteres i det hele tatt. Vi har foretatt en gjennomgang av bilag som ikke er ført som konsulenttjenester, for å kartlegge om omfanget er større enn det som fremkommer på artene 1270/0270 og 1271/0271. Vi kontrollerte artene 1242/0242 Driftsavtaler med datasentraler, 1230/0230 Byggtjenester vedlikehold, 1231/0231 Byggtjenester nybygg og 1201/0201 EDBprogramvare, der IKT avdelingen og enhet for eiendom og drift står for hoveddelen av utgiftene. Gjennomgangen viser at mange bilag bokført på disse artene gjelder rene konsulenttjenester. Økonomiavdelingen, IKT avdelingen og enhet for eiendom og drift bekrefter dette. IKT avdelingen har ompostert en del feilføringer fra art 1242 til 1271 i driftsregnskapet for 2006, men ikke i investeringsregnskapet. Anslått feil i investeringsregnskapet er på 390 000 kr. Enhet for eiendom og drift har ikke foretatt noen omposteringer og har heller ikke noe anslag over feil for 2006. Når det gjelder 2004 og 2005 har vi fått opplysninger fra begge enheter om at det antas å være mange feilføringer, men ikke noe beløpsmessig anslag. Dette vil det ikke være mulig å rette opp, da regnskapet for disse årene er avsluttet. 3.3 Revisors kommentar/vurderinger Det er fordeler og ulemper forbundet med å bruke de samme konsulentene hver gang. Det kan gi mer effektiv arbeidstid ved at konsulenten kjenner kommunen/enheten godt og derfor bruker liten tid til å sette seg inn i kommunens systemer. Avhengigheten kommunen kan få til konsulenten vil imidlertid tale imot bruk av samme konsulent hver gang. I henhold til lov om offentlige anskaffelser bør alle kjøp i størst mulig grad baseres på konkurranse. Vi har ikke sett eksempler på myndighetsutøvelse i strid med delegasjonsreglementet. Det er hovedsakelig enhetsleder som tar seg av bestillinger av konsulenttjenester. Om denne myndigheten er videredelegert, skjer kjøpet i samråd med eller gjennom enhetsleder. Telemark kommunerevisjon IKS 6

Vi har snakket med flere enhetsledere som ikke har fått opplæring i lov om offentlige anskaffelser. Når det ikke forligger noen rutine for hvordan kjøp skal foretas, er det en risiko for at ansatte vil foreta et kjøp i strid med lovverket. Vår gjennomgang av regnskapet og opplysninger innhentet ved intervjuer viser at omfanget av konsulenttjenester er langt større en det som fremgår av artene 1270/0270 og 1271/0271. Årsaken til dette er feilføringer, men også feil eller mangelfull budsjettering, spesielt i investeringsregnskapet. Korrekt bruk av art vil kunne gi et bedre grunnlag for kommunen til å undersøke om Drangedal kommune kjøper mye konsulenttjenester i forhold til sammenlignbare kommuner. Agenda Anskaffelsen har en verdi under terskelverdiene i forskriftens 2-2 og kommer derfor inn under forskriftens del III, som gjelder anskaffelser under terskelverdiene og uprioriterte tjenester. Siden prosjektet har en anskaffelsesverdi under 500 000 kr, jf budsjettet for 2006, har kommunen benyttet seg av en direkte anskaffelse i forskriftens 11-2 første ledd, bokstav a, ved å kontakte et utvalg av leverandører for å få et tilbud. De øvrige bestemmelsene om konkurranse i forskriftens del III kommer derfor ikke til anvendelse. Agenda ble valgt til tross for at denne leverandøren hadde det dyreste tilbudet. Det foreligger ingen begrunnelse for vedtaket. På vedtakstidspunktet var ikke tilbudet fra Telemarkforskning kommet inn og ble derfor ikke lagt fram i møtet. Dette kan ha svekket politikernes beslutningsgrunnlag og strider for øvrig med god forretningsskikk, jf forskriftens 3-1 andre ledd, siden de hadde fått en forlenget frist. Det er sendt brev med avslag til de leverandørene som ikke ble valgt, men avslaget er ikke begrunnet. Dette er ikke i strid med lovverket, men en begrunnet avgjørelse ville dokumentert for tilbyderne at valget ble gjort på et objektivt grunnlag. En slik tilbakemelding ville også kunne gi tilbyderne mulighet til å forbedre seg ved en senere anledning. 11 3.4 Konklusjon og anbefalinger Våre undersøkelser viser at kommunen ikke har skriftlige rutiner for kjøp av varer og tjenester. Kjøpene begrunnes ikke skriftlig og budsjetteres i liten grad. Flere enhetsledere har ikke fått opplæring i lov om offentlige anskaffelser. Vi har også avdekket feilføringer i regnskapet. På bakgrunn av våre funn vil vi anbefale følgende: Kommunen bør utarbeide skriftlige rutiner for kjøp av varer og tjenester o Kommunen bør vurdere å øke sin kompetanse i regelverket for offentlige anskaffelser o Kommunen bør begrunne sine valg ved tildeling av kontrakter o Kjøp av konsulenttjenester bør budsjetteres 11 Beste praksis offentlige anskaffelser praktisk veileder til hjelp i innkjøpsprosessen, utarbeidet av Nærings- og handelsdepartementet i 2004 side 51 Telemark kommunerevisjon IKS 7

Kommunen bør rette opp feilføringer i regnskapet for 2006 slik at regnskapet i blir i samsvar med KOSTRA-forskriften Vi har gjennom dette forvaltningsprosjektet også avdekket andre avvik som bør kommenteres. Kommunen bruker Winsak saksbehandlersystem. I dette systemet skal all inngående og utgående korrespondanse journalføres med et eget journalnummer. Vi har sett eksempel på at dette ikke gjennomføres fullt ut. En del brev og vedtak er journalført under Agendaprosjektet, men ikke tilbudet fra Telemarkforskning og tilbakemeldingen til Agenda om at de er tildelt oppdraget. Ingen e-poster og dokumentasjon av telefonsamtaler er journalført. Dette er et brudd på forskrift om offentlige arkiv 2-6 som sier at alle inngående og utgående dokumenter skal registreres, dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Dette gjelder også e-post. Notater fra telefonsamtaler bør også skrives og lagres som dokumentasjon. Vi vil derfor som et tillegg anbefale følgende: Kommunen bør journalføre dokumenter i samsvar med forskrift om offentlige arkiv Telemark kommunerevisjon IKS 8

4 Kjøpes det inn konsulenttjenester på områder hvor kommunen kunne utført noen av tjenestene selv? 4.1 Revisjonskriterier Når en kommune skal vurdere hvorvidt de skal kjøpe en tjeneste/produkt i markedet eller utføre den selv, er transaksjonskostnadene 12 en viktig kostnadsdriver. Dette er kostnader forbundet med organisering og utveksling av transaksjoner som oppstår når en kommune/selskap kjøper en tjeneste i markedet i motsetning til å lage den selv. Det kan bli betydelige kostnader i forbindelse med innhenting av tilbud, kontraktinngåelse og oppfølging av at premissene i kontrakten blir etterlevd. En veileder for kjøp av konsulenttjenester utarbeidet i 1990 fra Statskonsult 13 fremhever viktigheten av å tenke gjennom hvilke problemer som er aktuelle og å utforme en strategi for bruk av eksterne konsulenter. En slik strategi bør minst inneholde 14 : en beskrivelse av virksomhetens egen kompetanse omtale av behovet for kompetanse på kort og lang sikt hvilke betingelser som skal regulere kjøp av konsulenttjenester retningslinjer for hvordan konsulenter skal benyttes i organisasjonen krav til resultat og kompetanseoverføring Riksrevisjonen har undersøkt kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten. I deres rapport 15 fremheves det at strategi for konsulentbruk blant annet bør inneholde beskrivelser av virksomhetens egen kompetanse og behovet på kort og lang sikt. De ansattes kompetanse bør vurderes før et eventuelt konsulentkjøp. Revisjonskriteriet kan på bakgrunn av ovennevnte utredning defineres slik: Kommunen bør ha en strategi for kjøp av konsulenttjenester o Intern kompetanse og alternative løsninger bør vurderes før en kjøper konsulenttjenester 4.2 Fakta og funn Kommunen har vært igjennom en periode med en del nedbemanninger. På grunn av mindre ressurser har det blitt kjøpt inn flere konsulenttjenester. Kommunen har ikke en skriftlig strategi for bruk av konsulenttjenester. På IKT-avdelingen har det blitt opprettet en ny stilling, men kommunen har valgt å ikke ansette noen i denne stillingen foreløpig. Det har derfor vært nødvendig å kjøpe inn ekstra konsulenttjenester på avdelingen. Dette begrunnes med at det foreløpig har vært lønnsomt økonomisk og at kommunen gjennom Grenlandssamarbeidet har mulighet til å involvere seg i IKT-senteret på Nenset i Skien. Dette samarbeidet er fremdeles under utvikling. I 2006 har 12 Konsept av Ronald Coase, ref: Besanko, D., Dranove, D., Shanley, M. og Schaefer, S. 2004. Economics of Strategy.John Wiley & Sons, Inc. Side 127, 134-136, 175, 177-178, 616 13 Statskonsult er et statseid selskap med kunnskap om organisering, styring, ledelse, informasjonsteknologi, kompetanse og kommunikasjon i offentlig sektor. 14 Oversikten er hentet fra forvalningsprosjektet Fornuftig bruk av konsulenttjenester? fra Bærum kommunerevisjon. Listen er utarbeidet på bakgrunn av Statskonsult sin veileder. 15 Dokument nr. 3:8 (2003-2004), Riksrevisjonens undersøkelse av kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten, side 1. Telemark kommunerevisjon IKS 9

det vært en god del konsulenttjenester forbundet med omlegging av hele nettverket. Det trekkes fram at IKT-avdelingen ikke har kapasitet til å ta seg av nye ting som oppstår utenom vanlig drift eller driftsstopp. IKT-avdelingen tar seg først og fremst av det lokale systemet, og det er erfaring med leverandøren som har vært viktigst ved valg av konsulent. Ved enhet for eiendom og drift brukes det mest ressurser på konsulenttjenester. Ved store prosjekter leies det i noen tilfeller inn konsulenter for å ta seg av selve anbudsutformingen/- prosessen. Det brukes også betydelige beløp på konsulenttjenester til utredninger og planprosesser. Enhetsleder mener det er et stort potensial for å bruke egne folk dersom enheten hadde hatt flere ansatte. Utfordringen i dag er at denne enheten ikke har stor nok kapasitet, og konsulenter reengasjeres for å gjøre samme type jobb. Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell. Sosialtjenesten skal gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Kan sosialtjenesten ikke selv gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge for at andre gjør det. 16 Personalet er forpliktet til å delta i opplæring som blir bestemt og som anses nødvendig for å holde deres kvalifikasjoner ved like 17. Sosialtjenesten i Drangedal kommune bruker innleide konsulenter til å ta seg av tyngre gjeldsrådgivning på grunn av manglende kompetanse og kapasitet. De inngår avtale med konsulenten om at denne skal følge opp klienten til problemet er løst, fordi det er viktig å ha samme saksbehandler. Vår gjennomgang av bilag viser at det stort sett er den samme konsulenten som har blitt brukt i årene 2004-2006. Kommunen har ikke overført kunnskapen fra konsulenten til de ansatte i sosialtjenesten, slik at de ansatte kan nyttiggjøre seg av kompetansen ved en senere anledning. Dette er et område hvor enhetsledere mener det er en tjeneste kommunen selv bør kunne utføre. Saksbehandlere har derfor fått tilbud om og også gjennomført kurs for å få en kompetanseheving på dette området. 4.3 Revisors kommentar/vurderinger Timesatsen blir ofte lavere når kommunen utfører tjenesten selv og kommunen beholder kompetansen internt. En kommune vil likevel ikke alltid ha mulighet til å inneha spisskompetanse på alle områder den har ansvar for. At kommunen kjøper inn spesialkompetanse som psykolog-, psykiatri- og advokattjenester vil derfor være vanlig i kommuner på Drangedals størrelse. Kommunen bør likevel ha en overordnet strategi for hvilke områder de ønsker å beholde og bygge opp kompetansen internt, og på hvilke områder de ønsker å leie inn konsulenter. Utgiftene til konsulenttjenester har vært store i 2004, 2005 og 2006. Dette kan imidlertid ikke kalles normalår, da kommunen har hatt ekstraordinære investeringer i disse årene. Å ha kapasitet til å ta seg av alle tjenester selv, også i slike år, ville være økonomisk ulønnsomt for kommunen. Resultatet ville vært en overkapasitet i normalår. I bransjer som IKT er det en rask utvikling. Det blir ofte både krevende og kostbart å holde seg oppdatert innenfor alle fagområder i denne sektoren. Kjøp av spisskompetanse på de områdene de ansatte ikke behersker eller har kapasitet til å takle, er derfor nødvendig. Spesielt 16 Lov om sosiale tjenester 4-1 17 Lov om sosiale tjenester 2-3 Telemark kommunerevisjon IKS 10

i en overgangsfase hvor rådmannen avventer mulighet for å inngå et samarbeid med andre kommuner. Ved enhet for eiendom og drift kjøpes det årlig inn konsulenttjenester for store beløp. Her vil derfor behovet være størst for inngående kunnskap om lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Etter vår mening er det viktig at de ansatte i kommunen får den nødvendige opplæringen i gjeldsrådgivning, slik at de kan ta seg av dette selv fremfor å leie inn konsulenter. 4.4 Konklusjon og anbefalinger Kommunen har ikke en skriftlig strategi for bruk av konsulenttjenester. På bakgrunn av våre funn vil vi anbefale følgende: Kommunen bør utarbeide en overordnet strategi for hvilke områder man vil bygge opp intern kompetanse og på hvilke områder man vil kjøpe inn kompetanse eksternt Vi mener at kommunen også bør utrede om jobben med anbudsprosessen på eiendom og drift og gjeldsrådgiving i sosialtjenesten kan gjøres av kommunen selv. Dette er to områder som kommunen ofte vil møte i fremtiden og denne kompetansen vil derfor kunne være lettere for de ansatte å vedlikeholde. Opparbeiding av spisskompetanse innenfor lov om offentlige anskaffelser i en enhet kan også være fornuftig med tanke på at kommunen ikke har en egen innkjøpsavdeling. Telemark kommunerevisjon IKS 11

5 Skjer det en kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte i kommunen? 5.1 Revisjonskriterier Lov og forskrifter inneholder ingen bestemmelser som sier at det skal foregå en kompetanseoverføring mellom konsulent og oppdragsenhet. Det bør likevel være en del av en kommunes strategiske arbeid å klarlegge organisasjonens kompetansebehov i fremtiden, og hvilke muligheter for kompetanseutvikling som finnes i dag, og så utvikle strategier for hvordan man på best måte kan nyttegjøre seg mulighetene 18. Revisjonskriteriet kan på bakgrunn av ovennevnte utredning defineres slik: Kommunen bør ha en rutine som gjør at kompetanse/kunnskap blir overført fra konsulent til ansatte der hvor det er mulig 5.2 Fakta og funn Kommunen har ikke noen fastlagt praksis for å overføre kunnskap fra konsulent til ansatte. Det er veldig vilkårlig praksis på dette området. På IKT-avdelingen og enhet eiendom og drift følges konsulenten opp underveis, slik at de ansatte har mulighet til å nyttiggjøre seg av kompetansen ved en senere anledning. På andre områder fører manglende kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte til at kommunen oftere må reengasjere konsulenten. 5.3 Revisors kommentar/vurderinger Spisskompetanse innenfor fagområder som psykologi og juss kan være vanskelig å overføre fra konsulent til ansatte. På de områdene kommunen kjøper inn slike tjenester er det individuelle særtilfeller hvor det er behov for en spesialist. I de tilfellene hvor det kjøpes inn konsulenter fordi enheten ikke har kapasitet til å ta seg av oppgaven selv, vil det heller ikke være hensiktsmessig å fokusere på kompetanseoverføring. Hvis kompetanse overføres til de ansatte må ikke nødvendigvis konsulenter reengasjeres så ofte. Reengasjering kan også skape et avhengighetsforhold til konsulenten. Ved at de ansatte får arbeidsoppgaver som er interessante, utfordrende, varierte og lignende vil det kunne virke motiverende og føre til økt tilfredshet og økt ytelse fra de ansatte. 19 Kompetanseoverføring bør ligge som premiss i de fleste andre konsulentoppdragene. Kommunens ansatte bør delta aktivt i utforming og arbeid med konsulentoppdraget, der hvor det lar seg gjøre. Kommunen kan få et kompetanseproblem dersom kunnskap og erfaring går fra de ansatte til konsulenten og konsulentene samtidig ikke bidrar til å øke kompetansen til de ansatte. Spørsmålet om hvorvidt kompetanse skal overføres til de ansatte henger sammen med konklusjonen kommunen gjør i forhold til oppbygging av intern kompetanse eller kjøp av ekstern. (Jamfør 4.4 Konklusjon og anbefalinger.) 18 Jacobsen, D.I. og Thorsvik, J. 2002. Hvordan organisasjoner fungerer: Innføring i organisasjon og ledelse. Fagbokforlaget. 2. utgave. Side 38. 19 Herzbergs motivasjons- og hygienefaktorer: Jacobsen, D.I. og Thorsvik, J. 2002. Hvordan organisasjoner fungerer: Innføring i organisasjon og ledelse. Fagbokforlaget. 2. utgave. Side 246. Telemark kommunerevisjon IKS 12

5.4 Konklusjon og anbefalinger Kompetanse blir i liten grad overført fra konsulent til de ansatte gjennom konsulentoppdragene. Kommunen har ingen rutine for kompetanseoverføring mellom konsulent og ansatte i dag. På bakgrunn av våre funn vil vi anbefale følgende: Kommunen bør utarbeide en rutine som gjør at kompetanse/kunnskap blir overført fra konsulent til kommuneansatte, der hvor det er mulig. Denne bør være en del av rutinene for kjøp av varer og tjenester i kommunen Telemark kommunerevisjon IKS 13

6 Foretas det evaluering av konsulentkjøp? 6.1 Revisjonskriterier Lovverket for offentlige anskaffelser har ingen regler for evaluering av et konsulentoppdrag. Riksrevisjonen skriver i sin rapport at Stortinget har sluttet opp om at evalueringer av konsulentoppdrag i ettertid vil være et nyttig redskap for å bevisstgjøre virksomheten på god og dårlig håndtering av konsulentoppdrag 20. Ifølge riksrevisjonens rapport er følgende spørsmål sentrale ved evaluering av konsulentkjøp: Er målet med bruken av konsulenten oppnådd? Står de resultatene som er oppnådd i et fornuftig forhold til de konsulenthonorarer som er utbetalt (kost/nytte)? Er eventuelle mål om kompetanseoverføring oppfylt? Er virksomheten fornøyd med sin egen økonomiske og faglige styring av oppdraget? Holder konsulentens produkt (sluttrapport eller lignende) tilstrekkelig faglig mål? Revisjonskriteriet kan på bakgrunn av ovennevnte utredning defineres slik: Kommunen bør evaluere konsulentkjøp 6.2 Fakta og funn Våre undersøkelser viser at det er lite fokus på evaluering av konsulentoppdrag. Det forligger ingen skriftlige evalueringer i etterkant av utførte konsulentoppdrag. Ofte foregår denne kun muntlig ved enheten. I forbindelse med Agendarapportene har vi heller ikke sett dokumentasjon på at kommunen har evaluert konsulentoppdraget administrativt eller politisk underveis i prosessen eller etter at prosjektet er avsluttet. 6.3 Revisors kommentar/vurderinger Skriftlige evalueringer er viktig fordi det gjør evalueringen tilgjengelig for flere av kommunenes ansatte og styrker kommunens mulighet for læring over tid. Erfaringer fra et konsulentoppdrag bør få innvirkning på senere kjøp. Konsulentoppdraget bør derfor evalueres i etterkant på bakgrunn av de forventningene man hadde da kommunen besluttet å leie inn en konsulent. Evaluering kan bidra til at det blir fokus på kvaliteten på det arbeidet konsulenten gjør. Bestiller kan etter en evaluering lettere vurdere om resultatene konsulentene kommer fram til rettferdiggjør midlene som er brukt på oppdraget. Evaluering kan også gjøre bestiller mer bevisst på positive og negative erfaringer med konsulent og bestillingsprosess. Denne erfaringen kan andre ansatte ta del i dersom evalueringen skjer skriftlig og gjøres tilgjengelig for alle som bestiller tjenester i kommunen. 6.4 Konklusjon og anbefalinger Konsulentoppdrag evalueres i liten grad. Det er heller ingen skriftlig rutine for evaluering av konsulentoppdrag. 20 Forvaltningsrapport Fornuftig bruk av konsulenttjenester utarbeidet av Bærum kommunerevisjon, jf Riksrevisjonens rapport om konsulenttjenester 2003-2004. Side 19. Telemark kommunerevisjon IKS 14

På bakgrunn av våre funn vil vi anbefale følgende: Kommunen bør evaluere kjøpte konsulenttjenester. Dette bør være en del av rutinene for kjøp av varer og tjenester i kommunen Litteratur og kildereferanser LOV-1992-09-25 nr 19: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) LOV 1999-07-16 nr 69: Lov om offentlige anskaffelser LOV 1991-12-13 nr 81: Lov om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) FOR 2001-06-15 nr 616: Forskrift om offentlige anskaffelser RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon Delegeringsreglementet i Drangedal kommune KOSTRA (KOmmune-STat- RApportering) Besanko, D., Dranove, D., Shanley, M. og Schaefer, S. 2004. Economics of Strategy.John Wiley & Sons, Inc. Jacobsen, D.I. og Thorsvik, J. 2002. Hvordan organisasjoner fungerer: Innføring i organisasjon og ledelse. Fagbokforlaget. 2. utgave. Bærum kommunerevisjon. 2004. Fornuftig bruk av konsulenttjenester?. Riksrevisjonen. 2003-2004. Dokument nr. 3:8. (Om undersøkelse av kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten) Nærings- og handelsdepartementet. 2004. Beste praksis offentlige anskaffelser. (Praktisk veileder til hjelp i innkjøpsprosessen) Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no) Vedlegg Vedlegg 1: Høringssvar fra Drangedal kommune Telemark kommunerevisjon IKS 15

BRUK AV KONSULENTTJENESTER VEDLEGG 1: HØRINGSSVAR FRA DRANGEDAL KOMMUNE Telemark kommunerevisjon IKS 1

BRUK AV KONSULENTTJENESTER VEDLEGG 1: HØRINGSSVAR FRA DRANGEDAL KOMMUNE Telemark kommunerevisjon IKS 2