ENDELIG TILSYNSRAPPORT Myndighetsansvar, godkjenning, tilsyn, pedagogisk bemanning og dispensasjon Hole kommune 1
Fylkesmannen i Buskerud Besøksadresse: Grønland 32 Drammen Postadresse: Postboks 1604 3007 Drammen Telefon: 32 26 66 00 E-post: postmottak@fmbu.no Internett: www.fmbu.no 2
Innholdsfortegnelse Innhold 1. Innledning... 5 2. Om tilsynet med Hole kommune... 5 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 5 2.2 Tema for tilsyn... 5 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 2.4 Om tilsynsrapporten... 7 3. Kommunens myndighetsansvar, godkjenning, tilsyn, pedagogisk bemanning, dispensasjon, saksbehandling... 7 3.1 Rettslig krav... 7 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 10 3.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon... 12 3.3.1 Kommunens myndighetsansvar... 12 3.3.2 Godkjenning... 12 3.3.3 Tilsyn... 13 3.3.4 Pedagogisk bemanning og dispensasjonsregler... 14 3.3.5 Saksbehandling... 15 4. Frist for retting av lovbrudd... 15 4.1 Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten:... 15 4.2 Følgende anbefaling vurderes i endelig rapport:... 16 5. Kommunens frist til å rette... 16 3
Sammendrag Tilsynet omhandlet kommunens ansvar som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8, og hvordan kommunen gjennomfører dette ansvaret gjennom sin godkjennings- og tilsynsvirksomhet, jf. barnehageloven 10 og 16, herunder hvordan den ivaretar sitt myndighetsansvar vedrørende pedagogisk bemanning, utdanningskrav og dispensasjonsregler. Fylkesmannen varslet tilsyn med kommunen i februar 2014 og gjennomførte stedlig tilsyn april 2014. Innsendte dokumenter ble gransket av tilsynsteamet og det ble foretatt intervjuer av representanter fra kommunen og barnehagene. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne tilsynsrapporten: 1) Pålegg: Hole kommune skal påse at barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16, jf. kommuneloven 6. Kommunen må herunder sikre at a) det i delegasjonsreglementet framkommer skriftlig hvem som har myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven gjennom delegasjonsreglementet utover rådmann og humanitært styre 2) Pålegg: Hole kommune skal føre tilsyn med virksomheter etter denne lov, jf. 16. Kommunen må herunder sikre at a) kommunen fører tilsyn både med kommunale og private barnehager. 1) Anbefaling: Fylkesmannen merker seg at noen av de eldre ordinære kommunale barnehagene i kommunen mangler vedtak om godkjenning etter barnehageloven. Slik Fylkesmannen har forstått det, så er dette barnehager som ble godkjent for flere år tilbake, men at godkjenningsvedtakene/dokumentene har forsvunnet. Fylkesmannen antar derfor at dokumentene har eksistert. Fylkesmannen anbefaler, med bakgrunn i ovennevnte opplysninger, at kommunen vurderer å fatte vedtak om stadfesting/regodkjenning av de opprinnelige vedtakene for de eldre barnehagene som ikke har godkjenningsvedtak som eksisterer lenger. Dette er en endelig rapport hvor Hole kommune får frist til å rette opp pålegg. Hvis forholdet ikke er rettet innen fristen vil kommunen få pålegg om retting. 4
1. Innledning Fylkesmannen har i perioden fra februar 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med godkjenning, tilsyn, pedagogisk bemanning, midlertidig og varig dispensasjon fra pedagogisk bemanning og midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i Hole kommune. Fylkesmannen har undersøkt kommunens praksis på barnehageområdet i kommunen. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Frist er 30. september 2014. Dersom lovbruddet ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Buskerud vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2. Om tilsynet med Hole kommune 2.1Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn på barnehageområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at rettslige krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Temaene for tilsynet er kommunen som godkjennings- og tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven 8, 10, 16. Tilsynet omfattet kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning 17, 18 og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 til 5 og forskrift om pedagogisk bemanning 1 til 4. Det overordnede målet med tilsynet er å bidra til at barn får et godt barnehagetilbud både med tanke på omfang og kvalitet. Den ønskede effekten av tilsyn er derfor at regelverket skal oppfylles i praksis på barnehageområdet. Fylkesmannen har valgt disse temaene for tilsyn fordi vi ser at noen kommuner ikke har korrekt godkjennings- og tilsynspraksis overfor barnehagene i sin kommune. I tillegg har vi gjennom basil-rapportering registrert at enkelte barnehager i fylket ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 i barnehageloven. 2.3Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Hole kommune ble åpnet gjennom brev, datert 13. februar 2014. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. I brevet ble det varslet om at Fylkesmannen ville komme på stedlig tilsyn og kommunen ble bedt om å sende dokumentasjon til Fylkesmannen i forkant av det stedlige tilsynet. 5
Etter gjennomgang av dokumentene førte Fylkesmannen stedlig intervju med kommunalsjef, barnehagefaglig ansvarlig og fire styrere fra kommunale barnehager. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervjuer. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Organisasjonskart per. 1.1.2013 Delegasjonsreglement gjeldende til 2015 Kommuneplanmelding 2012 Aktivitetsstyrende håndbok Holebarnehagene Lokal rammeplan Hole barnehagene Vedtekter Plan for tilsyn barnehager 2009 Tilsynsrapporter fra 2009 Årsplaner/virksomhetsplaner for barnehagene som er med i tilsynet Godkjenningsvedtak med underliggende dokumenter for barnehager som er med i tilsynet Dispensasjonssøknader og dispensasjonsvedtak fra utdanningskravet Dispensasjonssøknader og dispensasjonsvedtak for pedagogisk bemanning Åpningstider, antall barn, oversikt over årsverk Kvalitetsrapporter for de barnehagene i Hole kommune Rutinebeskrivelse dispensasjon fra utdanningskravet Rutinebeskrivelse dispensasjon fra pedagogisk bemanning Det ble gjennomført stedlig tilsyn 3. april 2014. Det ble avholdt intervjuer med: Ingvild A. Oppenhagen barnehagefaglig ansvarlig Marit Lorentsen kommunalsjef Kjersti L. Bjerke styrer Knut Emil Kolstø styrer Espen Pedersen styrer Sofie Rødskog styrer Fylkesmannen sendte 7. mai 2014 en foreløpig tilsynsrapport til Hole kommune. Den foreløpige tilsynsrapporten var et forhåndsvarsel om vedtak etter forvaltningsloven 16. Kommunen fikk mulighet til å kommentere på den foreløpige tilsynsrapporten innen 22. mai 2014. Fylkesmannen mottok innen fristen følgende dokumentasjon fra Hole kommune: E-post hvor det blir forklart at kommunalsjef i tillegg til barnehagefaglig ansvarlig i kommunen vil signere vedtak på barnehageområdet Forslag til vedtakstekst på barnehageområdet hvor det går fram klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere framgangsmåte ved klage. 6
Definisjoner i endelig tilsynsrapport: Et pålegg gis når det avdekkes et lovstridig forhold, dvs. en mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av barnehageloven, krav fastsatt i forskrift til barnehageloven og/eller i forvaltningsloven. Et pålegg innebærer at forholdet må utbedres i henhold til aktuelle lovbestemmelser, jf. kommuneloven kapittel 10A. Med anbefaling menes råd fra Fylkesmannen som barnehagemyndigheten ikke er rettslig forpliktet til å følge, men som vil kunne styrke barnas rettssikkerhet og/eller kommunens ivaretakelse av området. 2.4Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlige forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 30. september 2014. Dersom forholdene ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3. Kommunens myndighetsansvar, godkjenning, tilsyn, pedagogisk bemanning, dispensasjon, saksbehandling 3.1Rettslig krav En av kommunens hovedoppgaver som lokal barnehagemyndighet er å påse at alle barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette gjør kommunen hovedsakelig gjennom godkjenning og tilsyn med de eksisterende barnehagene i kommunen. Det står under departementets merknader til barnehageloven 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning at «bestemmelsen må ses i sammenheng med barnehagemyndighetens plikt til å føre tilsyn og dens rett til innsyn i dokumenter og adgang til lokaler.» Det står blant annet i departementets merknader til barnehageloven 6 at «Barnehagemyndigheten kan pålegge virksomheten å søke om godkjenning i henhold til 10». Det står under departementets merknader til barnehageloven 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning at «bestemmelsen må ses i sammenheng med barnehagemyndighetens plikt til å føre tilsyn og dens rett til innsyn i dokumenter og adgang til lokaler.» Etter barnehageloven 8 er «kommunen lokal barnehagemyndighet og skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». I merknader fra Ot.prp. nr. 72 (04-05) presiseres kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Det står blant annet at: «kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter». 7
Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet i forhold til barnas opphold i barnehagen. I Kunnskapsdepartementets veileder om tilsyn heter det at tilsyn må forstås som de aktiviteter som kommunen utøver for å sikre at barnehagene drives i samsvar med lov og forskrifter. I kommunens arbeid er det mange aktiviteter som inngår under tilsynsbegrepet, ett av dem er det stedlige tilsynet med barnehagene. Barnehageloven slår altså fast kommunens ansvar som barnehagemyndighet. Dette ansvaret kommer i tillegg til kommunens oppgaver som barnehageeier i de kommunale barnehagene, jf. 7. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Barnehageloven 10 om godkjenning lyder: «Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid». Kommunens ansvar for godkjenning av barnehager innebærer ulike oppgaver gjennom hele godkjenningsprosessen. Barnehager skal godkjennes av kommunen før virksomheter settes i gang. Avgjørelser om godkjenning av barnehager vil være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2b. Vedtaket om godkjenning av en barnehage bør utformes så konkret og presist som mulig. Barnehageloven 18 første til tredje ledd og 18 femte til sjette ledd om barnehagens øvrige personale lyder: «Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. ( ) Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning.» Barnehageloven 18 slår fast at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. I Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) heter det «Departementet vil peke på at både forslaget til innholdsbestemmelse ( 2) og barns rett til medvirkning ( 3) forutsetter at det i barnehagen finnes faglig kompetanse på barns utvikling og læring individuelt og i grupper. Den nødvendige kompetansen forvaltes av førskolelærere, evt. av personer med annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. punkt 9.5». 8
Forskrift om pedagogisk bemanning 1 om norm for pedagogisk bemanning lyder: «Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder». Med hjemmel i barnehageloven 18 har departementet utarbeidet forskrift om pedagogisk bemanning. Etter forskriften 1 skal det være «minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer». I Rundskriv F-04/2011, datert 15.08.2011, presiserer Kunnskapsdepartementet at reglene setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn pr. pedagog. Reglene gir ikke adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling pr. barn. Videre presiserer departementet at barn ikke kan dele en barnehageplass i relasjon til regelverket i forskrift om pedagogisk bemanning. Dette innebærer at man ved beregning av antall pedagoger en barnehage trenger, skal ta utgangspunkt i det totale antallet barn i barnehagen og ikke telle barn som er til stede samtidig. I samme rundskriv skriver de at veiledningen i rundskrivet gir en tydeliggjøring av reglene i barnehageloven og er ingen innstramming eller endring i regelverket. Utdanningsdirektoratet har ytterligere tydeliggjort dette i brev, datert 26.10.2012 til Trygge barnehager. Her vises det til forarbeidene til dagens barnehagelov, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005). I proposisjonen er det vist til høringsnotatet til ny barnehagelov. Her ble det lansert to hovedalternativ for hvilke krav som skulle stilles til pedagogisk bemanning. Direktoratet skriver: «Disse alternativene var enten en videreføring av den da gjeldende normen for pedagogisk bemanning eller en oppheving av normen for pedagogisk bemanning. I det sistnevnte alternativet ble det foreslått en innføring av et samtidighetsprinsipp. Det vil si at kravet til antall pedagoger skulle avhenge av hvor mange barn som var til stede samtidig i barnehagen. Departementet og senere Stortinget gikk ikke inn for en slik endring av pedagognormen og innføring av samtidighetsprinsipp. Stortinget valgte å videreføre de gjeldende reglene for pedagogisk bemanning, herunder kravet til at antall pedagoger må beregnes ut i fra hvert enkelt barn og at barnas oppholdstid er avgjørende i den vurderingen». Videre skriver direktoratet i samme brev: «Bakgrunnen for at det kreves en pedagog per barn uavhengig av oppholdstid, ble blant annet påpekt i høringsbrevet knyttet til ny forskrift om pedagogisk bemanning av 27.09.2005 s. 7; (vår understreking) «Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig». Det står også tilsvarende i merknadene til forskrift om pedagogisk bemanning 1 som beskrevet over at «Pedagogens plikt til å legge individuelle hensyn til grunn for det pedagogiske opplegget, slik det er presisert i barnehageloven 2, gjelder alle barn, uansett oppholdstid. Dagens småbarnsforeldre forventer barnehagetilbud av god kvalitet, og barnehagens personale har plikt til å utforme barnehagetilbudet i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Barnehagelovens kapittel I Formål og innhold og utfyllende bestemmelser i rammeplanen gir barn rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. 9
Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig». I forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder går i 1 frem at: «Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage». Når det etter loven er krav om pedagogisk leder ( 18) skal en stilling lyses ut. Hvis det ikke melder seg kvalifiserte søkere kan barnehageeier søke om dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år av gangen. Stillingen skal lyses ut offentlig hvert år og etter hver gang dispensasjonsvedtaket har «løpt ut». Kommunen kan avslå en søknad selv om vilkårene for å søke er til stede. Den vurderingen må kommunen også gjøre før den eventuelt gir om dispensasjon fra utdanningskravet. Dispensasjonsadgangen forutsetter at barnehagen ikke klarer å skaffe rett utdannet personale og det fordrer både at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifisert personale. Reglene om dispensasjon innebærer at barnehagen ikke kan ansette en ikke-kvalifisert søker til stilling som styrer eller pedagogisk leder dersom det foreligger en eller flere søkere til stillingen som oppfyller utdanningskravet etter loven. Forskriften åpner ikke for at det kan legges vekt på en søkers personlige egnethet i denne sammenhengen. 3.2Fylkesmannens undersøkelser En av kommunens hovedoppgaver som lokal barnehagemyndighet er å påse at alle barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette gjør kommunen hovedsakelig gjennom godkjenning og tilsyn med de eksisterende barnehagene i kommunen. I Hole kommune består barnehagene kun av kommunale ordinære barnehager, mens det er to private familiebarnehager, hvorpå den ene familiebarnehagen leier pedagogisk veileder og eier av den andre familiebarnehagen er selv utdannet førskolelærer. Det står i delegasjonsreglementet til kommunen at kommunestyret er det øverste besluttende organ og at det gjennom reglementet er gitt bestemmelser om hvordan myndighet er plassert i organisasjonen. Det står også at all delegert myndighet skal ha etablert tilfredsstillende rapporteringsrutiner fra den som utøver delegert myndighet tilbake til formelt ansvarlig organ. Under del IV står det at humanitært styre fatter forvaltningsvedtak vedrørende blant annet barnehageloven. Videre står det under del VI at rådmannen har delegert myndighet til å avgjøre saker som etter en konkret vurdering 10
ikke anses å være av prinsipiell art og at han har anledning til å delegere videre sin myndighet til andre innen kommuneadministrasjonen. I Hole kommunes kommuneplanmelding for 2012 står det at kommunen delvis har oppnådd målet med å sikre kvaliteten i barnehagen gjennom full førskolelærer/ pedagogdekning. Det går videre fram i kommuneplanmeldingen for 2012 at kommunen har en del målsetting som er formulert i økonomiplan og årsbudsjett. I meldingen listes det opp hvilke mål som er nådd og hvilke som ikke er nådd. Fylkesmannen har også fått tilsendt kommunens lokale rammeplan for de kommunale barnehagene. I denne planen går det fram hvilke mål kommunen har for barnehagene og hvordan den ønsker at barnehagene skal jobbe. I tillegg har Fylkesmannen fått oversendt kommunens aktivitetsstyrende håndbok for de ansatte i de kommunale barnehagene. I kommunens skriftlige redegjørelse til Fylkesmannen går det fram at kommunen kontrollerer barnehagenes pedagogbemanning gjennom 15.12-rapporteringen hvert år. Det kommer også fram i den skriftlige redegjørelsen at kommunen har jevnlig og muntlig dialog om bemanningssituasjonen ved oppstart av nytt barnehageår. I tillegg står det i redegjørelsen at bemanningssituasjonen er tema i ulike møtefora mellom kommunen og styrere/pedagogiske ledere. Videre går det fram i redegjørelsen at kommunen har to private familiebarnehager hvor det er en førskolelærer som eier den ene barnehagen og at den andre familiebarnehagen leier inn veileder av kommunen. Det står også i den skriftlige redegjørelsen at kommunen har utarbeidet rutiner for dokumenttilsyn på bemanning. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens skriftlige rutiner for godkjenning av barnehager. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens skriftlige rutiner for gjennomføring av tilsyn som barnehagemyndighet. De siste tilsynsrapportene Fylkesmannen har fått tilsendt er fra 2009. Det går fram av skriftlig redegjørelse fra kommunen at den har som mål å gjennomføre tilsyn i 2014 og 2015. Det går fram av den tilsendte dokumentasjonen fra kommunen at den startet med skriftlig kvalitetsrapportering for flere av de kommunale barnehagene gjeldende for årene 2010 og 2011. Fylkesmannen har også fått tilsendt kvalitetsrapport for en av de kommunale barnehagene gjeldende for 2012. Kommunen har oversendt til Fylkesmannen egne skriftlige rutiner for hvordan dispensasjonssøknader fra utdanningskravet skal følges. I den skriftlige redegjørelsen skriver kommunen at barnehagene skal følge skriftlige rutiner for dispensasjon fra utdanningskravet og at den minner barnehager på at de må søke om dispensasjon ved behov. I tillegg går det fram at kommunen kontrollerer antall dispensasjoner gjennom 15.12-rapporteringen. Kommunen har også oversendt rutiner for søknad om dispensasjonssøknader for pedagogisk bemanning. Det går fram av den skriftlige redegjørelsen at barnehagene skal følge denne rutinen hvis den skal søke om dispensasjon for dette. Fylkesmannen har fått oversendt mal for dispensasjonssøknader fra både utdanningskravet og for pedagogisk bemanning. Kommunen har også oversendt referat fra to styrersamlinger. 11
Det går frem av innsendt dokumentasjon fra kommunen at den fatter vedtak om godkjenning og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet og pedagogisk bemanning. 3.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon 3.3.1 Kommunens myndighetsansvar Kommunen skal som lokal barnehagemyndighet påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 16. Loven setter ingen spesifikke krav til metode eller hyppighet. Det går fram av delegasjonsreglementet at barnehagemyndigsansvaret er delegert til humanitært styre. Det går videre fram under del VI at rådmannen gis myndighet til å avgjøre saker som etter en konkret vurdering ikke anses å være av prinsipiell art. Fylkesmannen har ikke fått tilsendt dokumenter som tilsier at barnehagemyndigheten er delegert skriftlig videre til kommunalsjef eller barnehagefaglig ansvarlig i kommunen. Det foreligger ingen videredelegasjon fra rådmann til kommunalsjef og barnehagemyndighet. Det kom fram i intervjuene at kommunalsjef har rådmannens fullmakt i mange saker. I intervjuene ble det sagt at barnehagemyndigheten i praksis har blitt delegert fra rådmann til kommunalsjef og barnehagefaglig ansvarlig. I vedtakene vedrørende godkjenning av barnehager, vedtakene om dispensasjon fra utdanningskrav og for pedagogisk bemanning går det fram at det er barnehagefaglig ansvarlig som fatter/signerer vedtakene. I etterkant av foreløpig rapport har kommunen i e-post til Fylkesmannen opplyst om at kommunalsjefen vil signere alle vedtak sammen med barnehagefaglig ansvarlig inntil delegasjonsreglementet i kommunen er redigert. Derimot går det ikke fram i kommunens delegasjonsreglement at barnehagefaglig ansvarlig eller kommunalsjefen er delegert myndighet til å fatte vedtak om godkjenning av barnehager, gi pålegg om retting og føre tilsyn. Det følger av barnehageloven 8 og 16, jf. kommuneloven 6 at det i kommunens skriftlige delegasjonsdelegasjonsreglement må fremgå hvem som er delegert barnehagemyndighetsansvaret. Fylkesmannen er av den oppfatning at dette ikke endrer pålegget. Fylkesmannen finner på bakgrunn av ovennevnte at Hole kommune ikke sikrer at det i delegasjonsreglementet framkommer skriftlig hvem som har myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven gjennom delegasjonsreglementet utover rådmann og humanitært styre. 3.3.2 Godkjenning Kommunen har plikt til å godkjenne virksomheter, jf. barnehageloven 10. Kommunen skal også pålegge virksomheter å søke om godkjenning etter 6, hvis en virksomhet blant annet driver av en viss størrelse, jf. 6. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens godkjenningsrutiner. Ut fra tilsendte dokumenter vedrørende godkjenninger ser Fylkesmannen at de nyeste barnehagene har godkjenningsdokumenter, men det er ikke tilsendt godkjenningsdokumenter for de eldre barnehagene i kommunen. I intervjuene kom det fram at det var usikkerhet rundt hvilke arealer som var godkjent som leke- og oppholdsareal i noen av de eldre barnehagene. Slik Fylkesmannen forstår dette behøver ikke det bety at disse barnehagene ikke er godkjente, men at dokumentene ikke eksisterer lenger. 12
Fylkesmannen anbefaler, med bakgrunn i ovennevnte opplysninger, at kommunen vurderer å fatte vedtak om stadfesting/regodkjenning av de opprinnelige vedtakene for de eldre barnehagene som ikke har godkjenningsvedtak som eksisterer lenger. 3.3.3 Tilsyn Kommunen skal føre tilsyn med virksomheter, jf. barnehageloven 16. I loven går det ikke fram hvor ofte eller hvordan kommunen skal føre tilsyn. Barnehageloven gir ingen bindende regler for dette, men kommunens tilsynsvirksomhet skal være tilstrekkelig til å kunne avdekke om virksomheter drives ulovlig eller uforsvarlig. Kommunen kan velge mellom å gi pålegg eller veiledning når den oppdager forhold som er ulovlig eller uforsvarlig. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens plan for tilsyn overfor barnehagene i kommunen. I rutinene er det beskrevet under punktet om gjennomføring av tilsyn at; tilsyn kan være anmeldt eller uanmeldt, omfanget kan variere, men at til vanlig skal alle barnehager ha minst et tilsyn hvert tredje år eventuelt oftere hvis forholdene tilsier det. I tillegg henviser kommunen i sin rutine til at tilsyn er en kontroll av at barnehagen drives i henhold til barnehageloven og at det skal være mulig å avdekke eventuelle ulovlige eller uforsvarlige forhold. Det står også i rutinen at tilsynsarbeidet bør være tilnærmet likt overfor alle barnehagene og at tilsynet skal vurdere lovligheten i henhold til lovverket. Det går fram i intervjuene at kommunen selv mener at det ikke har vært behov for tilsyn siden 2009 siden kontakten med barnehagene har vært både hyppig og tett og at miljøet er lite, men at det planlegges et tilsyn på pedagogisk bemanning i 2014/15. Det ble sagt i intervjuene at kommunen ikke har gjennomført uanmeldt tilsyn. Videre kom det fram i intervjuene at kommunen ikke heller, i denne sammenheng, har fått noen bekymringsmeldinger fra f.eks. foreldre om barnehagene. Fylkesmannen har fått oversendt en mal kommunen har benyttet ved tilsyn den gjennomførte i 2009. Det går fram av innsendte dokumenter at kommunen i tre år har bedt de kommunale barnehagene om å sende inn kvalitetsrapporter som har fokus på temaene i rammeplanen og hvordan barnehagene jobber med rammeplanen. I intervjuene ble det fortalt at kvalitetsrapportene fra de kommunale barnehagene ble gjennomgått av kommunen. I tillegg ble rapportene gjennomgått i etterkant på møter med den enkelte barnehage for å diskutere ytterligere satsningsområder kommunen har for alle barnehagene i kommunen og undersøke om barnehagene faktisk gjør det de sier de gjør i kvalitetsrapporten. Det kom fram i intervjuene at kvalitetsrapportene ikke ble oppfattet som tilsyn fra kommunen. Slik Fylkesmannen forstår det har kommunen særlig tett dialog med de kommunale barnehagene i kommunen både gjennom telefon, e-postkorrespondanse, møter, innsending av kvalitetsrapporter, innsending av årsrapporter, årsplaner og kontroll. I intervjuene kom det blant annet fram at de kommunale styrerne opplevde det som lett å ta kontakt og få hjelp/veiledning hvis det var noe de lurte på eller trengte assistanse til. I intervjuene ble det sagt at kommunen hadde møter med styrerne i de kommunale barnehagene med 4-6 ukers intervaller. Det ble også sagt i intervjuene at det var tettere kontakt/treffpunkter og dialog med de kommunale barnehagene enn de private familiebarnehagene. I tillegg kom det fram i intervjuene at kommunen ikke hadde vært på besøk i familiebarnehagene på ca. 1 år, men at planen var å besøke de private barnehagene ca. to ganger i året. Det ble videre sagt at kommunen kontrollerer 13
årsplaner og 15.12-rapporteringen også for de private barnehagene. Kommunen har imidlertid ikke bedt om de private barnehagene om å levere kvalitetsrapporter. Det ble også sagt i intervjuene at kommunen har tett dialog med de pedagogiske lederne/veilederne i de private barnehagene. Selv om kommunen også har tett dialog med de private barnehagene opplever Fylkesmannen at kommunen ikke har like stor kontroll over hvordan de private driver sin virksomhet. Fylkesmannen opplever at selv om kommunen har tett kontakt med barnehagene og at den form for dialog og kontroll som gjennomføres som beskrevet over kan ses på som en del av kommunens tilsynsvirksomhet i utvidet forstand, så er ikke kontrollen tilstrekkelig til å kalles tilsyn, særlig med tanke på at denne praksisen ikke gjennomføres i samme omfang overfor de private barnehagene. Kommunens tilsynsvirksomhet er dermed ikke tilstrekkelig til å avdekke eventuelle lovbrudd i alle barnehagene. Fylkesmannen finner på bakgrunn av dette at Hole kommune ikke sikrer at kommunen fører tilsyn både med kommunale og private barnehager. 3.3.4 Pedagogisk bemanning og dispensasjonsregler Barnehager skal ha pedagogiske ledere som er utdannet som førskolelærere eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. barnehageloven 18. I forskrift om utdanningskravet går det både frem at pedagogisk lederstillinger som blir ledige skal lyses ut offentlig, men hvis det ikke melder seg kvalifiserte søkere kan eier fremme søknad om dispensasjon fra utdanningskravet ovenfor kommunen. Det er kommunen som fatter vedtak om barnehagen eventuelt får dispensasjon fra utdanningskravet. I forskrift om pedagogisk bemanning går det også fram hvor mange barn én pedagogisk leder kan ha ansvar for når barna er over eller under tre år. Det går også frem i forskriften hvordan søknad om dispensasjon fra pedagogisk bemanning og eventuelt hvordan vedtak skal håndteres av kommunen. Det går fram i intervjuene at kommunen kontrollerer årsmeldingene per 15.12 for å se om barnehagene har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Det kom også fram i intervjuene at kommunen i sine faste møter med de kommunale styrerne diskuterte ledige stillinger i barnehagene. Som nevnt under punkt 3.2 Fylkesmannens undersøkelser er det kommunen som eier alle de ordinære barnehagene, mens det er to private er familiebarnehager. Det skal i nær framtid etableres en privat ordinær barnehage. Det går fram av innsendt dokumentasjon at kommunen har rutinebeskrivelser med påfølgende søknadsskjema både for søknad om dispensasjon fra utdanningskravet og for pedagogisk bemanning. Fylkesmannen kan ikke se at noen av søknadene fra barnehageeierne/styrerne har benyttet søknadsskjemaene. Det går videre fram i både rutinebeskrivelsen og malen for søknad om dispensasjon fra utdanningskravet at dispensasjonssøknaden skal legges fram for samarbeidsutvalget. I forskrift om dispensasjon fra utdanningskravet går det ikke fram at en dispensasjonssøknad fra utdanningskravet behøver å legges fram for samarbeidsutvalget. Dette er kun nødvendig hvis barnehageeier skal søke om dispensasjon fra forskrift om pedagogisk bemanning. Fylkesmannen finner ikke grunnlag for å gi pålegg. 14
3.3.5 Saksbehandling Det følger av barnehageloven 10 tredje ledd og 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om dispensasjon følger det av vedtak om godkjenning, midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder skal følge forvaltningsloven bestemmelser. I forvaltningsloven 27 tredje ledd er det sagt at et vedtak skal gi opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt retten til å se sakens dokumenter. I rutinebeskrivelsene vedrørende dispensasjon er det beskrevet muligheten for å klage. I vedtakene kommunen har oversendt til Fylkesmannen vedrørende vedtak om dispensasjoner både fra utdanningskravet og for pedagogisk bemanning går det imidlertid ikke fram at Fylkesmannens er klageinstans, jf. barnehagelovens forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet 4, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd. I de godkjenningsvedtakene kommunen har oversendt Fylkesmannen er det heller ikke opplyst om forvaltningslovens regler for klage. I etterkant av foreløpig rapport har Hole kommune sendt inn til Fylkesmannen forslag til mal for vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet og for pedagogisk bemanning. I forslaget går det både fram at Fylkesmannen er klageinstans og det opplyses om forvaltningslovens regler for klage. Fylkesmannen finner på bakgrunn av ovennevnte at det ikke er grunnlag for å gi pålegg. 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har kapitlene 3.3.1 og 3.3.3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Hole kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 30. september 2014. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 4.1 Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Pålegg: Hole kommune skal påse at barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16, jf. kommuneloven 6. Kommunen må herunder sikre at a) det i delegasjonsreglementet framkommer skriftlig hvem som har myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven gjennom delegasjonsreglementet utover rådmann og humanitært styre 2. Pålegg: Hole kommune skal føre tilsyn med virksomheter etter denne lov, jf. 16. Kommunen må herunder sikre at a) Kommunen fører tilsyn både med kommunale og private barnehager. 15
4.2 Følgende anbefaling vurderes i endelig rapport: Fylkesmannen merker seg at noen av de ordinære kommunale barnehagene i kommunen mangler vedtak om godkjenning etter barnehageloven. Slik Fylkesmannen har forstått det, så er dette barnehager som ble godkjent for flere år tilbake, men at de godkjenningsvedtakene har forsvunnet. Fylkesmannen antar derfor at dokumentene har eksistert. Fylkesmannen anbefaler, med bakgrunn i ovennevnte opplysninger, at kommunen vurderer å fatte vedtak om stadfesting/regodkjenning av de opprinnelige vedtakene for de eldre barnehagene som ikke har godkjenningsvedtak som eksisterer lenger. 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist til å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 30. september 2014. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. 16