rtn Fylkesmanneni Finnmark Finnmårkkufylkkamånni RAPPORT FRA BEREDSKAPSØVELSE TANA KOMMUNE Øvingsdato: 9. april 2014. Øvingsstab fra Fylkesmannen i Finnmark: Fylkesberedskapssjef Ronny Schjelderup (øvingsleder) Seniorrådgiver beredskap Mette Leonhardsen Rådgiver beredskap Kristin Norbye-Bekkelund Seksjonsleder kommunal- og samordningsstaben Cathrine Paus Fylkesmannen i Finnmark, 5. mai 2014 Postadresse: Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Statens hus 78 95 03 00 78 95 03 07 postmottak@frnfi.no www.fylkesmannen.no/finnmark 9815 VADSØ
Side 2 av 6 Innledning Fylkesmannen i Finnmark avholdt 9. april 2014 beredskapsøvelse for kriseledelsen i Tana kommune. Fylkesmannen øver i gjennomsnitt den enkelte kommune i Finnmark hvert 4. år. Øvelser er et viktig virkemiddel for å trene krisehåndtering og teste planverket. Forbedringspunkter kan avdekkes gjennom øvelser. Øvelser kan følgelig gjøre kommunen bedre rustet til å ta hånd om sine oppgaver ved en reell hendelse. Om øvelsen Deltagere/observatører Fra Tana kommune møtte kommunal kriseledelse og sektorledere bestående av ordfører, rådmann, brannsjef, kommunalsjef for helse- og omsorg, leder av kriseteamet, informasjonsog serviceleder, teamleder informasjon og service (og under øvelsen loggfører), kommuneoverlege og bygningsleder. Distriktssjef for Øst-Finnmark sivilforsvarsdistrikt, områdesjef i Tanafjord HV-område, innsatsleder ved Tana lensmannskontor og regionlensmann var eksterne observatører. Fra Tana kommune stilte en observatør. Vedkommende har ansvar for revidering av kommunens helhetlige ROS-analyse. Fra Fylkesmannen i Finnmarks beredskapsstab deltok fylkesberedskapssjef, seniorrådgiver og en rådgiver samt seksjonsleder for kommunal- og samordningsstaben. Øvelsesscenario Tema for øvelsesscenarioet var meldt kommunen på forhånd: masseulykke. På øvelsesdagen fikk de så presentert detaljene i scenarioet: brann på helsesenteret i Tana bru. Ved et slikt generelt forhåndsvarsel fikk kommunens kriseledelse mulighet til å gjennomgå sitt planverk relatert til scenariet før øvelsen, slik at de kunne stille mest mulig forberedt. Fylkesmannen tror slike forberedelser kan ha stor nytteverdi også for andre hendelsesområder enn øvelsesscenariet. Gjennomføring Øvelsen ble gjennomført etter et oppsatt øvingsprogram som var sendt kommunen i forkant. Tidsrammen var fra kl. 0900-1500. Øvelsen var lagt opp som en diskusjonsøvelse. Ingen tiltak ble iverksatt fysisk eller markert i terrenget. Målgruppen for øvelsen var den kommunale kriseledelsen. Scenariet var utarbeidet for å rette søkelyset mot kriseledelsens oppgaver, arbeidsmetoder/rutiner, roller og ansvarsforhold internt i kommunen og mot andre beredskapsaktører i og utenfor kommunen,
Side 3 av 6 informasjonsberedskap og krisekommunikasjon, handlingskompetanse samt helsemessigog sosial beredskap. Øvelsen ble gjennomført på rådhuset i Tana. Rådmannen ledet kriseledelsen. Øvelsen ble avsluttet med evaluering. Kommunens kriseledelse evaluerte seg selv og øvingsstaben fra Fylkesmannen evaluerte kommunen sammen med observatørene. Det ble foretatt en muntlig gjennomgang der kommunen, observatører og øvingsstaben presenterte sine erfaringer. Øvelser gir mulighet for læring. Det handler om å se hva som fungerer godt og gjøre mer av det. Videre handler det om å forbedre det som ikke fungerte som ønsket. I evalueringsrapporten ser vi mest på sistnevnte; forbedringspunktene. Fylkesmannen har som ambisjon at kommunen på bakgrunn av erfaringene fra øvelsen kan videreutvikle sitt planverk samt sine ferdigheter og kunnskaper innen håndtering av uønskede hendelser. Fylkesmannens hovedinntrykk Den kommunale kriseledelsen hadde gode kunnskaper om egen kommune og ressurser, og var forutseende til mulig hendelsesforløp. Leder av kriseledelsen sikret god medvirkning fra medlemmene i kriseledelsen. Kommunens kriseledelse bar imidlertid innledningsvis preg av å være lite øvet. Kriseledelsen viste seg også å være usikker på hvordan en diskusjonsøvelse arter seg. Dette viste seg i en noe ustrukturert krisehåndtering i startfase der det ikke ble tatt klare beslutninger. Etter en dialog med øvingsleder, bedret imidlertid dette seg. Fylkesmannen tilskriver også noe av uklarhetene med at scenariet var nyutviklet, og at det dermed kan ha et visst forbedringspotensiale. Kommunens kriseledelse evnet i stor grad å identifisere egne svakheter og forbedringspunkter i den etterfølgende egenevaluering. Det er et godt utgangspunkt for videreutvikling av kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. En av hovedutfordringene som kommunen selv påpekte under øvelsen, er behovet for å videreutvikle eget planverk. Scenariet viste at kommunens eget planverk ikke ga støtte til håndteringen av hendelsen, og planverket ble følgelig i liten grad benyttet under øvelsen. Øvelsen avdekket at kriseledelsen ikke hadde en klar forståelse av ansvarsfordelingen mellom kommune og politi. Klar og tydelig fordeling av ansvar og oppgaver mellom ulike aktører er generelt viktig for å sikre en god håndtering av uønskede hendelser, og det er særlig viktig at grensegangen mellom kommunens og politiets oppgaver er kjent. Dette for å sikre samordnet innsats og for å sikre best mulig håndtering i de situasjoner der noen er skadd eller omkommet. Det er derfor positivt at kommunen og politiet, som var observatører under øvelsen, ble enige om å videreutvikle sin samhandling for å styrke håndteringen av uønskede hendelser i kommunen. Fylkesmannen presiserer at evalueringen knyttet til øvelsen ikke er en helhetsvurdering av det totale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunen.
Side 4 av 6 Kommunens forbedringspunkter Her utdyper vi noen av momentene omtalt i forrige delkapittel. Videre vil vi fremme forslag til flere forbedringspunkter for det videre arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunen. Flere av disse punktene ble også påpekt av kommunen selv under evalueringen av øvelsen. Oppdatere planverk Kommunen må oppdatere sin plan for kriseledelsen. Kommunen måtte si stor grad under øvelsen diskutere seg fram til løsninger, løsninger som kunne vært lettere avklart dersom det hadde foreligget et planverk. Kriseledelsen påpekte selv at beskrivelsen av evakuering, pårørendesenter og kriseteamets rolle bør beskrives bedre. Bruk av utviklingsavdelingen som ressurs bør også avklares. Sjekklister/handlingsplaner bør være en del av et slikt planverk, fordi det kan styrke kvaliteten på krisehåndteringen samt redusere tidsbruken. Et av kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt er at kommunens plan for kriseledelsen (omtalt som overordnet beredskapsplan i forskriften) skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen. Kommunen bør følgelig også vurdere om det er behov for oppdatering av øvrige beredskapsplaner på sektornivå basert på erfaringene fra øvelsen og oppdatering av kommunens plan for kriseledelsen. Planlegging sikrer et bedre utgangspunkt for håndtering av en hendelse. Her vil selve planleggingsprosessen være viktig, for det gir gode muligheter for kompetanseheving. Fylkesmannen vil påpeke at kommunens overordnede beredskapsplan skal baseres på en helhetlig ROS-analyse. Det er positivt at kommunen nå har utpekt en person som har fått i oppdrag å utarbeide en slik analyse. Informasjon og kommunikasjon Informasjon og kommunikasjon er viktige suksesskriterier i håndtering av hendelser. I scenariet for øvelsen var dette særlig krevende. Kriseledelsen skulle ivareta informasjon og kommunikasjon på flere steder og overfor flere målgrupper. Kommunens kriseledelse påpekte i sin evaluering viktigheten av raskt å etablere kommunikasjonslinjer internt og eksternt, særlig overfor politiet. Kriseledelsen var derfor positiv til et forslag fra politiet v/regionlensmann: dersom situasjonen krever det kan politiet tiltre kommunens kriseledelse som liason. En slik utvidelse vil være i samsvar med kommunens plan for kriseledelse. Øvelsen avdekket videre at kriseledelsen ikke hadde klar forståelse av egen rolle kontra politiets når det gjelder informasjon i akuttfasen av en hendelse. Flere avklaringer ble gitt under øvelsen. Det anbefales at kommunen nedfeller disse i kommunens kriseplan, slik at kunnskapen er systematisert og tilgjengelig ved håndtering av fremtidige hendelser. Øvelsen avdekket også nødvendigheten av å ha en strategi for håndteringen av media. Dette er i liten grad omtalt i kommunens kriseplan. Med tilrettelegging kan interessene til media, de rammede og kommunen som krisehåndterer ivaretas mer strukturert enn i dag. Et tiltak fra kommunens side kan her være å gi media et servicetilbud. Når en uønsket hendelse nylig har inntruffet, er det ofte mangel på informasjon. Det er likevel en del generelle opplysninger som er relevante for publikum og som signaliserer at
Side 5 av 6 kommunen tar befolkningen og hendelsen på alvor. Slike umiddelbare uttalelser (talepunkter) kan utarbeides for ulike scenarioer på forhånd, og benyttes i krisekommunikasjonen. Fylkesmannen anbefaler Tana kommune å utarbeide talepunkter. Investert tid i å utarbeide talepunkter, kan gi avkastning på flere områder: informasjonsbudskapet kan kvalitetssikres uten tidspress skape bevissthet om de ulike målgruppenes behov for informasjon, herunder sikre fokus på omsorg for rammede og berørte prosessen kan gi økt kompetanse og bevissthet i en reell situasjon kan talepunkter spare tid Vi vil ellers nevne at det kan det være utfordrende å besvare alle henvendelser når svært mange etterspør informasjon på telefon. Et tips kan her være å utarbeide talemeldinger som kan benyttes som telefonsvar-meldinger i sentralbord, forutsatt at telefonisystemet er tilrettelagt for dette. Kommunen har tatt høyde for flerspråklighet i sin kriseplan; språkkonsulenter skal oversette informasjon. Under øvelsen var imidlertid ikke dette tema fra kriseledelsens side. I en reell situasjon antar Fylkesmannen at dette ville blitt ivaretatt. Vi benytter imidlertid anledningen til å påpeke at en eller flere sjekkliste(r) på informasjonsområdet kan være et nyttig hjelpemiddel når en hendelse skal håndteres. Slike sjekklister vil være et riktig skritt i retning av å gjøre kommunens kriseplan mer funksjonell enn nåværende plan. Kriseledelsen påpekte også at planverket bør beskrive mer utførlig enn i dag de kommunikasjonsmidler kommunen har til disposisjon ved håndtering av hendelser. Loggføring Det ble ført logg under øvelsen, noe som er positivt, men denne informasjonen ble ikke etterspurt av kriseledelsen. Fylkesmannen mener en god loggtjeneste er et viktig redskap for kommunens kontroll med en hendelse, herunder oversikt over inn- og utgående meldinger, beslutninger som er foretatt osv. Videre vil en god loggføring lette arbeidet med å skille ut adekvat informasjon til ulike mottakere. Tana kommune har formelt tatt i mot krisestøtteverktøyet DSB-CIM og fått opplæring i bruk av det. Verktøyet har bl.a. en god loggfunksjon og god funksjonalitet for rapportering, men CIM ble ikke brukt under øvelsen. Dette kan skyldes et mannskapsskifte i kommunen, og at det er det behov for ny opplæring. Fylkesmannen vil derfor invitere Tana kommune til et planlagt DSB-CIM-kurset i vår slik at kommunen kan bygge opp ny CIM-kompetanse. Bruk av eksterne og interne resurser Kriseledelsen hadde oversikt over egne ressurser og hadde varslingsrutiner som kunne mobilisert et betydelig antall personer. Det er positivt. På den annen side vil planer og øvelser her kunne være et suksesskriterium for å kunne benytte alle disse på en effektiv måte i en reell situasjon. Sivilforsvaret og Heimevernet er eksempler på mulige eksterne bidragsytere. Disse ble viet liten oppmerksomhet under øvelsen. Fylkesmannen mener Tana kommune vil kunne ha nytte av en dialog med mulige eksterne bidragsytere for å avklare hvilken bistand disse realistisk sett kan gi. Vi vil også nevne at kommunen, innen sitt geografiske område, skal være en pådriver for arbeid med samfunnssikkerhet over for andre aktører, jf. 1 i forskrift om kommunal
Side 6 av 6 beredskapsplikt. For å imøtekomme dette, anbefales bruk av arenaen kommunalt beredskapsråd. Vi viser her til veiledning til forskrift om kommunal beredskapsplikt 1. Her kan bl.a. samordning og videreutvikling av beredskapsplaner mellom aktører settes på dagsorden, jf. 4 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Rådet kan også være arena for utveksling av informasjon om tilgjengelige ressurser, noe som kan være nyttig ved planlegging og håndtering av en hendelse. øvelser Som nevnt innledningsvis, bar kriseledelsen preg av å være lite øvet. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 7 sier at kommunens beredskapsplan skal øves hvert annet år. Fylkesmannen anbefaler genereit at det avholdes årlige interne øvelser av kommunens kriseledelse med fokus på lederskap, rolleavklaring, beslutningsprosesser, loggføring, informasjonsberedskap og økt fortrolighet med bruk av eget planverk i sin oppgaveløsning. Fylkesmannen vil understreke at det er viktig at også stedfortrederne øves og gjøres kjent med sine oppgaver, da det i gitt situasjon kan være disse som er tilstede. Dette for å redusere kommunens sårbarhet ved håndtering av en hendelse. Avslutning Fylkesmannen vil, innenfor rammen av tilgjengelige ressurser, og i den grad kommunen ønsker det, være behjelpelig med råd og veiledning i det videre arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i Tana kommune.