Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing BENT ASLAK BRANDTZÆG, AUDUN THORSTENEN OG SONDRE GROVEN TF-notat nr. 49/2016
Tittel: Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing TF-notat nr: 49/2016 Forfatter(e): Bent Aslak Brandtzæg, Audun Thorstensen og Sondre Groven Dato: 4.11.2016 ISBN: 978-82-7401-986-7 ISSN: 1891-053X Pris: 150 (Kan lastes ned gratis fra www.telemarksforsking.no) Framsidefoto: Telemarksforsking Prosjekt: Konsekvenser av eventuell sammenslåing av Vefsn og Leirfjord kommuner Prosjektnr.: 20160820 Prosjektleder: Bent Aslak Brandtzæg Oppdragsgiver(e): Leirfjord og Vefsn kommuner Spørsmål om dette notatet kan rettes til: Telemarksforsking Postboks 4 3833 Bø i Telemark Tlf: +47 35 06 15 00 www.telemarksforsking.no Resymé: Utredningen omfatter en analyse av økonomiske effekter av en eventuell sammenslåing av Leirfjord og Vefsn kommuner, samt en vurdering av sammenslåingsalternativet opp mot ekspertutvalgets kriterier. Bent Aslak Brandtzæg er utdannet geograf (Cand.polit.) fra Universitetet i Bergen. Brandtzæg har vært ansatt som forsker ved Telemarksforsking siden 1995, og er temaansvarlig for instituttets forsking knyttet til interkommunalt samarbeid og kommunestruktur. Audun Thorstensen er utdannet statsviter og har vært ansatt ved Telemarksforsking siden 2007. Han arbeider spesielt med forskingsprosjekter innen kommunal økonomi, med statistiske analyser og bruk av KOSTRA-data som spesialfelt. Sondre Groven er utdannet statsviter fra Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU), og har vært ansatt som forsker ved Telemarksforsking siden høsten 2015. Ved Telemarksforsking har han arbeidet med kommunestrukturprosjekter og drifts- og ressursgjennomganger. 2 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Forord Telemarksforsking gjennomførte en utredning av alternative kommunestrukturmodeller for Helgeland regionråd, som forelå våren 2014. Både Leirfjord og Vefsn var en del av denne utredningen, men disse kommunene inngikk ikke som et eget alternativ. I dette notatet blir det foretatt en egen vurdering av dette alternativet på oppdrag fra Leirfjord og Vefsn kommuner. Utredningen er avgrenset til en vurdering av de økonomiske effektene av en eventuell sammenslåing og en vurdering av sammenslåingsalternativet opp mot ekspertutvalgets kriterier. Mesteparten av arbeidet med analyser og vurderinger er foretatt i løpet av oktober 2016. Ved Telemarksforsking har Bent Aslak Brandtzæg vært prosjektleder mens Audun Thorstensen og Sondre Groven har vært prosjektmedarbeidere. Thorstensen har hatt hovedansvaret for de økonomiske effektberegningene, mens Groven har hatt hovedansvaret for arbeidet med å vurdere effekter opp mot ekspertutvalgets kriterier. Vi vil benytte anledningen til å takke for oppdraget, og ønske lykke til med eventuell videre prosess! Bø, 4.11.2016 Bent Aslak Brandtzæg Prosjektleder Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 3
Innhold Sammendrag... 7 1. Innledning......... 9 1.1 Bakgrunn og formål......... 9 1.2 Notatets struktur......... 9 2. Økonomiske effekter......... 10 2.1 Økonomisk status... 10 2.2 Økonomiske virkemidler......... 11 2.3 Effekter på overføringene fra inntektssystemet... 12 2.4 Andre økonomiske effekter ved sammenslåing... 13 2.5 Mulige effektiviseringsgevinster ved en sammenslåin g... 14 2.6 Demografi, utvikling i tjenestebehov og kommuneøkon omi... 16 2.7 Oppsummering økonomi......... 18 3. Vurdering mot ekspertutvalgets kriterier......... 20 3.1 Kort om vurderingsopplegget......... 20 3.2 Økonomi......... 20 3.3 Tjenester......... 22 3.3.1 Innbyggertall......... 22 3.3.2 Interkommunale samarbeid... 23 3.3.3 Kompetanse og kapasitet........ 24 3.3.4 Modeller for tjenesteyting......... 27 3.3.5 Valgfrihet......... 28 3.3.6 Fremtidig tjenestebehov... 29 3.3.7 Samlet vurdering tjenester......... 31 3.4 Samfunnsutvikling......... 32 3.4.1 Kapasitet og kompetanse... 32 3.4.2 BA-region og pendling......... 32 3.4.3 Kommunesenter......... 34 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommune sammenslåing 5
3.4.4 Næringsutvikling......... 34 3.4.5 Samlet vurdering samfunnsutvikling...... 37 3.5 Lokaldemokrati......... 38 3.5.1 Valgdeltagelse og kommunestyret...... 38 3.5.2 Kommunestyret......... 39 3.5.3 Innbyggermedvirkning, kapasitet og kompetanse... 40 3.5.4 Relevant kompetanse og tilstrekkelig kapasitet...... 40 3.5.5 Lokal identitet......... 40 3.5.6 Oppgavepotensial og styrket lokaldemokrati...... 40 3.5.7 Samlet vurdering lokaldemokrati...... 41 3.6 Samlet vurdering......... 42 4. Referanser... 44 Vedlegg......... 45 Dokumentasjon av kriteriesystem for vurdering av ko nsekvenser opp mot ekspertutvalgets kriterier......... 45 Økonomi......... 45 Tjenesteproduksjon......... 46 Samfunnsutvikling......... 47 Lokaldemokrati......... 48 Økonomiske effekter av en kommunesammenslåing forde lt på ulike tilskuddselementer... 50 6 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommun esammenslåing
Sammendrag Telemarksforsking gjennomførte en utredning av alternative kommunestrukturmodeller for Helgeland regionråd, som forelå våren 2014. Både Vefsn og Leirfjord var en del av denne utredningen, men disse kommunene inngikk ikke som et eget alternativ. Det har når vært et ønske om å foreta en egen vurdering av dette alternativet. Utredningen er avgrenset til en vurdering av de økonomiske effektene av en eventuell sammenslåing og vurdering av sammenslåingsalternativet opp mot ekspertutvalgets kriterier. Tabellen under oppsummerer de viktigste økonomiske effektberegningene for sammenslåingsalternativet. Utslagene er vist i mill. kr og i prosent av brutto driftsinntekter for summen av de aktuelle kommunene. I mill. kr I % av brutto driftsinntekter 2015 Økonomiske virkemidler (engangsstøtte) 40,0 2,9 % Effekt frie inntekter år 1-15 (årlig, 2020-2034) 1,7 0,1 % Effekt frie inntekter etter år 20 (årlig) -17,8-1,3 % Effektiviseringspotensial på administrasjon (årlig) 9,6 0,7 % Sum år 1 etter sammenslåing, inkl. engangsstøtte 51,3 3,7 % Sum år 2-15 etter sammenslåing (årlig) 11,3 0,8 % Sum etter år 20 etter sammenslåing (årlig) -8,2-0,6 % I beregningene av effekt på frie inntekter er det lagt til grunn at en eventuell sammenslåing skjer i 2020. I effektberegningene er det sammenlignet mot 2017-nivået for selvstendige kommuner. På administrasjon er det beregnet en effektiviseringsgevinst på 9,6 mill. kr per år, dvs. ved nedjustering og tilpasning til nivået for Vefsn i dag. Tabellen viser at en sammenslåing vil gi en effekt år 1 etter sammenslåing på 51,3 mill. kr (40,0+1,7+9,6). For år 2-15 etter sammenslåing vil den årlige effekten utgjøre 11,3 mill. kr (1,7+9,6). Etter 20 år, dvs. etter perioden for inndelingstilskuddet, vil sammenslåingsalternativet gi en årlig effekt på -8,2 (9,6-17,8) mill. kr. Det er her tatt høyde for at inndelingstilskuddet er beregnet til 19,5 mill. kr. Eventuelle effektiviseringsgevinster på tjenesteområdene vil komme i tillegg. I nytt inntektssystem er det omtalt en overgangsordning for utmålingen av basistillegget for den enkelte kommune i en gitt sammenslåingskonstellasjon. Effekten av denne skjermingsregelen gitt et sammenslåingsvedtak er for de to kommunene samlet sett anslått til rundt 8,4 mill. kr i merinntekter på årsbasis i den aktuelle perioden (2017-19). 1 Når det gjelder vurderingen av sammenslåingsalternativet ut fra kriteriesystemet som bygger på ekspertutvalgets kriterier, får sammenslåingsalternativet mellom Vefsn og Leirfjord en score på 1 Fordelt med 6,1 mill. på Vefsn og 2,3 mill. på Leirfjord. Det utgjør hhv. 0,5 prosent og 0,9 prosent av dagens brutto driftsinntekter Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 7
260 av 400 mulige poeng. Poengsummene fordeler seg relativt jevnt på områdene økonomi, tjenester, samfunnsutvikling og lokaldemokrati. Lokaldemokrati er det vurderingsområdet som kommer best ut, men skiller seg ikke vesentlig ut fra de andre vurderingsområdene. En sammenslåing mellom Vefsn og Leirfjord kommer relativt godt ut sammenlignet med en del av de andre alternativene som er vurdert i tidligere utredninger. Det som trekker mest i positiv retning, er at en sammenslåing mellom Leirfjord og Vefsn vil gi en befolkningsstørrelse som gjør at de økonomiske virkemidlene i kommunereformen slår relativt godt ut. Den nye kommunen vil også få en befolkningsstørrelse med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å kunne håndtere de fleste tjenester og oppgaver på en god måte. Valgfriheten for det kommunale tjenestilbudet vil øke og reiseavstandene vil være innenfor akseptable grenser. Kommunene kan spille en sterkere rolle som samfunnsutviklingsaktør. Behovet for interkommunalt samarbeid vil bli redusert, og det lokalpolitiske handlingsrommet kan bli styrket som følge av økt økonomisk handlingsrom og flere oppgaver under direkte politisk styring og kontroll. Det som i størst grad trekker i negativ retning, er at en sammenslåing av Vefsn og Leirfjord i mindre grad kan sies å danne et funksjonelt samfunnsutviklingsområde. Pendlingen fra Leirfjord til Alstadhaug er langt større enn fra Leirfjord til Vefsn. Sandessjøen er slik sett et mer naturlig regionsenter for Leirfjord enn Mosjøen. Leirfjord har også hatt et tett interkommunalt samarbeid med de andre Hald-kommunene. Åpningen av Toven-tunellen har imidlertid lagt til rette for tettere integrasjon mellom Vefsn og Leirfjord i tiden framover. Samtidig er det viktig å være klar over at det er Leirfjord, som er en relativt liten kommune befolkningsmessig, som har størst behov for en kommunesammenslåing for å håndtere framtidige utfordringer. En sammenslåing med Vefsn vil da gi en kommune med større befolkningsgrunnlag, større fagmiljøer og bedre forutsetninger for å håndtere eksisterende og nye tjenester, sammenlignet med en sammenslåing med én av Hald-kommunene. 8 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
1.1 Bakgrunn og formål 1. Innledning Telemarksforsking gjennomførte en utredning av alternative kommunestrukturmodeller for Helgeland regionråd, som forelå våren 2014. Både Vefsn og Leirfjord var en del av denne utredningen, men disse kommunene inngikk ikke som et eget alternativ. Det er nå et ønske om å foreta en egen vurdering av dette alternativet. Utredningen er avgrenset til en vurdering av de økonomiske effektene av en eventuell sammenslåing og en vurderingen av sammenslåingsalternativet opp mot ekspertutvalgets kriterier. De økonomiske vurderingene omfatter følgende punkter: Status for kommuneøkonomien Økonomiske virkemidler i kommunereformen Effekter på overføringene fra inntektssystemet Innsparingspotensial innen administrasjon Innsparingspotensial innen tjenesteområdene Demografi og kommuneøkonomi/framtidige behov for kommunale årsverk Samlet vurdering Siden utredningen av alternative kommunestrukturmodeller for Helgeland regionråd ble utarbeidet, er det foretatt endringer i inntektssystemet. Vi har derfor hentet inn nye kriteriedata fra SSB som grunnlag for noen av beregningene. Når det gjelder vurderingene opp mot ekspertutvalgets kriterier for god kommunestruktur, har Telemarksforsking utviklet et kriteriesystem (med poengscore) for å gjennomføre slike vurderinger. Systemet er laget for å gi en kortfattet og enkel oversikt over konsekvenser knyttet til økonomi, tjenesteproduksjon, samfunnsutvikling og lokaldemokrati. Som grunnlag for å gjennomføre vurderinger med utgangspunkt i dette kriteriesystemet, har vi basert oss på nye, oppdaterte økonomiske effektberegninger, kommunestrukturutredningen fra 2014 samt sammenstilling av eksisterende statistikk. Vurderingssystemet er nærmere dokumentert i vedlegg. 1.2 Notatets struktur Innledningsvis blir det i kapittel 2 foretatt en gjennomgang av de økonomiske effektene av en eventuell sammenslåing. Kapittel 3 omfatter vurderinger av mulige effekter opp mot ekspertutvalgets kriterier. Avslutningsvis blir det i kapittel 3 foretatt en samlet vurdering av fordeler og ulemper ved en eventuell sammenslåing. Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 9
2. Økonomiske effekter Økonomiske effekter er naturligvis et interessant tema i vurderingen av en kommunesammenslåing. For å beregne økonomiske konsekvenser av kommunesammenslåing har vi bl.a. fokusert på endringene over inntektssystemet. Videre har vi sett på utgiftsnivået på administrasjon og tjenesteproduksjon, og drøftet andre mulige økonomiske konsekvenser som følge av en eventuell kommunesammenslåing. Bærekraft og økonomi er ikke noen overordnet, samfunnsmessig funksjon som kommunene skal spesielt ivareta, men er naturligvis et helt sentralt fundament for kommunenes aktivitet og tjenesteproduksjon. Økonomisk soliditet (i betydningen handlingsrom) framgår da også som et kriterium fra ekspertutvalget for at tjenesteytingen skal ivaretas på en god og trygg måte. 2 At en kommune har god kontroll på økonomien og kan håndtere uforutsette hendelser, er en viktig forutsetning for at en kommune skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester. Før vi går nærmere inn på effektene av kommunesammenslåing, vil vi se litt nærmere på øko-nomisk status i de aktuelle kommunene i dag. 2.1 Økonomisk status Generelt har Vefsn og Leirfjord et inntektsnivå målt som korrigerte frie inntekter per innbygger som ligger noe over landsgjennomsnittet. 3 Vefsn og Leirfjord hadde et nivå på korrigerte frie inntekter (inkl. eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter) som lå hhv. 5 og 4 prosent over landsgjennomsnittet i 2015. 4 Begge de to kommunene hadde et netto driftsresultat over den anbefalte normen på 1,75 prosent i 2015. 5 Vefsn hadde et netto driftsresultat på 2,9 prosent, mens Leirfjord hadde et netto driftsresultat på 2,5 prosent. Bare Vefsn hadde et nivå på disposisjonsfondet som lå over landsgjennomsnittet i 2015 (6,7 prosent). Vefsn og Leirfjord hadde et nivå på disposisjonsfondet på hhv. 9,2 prosent og 6,2 prosent i 2015. Vefsn hadde høyest netto lånegjeld med 100,6 prosent, mens Leirfjord hadde en gjeldsgrad på 52,4 prosent. Til sammenligning var gjennomsnittet på landsbasis 77,7 prosent i 2015. 2 Vi vil oversatt til konkrete kommunaløkonomiske termer knytte soliditetsbegrepet til størrelsen på frie fondsmidler (disposisjonsfond) og netto driftsresultat. 3 Korrigerte frie inntekter er en indikator som gir uttrykk for kommunens reelle inntektsnivå. Kommunenes frie inntekter består av rammetilskudd og skatt, og utgjør om lag 80 prosent av de samlede inntektene. Korrigerte, frie inntekter viser nivået på de frie inntektene justert for variasjon i utgiftsbehov. 4 I KOSTRA er kommunene delt inn i ulike kommunegrupper etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Vefsn er plassert i kommunegruppe 12 (mellomstore kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og høye frie disponible inntekter). Leirfjord er plassert i kommunegruppe 2 (små kommuner med middels bundne kostnader og middels frie disponible inntekter). 5 Teknisk beregningsutvalg for kommunal økonomi anbefaler at nivået på netto driftsresultat for kommunene bør utgjøre 1,75 prosent av inntektene. God økonomistyring tilsier at kommunene budsjetterer med en slik buffer. 10 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Tabell 1 Sentrale finansielle nøkkeltall. Kilde: KOSTRA/KMD Korrigerte frie inntekter (inkl. e-skatt og konsesjonskraftinnt.) 2015 6 Netto driftsresultat 2015 (%) Disposisjonsfond 2015 (%) Netto lånegjeld 2015 (%) Vefsn 105 2,9 9,2 100,6 Leirfjord 104 2,5 6,2 52,4 Nordland 106 2,6 3,9 78,2 Hele landet 100 3,0 6,7 77,7 2.2 Økonomiske virkemidler For å legge til rette for overgangen til en ny kommune for kommuner som slår seg sammen, vil regjeringen benytte positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslåing i reformperioden. Virkemidlene gjøres gjeldende for kommuner som slår seg sammen i reformperioden, det vil si sammenslåinger der det er fattet nasjonale vedtak innen 1.1.2018. 7 Støtte til engangskostnader er et gitt beløp for å dekke kostnader ved en kommunesammenslåing. Beløpet er regulert ut fra hvor mange kommuner som inngår i sammenslåingen, og hvor store kommunene er, målt i antall innbyggere. Reformstøtte er et engangsbeløp som den nye kommunen får til fri benyttelse på tidspunktet kommunen slår seg sammen. Beløpet er basert på antall innbyggere i den sammenslåtte kommunen. En eventuell sammenslåing av Leirfjord og Vefsn vil utløse 40 mill. kr i støtte (tilsvarende 2,9 prosent av dagens brutto driftsinntekter) sammensatt av 20 mill. kr i tilskudd til dekning av engangskostnader og 20 mill. kr i reformstøtte. Tabell 2 Økonomisk støtte ved sammenslåing. I mill. kr og i % av brutto driftsinntekter 2015. Kilde: KMD/beregninger ved Telemarksforsking Vefsn + Leirfjord Innbyggertall 1.1.2016 Støtte til engangskostnader (mill. kr) Reformstøtte (mill. kr) Samlet støtte (mill. kr) I % av brutto driftsinntekter 2015 15 643 20,0 20,0 40,0 2,9 For å stimulere til frivillige kommunesammenslåinger ble det fra og med budsjettåret 2002 innført et særskilt inndelingstilskudd som en del av inntektssystemet. Denne ordningen skal sikre at kommunene ikke får reduserte rammeoverføringer som følge av sammenslåing. Inndelingstilskuddet kompenserer for bortfall av basistilskudd (basistillegget) og en eventuell netto nedgang i samlede 6 Frie inntekter justert for variasjon i utgiftsbehov. Tallene viser prosent av landsgjennomsnittet av inntekt per innbygger. Landsgjennomsnittet=100. 7 Det betyr at dersom en kommune velger å stå alene, velger man samtidig å si nei til de økonomiske virkemidlene i kommunereformen. Dersom en går inn for sammenslåing på et senere tidspunkt, kan de økonomiske rammebetingelsene være endret. Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 11
regionalpolitiske tilskudd over en periode på 20 år, med gradvis, lineær nedtrapping til 0 kr etter 15 år. Grunnlaget for beregning av inndelingstilskuddet har til nå vært inntektssystemet som gjelder på det tidspunktet kommunene faktisk slår seg sammen. I kommunereformen er det lagt opp til sammenslåinger i perioden 2018-2020. Det vil bli endringer i inntektssystemet fra og med 2017, noe som fører til at størrelsen på inndelingstilskuddet kan bli endret i perioden fra kommunene vedtar at de slår seg sammen, til de faktisk blir slått sammen. For å ha sikre rammebetingelser i kommunereformen legger regjeringen opp til at sammenslåingene blir behandlet likt. Regjeringen har derfor bestemt at inndelingstilskuddet for kommuner som slår seg sammen i kommunereformen, skal ta utgangspunkt i inntektssystemet slik det er i 2016. Dette er verdt å merke seg. Basistilskudd og regionalpolitiske tilskudd kan få redusert vektlegging og verdi over inntektssystemet f.o.m. 2017. Likevel er det altså i så fall de høyere verdiene fra 2016 som kommer til å inngå i utmålingen av inndelingstilskuddet. Inndelingstilskuddet for en eventuell sammenslått kommune av Leirfjord og Vefsn vil være på 19,454 mill. 2017-kr. I nytt inntektssystem innføres en overgangsordning for utmåling av basistillegget for den enkelte kommune i en gitt sammenslåingskonstellasjon. Den går på at alle kommuner i en eventuelt vedtatt sammenslåingskonstellasjon skal få utmålt fullt basistilskudd (på 13,2 mill. kr i 2016-kr) også fram til selve sammenslåingsåret, dvs. ikke oppleve noen mellomliggende år (2017-19) med avkortet basistilskudd. Det er satt av 300 mill. kr til denne ordningen. 8 Basistilleggskompensasjonen for Vefsn og Leirfjord kan anslås til hhv. 6,1 mill. kr og 2,3 mill. kr per år (2017-2020). Det utgjør hhv. 0,5 prosent og 0,9 prosent av dagens brutto driftsinntekter. I tillegg innføres et nytt regionsentertilskudd i 2017, og det er satt av 100 mill. (som er oppgitt til å være halvårseffekt) til dette tilskuddet. 9 Tilskuddet gis til kommuner som slår seg sammen, og som etter sammenslåingen får mer enn 9.000 innbyggere. Tilskuddsrammen er foreløpig ikke fordelt, da fordelingen avhenger av hvor mange og hvilke kommuner som slår seg sammen. En sammenslått kommune bestående av Vefsn og Leirfjord vil naturlig nok også kvalifisere til et slikt tilskudd. Det er imidlertid vanskelig å gi noe konkret anslag for tilskuddsbeløpet. 2.3 Effekter på overføringene fra inntektssystemet Slik inntektssystemet er utformet, vil ikke rammetilskuddet for en ny sammenslått kommune være lik summen av rammeoverføringene for de «gamle» kommunene. Hvordan rammetilskuddet og dermed de frie inntektene blir påvirket ved en kommunesammenslåing, vil være for-skjellig avhengig av hvilke kommuner som slår seg sammen. Et sentralt spørsmål ved kommunesammenslåing er derfor hvordan rammeoverføringene vil bli påvirket av det aktuelle sammenslåingsalternativet. Det er lagt til grunn at en eventuell sammenslåing skjer i 2020. I effektberegningene er det sammenlignet mot 2017-nivå for selvstendige kommuner. 8 Vefsn og Leirfjord får beregnet et basistilskudd på hhv. 9,0 og 12,8 mill. kr i 2017. Kommunene skal gjennom overgangsordningen sikres fullt basistilskudd (=15,0 mill. 2017-kr) 9 Det er foreslått at tilskuddet blir tildelt dels med en sats per innbygger og dels med en sats per sammenslåing. Satsene blir satt slik at 40 pst av det samlede tilskuddet blir fordelt per innbygger, mens 60 pst blir fordelt per sammenslåing. Satsene og fordelingen mellom kommunene vil bli beregnet når de nasjonale vedtakene om sammenslåing er fattet i 2017. 12 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Tabellen under oppsummerer effekten år 1-15 og etter år 20. 10 Tabell 3 Oppsummering av effekt på frie inntekter år 1-15 og etter år 20. Mill. kr og i % av brutto driftsinntekter. Beregninger ved Telemarksforsking. 11 I mill. kr I % av brutto driftsinntekter År 1-15 År 20 og utover År 1-15 År 20 og utover Leirfjord + Vefsn 1,7-17,8 0,1 % -1,3 % Den årlige effekten for år 1-15 utgjør 1,7 mill. kr (tilsvarende 0,1 prosent av dagens brutto driftsinntekter). Etter 20 år er rammetilskuddet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt og er da beregnet å være -17,8 mill. kr lavere per år enn det man ville mottatt som enkeltkommuner. I perioden 2020-2034 vil den nye kommunen ha mottatt 25,6 mill. kr mer enn de selvstendige kommunene ville fått i sum. 12 Tabell 4 Effekt på frie inntekter ved sammenslåing år 1-15 og år 20 og utover. 1000 kr År 1-15 År 20 og utover Endringer i rammetilskuddet (fast) -17 750-17 750 Inndelingstilskudd 19 454 Effekt på frie inntekter ved sammenslåing 1 705-17 750 Det er her tatt høyde for at inndelingstilskuddet er beregnet til 19,5 mill. kr, tilsvarende et basistillegg (13,5 mill.), et småkommunetilskudd (5,6 mill.) og kompensasjon for redusert regionaltilskudd Nord-Norge (0,3 mill.). Alle de aktuelle tilskuddselementene er beregnet med 2016-verdi. For at kommunesammenslåing skal være økonomisk lønnsomt, må kommunene innen 20 år ha realisert et innsparingspotensial tilsvarende reduksjonen i rammetilskuddet. Vi vil i kapittel 2.6 se nærmere på innsparingspotensialet ved kommunesammenslåing. 2.4 Andre økonomiske effekter ved sammenslåing Spesielle økonomiske ordninger som kan bli påvirket ved kommunesammenslåing, er bl.a. sone for arbeidsgiveravgift, distriktspolitisk virkeområde og landbrukstilskudd. I tillegg vil eiendomsskatt, kommunal prissetting og uttak av konsesjonskraft være aktuelle problemområder. Generelt kan det forventes at andre statstilskudd og øremerkede tilskudd vil være sammenslåingsnøytrale. Dette gjelder f.eks. integreringstilskuddet, tilskuddet til ressurskrevende tjenester og ulike kompensasjonsordninger fra Husbanken. 10 Beregningene er gjennomført i prognosemodellen til KS (versjon prok1603ksaltsskatt_treaar, datert 10.10.16). Modellen bygger på forslag til statsbudsjett for 2017. 11 I vedlegg er det vist endring fordelt på ulike tilskuddselementer. 12 Beregnet som 15 år à 1,705 mill. kr. Inndelingstilskuddet på 19,454 mill. kr trappes deretter ned med 3,891 mill. kr per år i en femårsperiode. Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 13
En sammenslåing vil reise problemstillinger avhengig av om kommunene ligger i ulike soner for arbeidsgiveravgift og distriktspolitisk virkeområde. De aktuelle kommunene befinner seg i samme sone for differensiert arbeidsgiveravgift (sone 4) 13, og de er begge innenfor det distriktspolitiske virkemiddelområdet (sone III). Både Vefsn og Leirfjord ligger i sone 6 for landbrukstilskudd. Alt dette vil derfor ikke være aktuelle problemstillinger her. Både Vefsn og Leirfjord har eiendomsskatt. Leirfjord har eiendomsskatt i hele kommunen, mens Vefsn har eiendomsskatt kun i områder utbygd på byvis og på verk og bruk. 14 Prissettingen av tjenestene varierer noe mellom kommunene, og satsene må bli harmonisert i en ny kommune. Vefsn har høyest foreldrebetaling for en SFO-plass med 2 406, mens foreldrebetalingen i Leirfjord er 1 635 kr. Årsgebyr vann varierer fra kr 3 517 i Vefsn til kr 4 564 i Leirfjord. Vefsn har høyest årsgebyr på avløp med kr 5 221, mens Leirfjord har et årsgebyr på kr 1 701. Vefsn har også høyest årsgebyr på avfall på kr 3 187, mens Leirfjord har et årsgebyr på kr 2 686. Vefsn har en gitt mengde konsesjonskraft, men som er mindre enn det alminnelige forbruket i kommunen. Sammenslåingsalternativet som utredes i denne rapporten, vil dermed ikke gi noen økning i konsesjonskraftinntekter for det lokale nivået. 2.5 Mulige effektiviseringsgevinster ved en sammenslåing Det er klart at en kommunesammenslåing kan gi grunnlag for å hente ut stordriftsfordeler gjennom mer effektiv administrasjon og tjenesteproduksjon. Erfaringene fra tidligere kommunesammenslåinger viser at det er størst effektiviseringspotensial knyttet til administrasjon. Dette fordi man gjennom en sammenslåing får én administrativ og én politisk organisasjon, og dermed unngår doble funksjoner, oppgaver, rutiner og systemer på ulike områder. Det er derfor lettest å realisere innsparingspotensialet på administrasjon. 15 Beregningene viser et mulig effektiviseringspotensial for sammenslåingsalternativet på 9,6 mill. kr, tilsvarende 0,7 pst. av dagens brutto driftsinntekter. Effektiviseringspotensialet er her definert som en nedjustering og tilpasning til den av de sammenslåtte kommunene som i dag har de laveste utgiftene. Vefsn hadde netto driftsutgifter til administrasjon på 3 321 kr per innbygger i 2015, mens Leirfjord hadde netto driftsutgifter på 7 674 kr per innbygger. 13 Sats 5,1 %. 14 Det er ikke bare områdene som eiendomsskatten blir skrevet ut på som må harmoniseres ved sammenslåing, også nivået/takstgrunnlaget på eiendomsskatten må harmoniseres ved en kommunesammenslåing. 15 Vi har ikke foretatt noen detaljert vurdering av effektiviseringspotensialet innen hver av administrasjonene, noe som ville krevd at vi konkret gikk inn i den enkelte kommune og vurderte hver enkelt stilling og måten kommunene er organisert på. Vi har derfor heller forsøkt å finne fram til mulige innsparingsgevinster ved å analysere KOSTRA-data fra 2014. Dette vil være en metode som gir et bilde av mulige innsparingsgevinster. Vår definisjon av «administrasjonsutgifter» i denne analysen er netto driftsutgifter på følgende KOSTRA-funksjoner: 100 Politisk styring, 110 Kontroll og revisjon, 120 Administrasjon, 121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen og 130 Administrasjonslokaler. 14 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Tabell 5 Administrasjonsutgifter 2015 og mulig effektiviseringspotensial. Kilde: KOSTRA/beregninger ved Telemarksforsking Innbyggere 1.1.16 Netto driftsutgifter (kr per innb.) Netto driftsutgifter (mill. kr) Vefsn 13 427 3 321 44,6 Leirfjord 2 216 7 674 17,0 Sum 15 643 3 938 61,6 Effektiviseringspotensial Vefsn og Leirfjord 9,6 I tillegg til å realisere reduserte administrasjonsutgifter bør en sammenslått kommune også kunne hente ut omstillings- og effektiviseringsgevinster på tjenesteområdene. Tabellen under viser de aktuelle kommunenes netto driftsutgifter (per innbygger i målgruppen, «enhetskostnader») på ulike tjenesteområder i dag. Tabell 6 Netto driftsutgifter på ulike tjenesteområder (kr per innb. i målgruppen) i 2015. Kilde: KOSTRA Vefsn Leirfjord Hele landet Barnehage (1-5 år) 133 582 113 923 131 858 Grunnskole (6-15 år) 122 552 128 177 102 394 Barnevern (0-17 år) 10 757 12 959 8 371 Sosialtjeneste (20-66 år) 2 761 6 179 3 618 Pleie og omsorg (67 år +) 98 152 105 483 111 348 Kommunehelse 2 218 4 318 2 347 Brann/ulykkesvern 779 678 739 Fysisk planlegging 504 1 262 594 Samferdsel 1 859 2 132 732 Kirke 641 810 552 Kultur 2 384 2 253 2 030 Kommunens økonomiske rammebetingelser vil naturligvis være styrende for tjenestenivået som kommunen kan levere til innbyggerne. Tabellen under viser illustrasjonsberegninger av effektiviseringspotensialet ved nedjustering og tilpasning til nivået for landsgjennomsnittet. Etter justering for et samlet utgiftsbehov for Vefsn og Leirfjord tilsvarende hhv. 3,7 prosent og 18,0 prosent over landsgjennomsnittet i 2015, viser beregningene et mulig effektiviseringspotensial på hhv. 17,9 mill. kr (1,6 prosent) og 14,2 mill. kr (5,9 prosent). For sammenslåingsalternativet er det beregnet et samlet effektiviseringspotensial på 32,1 mill. kr eller 2,3 prosent av brutto driftsinntekter. Det bør nevnes at både Vefsn og Leirfjord generelt har et høyere inntektsnivå enn landsgjennomsnittet (nivå på korrigerte frie inntekter), og slik sett også kan tillate seg et høyere utgiftsnivå enn landsgjennomsnittet. Tabell 7 Beregnet effektiviseringspotensial mill. kr 2015. Kilde: KOSTRA/beregninger ved Telemarksforsking Vefsn Leirfjord Samlet Barnehage 1,3-2,8-1,5 Grunnskole 30,4 6,3 36,6 Barnevern 6,5 2,1 8,6 Sosialtjeneste -6,8 3,4-3,4 Pleie og omsorg -31,4-2,1-33,5 Kommunehelse -1,7 4,4 2,6 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 15
Brann/ulykkesvern 0,5-0,1 0,4 Fysisk planlegging -1,2 1,5 0,3 Samferdsel 15,1 3,1 18,2 Kirke 1,2 0,6 1,8 Kultur 4,8 0,5 5,2 Sum 17,9 14,2 32,1 Sum i % av brutto driftsinntekter 1,6 % 5,9 % 2,3 % Direkte økonomiske innsparinger i tjenesteproduksjon vil uansett ikke være blant de viktigste effektene av en sammenslåing. De største gevinstene knyttet til en sammenslåing vil være muligheter for større fagmiljø og bedre og mer fleksibel utnyttelse av de ressursene som kommunene samlet sett har. Større og sterkere fagmiljø vil være viktig som grunnlag for å kunne håndtere de framtidige utfordringene som kommunene står overfor. Erfaringene fra de siste, frivillige kommunesammenslåingene er at det største innsparingspotensialet på kort sikt ligger innenfor administrasjon. Dette gir seg også utslag i at delen av utgiftene til administrasjon har blitt redusert til fordel for en økning av delen av utgiftene som går til tjenesteproduksjon. I den sammenhengen er det også viktig å være oppmerksom på at det i alle disse sammenslåingsprosessene har vært gitt garantier om at ingen av de ansatte skulle miste jobben som følge av kommunesammenslåingene. Slike garantier har vært viktig for å skape trygghet blant de ansatte. Ansatte som har vært direkte påvirket av kommunesammenslåing, har fått tilbud om nye jobber, og overskudd av ansatte har vært håndtert gjennom naturlig avgang. Når slike garantier blir gitt, tar det lengre tid å hente ut stordriftsfordelene. Inndelingstilskuddet som kommunen mottar de første 20 årene etter sammenslåing, tar nettopp hensyn til at det tar tid å hente ut effektiviseringsgevinster i en ny kommune. 2.6 Demografi, utvikling i tjenestebehov og kommuneøkonomi Mange av landets kommuner vil få økte demografikostnader frem mot 2040. Dette skyldes en økning i antall eldre innbyggere. Med utgangspunkt i Teknisk beregningsutvalg for kommunal økonomi (TBU) sitt beregningsopplegg for den demografiske utviklingen, har vi beregnet framtidige «demografikostnader» for de to kommunene hver for seg og samlet. 16 Det er anslått at de to kommunene samlet kan få merutgifter i perioden 2017 til 2040 tilsvarende 12,6 pst. av dagens brutto driftsinntekter, som følge av den demografiske utviklingen. Vefsn er anslått å få høyest (mer) kostnader målt i pst. av dagens brutto driftsinntekter (tilsvarende 12,7 pst.). Leirfjord er anslått å få merkostnader tilsvarende 12,1 pst. av dagens brutto driftsinntekter. 16 I statsbudsjettet for 2016 har TBU beregnet at kommunesektoren kan få merutgifter på om lag 2,1 mrd. kr i 2016 som følge av den demografiske utviklingen. KMD har anslått at om lag 1,7 mrd. kr av disse merutgiftene må dekkes innenfor veksten i frie inntekter. Anslagene er basert på uendret standard, dekningsgrad og effektivitet i tjenesteytingen, og er et utrykk for hva det vil koste kommunesektoren å bygge ut tjenestetilbudet for å holde tritt med befolkningsutviklingen. TBU presiserer at beregningene må betraktes som grove anslag. Vi vil understreke at usikkerheten også vil øke når vi ser på flere år framover i tid. 16 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Mer- og mindreutgiftene vil gjenspeiles gjennom endret rammetilskudd, og vil slik sett gi en indikasjon på hvilke økonomiske rammebetingelser en kommune vil ha for å håndtere befolkningsutvikling og mer-/mindrekostnader knyttet til dette. Tabell 8 Beregnede mer-/mindreutgifter 2017-2040 knyttet til den demografiske utviklingen. Faste mill. 2016-kr. Kilde: SSB/TBU. Vefsn Leirfjord Samlet 0-5 år -7,7-4,5-12,2 6-15 år 0,4 4,4 4,8 16-66 år -15,1 1,4-13,6 67-79 år 22,8 5,6 28,4 80-89 år 72,7 16,8 89,4 90 år og eldre 70,6 5,6 76,2 Sum 143,8 29,2 173,0 % 12,7 % 12,1 % 12,6 % Oppstillingene under viser antall årsverk per 1000 innbyggere i yrkesaktiv alder (20-66 år) i barnehage, grunnskole og pleie og omsorg i 2015. Dette er et uttrykk for anslått framtidig tjenestebehov. På bakgrunn av tjenestenivå i 2015 og anslag på befolkningsutviklingen, vises et anslag på behovet i antall årsverk per 1000 innbyggere i yrkesaktiv alder (20-66 år) i 2025 og 2040. I beregningene er det tatt utgangspunkt i samme dekningsgrad og standard på tjenestene som i 2015. Tjenestedataene er hentet fra KOSTRA. Framskrivningene er basert på SSBs mellomalternativ. Oppstillingene viser at tjenestebehovet knyttet til barnehage og grunnskole, for de aktuelle kommunene, vil endres lite fram til 2040. Når det gjelder tjenestebehovet knyttet til pleie og omsorg vil behovet endres relativt lite fram til 2020, mens det vil øke kraftig i perioden fram til 2040. Vi presiserer at tjenestebehovet er «demografistyrt», og at behovene vil melde seg uansett hvor kommunegrensene går. For de to kommunene samlet er det anslått at behovet for pleie- og omsorgsårsverk vil øke med ca. 18 (per 1.000 innbyggere i yrkesaktiv alder) i perioden fra 2025 til 2040. Vefsn er anslått å få størst økning med 20 årsverk, mens Leirfjord er anslått å få en økning på ca. 12 årsverk. Dette må ses i lys av eldrebølgen etter 2020 som vil gjelde alle landets kommuner. Tabell 9 Barnehage: Anslått framtidig tjenestebehov i årsverk per 1000 innbyggere 20-66 år. Kilde: Ny kommune. 2015 2025 2040 Samlet 26,2 26,8 26,7 Leirfjord 37,2 33,6 32,9 Vefsn 24,4 25,7 25,5 Tabell 10 Grunnskole: Anslått framtidig tjenestebehov i årsverk per 1000 innbyggere 20-66 år. Kilde: Ny kommune. 2015 2025 2040 Samlet 27,6 29,6 30,5 Leirfjord 24,3 32,8 27,2 Vefsn 28,2 29,1 31,1 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 17
Tabell 11 Pleie og omsorg: Anslått framtidig tjenestebehov i årsverk per 1000 innbyggere 20-66 år. Kilde: Ny kommune. 2015 2025 2040 Samlet 55,3 63,6 82,0 Leirfjord 48,6 52,6 64,4 Vefsn 56,4 65,4 85,5 2.7 Oppsummering økonomi Generelt har Vefsn og Leirfjord et inntektsnivå målt som korrigerte frie inntekter per innbygger som ligger noe over landsgjennomsnittet. Vefsn og Leirfjord hadde et nivå på korrigerte frie inntekter (inkl. eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter) som lå hhv. 5 og 4 prosent over landsgjennomsnittet i 2015. Begge de to kommunene hadde et netto driftsresultat over den anbefalte normen på 1,75 pro-sent i 2015. Vefsn hadde et netto driftsresultat på 2,9 prosent, mens Leirfjord hadde et netto driftsresultat på 2,5 prosent. For å legge til rette for overgangen til en ny kommune for kommuner som slår seg sammen, vil regjeringen benytte positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslåing i reformperioden. En eventuell sammenslåing av Leirfjord og Vefsn vil utløse 40 mill. kr i støtte (tilsvarende 2,9 prosent av dagens brutto driftsinntekter) sammensatt av 20 mill. kr i tilskudd til dekning av engangskostnader og 20 mill. kr i reformstøtte. I nytt inntektssystem innføres en overgangsordning for utmåling av basistillegget for den enkel-te kommune i en gitt sammenslåingskonstellasjon. Basistilleggskompensasjonen for Vefsn og Leirfjord kan anslås til hhv. 6,1 mill. kr og 2,3 mill. kr per år (2017-2019). Et sentralt spørsmål ved kommunesammenslåing er hvordan rammeoverføringene vil bli påvirket av det aktuelle sammenslåingsalternativet. Det er lagt til grunn at en eventuell sammenslåing skjer i 2020. I effektberegningene er det sammenlignet mot 2017-nivå for selvstendige kommuner. Den årlige effekten for år 1-15 er beregnet til 1,7 mill. kr (tilsvarende 0,1 prosent av dagens brutto driftsinntekter). Etter 20 år er rammetilskuddet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt og er da beregnet å være 17,8 mill. kr lavere per år enn det man ville mottatt som enkeltkommuner. Det er her tatt høyde for at inndelingstilskuddet er beregnet til 19,5 mill. kr. Spesielle økonomiske ordninger som kan bli påvirket ved kommunesammenslåing, er bl.a. so-ne for arbeidsgiveravgift, distriktspolitisk virkeområde og landbrukstilskudd. I tillegg vil eiendomsskatt, kommunal prissetting og uttak av konsesjonskraft være aktuelle problemområder. Både Vefsn og Leirfjord har eiendomsskatt. Leirfjord har eiendomsskatt i hele kommunen, mens Vefsn har eiendomsskatt kun i områder utbygd på byvis og på verk og bruk. Det er klart at en kommunesammenslåing kan gi grunnlag for å hente ut stordriftsfordeler gjennom mer effektiv administrasjon og tjenesteproduksjon. Erfaringene fra tidligere kommunesammenslåinger viser at det er størst effektiviseringspotensial knyttet til administrasjon. 18 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
På administrasjon har vi beregnet et mulig effektiviseringspotensial for sammenslåingsalternativet på 9,6 mill. kr, tilsvarende 0,7 pst. av dagens brutto driftsinntekter. Effektiviseringspotensialet er her definert som en nedjustering og tilpasning til den av de sammenslåtte kommunene som i dag har de laveste utgiftene. Med utgangspunkt i Teknisk beregningsutvalg for kommunal økonomi (TBU) sitt beregnings-opplegg for den demografiske utviklingen, har vi beregnet framtidige «demografikostnader» i perioden 2017-2040 for Vefsn og Leirfjord på hhv. 12,7 prosent og 12,1 prosent av dagens brutto driftsinntekter. For de to kommunene samlet er det anslått at behovet for pleie- og omsorgsårsverk vil øke med ca. 18 (per 1.000 innbyggere i yrkesaktiv alder) i perioden fra 2025 til 2040. Vefsn er anslått å få størst økning med 20 årsverk, mens Leirfjord er anslått å få en økning på ca. 12 årsverk. Dette må ses i lys av eldrebølgen etter 2020 som vil gjelde alle landets kommuner. Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 19
3. Vurdering mot ekspertutvalgets kriterier 3.1 Kort om vurderingsopplegget Som nevnt innledningsvis har Telemarksforsking utviklet et kriteriesystem (med poengscore) for å vurdere hvordan sammenslåingsalternativet står seg mot ekspertutvalgets kriterier for god kommunestruktur. Systemet er laget for å gi en kortfattet og enkel oversikt over konsekvenser knyttet til økonomi, tjenesteproduksjon, samfunnsutvikling og lokaldemokrati. Det er mulig å få 400 poeng på hvert delområde. Kriteriesystemet er nærmere dokumentert i vedlegg. Datagrunnlaget er basert på statistikk og indikatorer fra KOSTRA, våre egne datasett, informasjon fra kommunenes hjemmesider og funn fra intervju og spørreundersøkelse vi foretok i forbindelse med utredningen av kommunestruktur for Helgeland regionråd (Brandtzæg et al. 2014). Vurderingen er ment som et hjelpemiddel for å gi et bilde av utfordringer og muligheter ved en eventuell sammenslåing, og må ikke betraktes som en fasit. Vi har vurdert alle de fire delområdene ved hjelp av dette systemet. 3.2 Økonomi For å vurdere økonomiske effekter, inngår følgende kriterier i kriteriesystemet: Økonomiske virkemidler i kommunereformen støttebeløp i prosent av brutto driftsinntekter Driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter Effekter på frie inntekter ved sammenslåing 1-15 år i prosent av brutto driftsinntekter Effekter på frie inntekter ved sammenslåing etter 20 år i prosent av brutto driftsinntekter Effektiviseringsgevinster på administrasjon i prosent av brutto driftsinntekter Effektiviseringsgevinster på tjenesteproduksjon i prosent av brutto driftsinntekter Endring i konsesjonskraftsinntekter Endring i demografikostander Datagrunnlaget vi bruker som grunnlag for å se på effekter i forhold til de ulike kriteriene, framgår av den økonomiske gjennomgangen i kap. 2. De økonomiske virkemidlene i kommunereformen slår relativt godt ut for Leirfjord og Vefsn. En viktig årsak til dette er at sammenslåingsalternativet får en befolkningsstørrelse på over 15 000 innbyggere. Begge kommunene har bra kontroll på økonomien med driftsresultat over anbefalt nivå, noe som er en fordel ved en sammenslåing. Effektene på de frie inntektene fra år 1-15 etter en sammenslåing er svakt positive, men økningen tilsvarer kun 0,1 prosent av dagens brutto driftsinntekter. At de frie inntektene blir omtrent som i dag i denne perioden, innebærer at alle eventuelle effektiviseringsgevinster som hentes ut i denne 20 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
perioden, beholdes av kommunene selv. Nedgangen i frie inntekter etter 20 år, når inndelingstilskuddet er ferdig nedtrappet, tilsvarer 1,3 prosent av brutto driftsinntekter. Dette er en moderat reduksjon sammenlignet med en del andre alternativer i andre deler av landet. Det vil være potensial for å hente ut visse effektiviseringsgevinster både på administrasjon og tjenester. I første omgang vil det være både lettest og mest aktuelt å realisere effektiviseringsgevinster på administrasjon. Sammenslåingen vil ikke gi økte konsesjonskraftsinntekter. Demografikostnadene vil øke etter hvert, noe som bl.a. skyldes økning i andelen eldre. En større kommunene vil ha bedre forutsetninger for å håndtere disse endringene. Samlet får alternativet med sammenslåing av Leirfjord og Vefsn en poengscore på 55 av 100 mulige på økonomi. Tabell 12. Økonomi. Vurdering av kriterier. Vurderingskriterier økonomi Økonomiske virkemidler kommunereform Driftsresultat Effekt på frie inntekter 1-15 Effekt på frie inntekter etter 20 år Vurdering De økonomiske virkemidlene i forbindelse med kommunereformen ligger på 2,9 % av brutto driftsinntekter. Begge de to kommunene hadde et netto driftsresultat over den anbefalte normen på 1,75 prosent i 2015. Vefsn hadde et netto driftsresultat på 2,9 prosent, mens Leirfjord hadde et netto driftsresultat på 2,5 prosent. Netto driftsresultat for Vefsn og Leirfjord ville ha utgjort 2,8 prosent i 2015. Den årlige effekten for år 1-15 utgjør 1,7 mill. kr (tilsvarende 0,1 prosent av dagens brutto driftsinntekter) Nedgang i frie inntekter tilsvarende 1,3 prosent av brutto driftsinntekter. Poengscore 10/20 5/10 10/20 10/10 Effektiviseringsgevinster administrasjon Effektiviseringsgevinster tjenesteområdene Endring konsesjonskraftsinntekter Demografikostnader Effektiviseringsgevinst ved en sammenslåing er på 0,7 prosent av brutto driftsinntekter. Det er en effektiviseringsgevinst på 2,3 prosent av brutto driftsinntekter. Sammenslåingsalternativet mellom Vefsn og Leirfjord vil ikke gi noen økning i konsesjonskraftsinntekter for det lokale nivået. En ny kommune er ventet å få en økning i demografikostnader på 12,6 prosent. 10/20 5/10 0/5 5/5 Samla vurdering økonomi Samlet får alternativet med sammenslåing av Leirfjord og Vefsn en poengscore på 55 av 100 mulige på økonomi. 55/100 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 21
3.3 Tjenester Innen tjenesteområdet inngår følgende kriterier i vurderingssystemet: Befolkningsgrunnlag Interkommunalt samarbeid Kapasitet og kompetanse Modeller for tjenesteyting Valgfrihet, distanse og framtidig tjenesteproduksjon Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Vi vil i påfølgende avsnitt foreta en kort gjennomgang av status og nøkkeltall for hvert av disse kriteriene, som grunnlag for en samlet vurdering av tjenesteområdet. 3.3.1 Innbyggertall Leirfjord kommune hadde pr. andre kvartal 2016 et innbyggertall på 2 206 innbyggere. Vefsn hadde på sin side 13 399 innbyggere. En sammenslått kommune ville med dette hatt et samlet innbyggertall på 15 605. Ekspertutvalget har satt den nedre grensen for at en kommune skal kunne løse sine oppgaver på en forsvarlig måte, til 15 000 innbyggere. På denne måten mener ekspertutvalget at kommunen vil sikre tilgjengelig kompetanse og kapasitet i kommunen. Ekspertutvalget argumenterer også for at en slik størrelse vil ha en positiv effekt på kvalitetsutvikling i både grunnskole og pleie og omsorg, areal- og samfunnsutvikling, næringsutvikling og folkehelse. En kommune bestående av Leirfjord og Vefsn vil med sitt innbyggertall tilfredsstille dette kravet. Selv om som dagens innbyggertall er av relevans, vil det fremtidige innbyggertallet være like sentralt med tanke på kapasitet og kompetanse. I tabellen nedenfor ser vi forventet befolkningsvekst i kommunene. Tabell 13. Innbyggertall og vekst. Kilde. SSB, første kvartal. 2016 2020 2040 Leirfjord 2 216 2 260 2 516 Vefsn 13 427 13 477 13 504 Som tabellen viser, er det forventet en relativt liten økning i begge kommunene. Forventet befolkningsvekst for Leirfjord kommune er på 13,5 % fra 2016 til 2040. Med denne økningen vil kommunen så vidt ha passert 2 500 innbyggere og fortsatt være en relativt liten kommune. I Vefsn er den relative veksten mindre. Her er veksten i underkant av 0,6 %. På disse årene er veksten forventet å være 77 flere innbyggere, noe som gjør at Vefsn fortsatt er et stykke unna å ha passert 15 000 innbyggere. For å få det antallet innbyggere som ekspertutvalget har anbefalt, er sammenslåing dermed en løsning på kort sikt, men også på lang sikt ettersom veksten i kommunene er for liten. 22 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
3.3.2 Interkommunale samarbeid En kommunes innbyggertall vil kunne påvirke en kommunes effektivitet. I kommuner mellom 5 000 og 20 000 innbyggere blir effektiviteten høyere, desto større innbyggertallet er. Videre vil kommunestørrelsen kunne være med og påvirke antall interkommunale samarbeid som kommunen har behov for. Eksempelvis inngår flere mindre kommuner i samarbeid for å oppnå ønsket distanse mellom saksbehandler og innbygger. PPT og barnevernstjenesten er eksempler på dette. Tabell 14. Interkommunale samarbeid store tjenester Kommunale tjenester Vefsn Leirfjord Fastlegeordningen/legevakt/øyeblikkelig hjelp x Sykehjem og hjemmetjenester - - Helsestasjon inkl. jordmor - x Grunnskole - - Skolefritidsordninger - - Barnehager - - Sosiale tjenester Som tabellen over viser, er ikke Vefsn med i noen interkommunale samarbeid innen de store tjenesteområdene. Leirfjord har på sin side både samarbeid om legevakttjenesten og jordmortjenestene med Alstahaug. Størrelsen til de to kommunene tilsier også at det er å forvente at Leirfjord inngår i flere samarbeid enn Vefsn. Ifølge Vinsand og Langset (2014) så har Leirfjord 41 interkommunale samarbeid. Dette er en økning fra de 29 som kommunen hadde i 2010. Av de 41 samarbeidene til kommunen er 16 på et lavere nivå, 12 på et regionalt nivå og 13 på et høyere nivå. Vefsn hadde på sin side 22 samarbeid i 2010, men har økt til 32 samarbeid i 2014. Her er 11 på et lavere nivå, 9 på regionsnivå og 12 på et høyere nivå. Tabellen under viser de to kommunenes samarbeid på de små/spesialiserte tjenestene. Tabell 15. Interkommunale samarbeid små/spesialiserte tjenester. Kommunale tjenester Vefsn Leirfjord Spesialundervisning - - Pedagogisk-psykologisk tjeneste x x Barnevern - x Brann- og eksplosjonsvern x x Renovasjon x x Rusarbeid og psykisk helsevern - - Kulturskole - x Krisesenter x x Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 23
Sivilt beredskap - - Bibliotek - - Vei, vann og avløp - - Også her er det Leirfjord som har flest samarbeid av de to kommunene. Kommunen har 6 samarbeid innen de små og spesialiserte tjenestene, noe som indikerer at kommunen ikke klarer å håndtere alle disse tjenestene selv. Vefsn har på sin side 4 samarbeid innen de små/spesialiserte tjenestene. Begge kommunene er med i samarbeidet om Mosjøen krisesenter og Søndre Helgeland Miljøverk. Sistnevnte er et interkommunalt avfallsselskap et område der mange kommuner i Norge inngår i ulike samarbeid. Ved en eventuell ny kommune vil trolig behovet for interkommunale samarbeid minke noe. Kommunen vil da være av en slik størrelse at den kan håndtere det meste på egenhånd. Særlig vil dette være en forskjell for Leirfjord kommune, som i enda større grad enn Vefsn har hatt behov for samarbeid. Kommunen vil trolig allikevel ha behov for enkelt samarbeid. Samarbeidene om krisesenter og avfall vil trolig vedvare av praktiske årsaker, men det vil også kunne være behov for samarbeid innen tjenester som spesialhelsetjenesten. 3.3.3 Kompetanse og kapasitet Kompetanse Tabellen nedenfor viser andelen av de ansatte innenfor ulike sektorer som har fagutdanning. Både kompetansen til Leirfjord og Vefsn og fylket, landet u/oslo og landet m/oslo er presentert i tabellen. På denne måten vil man kunne se kommunenes kompetanse sammenlignet med andre områder. Tabell 16. Kompetanse. Kilde: KOSTRA 2015 *2014 Kommune Andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent barnehageog lærerutdanning Andel ansatte med barnehage- utdanning Andel årsverk i brukerrettede tjenester m/fagutdanning (pleie og omsorg) Stillinger med fagutdanning per 1000 barn 0-17 år (barnevern) Leirfjord 85,0 29,3 82,0* 5,4 Vefsn 96,4 38,8 84,0* 5,6 Fylket 90,5 35,0 76,0* 5,0 Landet u/oslo Landet m/oslo 92,6 36,4 75,0* 4,3 91,8 36,1 75,0* 4,3 Som tabellen viser, har Leirfjord et lavere snitt enn Vefsn i samtlige kategorier. Den første kategorien er styrere og pedagogiske ledere med godkjent barnehagelærerutdanning. Vefsn har en høyere 24 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent barnehageutdanning enn både Leirfjord, fylket og de to alternativene for landsgjennomsnittet. Leirfjord har på sin side en lavere andel med godkjent barnehagelærerutdanning. Ved å se på ansatte med barnehageutdanning, kommer det frem av tabellen at Leirfjord har en mindre andel enn sammenligningsgruppene også her. Vefsn har på sin side en større andel. Kompetansen innen barnehage er dermed stor i Vefsn, men mindre i Leirfjord. I kategorien som går på årsverk i brukerrettede tjenester m/fagutdanning i pleie og omsorg, kommer imidlertid begge kommunene godt ut. Leirfjord og Vefsn har henholdsvis et snitt på 82 % og 84 %. Begge disse snittene er høyere enn fylkesgjennomsnittet, samt gjennomsnittene for Norge både med og uten Oslo. Dermed er andelen av årsverk med fagutdanning relativt stor her. Videre viser tabellen stillinger med fagutdanning pr. 1000 barn 0 17 år (barnevern). Også her har Leirfjord og Vefsn en bedre dekning enn fylkesgjennomsnittet, landet uten Oslo og landet m/oslo. Leirfjord inngår i et barnevernssamarbeid med kommunene Herøy, Alstahaug, Dønna og Træna. Vefsn har på sin side ikke samarbeid om barnevernstjenesten. Samarbeidet til Leirfjord må vurderes i en eventuell ny kommune. I og med at Vefsn håndterer denne tjenesten ved dagens størrelse, vil en ny kommune i utgangspunktet stå enda sterkere til å håndtere denne tjenesten. Kompetanse kvalitetsindikatorer Tabellen under viser kvalitetsindikatorer for enkelte av tjenestene i kommunene, sammenlignet med fylket, landet uten Oslo og landet med Oslo. Kvalitetsindikatorene er ment å gi et overblikk over kvaliteten på enkelte av tjenestene i kommunene. Først tar tabellen for seg gjennomsnittlige grunnskolepoeng. Grunnskolepoeng summerer opp elevenes gjennomsnittskarakterer i ulike fag og multipliserer denne med ti. Her kommer det frem at begge kommunene har et lavere snitt enn de tre sammenligningsområdene. Fylket og de to snittene for Norge kommer relativt likt ut, men de to kommunene har en noe lavere score. Særlig gjelder dette for Leirfjord som ligger under Vefsn i gjennomsnittlige grunnskolepoeng. Videre ser tabellen på to kvalitetsindikatorer innen pleie, omsorg og helse. Den første kategorien er legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem. Her kommer Vefsn bedre ut enn samtlige kategorier med et snitt på 0,56 legetimer pr. uke pr. beboer. Forskjellen sammenlignet med de to landsgjennomsnittene er liten, men sammenlignet med fylket og ikke minst Leirfjord er imidlertid forskjellen større. Tabell 17. Kompetanse. Kilde: KOSTRA 2015. Kommune Gjennomsnittlig grunnskolepoeng Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem Leirfjord 36,7 0,26 0,06 Vefsn 38,2 0,56 0,27 Fylket 40,7 0,45 0,29 Landet u/oslo 40,7 0,54 0,38 Landet m/oslo 40,8 0,53 0,41 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 25
Til slutt viser tabellen til fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem. Her kommer Leirfjord meget svakt ut sammenlignet med samtlige av de andre områdene. Også Vefsn har et svakere snitt enn landsgjennomsnittene, men ligger relativt likt med fylkessnittet. Opp mot de to landsgjennomsnittene er forskjellen relativt stor. Kapasitet Nedenfor viser tabellen ulike kompetanseindikatorer for de ulike områdene. Disse indikatorene bidrar til å gi et overblikk over hvilken kompetanse kommunen sitter på innen ulike fagfelt. Tabell 18. Kapasitet. Kilde: KOSTRA 2015. Kommune Leke- og oppholdsareal per barn i barnehage (m2) Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1.-10. trinn Andel plasser i enerom Andel undersøkelser med behandlingstid innen 3 måneder (Barnevern) Leirfjord 8,4 11,2 100,0 70,0 Vefsn 6,3 12,5 95,6 82,0 Fylket 6,0 11,4 94,9 73,0 Landet u/oslo 5,7 13,5 94,7 82,0 Landet m/oslo 5,6 13,7 95,0 83,0 Den første kategorien tar for seg barnehage og det leke- og oppholdsarealet som er tilgjengelig pr. barn. Som tabellen viser, kommer både Leirfjord og Vefsn bedre ut enn fylket og de to landsgjennomsnittene. Særlig Leirfjord skiller seg ut med et stort oppholdsareal pr. barn, noe som vitner om en større kapasitet. Den neste kategorien er innenfor grunnskolen og viser til gjennomsnittlig gruppestørrelse i 1.-10. trinn. Leirfjord kommer dårligst ut her. Allikevel er gjennomsnittet på høyde med snittet til fylket. Selv om Leirfjord er svakest her, har ikke kommunen så mye mindre kapasitet enn fylkesgjennomsnittet. Vefsn har på sin side et noe høyere snitt enn både Leirfjord og fylket, men ligger et godt stykke bak begge landsgjennomsnittene. Ingen av de to kommunene kommer dermed spesielt sterkt ut, men heller ikke så alt for svakt. Tabellen tar videre for seg antall plasser i enerom på sykehjem. Her har Leirfjord en 100 % dekning, noe som tilsier at samtlige rom i Leirfjord er enerom. Vefsn har på sin side 95,6 % av rommene som enerom. Med dette er begge kommunene plassert over de to landsgjennomsnittene, samt fylkesgjennomsnittet. Til slutt er det barnevernet som er i fokus. Her ses det nærmere på andelen undersøkelser som har behandlingstid innen 3 måneder. Som vi så under de interkommunale samarbeidene, så løser Vefsn barnevernstjenestene selv. Kommunen har et snitt likt med landet uten Oslo, og på høyde med landet med Oslo. Kommunen ser altså ut til å ha god kapasitet innen barnevern. Leirfjord kommer imidlertid svakere ut i tabellen og er også plassert under fylkesgjennomsnittet. Leirfjord har et samarbeid med Herøy, Alstahaug, Dønna og Træna. Ved en eventuell sammenslåing mellom Vefsn og Leirfjord vil trolig kommunen kunne ha kapasitet til å håndtere dette selv. Vefsn ser ut til å ha god kapasitet ved dagens struktur, noe som trolig vil øke ved en sammenslåing. 26 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Oppsummering kompetanse og kapasitet I tabellene ovenfor har vi sett nærmere på ulike kompetanse- og kapasitetsindikatorer for både Leirfjord og Vefsn. I tabellene er kommunene sammenlignet med gjennomsnittet i eget fylke (Nordland), landsgjennomsnittet uten Oslo og landsgjennomsnittet med Oslo. Når det gjelder andelen med fagkompetanse innen barnehagesektoren i Leirfjord, så er den lavere både blant styrere, ledere og ansatte. Kommunen kommer dermed dårlig ut her. Vefsn har på sin side en større andel med slik kompetanse. Når vi ser på fagutdanning innen brukerrettede tjenester og fagutdanning innen barnevern, kommer imidlertid begge kommunene godt ut sammenlignet med de to landsgjennomsnittene og fylket. Ved å se på grunnskolepoengene kommer begge kommunene dårligere ut enn sammenligningsområdene. Når det gjelder legetimer pr. uke pr. beboer kommer Vefsn godt ut, men kommunen kommer svakere ut om man ser på fysioterapitimene. Leirfjord kommer svakest ut av alle områdene på disse kategoriene. Ved å se på disse indikatorene kommer det frem at Vefsn kommer relativt godt ut av det, og da særlig innen barnehage og pleie, omsorg og helse. Leirfjord kommer på sin side svakere ut enn Vefsn sett under ett. Leirfjord har god kompetanse innen barnevern og fagutdanning innen brukerrettete tjenester, men kommer svakere ut ellers. Om man ser på kapasiteten til de to kommunene, så er det noe mer variabelt. Leirfjord har som nevnt ovenfor en noe lavere kompetanse innen barnehage, men har til gjengjeld en større kapasitet. Kommunen kommer også godt ut når det gjelder andelen enerom. Vefsn har på sin side relativt god kapasitet på alle indikatorene. Dette er også å forvente ut i fra kommunens størrelse. En eventuell sammenslåing vil særlig påvirke kompetansen i Leirfjord kommune, som i dag er et stykke unna ønsket nivå på flere av indikatorene. Samtidig vil en sammenslåing også bety en større kommune og at denne kommunen vil kunne håndtere flere tjenester selv. Videre vil trolig også effektiviteten gå opp, jf. økt effektivitet med økt innbyggertall. Dette vil slå positivt ut for begge kommunene. En økt størrelse vil si flere ansatte, og kapasiteten vil dermed økes for begge kommunene men i størst grad for Leirfjord. 3.3.4 Modeller for tjenesteyting I en ny kommune vil avstandene innad i kommunen være avgjørende for hvordan tjenestene organiseres og lokaliseres. Vi har i hovedsak tre mulige alternativer: Den første er en samlokaliseringsmodell hvor mesteparten av kommunens administrative tjenester blir administrert fra ett sted. En slik modell er i større grad mulig dersom avstandene innad i kommunen ikke er for store. Denne modellen vil også i størst grad sikre økonomiske stordriftsfordeler og større fagmiljø. Videre er en funksjonsdelingsmodell mulig. I en funksjonsdelingsmodell ser vi for oss å samle oppgaver som naturlig hører sammen, eller kan dra nytte av hverandre, på ett sted. For eksempel vil økonomi, regnskap og lønn bli plassert i én kommune, barnevern, PPT og familievernkontor i en annen. En slik modell vil i noe mindre grad føre til økonomiske stordriftsfordeler, men man vil sikre et større fagmiljø og mulighet til spesialisert kompetanse. Modellen vil i varierende grad gi fysisk tilgjengelighet til innbyggerne, siden oppgaver er spredd i ulike deler av kommunen. I en desentralisert modell ser vi for oss at tjenestetilbudet på mange måter blir videreført som i dag, med unntak av de mest sentrale lederstillingene. I en slik modell vil man fortsatt ha «kommunehus» i hver av de gamle kommunene med et bredt spekter av funksjoner. Dette alternativet vil i Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 27
størst grad ivareta ønsket om fysisk tilgjengelighet for innbyggerne, men samtidig vil kommunene ikke oppnå verken større fagmiljø, økonomiske gevinster eller bedre samhandling i særlig grad ved en sammenslåing. Det er viktig å påpeke at førstelinjetjenestene som skole, barnehage og sykehjem som oftest blir liggende der de allerede er ved sammenslåinger. Dette viser erfaringer fra tidligere sammenslåinger (Brandtzæg 2009). I Vefsn kommune er det Mosjøen som er administrasjonssenter. Administrasjonssenter i Leirfjord er Leland. Mellom disse administrasjonssentrene er det ifølge Gulesider en forventet reisetid på ca. 42 minutter. Ekspertutvalget har i sin rapport satt den akseptable pendlertiden til 45 minutter. De to administrasjonssentrene er da innenfor det som betraktes som godkjent pendleravstand. Andre områder som Fustavatnet og Drevjedalen vil ha enda kortere vei. Alle tettsteder i en ny kommune vil være innenfor akseptabel pendleravstand. 3.3.5 Valgfrihet I avsnittene nedenfor vil vi se på de to kommunenes valgfrihet innen flere sektorer. Valgfrihet er ett av de mer krevende kriteriene fra ekspertutvalget, og det kan være flere måter å definere dette på. Ekspertutvalget trekker fram eksempler som mulighet til å velge fast hjemmehjelp, og til å kunne velge mellom barnehager som vektlegger ulike typer tilbud. Utvalget legger til grunn at større kommuner vil kunne tilby mer variasjon i tilbudet. Barnehage Tabell 19. Barnehage. Kilde: KOSTRA 2015 Kommune Antall barnehager i kommunen Hvorav offentlige Hvorav private Kristen formålsparagraf Leirfjord 4 4 0 - - Vefsn 19 7 12 - x x Åpen barnehage Friluftsbarnehage/ Gårdsbarnehage Familiebarnehage Montessori pedagogikk Ut i fra tabellen over kommer det frem at det kun er Vefsn som har en variasjon i offentlige/private barnehager, samt pedagogisk tilbud. Vefsn har 7 offentlige og 12 private barnehager. Videre har kommunen frilufts-/gårdsbarnehage og familiebarnehage. Leirfjord har på sin side 4 offentlige barnehager og ingen variasjon i pedagogisk tilbud. Grunnskole Tabell 20. Grunnskole. Kilde: KOSTRA 2015. Kommune Kommunale grunnskoler Leirfjord 3 Vefsn 8 28 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Det er totalt 3 grunnskoler i Leirfjord og 8 i Vefsn. Det er dermed flere valgmuligheter i Vefsn. Dette er praktisk dersom elever må bytte skole. Variasjonen i antall skoler er forventet ut i fra innbyggertallene i de to kommunene. Det er ingen privatskoler i noen av kommunene. Pleie, omsorg og helse Tabellen under viser hvilke tjenester som er lokalisert i de to kommunene. Som det kommer frem av tabellen, er det god dekning av disse tjenestene i begge kommunene. Både Vefsn og Leirfjord har både omsorgsboliger, avdelinger for demente og mulighet for korttidsopphold og rehabilitering. Det som skiller de to kommunene, er Vefsn sitt bofellesskap for rus-/psykiatripasienter. Tabell 21. Pleie, omsorg og helse. Kilde: KOSTRA 2015 og kommunenes nettsider. Kommune Omsorgsboliger Bofellesskap rus/psykiatri Avdeling for demente Korttidsopphold og rehabilitering Leirfjord x x x Vefsn x x x x Oppsummering valgfrihet Som vist i avsnittene over, er det større valgmuligheter i Vefsn enn i Leirfjord. Dette gjelder både innen barnehage, skole og helsetjenester. En sammenslått kommune vil kunne gi bedre valgmuligheter for begge kommunene ettersom antallet barnehager, skoler og helsetjenester blir flere. Det vil også være en god løsning for Leirfjord med tanke på det pedagogiske tilbudet i barnehagene. 3.3.6 Fremtidig tjenestebehov I avsnittene nedenfor vil vi belyse det fremtidige tjenestebehovet i de to kommunene. Her vil behovet innen barnehage, grunnskole og pleie og omsorg belyses. Dataene er hentet fra KOSTRA 2015 og baserer seg på SSBs mellomalternativ. Videre viser de anslått framtidig tjenestebehov i årsverk per 1000 innbyggere 20-66 år. Barnehage Tabell 22. Fremtidig behov barnehage. Årsverk per 1000 innbyggere. 2015 2025 2040 Leirfjord 37,2 33,6 32,9 Vefsn 24,4 25,7 25,5 Leirfjord kommune vil frem mot år 2025 ha et synkende tjenestebehov for barnehagetjenester. Ved å se frem mot år 2040 vil tjenestebehovet synke ytterligere. Totalt sett er det en nedgang på Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 29
3,8 årsverk pr. 1 000 innbygger (20-66 år). Dette kan trolig ses i lys av den svake forventede befolkningsveksten til kommunen. For Vefsn er situasjonen annerledes, men det er imidlertid ikke forventet store økningen. Frem mot år 2025 er det forventet en økning fra 24,4 til 25,7 årsverk. Tjenestebehovet går derimot noe ned frem til år 2040. Den lille økningen i Vefsn kan trolig også ses i sammenheng med den svake befolkningsveksten som er forventet. Grunnskole Tabell 23. Fremtidig behov grunnskole. 2015 2025 2040 Leirfjord 24,3 32,8 27,2 Vefsn 28,2 29,1 31,1 Det heller ikke forventet en kraftig økning i det fremtidige tjenestebehovet i grunnskolen. Igjen henger dette trolig sammen med den svake befolkningsveksten, samt det fremtidige tjenestebehovet for barnehagene. I Leirfjord er det forventet en økning fra 2015 til 2025. Denne økningen er relativt stor på såpass kort tid. Om vi derimot ser frem mot år 2040, vil behovet ha sunket noe. Totalt er det forventet en økning på 3,4 årsverk pr. 1 000 innbygger. For Vefsn er det forventet en kontinuerlig økning både frem mot 2025 og 2040. Økningen er imidlertid ikke stor. Totalt sett er det forventet en økning på 2,9 årsverk pr. 1 000 innbygger i Vefsn kommune. Pleie og omsorg Tabell 24. Fremtidig behov pleie og omsorg. 2015 2025 2040 Leirfjord 48,6 52,6 64,4 Vefsn 56,4 65,4 85,5 Innen pleie og omsorg er situasjonen annerledes fra både barnehage og grunnskole. I forbindelse med den kommende eldrebølgen er det forventet et økende behov innen pleie- og omsorgssektoren. Dette kommer også tydelig frem i tabellen ovenfor. I Leirfjord er det totalt sett forventet en økning på 15,8 årsverk pr. 1 000 innbygger. Stigningen øker kontinuerlig i takt med årstallene. I Vefsn er det fremtidige tjenestebehovet forventet å øke enda mer enn i Leirfjord. Totalt er det forventet en økning på 29,1 årsverk pr. 1 000 innbygger. Oppsummering tjenestebehov En kommunesammenslåing vil gjøre kommunene bedre rustet til å møte de fremtidige utfordringene innen pleie- og omsorgssektoren. De fremtidige behovene innen barnehage og grunnskole vil trolig kommunene klare å håndtere på egenhånd. Det er i forbindelse med kommunereformen 30 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
også foreslått en rekke tjenester som skal overføres til kommunene. I den forbindelse vil en større kommune stå bedre rustet til å løse disse oppgavene. 3.3.7 Samlet vurdering tjenester Når det gjelder tjenester, får en sammenslått kommune en samla score på 70 poeng av 100 mulige. Kommunene vil få et innbyggertall som samsvarer med ekspertutvalgets anbefalinger, og kapasiteten og kompetansen vil bli styrket, spesielt for Leirfjord sin del. Valgfriheten vil øke og reiseavstandene vil være innenfor akseptable grenser. Reiseavstandene vil likevel være såpass store at det kan legge føringer for hvilken modell for lokalisering av administrasjon og spesialiserte tjenester man kan velge. Tabell 25. Tjenester. Samlet vurdering. Vurderingskriterier økonomi Vurdering Poengscore Befolkningsgrunnlag Kommunen vil ha over 15 000 innbyggere. 20/20 Interkommunalt samarbeid Kapasitet og kompetanse Modeller for tjenesteyting En ny kommune vil trolig ha behov for færre samarbeid. Samtidig vil det fortsatt kunne være tjenester som bør løses interkommunalt. Kompetansen og kapasiteten vil særlig øke i Leirfjord kommune. Hos Vefsn kommune vil imidlertid ikke kapasiteten og kompetansen øke i like stor grad. Samtlige tettsteder, samt administrasjonssentrene er innenfor en akseptabel pendleravstand på 45 minutter. 10/20 5/10 10/10 Valgfrihet, distanse og framtidig tjenesteproduksjon Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Samla vurdering tjenester En ny kommune vil øke valgfriheten noe. Den vil også øke avstanden mellom saksbehandler og innbygger. Dette vil særlig gjelde for Leirfjord kommune. Til slutt vil en ny sammenslått kommune også hjelpe til med å håndtere den fremtidige tjenesteproduksjonen innen pleie og omsorg. Det vil være en viss mulighet for effektivisering, men store avstander vil medføre behov for desentralisert tilbud for tjenester som innbyggerne har behov for i det daglige Begge kommunene har disposisjonsfond på over 5 prosent av brutto driftsinntekter i 2015. Vefsn hadde 9,2 prosent og Leirfjord hadde 6,2 prosent. Samlet får alternativet med sammenslåing av Leirfjord og Vefsn en poengscore på 70 av 100 mulige på tjenester. 15/20 5/10 5/10 70/100 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 31
3.4 Samfunnsutvikling I dette kapittelet ser vi nærmere på samfunnsutviklingen i de to kommunene. Her vil ulike områder i forbindelse med ekspertutvalget og regjeringens kriterier belyses nærmere. Disse er som følger: Befolkningsgrunnlag Tilstrekkelig kapasitet og kompetanse Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Kommunesenter Avstand til kommunesenter Næringsstruktur Dataene nedenfor er hentet fra SSB og er basert på KOSTRA-tall for 2015. I påfølgende avsnitt ser vi nærmere på datagrunnlaget. 3.4.1 Kapasitet og kompetanse I tabellen under har vi laget en oversikt over alderen på kommuneplanens areal- og samfunnsdel hentet fra KOSTRA (2015). Det kan si noe om kapasiteten og kompetansen kommunene har til å ha oppdatere planer som legger rammene for en del av samfunnsutviklingen det jobbes med i kommunene. Tabell 26. Alder på kommuneplan. Kommune Kommuneplanens arealdel Kommuneplanens samfunnsdel Leirfjord 12 5 Vefsn 11 6 Som det kommer frem i tabellen, er særlig arealdelen i begge kommunene relativt gamle. I Leirfjord er denne delen hele 12 år gammel, mens den er året nyere i Vefsn. Samfunnsdelen er imidlertid en del nyere i begge kommunene, men også den er av en viss alder. Det er dermed tydelig at begge kommunene har visse kapasitets- og kompetanseutfordringer innen samfunnsutviklingen. 3.4.2 BA-region og pendling Et formål med kommunereformen er at kommunene skal struktureres etter funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Her er det i hovedsak bo- og arbeidsmarkedsregioner og pendlerstrømmer som brukes som vurderingskriterier. Disse vurderingskriteriene er med på å vise interaksjonen mellom kommunene, samt om disse er med i hverandres hverdagsregioner. Når det gjelder BA-regioner (bo- og arbeidsmarkedsregioner), så er de to kommunene i hver sin region. Leirfjord er med i BA-region Alstahaug, mens Vefsn utgjør en egen region. BA-regionene taler dermed ikke til direkte fordel for de to kommunene. 32 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Tabell 27. Utpendling Vefsn. SSB 2015. Vefsn Arbeidstakere Pendler ikke Rana Hemnes Alstahaug Trondheim Oslo Andre Antall 6 727 5 949 126 72 71 60 38 411 Prosent 100 88,43 1,87 1,07 1,06 0,89 0,56 6,11 Tabellen over viser utpendlingen fra Vefsn i faktiske tall og i prosent. Nærmere 90 % av arbeidstakerne fra Vefsn pendler ikke. Av de som pendler, er det Rana og Hemnes som de fleste pendler til. Leirfjord er imidlertid ikke blant de kommunene det pendles mest til. Tabell 28. Innpendling Vefsn. SSB 2015 Vefsn Pendler ikke Grane Rana Hattfjelldal Hemnes Leirfjord Andre Innpendling 6 707 5 949 158 81 69 68 65 317 Prosent 100 88,70 2,36 1,21 1,03 1,01 0,97 4,73 Innpendlingen til kommunen er størst fra Grane og Rana, men Leirfjord har en viss innpendling til Vefsn. 65 personer, som utgjør 0,97 % av arbeidstakerne i kommunen, pendler fra Leirfjord. Denne pendler-interaksjonen vurderes som liten. Tabell 29. Utpendling Leirfjord. SSB 2015 Leirfjord Arbeidstakere Arbeidstakere Pendler ikke Alstahaug Vefsn Trondheim Rana Nesna Andre Antall 1079 504 322 65 12 12 11 153 Prosent 100 46,71 29,84 6,02 1,11 1,11 1,02 14,18 Tabellen over viser utpendlingen fra Leirfjord. Som forventet ut i fra BA-region, går den største utpendlingen til Alstahaug. Etter Alstahaug er det Vefsn som flest personer pendler til. Av arbeidstakerne fra Alstahaug utgjør de 65 pendlerne en andel på 6,02 %. Det er dermed en rimelig andel som pendler fra Leirfjord til Vefsn. Tabell 30. Innpendling Leirfjord. SSB 2015 Leirfjord Arbeidstakere Pendler ikke Alstahaug Vefsn Nesna Rana Hemnes Andre Antall 656 504 87 12 9 9 6 29 Prosent 100 76,83 13,26 1,83 1,37 1,37 0,91 4,42 Innpendlingen til Leirfjord er også størst fra Alstahaug og Vefsn. Forskjellen mellom de to er imidlertid stor. Av arbeidstakerne i Leirfjord utgjør pendlerne fra Alstahaug 13,26 %, mens pendlerne fra Vefsn utgjør 1,83 %. Det er dermed en betydelig forskjell på interaksjonen mellom Leirfjord og Alstahaug, og Leirfjord og Vefsn. Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 33
Når det gjelder pendlingsmønsteret, er det viktig å være oppmerksom på at dette er under endring. Etter at Toven-tunellen ble bygget, har det blitt lettere å pendle mellom Leirfjord og Vefsn, og etter det vi forstår er trafikken gjennom tunellen høyere enn forventet. 3.4.3 Kommunesenter Som nevnt i kapittelet om tjenestene, er det en betydelig forskjell på innbyggertallet til de to kommunene. Ifølge innbyggertallene fra SSB hadde Leirfjord 2 206 innbyggere og Vefsn 13 399 innbyggere ved andre kvartal i 2016. Ifølge informasjonen om bosetting bor ca. 82 % av innbyggerne i Vefsn, i og omkring Mosjøen. Ved direkte utregning av disse tallene bor det ca. 10 987 innbyggere i og omkring Mosjøen. Bosettingen i Leland er beregnet til ca. 677 innbyggere (Thorsnæs 2016a og Thorsnæs og Nicolaisen 2016). Ut i fra innbyggertall er det ganske klart at Vefsn og Mosjøen utgjør et naturlig senter/sentrum for en eventuell ny kommune. 3.4.4 Næringsutvikling I avsnittene nedenfor vil næringsstrukturen i de to kommunene utdypes nærmere. En god næringsstruktur vil være en viktig variabel for en positiv samfunnsutvikling i en ny kommune. Særlig positivt vil det være om de to kommunene komplimenterer hverandres næringsstrukturer og bidrar til et bredt og bærekraftig næringsliv. Tabellene nedenfor tar for seg lokaliseringskvotienter for Leirfjord og Vefsn. Lokaliseringskvotienter sier noe om hvor store bransjene er i kommunen/på stedet relativt til resten av landet. Antall arbeidsplasser i bransjen er delt på totalt antall sysselsatte i kommunen. Denne andelen er delt på tilsvarende andel for landet. Når tallet er 1, er andelen den samme som for Norge. Det betyr at dersom andelen er lavere enn 1, er det en lavere andel som jobber i den bransjen sammenlignet med landet. Og omvendt dersom tallet er høyere enn 1. Dersom tallet er for eksempel 2, er det dobbelt så mange som jobber i bransjen i den aktuelle kommunen enn landsgjennomsnittet. 34 Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing
Tabell 31. Lokaliseringskvotient for Leirfjord. Som tabellen viser, er det særlig innenfor basisnæringene at Leirfjord skiller seg ut. Sammenlignet med landsgjennomsnittet er det mer enn 6 ganger så mange som arbeider innen gruvenæringen i kommunen. Også fiske og landbruk har større andeler enn landsgjennomsnittet. Innen de regionale næringene har Leirfjord en større andel innen transport og utleie av arbeidskraft. Bygg og anlegg står til verdien 1,0, noe som viser at andelen innen denne næringen er like stor som landsgjennomsnittet. Innen besøksnæringen er andelen arbeidsplasser mindre enn landsgjennomsnittet. Vefsn og Leirfjord effekter av eventuell kommunesammenslåing 35