Høringsuttalelse til forskrift om arbeidstid for avlastere Særutskrift Utvalg Utvalgssak Møtedato Administrasjonsutvalget 2/17 29.05.2017 Formannskapet 63/17 06.06.2017 Saksbehandler: Liv Vetås Arkivsaknr.: 2017/3080-3 Møtebehandling i Formannskapet - 06.06.2017 Vedtak til høringsuttale: timers arbeidsfri periode for kommunalt ansatte, både før og etter avlastning som overstiger 24 timer, og at en løser utfordringen med ferieavlastning. En omgjøring fra oppdragstakeravtaler til arbeidsavtaler vil få store økonomiske videreføre avlasterordningen må det tas høyde for dette i de statlige overføringene.askøy kommune anmoder om at partene i arbeidslivet inviteres til å komme med uttalelse i saken, og om mulig aktivt bidra til å forhandle frem en særavtale i samsvar med Høyesteretts domsavsigelse i Avlaster 2 saken (HR-2016-1366-A). Innstilling fra Administrasjonsutvalget/vedtak: timers arbeidsfri periode for kommunalt ansatte, både før og etter avlastning som overstiger 24 timer, og at en løser utfordringen med ferieavlastning.
Askøy kommune anmoder om at partene i arbeidslivet inviteres til å komme med uttalelse i saken, og om mulig aktivt bidra til å forhandle frem en særavtale i samsvar med Høyesteretts domsavsigelse i Avlaster 2 saken (HR-2016-1366-A). RÅDMANNENS INNSTILLING: timers arbeidsfri periode både før og etter avlastning som overstiger 24 timer, og at en løser utfordringen med ferieavlastning. Behandling: Avstemming: Administrasjonsutvalgets innstilling fremmet av ordfører Terje Mathiassen: Enstemmig Møtebehandling i Administrasjonsutvalget - 29.05.2017 Innstilling/vedtak: timers arbeidsfri periode for kommunalt ansatte, både før og etter avlastning som overstiger 24 timer, og at en løser utfordringen med ferieavlastning. Askøy kommune anmoder om at partene i arbeidslivet inviteres til å komme med uttalelse i saken, og om mulig aktivt bidra til å forhandle frem en særavtale i samsvar med Høyesteretts domsavsigelse i Avlaster 2 saken (HR-2016-1366-A). Behandling: Varaordfører Bård Espelid (AL) fremmet slikt tillegg til 2. kulepunkt: Følgende tas inn etter arbeidsfri periode: for kommunalt ansatte
Lasse Nepstad (Fagforbundet) fremmet nytt kulepunkt fire: Askøy kommune anmoder om at partene i arbeidslivet inviteres til å komme med uttalelse i saken, og om mulig aktivt bidra til å forhandle frem en særavtale i samsvar med Høyesteretts domsavsigelse i Avlaster 2 saken (HR-2016-1366-A) Avstemming: Varaordfører Bård Espelids tillegg til kulepunkt to: Rådmannens innstilling fremmet av ordfører Terje Mathiassen med vedtatt endring: Lasse Nepstads forslag nytt kulepunkt (4): Enstemmig Enstemmig Enstemmig RÅDMANNENS INNSTILLING: timers arbeidsfri periode både før og etter avlastning som overstiger 24 timer, og at en løser utfordringen med ferieavlastning. Avlaster i eget hjem som oppdragstakeravtale Askøy kommune er positive til at departementet foreslår løsninger som innebærer at deler av de avlastnings- og besøkshjemsordningene som er etablert kan videreføres. Samtidig anser vi det som sterkt beklagelig at departementet ikke har funnet en modell som legaliserer avlastning/besøkshjem som utføres i oppdragstakers hjem som en lovlig oppdragstakeravtale. Det kan stilles spørsmål ved om ordningen med avlastning i oppdragstakers hjem slik den i hovedsak er organisert i dag virkelig kjennetegnes av å være et arbeidstakerforhold, eller om ordningen i vel så stor grad karakteriseres av de samme forhold som ordningen med beredskapshjem, slik også mindretallet i Avlaster 2 dommen kom til. Som mindretallet viser til i den konkrete saken, kjennetegnes svært mange av de eksisterende avlaster- og besøkshjemordningene av at den som er på avlastning integreres i avlasters hjem og familie. Askøy kommune ber derfor departementet på nytt vurdere en mulig særregulering slik det er gjort for beredskapshjem, jfr. også beredskapshjem-dommen (Rt-2013-342). Kravet til arbeidsfrie perioder Når det gjelder selve forslaget til ny forskrift, så vil denne kunne løse utfordringen knyttet til arbeidstidsbestemmelsene for de avlastere/besøkshjem som ikke har annet arbeidsforhold i samme kommune. Forslaget innebærer begrensninger for de avlastere/besøkshjem som har et «ordinært» arbeidsforhold i kommunen. I de tilfeller disse arbeidstakerne skal være avlaster i mer enn ett
døgn krever den nye forskriften at disse må ha en 16 timer arbeidsfri periode både før og etter avlastning. De aller fleste av Askøy kommune sine avlasteravtaler gjelder avlastning på helg (2 døgn 48 timer), med oppstart fredag ettermiddag og avslutning søndag ettermiddag. Dette betyr i praksis at de som har et «ordinært» arbeidsforhold og jobber mandag til fredag, ikke lenger kan jobbe i sin ordinære jobb på fredag. I tillegg må avlastningen avsluttes på søndag senest 16 timer før arbeidstaker skal på jobb på mandag. Omfanget av denne problemstillingen gjelder rundt 20% av avlasterne i Askøy kommune. For det første vil det bli en praktisk-administrativ utfordring å håndtere hviletidsbestemmelsen og gjennomsnittsberegne samlet arbeidstid, da ansettelsesforholdet som avlaster og ansettelsesforholdet i den ordinære stillingen i de fleste tilfeller vil være administrativt ledet og organisert under ulike ledere og avdelinger. For det andre vil hviletidsbetemmelsen medføre økte kostnader til avlønning av vikarer og administrasjon rundt dette. I praksis vil disse utfordringene medføre at kommunene kan bli restriktive med å ansette i slike «doble» ansettelsesforhold, noe som igjen kan gå ut over det at bruker ikke får den avlasteren som er primært ønskelig for vedkommende. For å løse dette problemet er det ønskelig at forskriften åpner for at det ikke kreves 16 timers arbeidsfri periode både før og etter avlastning som overstiger 24 timer. Ferieavlastning Forslaget til ny forskrift løser heller ikke utfordringen med ferieavlastning. Det vil si at innenfor den foreslåtte løsningen vil en avlaster eller besøkshjem ikke kunne utføre sammenhengende ferieavlastning i mer enn 48 timer. Økonomiske konsekvenser Askøy kommune har i dag 27 aktive besøkshjem innenfor barnevern og rundt 25 aktive avlastere innen fagavdelingene helse og omsorg/individ og levekår. I gjennomsnitt arbeider hver oppdragstaker 2 døgn hver 4. helg. I dag mottar disse veiledende godtgjørelse på kr. 750,- pr døgn i arbeidsgodtgjørelse. Dersom det legges til grunn at avlastere/besøkshjem ved omgjøring til arbeidsavtaler skal motta lønn som pleieassistenter etter gjeldende avtaleverk i kommunene, vil dette gi store økonomiske merkostnader. Med samme volum på avlastning/besøkshjem som i dag vil lønn, tillegg - kveld/natt og lør/søn, pensjon og arbeidsgiveravgift utgjøre en merkostnad på rundt 8,7 millioner kroner pr år for Askøy kommune. Barnevern Helse og omsorg /Individ og levekår Dagens arbeidsgodtgjørelse, inkl. arbeidsgiveravgift pr. helg Årskostnad dagens oppdragstakeravtaler 1.712,- 1.712,- 600.737,- 556.238,-
Ny avlønning etter gjeldende 14.516,- 14.516,- avtaleverk, lønn pleieassistent, tillegg, pensjon og arb.g. avgift pr helg Fremtidig årskostnad 5.095.000,- 4.717.000,- I tillegg kommer en merkostnad på rundt 300 000, - i økte vikarutgifter for å ivareta kravet til hviletid for avlastere/besøkshjem som også har et «ordinært» arbeidsforhold i kommunen. Det må også påregnes økte kostnader knyttet til administrasjon og ledelse for å ivareta øvrige rettigheter og plikter som følger med et ansettelsesforhold. SAMMENDRAG Saken er en kommentar til høringsnotat om forskrift om arbeidstid for avlastere, som grunnlag for høringsuttalelse. Avgjøres av: Formannskapet Behandles i følgende utvalg: Administrasjonsutvalget Videre saksgang: Høringsuttalelsen oversendes Arbeids- og sosialdepartementet innen 9. juni. Saksopplysninger: Arbeids- og sosialdepartementet har sendt ut på høring et forslag til forskrift om arbeidstid for avlastere som skal gjøre det mulig å fortsatt kunne tilby døgn- og helgeavlastninger. Det er foreslått at forskriften skal gjelde for avlastning i brukers hjem og i avlasters hjem, samt besøkshjem. Høringsnotatet i sin helhet kan leses her. Kommunene er i medhold av helse- og omsorgstjenesteloven forpliktet til å tilby sine innbyggere avlastningstiltak. Avlastningstiltak er tilbud til personer og familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, og kan tilbys i eller utenfor hjemmet, i institusjon eller utenfor institusjon. Avlastningstiltak skal hindre overbelastning, og gi omsorgsyter nødvendig fritid og ferie og mulighet til å delta i vanlige samfunnsaktiviteter. Kommunene har i mange tilfeller engasjert avlastere som oppdragstakere. Etter gjeldende rett vil avlastere imidlertid normalt være å anse som arbeidstakere og ikke oppdragstakere i relasjon til arbeidsmiljøloven, jfr. blant annet Høyesteretts avgjørelser i Rt. 2013 s. 354 og HR-2016-1366- A. Oppdragstakere er ikke omfattet av arbeidsrettslige lover som arbeidsmiljøloven eller ferieloven, mens arbeidstakere er omfattet av disse lovene, herunder regler om arbeidstid. Arbeidstakere er også omfattet av arbeidsmiljøregler som følger av ulike EU-direktiv, for eksempel arbeidstidsdirektivet. Avlastervakter har ulik varighet. Døgnavlastning er utbredt, og ved avlastning i avlasters eget
hjem er det vanlig med vakter som går over en hel helg (48 timer sammenhengende). Avlastning er et viktig tilbud for mange familier, og hensynet til brukerne tilsier blant annet at det er behov for at barnet kan være hos én og samme avlaster i lengre perioder enn alminnelig arbeidstid. Avlastning i institusjon gir ikke samme tilbud. Departementet foreslår på denne bakgrunn en forskrift med unntak fra arbeidstidsbestemmelsene, som gjør det mulig å fortsatt tilby døgn- og helgeavlastning. Forskriften gjelder avlastere som arbeidstakere. Skulle det være avlastere som etter en konkret vurdering anses som oppdragstakere, vil disse ikke være omfattet. Det har i denne omgang vært viktig for departementet å finne en løsning som raskt kan komme på plass, og sikre at ikke avlastningsordningene i kommunene avvikles og at brukerne og deres familier dermed mister et viktig tilbud. Departementet vil samtidig fortsette å utrede dette spørsmålet, og arbeider med løsninger som kan gi enda større mulighet for fleksibilitet, inkludert ferieavlastning. Arbeidstakerorganisasjonene i Askøy kommune har fått anledning til å komme med synspunkter til høringsuttalelsen, men har ikke hatt kommentarer som de ønsker å fremme i kommunens høringsuttalelse. Vurdering: Avlastning som utføres i avlasters hjem og besøkshjem har frem til Høyesteretts domsavsigelse i Avlaster 2 saken 23. juni 2016 (HR-2016-1366-A) i hovedsak blitt organisert som oppdragsavtaler og på mange måter blitt sett på som en form for frivillig arbeid som honoreres med en viss godtgjørelse. Mange av de som er engasjert som avlastere eller besøkshjem har en personlig relasjon til den som er på avlastning. De er ofte ansatt i andre fulltidsstillinger, og motiveres for oppgaven av ideelle grunner. De står svært fritt i måten de utfører oppdraget sitt på, og er underlagt minimal grad av styring og kontroll. En særregulering som gjør det mulig å opprettholde avlastning som utføres i oppdragstakers hjem som lovlige oppdragstakeravtaler, vil derfor være bedre tilpasset ordningen enn en omgjøring til arbeidsavtaler. Dersom ordningen med avlaster og besøkshjem skal videreføres som arbeidsavtaler er det ingen grunn til at det skal være strengere krav til hviletid for arbeidstakere som har et «ordinært» arbeidsforhold i kommunen enn for de som har et arbeidsforhold hos en annen arbeidsgiver. Innslag av passive perioder og det at arbeidet utføres i eget hjem vil bidra til å sikre passende vern og hvile uavhengig av hos hvilken arbeidsgiver avlaster har sitt ordinære ansettelsesforhold. Kostnaden ved en omgjøring fra oppdragsavtaler til arbeidsavtaler er betydelig, og styres av gjeldende avtaleverk. Det vil bli utfordrende for kommunen å opprettholde dagens tilbud om avlastnings- og besøkshjem med den kostnadsøkningen som ser ut til å bli en konsekvens av avlasterdommen. Fortolkningen av dommen er komplisert juss, men det ser ut til å være delte meninger om den kan tolkes noe mer fleksibelt enn det departementet så langt har gjort, jamfør ordningen som gjelder for beredskapshjem. Folkehelseperspektiv: Avlastning er et viktig tilbud for mange personer og familier, og kommunene må ha et rammeverk som sikrer at de kan organisere et godt tjenestetilbud. Å opprettholde et tilbud som gir mulighet til at den som er på avlastning integreres i avlasters hjem og familie, vil i mange tilfeller være et bedre og mer hensiktsmessig tilbud enn avlastning på institusjon. Økonomi: Økonomi er gjort rede for under punkt i rådmannens innstilling.
Vedlegg: KS sin oppfordring til kommunene om å avgi høringsuttalelse KS sitt brev til Arbeids- og sosialdepartementet vedr. bekymring for avlastningstilbudet i kommunene Kleppestø, 19.05.2017 Eystein Venneslan Rådmann Marit Rinnan Kommunalsjef Rett utskrift 08.06.17 Else Gammelsrød