Forvaltningsrevisjonsprosjekt Selvkost - ØRAS
Forord Forord Denne rapporten oppsummerer funnene fra revisjonens undersøkelse av virksomheten til Øvre Romerike Avfallsselskap IKS (ØRAS), om hvorvidt selskapet driver i henhold til selvkostprinsippet. Undersøkelsen avgrenser seg til regnskapsårene 2009-2011. Forvaltningsrevisjon er hjemlet i kommuneloven 77 nr. 4, og er definert som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Revisjonen ønsker å takke for samarbeidet med ØRAS, for god bistand og tilrettelegging for prosjektet. Vi vil også takke eierkommunene for den informasjonen som er gitt til oss. Rapporten har vært sendt på høring til selskapet og eierkommunene. Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 3
4 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013
Sammendrag Sammendrag Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS har gjennomført en selskapskontroll av Øvre Romerike Avfallsselskap IKS (ØRAS). Kontrollen er utført som et forvaltningsrevisjonsprosjekt. Formålet med prosjektet er å undersøke om driften av ØRAS er i henhold til selvkostprinsippet. Problemstillingen for denne undersøkelsen er følgende: o I hvilken grad overholder ØRAS selvkostprinsippet slik det fremgår i gjeldende lover og bestemmelser? Revisjonskriteriene som revisjonen har benyttet for å vurdere om ØRAS overholder selvkostprinsippet kan oppsummeres slik: o Selskapet skal ha kalkyler som skiller mellom inntekter og kostnader knyttet til husholdningsavfall og næringsavfall o ØRAS skal sette opp selvkostregnskap i henhold til departementets retningslinjer H- 2140 som innebærer at: Inntekter og kostnader skal være henførbare til selvkostområdet. Selskapet skal beregne kalkulatoriske kapitalkostnader på anleggsmidlene og avskrivningene skal være lineære. Eventuelle overskudd/underskudd skal overføres til selvkostfond og det skal beregnes rente på fondet lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid med tillegg på 1 prosent. Basert på en gjennomgang av selskapets regnskaper for 2009, 2010 og 2011 er vår konklusjon at selskapet i hovedsak ser ut til å følge selvkostprinsippet slik det fremgår i gjeldene lover og bestemmelser. ØRAS fører i dag et internt regnskap for å skille mellom kostnader og inntekter forbundet med husholdning og næringsavfall, basert på innveid avfall og utarbeidede fordelingsnøkler. Revisjonen har fått opplyst at selskapet regner 5 % av alt avfall fra kommunene som næringsavfall. Dette kan synes som en noe høy andel ut i fra faktiske abonnenter totalt og mengde tilgjengelig avfall i avfallsbeholderne. Revisjonen vurderer det derfor slik at det bør gjøres en ny beregning av denne andelen og at denne bør justeres årlig. I selskapets årsregnskap for 2011 note 9 fremkommer et selvkostregnskap. Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 5
Sammendrag Selskapet har utarbeidet en oversikt over kalkulatoriske avskrivninger og renter. Det er i selvkostregnskapet benyttet avskrivninger som er beregnet i dette regnearket. De kalkulatoriske rentene på anleggsmidlene er derimot beregnet ut fra totale anleggsmidler i regnskapet, uavhengig av oversikten i dette regnearket. Avskrivningene er lineære i tråd med departementets retningslinjer. ØRAS sitt regnskap styres blant annet av bestemmelsene i regnskapsloven. Det er derfor noe forskjell på de avskrivningsintervaller selskapet benytter og det som departementets retningslinjer foreskriver. Det kan stilles spørsmål ved om selskapet bør revidere selvkostregnskapet med tanke på å sikre at avskrivningstidene for alle anleggsmidlene er i tråd med departementets retningslinjer. Selskapet har avsatt overskudd i selvkostfond og fondet er tillagt renter i tråd med departementets retningslinjer. Revisjonen har følgende anbefalinger: o Selskapet bør sørge for en dialog med kommunen vedrørende beregningsprosenten for hva som anses for næringsavfall av hentet husholdningsavfall i kommunen og denne prosenten bør oppdateres årlig. o Selskapet bør gjennomgå beregningene av de kalkulatoriske rentene på anleggsmidlene på nytt. o Selskapet bør revidere selvkostregnskapet med tanke på å sikre at avskrivningstidene for alle anleggsmidlene er i tråd med departementets retningslinjer. 6 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013
Innhold Innhold 1 INNLEDNING 8 1.1 Bakgrunn 8 1.2 Formål 8 1.3 Problemstillinger/avgrensninger 8 2 REVISJONSKRITERIER 9 2.1 Selvkostregnskap 9 2.1.1 Skillet mellom husholdningsavfall og næringsavfall 11 2.1.2 Kapitalkostnader 13 2.1.3 Selvkostfond 15 2.2 Oppsummering av revisjonskriteriene 16 3 METODE 17 3.1 Valg av fremgangsmåte 17 3.2 Dataenes pålitelighet og gyldighet 17 4 FAKTABESKRIVELSE 18 4.1 ØRAS 18 4.2 Selvkostregnskap 29 4.2.1 Skillet mellom husholdningsavfall og næringsavfall 30 4.2.2 Kapitalkostnader 33 4.2.3 Selvkostfond 36 5 VURDERINGER 38 5.1 Selvkostregnskap 38 5.1.1 Skillet mellom husholdningsavfall og næringsavfall 39 5.1.2 Kapitalkostnader 39 5.1.3 Selvkostfond 40 6 KONKLUSJON 41 6.1 Selvkostregnskap 41 6.1.1 Skillet mellom husholdningsavfall og næringsavfall 41 6.2.2 Kapitalkostnader 41 6.2.3 Selvkostfond 42 7 ANBEFALINGER 43 8 LITTERATURLISTE 44 VEDLEGG 1 - SELSKAPETS HØRINGSSVAR 45 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 7
Innledning 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Prosjektet er bestilt med bakgrunn i Plan for selskapskontroll 2009-2012 og Plan for forvaltningsrevisjon 2009-2012 som er vedtatt av kommunestyret i Eidsvoll, Hurdal, Nannestad og Ullensaker. Eidsvoll, Hurdal, Nannestad og Ullensaker deltar i Øvre Romerike avfallsselskap IKS (ØRAS). Dette prosjektet omfatter ØRAS sin tilpasning til selvkostprinsippet. 1.2 Formål Formålet med prosjektet er å undersøke og vurdere om virksomheten til ØRAS er i henhold til selvkostprinsippet. 1.3 Problemstillinger/avgrensninger Problemstillinger: Revisjonen har formulert følgende hovedproblemstilling for denne undersøkelsen: o I hvilken grad overholder ØRAS selvkostprinsippet slik det fremgår i gjeldende lover og bestemmelser? Avgrensninger: Undersøkelsen avgrenser seg til å undersøke regnskapsåret 2009, 2010 og 2011. Undersøkelsen er ikke en eierskapskontroll av ØRAS, men selskapskontroll som forvaltningsrevisjon med formål om å undersøke om driften er i henhold til selvkostprinsippet. Revisjonen har ikke utført egne selvkostberegninger, men har kontrollert de som ØRAS selv har utført opp mot gjeldene regelverk som vi gjør rede for i revisjonskriteriene. 8 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013
Revisjonskriterier 2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet skal revideres mot. Revisjonskriteriene danner grunnlaget revisjonen trenger for å vurdere om det foreligger avvik eller svakheter på det området som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Revisjonskriteriene er utledet fra følgende kilder: Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13.03.81 (forurensningsloven). Forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner av 15.12.00. Rundskriv H-2140 fra Kommunal og regionaldepartementet: Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyrer. Statens forurensningstilsyn (SFT). 2005. Brev fra Miljødepartementet av 04.07.06 Spørsmål om selvkost når vann- og avløpstjenestene er skilt ut som eget rettssubjekt. Brev fra Miljødepartementet 30.11.09: Beregning av avfallsgebyrer ved organisering i interkommunalt selskap. Regnskapskomiteens uttalelse 2007/002. Norges kommunerevisorforbund (NKRF). 2.1 Selvkostregnskap Gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost er rundskriv H-2140 fra Kommunal- og regionaldepartementet. Selvkost defineres som den merkostnaden kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Det vil med andre ord si kostnader som ikke vil være til stede dersom tjenesten ikke ble produsert. I retningslinjene er det valgt en modell der ytelsen splittes i tre dekomponenter: o Kjerneprodukt o Tilleggsytelser o Støttefunksjoner Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 9
Revisjonskriterier Figur 1: Modell for produktbeskrivelse Kjerneprodukt Tilleggsytelser Støttefunksjoner Kjerneproduktet defineres som direkte kostnader, mens tilleggsytelsene og støttefunksjonene er indirekte kostnader forbundet med tjenesteproduksjonen. Dekomponentene er definert i departementets retningslinjer som følger: Kjerneproduktet beskriver basisen i tjenesten og hva brukeren opplever som den grunnleggende tjenesten han betaler for. Innholdet i kjernetjenesten er den arbeidsinnsats og bruk av varer og kapital som kommunalt ansatte bruker på å betjene brukeren og/eller innleide tjenester for å betjene brukeren. Kostnadene ved bruk av disse innsatsfaktorene er lønnskostnader, øvrige driftskostnader, inkludert betaling til private for utførte tjenester og kapitalkostnader (avskrivninger og finanskostnader) for bruk av egne anleggsmidler. Tilleggsytelser er tjenester ansatte som betjener brukerne direkte vil være avhengig av fra andre deler av kommuneorganisasjonen for at tjenesten kan framstå som et hele. Tilleggsytelsene utvider kjerneproduktet til en helhetlig organisert tjeneste/ytelse og sikrer en stabil og pålitelig tjeneste over tid. Konkrete eksempler på tilleggsytelser er ledelse og organisering av enkelttjenester, saksbehandling og kundekontakt, fakturering og regnskap for tjenesteenheten samt øvrig kontorstøtte. Tilleggsytelsene vil i overveiende grad være kunderelaterte og nært knyttet til kjerneproduktet. Støttefunksjoner angir aktiviteter som er pålagt eller på annen måte vil være nødvendig for kommunen som helhet, men som står i et forhold til den enkelte tjeneste som gjør at de vanskelig kan avgrenses kalkylemessig. Eksempler kan være seg personalkontor, bedriftshelsetjeneste, øvrig politisk og administrativ ledelse. Inndelingen av produktet i de tre nevnte komponentene representerer en forenkling av virkeligheten. Dette er derimot nødvendig for å kunne håndtere kostnadskomponentene. Når det gjelder selskaper som ØRAS vil dette skillet ikke være av samme betydning som i en kommune da, kjernetjenesten leveres av selskapet som har kun denne oppgaven. Tilleggsytelser og støttefunksjoner vil derfor inngå i kjerneproduktet, så sant kostnadene i selskapet har en direkte sammenheng med avfallsområdet. Man må riktignok skille ut 10 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013
Revisjonskriterier inntekter og utgifter som ikke er henførbare til selvkost og skille mellom inntekter og kostnader til husholdningsavfall og næringsavfall. Selv om ØRAS er et selvstendig rettssubjekt så skal selskapet føre selvkostregnskap. I følge brev fra Miljødepartementet av 04.07.06 legger departementet til grunn at begrepet kommunen i forurensingsforskriftens 16-1 vedrørende vann- og avløpsgebyrer også omfatter selvstendige rettssubjekter som reelt eies av kommunen. Dette gjelder også dersom selskapene vurderes som egne juridiske personer i andre sammenhenger. Ovennevnte brev omhandler kommunale vannverk, men vil i følge regnskapskomiteens uttalelse 2007/002 også gjelde andre interkommunale samarbeid på selvkostområdet som renovasjonsselskaper. Departementet skiller likevel mellom tilfeller der selvkosttjenesten utføres av egne rettssubjekter uten en forutgående anbudsrunde, og de tilfeller der tjenesten er tildelt etter en anbudsrunde. Når det ikke har vært en anbudsrunde, slik tilfellet er for ØRAS, skal prissettingen skje i henhold til gjeldende retningslinjer for selvkost, uavhengig av hvilket regnskapsprinsipp virksomheten følger. I brev fra Miljødepartementet datert 30.11.09 slås det fast at: [d]et er et viktig prinsipp at renovasjon organisert i et interkommunalt selskap ikke skal lede til at innbyggerne i en kommune subsidierer innbyggerne i en annen. Innbyggerne i en kommune skal ikke bære en forholdsvis større del av kostnadene enn hva det koster å betjene den kommunen. Dette kan imidlertid oppnås uten at det føres et separat regnskap for den enkelte kommunen i et interkommunalt samarbeid. Prinsippet vil heller ikke være til hinder for at det innhentes et felles anbud når det interkommunale selskapet kjøper tjenester utenfra. Det ansees heller ikke å være i strid med prinsippet at interkommunale selskaper velger å fordele kostnader forbundet med avfallsbehandlingen ut fra avfallsmengdene i den enkelte kommune så lenge tjenestene til innbyggerne er de samme.» Vi kan derfor konkludere med at ØRAS skal føre et selvkostregnskap i tråd med departementets retningslinjer for beregning av selvkost i kommunale betalingstjenester, men at det ikke er et krav om at det føres et separat regnskap for den enkelte kommunen i et interkommunalt samarbeid. 2.1.1 Skillet mellom husholdningsavfall og næringsavfall Kort sagt inneholder husholdningsavfall alt avfall fra private husholdninger, mens næringsavfall omfatter alt avfall fra andre kilder enn husholdninger. Forurensingslovens avfallsdefinisjoner finnes i 27. Avfall defineres som: ( ) kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v. Avløpsvann og avgasser regnes ikke som avfall. Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 11
Revisjonskriterier Husholdningsavfall defineres som: ( ) avfall fra private husholdninger, herunder større gjenstander som inventar og lignende. Næringsavfall defineres som: ( ) avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner. Avgrensningen mellom de to avfallstypene har betydning for hvilket avfall som omfattes av den lovpålagte kommunale renovasjonen, og hvilket avfall som kan håndteres av private aktører uten kommunens samtykke. Grensetilfellene mellom husholdningsavfall og næringsavfall forsøkes å klargjøres i veilederen om beregning av kommunale avfallsgebyr. Der står det at avgjørende for om noe skal anses som husholdningsavfall eller næringsavfall avhenger av om avfallet har sitt opphav i en husholdning eller i en virksomhet som driver næring, offentlig forvaltning eller frivillig arbeid. Med husholdning menes alle typer boliger med privat husholdning, også boliger som ikke benyttes regelmessig, herunder hytter, fritidshus osv. Det avgjørende er om boligen i hovedsak bidrar til å gi beboerne rom for hvile og anledning til matstell. Veilederen trekker likevel en grense mot hoteller og pleieinstitusjoner, hvor hvile og matstell gis som en del av en virksomhet, med høy grad av fellestjenester. Avfall fra slike institusjoner anses som næringsavfall. Næringsavfall er alt avfall som ikke anses som husholdningsavfall. Det vil si avfall som oppstår i forbindelse med en virksomhet, enten privat eller offentlig. Næringsavfall omfatter alt avfall fra butikker, kontorer, hoteller, pensjonater, verksteder og annen kommersiell virksomhet. Det avgjørende vil være om det rent faktisk drives virksomhet på stedet. Det er ikke nødvendig at virksomheten har et økonomisk formål. Et grensetilfelle veilederen trekker frem er avfall fra anleggsbrakker som brukes i virksomhet og som benyttes til matstell og hvile for arbeidere. Dette avfallet må i utgangspunktet anses som avfall som skriver seg fra den aktuelle virksomheten og dermed som næringsavfall, med mindre brakken bebos over svært lang tid og hovedsakelig tjener som bolig. Definisjonen omfatter avfall som oppstår i institusjoner, f.eks. sykehjem, ideelle organisasjoner (foreninger eller lag), barnehager osv., uavhengig av om disse drives på kommersiell basis. Noen eiendommer vil kunne generere både husholdningsavfall og næringsavfall, f.eks. gårdsbruk eller annen virksomhet som drives fra bolig. Ansvarlig for eiendommen vil da stå fritt til å velge aktør til å ta hånd om den delen av avfallet som anses som næringsavfall, mens vedkommende som regel vil være pliktig til å betale for kommunal innsamling av husholdningsavfallet. Som hovedregel vil det være aktivitetens karakter og ikke avfallets sammensetning som er avgjørende for om man har å gjøre med husholdningsavfall eller næringsavfall. I følge veileder for beregning av kommunale avfallsgebyrer kan kommunen tilby sine renovasjonstjenester til virksomheter og dermed konkurrere på lik linje med private virksomheter som samler inn og behandler næringsavfall. Kommunene kan ta fortjeneste for dette på samme måte som private renovatører. Kommuner som samler inn og/eller behandler næringsavfall sammen med husholdningsavfallet, må ha rutiner som skiller kostnadene og inntektene forbundet med de to avfallstypene, det betyr at ØRAS må ha 12 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013
Revisjonskriterier rutiner for dette. Dette er en forutsetning for beregning av selvkost og fastsettelse av de kommunale avfallsgebyrene. Det må lages særskilte økonomiske oppsett over kostnadene som kan henføres til henholdsvis næringsavfall og husholdningsavfall. Videre må gebyrinntektene og andre inntekter holdes atskilt for de to avfallstypene. Det er i mange sammenhenger enkelt å henføre kostnader og inntekter direkte til henholdsvis husholdningsavfall og næringsavfall, mens det i andre sammenhenger vil være behov for å benytte ulike former for fordelingsberegninger for å tilordne kostnadene på de to avfallstypene. Gitt at næringsavfallet i hovedsak har samme sammensetning og gis samme håndtering som husholdningsavfallet, kan i følge veileder om beregning av avfallsgebyrer følgende modell vurderes benyttet: o Det utarbeides et selvkostgrunnlag for hele avfallssektoren (ev. fratrukket isolerte aktiviteter knyttet til næringsavfall) o Deretter utarbeides selvkostgrunnlaget for husholdningsavfallet etter nøkkeltall. Nøkkeltallene kan eksempelvis være: o Ved innsamling: Antall abonnenter husholdninger sett i forhold til totalen, ev. differensiert etter innsamlingsenhetens størrelse, vekt eller annet. o Ved behandlingsanlegg: Andel tonn husholdningsavfall i forhold til total tonnasje. Det er viktig at næringsavfallsandelen trekkes ut før selvkost for husholdningsavfallet fastsettes. 2.1.2 Kapitalkostnader Kapitalkostnader skal også inngå i en selvkostkalkyle. Begrepet kapitalkostnad er definert i selvkostveilederen som en avledet kostnad som beregnes som følge av at det enkelte årsregnskap ikke gir et korrekt bilde av inntjening og kostnad ved en del større anskaffelser. Årlige kapitalkostnader består av to elementer: o Avskrivningskostnader, dvs. forringelsen i et driftsmiddels verdi ut fra slitasje og elde. o Alternativkostnaden, dvs. den avkastning kommunen alternativt kunne oppnå ved å plassere penger tilsvarende investeringsbeløpet i markedet. I et fungerende marked vil renten angi alternativkostnaden. En forutsetning for å kunne beregne korrekte årlige kapitalkostnader, er at slike anskaffelser er definert og avgrenset fra øvrige avgrensninger. Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 13
Revisjonskriterier Enkelte kommuner har praktisert en ordning der vesentlige deler av årets investeringer blir investert direkte av gebyrinntekter. Dette strider mot prinsippene om tidsriktighet og kostnadsriktighet som selvkostberegningene baseres på. Årlige kapitalkostnader som brukes til beregning av renovasjonsgebyrene i kommunene skal baseres på anleggenes levetid og kalkulert rente, og ikke finansielle utgifter. Kommunal og regionaldepartementets retningslinjer konkluderer og oppsummerer i 10 punkter som omhandler hvordan kommunen skal håndtere kapitalkostnader i tilknytning til selvkostprinsippet: 1: Kostnader ved anleggsmidler som brukerne av betalingstjenestene drar nytte av over flere år bør fordeles over et tilsvarende antall år. Definering av varige driftsmidler skjer i henhold til god kommunal regnskapsskikk (GKRS). 2: Historisk anskaffelseskostnad skal benyttes ved fastsetting av avskrivningsgrunnlaget i selvkostkalkylen. Gjenanskaffelseskostnad justert for prisstigning ved hjelp av byggekostnadsindeks (SSB) brukes der hvor historisk kostnad ikke lar seg skaffe (deflatert gjenanskaffelseskostnad.) 3: Investeringstilskudd/anleggsbidrag fra eksterne kommer til fradrag fra anskaffelseskostnad ved fastsettelse av avskrivningsgrunnlaget i selvkostkalkylen. 4: Tomtekostnad skal som hovedregel trekkes fra anleggskostnad (anskaffelseskostnad) ved fastsettelsen av avskrivningsgrunnlaget. Dersom bruken av tomteareal er av en slik karakter at den vil redusere tomtearealets økonomiske verdi, kan det gjennomføres avskrivninger svarende til forringelsen. Dette gjelder i første avfallsdeponier, men også andre type arealanvendelser kan være aktuelle. 5: Lineære avskrivninger skal brukes i selvkostkalkylen. Lineære avskrivninger gir best samlet kostnadsriktighet, tidsriktighet og anvendbarhet ved beregning av avskrivninger. 6: Ved valg av avskrivningsperiode for ulike investeringer benyttes de periodene som er angitt i Forskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.00. Lengden på avskrivningsperioden vil bestemmes ut fra hvor lang tid en antar det vil gå før anleggsmidlet erstattes. Til dette punktet kan nevnes at Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner), som trådte i kraft 1. januar 2001, gir generelle regler som har betydning for beregning av gebyrgrunnlaget. I 8 heter det at: anleggsmidler som har begrenset levetid, skal avskrives med like store årlige beløp over levetiden til anleggsmiddelet. Følgende avskrivningsperioder skal legges til grunn: 5 år: EDB-utstyr, kontormaskiner og lignende. 10 år: Anleggsmaskiner, maskiner, inventar og utstyr, verktøy og transportmidler og lignende. 14 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013
Revisjonskriterier 20 år: Brannbiler, parkeringsplasser, trafikklys, tekniske anlegg (VAR), renseanlegg, pumpestasjoner, forbrenningsanlegg og lignende. 40 år: Boliger, skoler, barnehager, idrettshaller, veier og ledningsnett og lignende. 50 år: Forretningsbygg, lagerbygg, administrasjonsbygg, sykehjem og andre institusjoner, kulturbygg, brannstasjoner og lignende. Kommunen og fylkeskommunen kan legge til grunn en kortere avskrivningsperiode for det enkelte anleggsmiddel, dersom det er åpenbart at den økonomiske levetiden til anleggsmidlet er kortere enn de fastsatte avskrivningsperiodene. 7: Ved beregning av selvkost for kommunen skal kostnadsberegningen ikke være avhengig av hvilken finansieringsform kommunen velger (bruk av lån eller egenkapital). Derfor må kapitalkostnadene beregnes for alle anskaffelser av varige driftsmidler, uavhengig av hvordan anskaffelsen er finansiert. 8: Kalkylerenten settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid, med et tillegg på 1 prosent (gjennomsnitt over året). 9: Ved nyinvesteringer tas anleggsmidlet med i avskrivningsgrunnlaget senest fra og med året etter at bygget/anlegget er tatt i bruk. 10: Ved salg av anleggsmidler tillegges differansen mellom anleggsmidlets restverdi og salgssum årets inntekter eller kostnader i selvkostkalkylen. Ved utrangering av anleggsmidler tillegges eventuell restverdi årets kostnader i selvkostkalkylen. 2.1.3 Selvkostfond I departementets retningslinjer er det også angitt hvordan man skal behandle overskudd eller underskudd i selvkostkalkylen. Kommunen kan framføre et overskudd fra selvkosttjenesten til senere år innenfor et tre- til femårsperspektiv. Dette må skje gjennom et bundet selvkostfond. Underskudd kan dekkes inn ved bruk av tidligere års avsetninger til fond. Selvkostfondets funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader slik at gebyrene kan holdes stabile. I retningslinjene kreves ingen ny gjennomgang av gebyrgrunnlaget for 2002 og tidligere. Det forutsettes imidlertid at de nye retningslinjene benyttes fullt ut ved selvkostregnskapet for 2003. I retningslinjene står det at [e]t selvkostfond er et akkumulert overskudd som er oppstått i selvkostregnskapet. Dette innebærer at det må foretas en etterkalkyle (regnskap) etter hvert regnskapsår. Generasjonsprinsippet eller tidsriktighet er viktig i selvkostprinsippet. Dagens brukere av en tjeneste skal kun betale for det de selv har nytte av og ikke subsidiere bruken til andre generasjoner. Retningslinjene slår derfor fast at investeringskostnader skal fordeles jevnt over investeringens levetid. Investeringer i anleggsmidler kan dermed ikke finansieres direkte av selvkostfondet. Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 15
Revisjonskriterier Videre står det i retningslinjene at kalkylerenten settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid med tillegg på 1 prosent, og beregningsgrunnlaget vil være gjennomsnittlig beholdning det enkelte år. 2.2 Oppsummering av revisjonskriteriene o Selskapet skal ha kalkyler som skiller mellom inntekter og kostnader knyttet til husholdningsavfall og næringsavfall o ØRAS skal sette opp selvkostregnskap i henhold til retningslinjene i departementets retningslinjer H-2140 som innebærer at: Inntekter og kostnader skal være henførbare til selvkostområdet. Selskapet skal beregne kalkulatoriske kapitalkostnader på anleggsmidlene og avskrivningene skal være lineære. Eventuelle overskudd/underskudd skal overføres til selvkostfond og det skal beregnes rente på fondet lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid med tillegg på 1 prosent. 16 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013
Metode 3 Metode Forvaltningsrevisjonsprosjektet er gjennomført i tråd med RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er fastsatt av styret i Norges Kommunerevisorforbund. Standarden bygger på internasjonalt anerkjente standarder og prinsipper vedtatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og The Institute of Internal Auditors (IIA). 3.1 Valg av fremgangsmåte Undersøkelsen er i hovedsak basert på regnskapstall fra 2009, 2010 og 2011 samt data innsamlet fra ØRAS. Det er utført dokumentanalyse av styringsdokumenter og ØRAS sine selvkostberegninger for renovasjon. Videre er det utført intervju med nøkkelpersoner i administrasjonen i ØRAS. Referat fra intervjumøter ble i etterkant verifisert av dem som blir intervjuet. Intervjuene er utført som delvis strukturerte intervjuer. Temaene som det ble spurt om var definerte på forhånd og det ble utarbeidet en intervjuguide som var fleksibel da det er mulig å stille oppfølgingsspørsmål. 3.2 Dataenes pålitelighet og gyldighet I enhver undersøkelse har man utfordringer i forhold til pålitelighet og gyldighet. Pålitelige data sikres ved å være nøyaktig under datainnsamling og databehandling. Gyldighet betegner dataenes relevans for problemstillingene som er valgt. Undersøkelsens tema er selvkost og det er derfor naturlig å ta utgangspunkt i ØRAS` regnskap og interne selvkostregnskap og øvrige styringsdokumenter. Intervjuer vil bli utført for å fange opp data knyttet til personers oppfatninger, vurderinger og virksomhet. Denne kvalitative metoden har som siktemål å få en dypere innsikt og forståelse av fenomener uten å tallfeste dem. Ved kvalitativ metode henvender man seg ikke til et stort utvalg, men til noen få individer. Det anses som en styrke ved undersøkelsen at problemstillingene er belyst ved bruk av ulike tilnærminger. Ved å kombinere ulike metoder for å belyse samme fenomen kan forholdene beskrives fra flere vinkler og dersom mønsteret eller bildet vi finner er lignende ut fra bruk av flere metoder styrkes kvaliteten på undersøkelsen. Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 17
Faktabeskrivelse 4 Faktabeskrivelse Vi vil nå beskrive fakta om ØRAS og selskapets forhold til selvkostprinsippet. 4.1 ØRAS ØRAS ble opprettet for å ta i mot husholdningsavfall (tidligere kalt forbruksavfall) fra husholdningene i kommunene på Øvre Romerike i 1979. Deltagende kommuner er Eidsvoll, Hurdal, Nannestad og Ullensaker. Hurdal kommune ble først i 1983 deleier av selskapet. Miljøstasjon Dal Skog startet som en avfallsplass for ØRAS-kommunene i 1981. Fyllplass Dal Skog endret i 1994 navn til Miljøstasjon Dal Skog. Fyllplassen har også mottatt næringsavfall (tidligere kalt produksjonsavfall), for å få merinntekter og for å få en bedre utnyttelse av avfallsplassen. Figur 2: Oversiktsbilde over ØRAS Alt avfall som mottas på ØRAS blir veid. For avfall fra henteordningen mottas restavfall og matavfall på Miljøstasjonen Dal skog. Matavfallet i de grønne posene blir utsortert fra restavfallet med optisk øye (som leser grønnfargen) og innholdet gjenvinnes til matjord på ØRAS. Restavfallsposene blir sendt til forbrenning for produksjon av fjernvarme. Papp og papir og drikkekartong kjøres direkte til omlastingsplass. Avfallet blir presset og sendt videre til sortering og gjenvinning til nytt papir. Plastemballasje kjøres også direkte til omlastingsplass, hvor avfallet blir presset og sendt videre til sortering og gjenvinning til nye plastprodukter. Avfall fra glass-/metalligloene som står ute i kommunene blir også sendt direkte til sortering og gjenvinning til nye metallprodukter. 18 Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013
Faktabeskrivelse For avfall levert på gjenvinningsstasjonen blir plast som hagemøbler, leker, bygningsplast og lignende sendt til sortering og gjenvinning til nye plastprodukter. Papp og papir og drikkekartong blir sendt til sortering og gjenvinning til nytt papir. Metall blir sendt til sortering og gjenvinning til nye metallprodukter. Brennbart restavfall blir sendt til forbrenning for produksjon av fjernvarme. Trevirke blir kvernet og sendt til forbrenning for produksjon av fjernvarme. Ikke brennbart restavfall som isolasjon, takpapp, vindusruter, keramikk, porselen og krystall blir lagt på deponiet. Farlig avfall blir sortert og videresendt til offentlig godkjente behandlingsanlegg. Følgende avfall kan leveres på gjenvinningsstasjonen på Dal skog: Bildekk (med og uten felg) Elektro- og elektronisk avfall (EE-avfall) Asbest http://www.oeras.no/private/hvordan sortere/asbest.htm Restavfall/grovavfall/blandet avfall (inkl. isopor) Hageavfall Metaller Papp/papir, returkartonger Plast (folie, hard plast) Møbler (brukbare) Tekstiler og sko Glass- og metallembalasje Farlig avfall (inkl. kvikksølvtermometre) Trevirke Impregnert trevirke Jord, stein og leire etc.. 4.1.1 Selskapets formål og organisering Selskapets formål er på vegne av eierkommunene, i henhold til forurensingsloven 29, 30 første ledd, 31 og 33, å drive behandling av husholdningsavfallet i eierkommunene på en økonomisk og miljømessig forsvarlig måte. Selskapet skal særlig sørge for: o å søke å redusere avfallsmengdene. o å utnytte ressursene i avfallet. o å behandle avfallet på en måte som fullt ut tilfredsstiller de miljømessige krav som myndighetene stiller. o ved effektiv informasjon å gjøre befolkningen delaktig i avfallsbehandlingen gjennom innkjøps- og forbruksmønster og ved kildesortering av avfall. o å innhente nødvendige tillatelser og konsesjoner. o å sørge for gode forhold for utvikling av samarbeidsmiljøet i selskapet og av de ansattes faglige ressurser. Selskapet skal bidra til å utvikle en enhetlig praksis innen avfallsrelaterte funksjoner i eierkommunene, og utvikle en felles avfallspolitikk. Deltakerkommunene velger selv hvilke funksjoner relatert til avfallsbehandling, unntatt mottak og behandling av husholdningsavfall, de overlater til ØRAS. Selskapet kan engasjere seg alene, eller samarbeide med andre, i kjøp og salg av varer og tjenester som knytter seg til innsamling, Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 2013 19