SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Jørn Gjennestad Arkiv: Q10 Arkivsaksnr.: 12/1173-13 Dato: 19.11.2012 GRAVEINSTRUKS FOR DRAMMEN KOMMUNE - REVISJON Rådmannens forslag til vedtak: Rådmannens forslag til revidert Graveinstruks for Drammen sendes ut på høring. Osmund Kaldheim rådmann Bertil Horvli byutviklingsdirektør
GRAVEINSTRUKS FOR DRAMMEN KOMMUNE - REVISJON Hensikten med saken Rådmannen legger fram forslag til revidert Graveinstruks for Drammen. Bystyret vedtok ny Graveinstruks i oktober 2008 med ikrafttreden fra 1.1.2009. Se Bystyresak 95/08. I vedtaket ble rådmann bedt om en evaluering etter 2 år. Denne er nå gjennomført og på bakgrunn av evalueringen foreslår rådmannen å gjøre enkelte justeringer og tilpasninger. Saksutredning Bakgrunn Veilovens 32 (og 57) forbyr graving i offentlig vei uten særskilt tillatelse. Veiholder kan sette vilkår for tillatelsen. Graveinstruks for Drammen stiller krav til planlegging og vilkår for å ha ledningsanlegg i veigrunn samt fastsetter tekniske bestemmelser for hvordan graving og istandsetting skal gjennomføres. Drammen kommune har hatt regler for graving i kommunale veier i mange år. Etter at energibransjen og Telenor ble kommersialisert har samarbeidet mellom disse ledningseierne og veiholder gradvis endret karakter. I tillegg har det kommet til flere aktører som vil bruke veiarealet som framføringsvei for sine anlegg. Omkring 2000-årsskiftet eskalerte etterspørsel etter høyhastighetskommunikasjon (bredbånd) knyttet til bruk av internett og etter hvert også til bredbåndstelefoni, TV-signaler og elektronisk kommunikasjon generelt (ekom). Dermed ble fiberutbyggingen også en del av konkurransen om abonnentmarkedet og utbyggingen måtte gå fort og være lønnsom. Fiberutbyggingen i Drammen startet for alvor i 2005. Kommunen var ikke forberedt på å takle denne omfattende utbyggingen av ny infrastruktur. Det ble gitt gravetillatelser på de da gjeldende vilkårene, men det manglet kapasitet og prosedyrer for oppfølging og kontroll. Resultatet er at store deler av det nye fibernettet ikke er lagt i henhold til vilkårene. Kommunen startet da arbeidet med å etablere et nytt regime for håndtering av graving i kommunale veier bestående av to hovedtiltak: Styrke kontroll av utførelse. Utarbeide og vedta et robust og konsistent grunnlag for håndhevelse av gravevilkår i ny Graveinstruks. I sum ble dette et endret graveregime for kommunale veier i Drammen kommune. I vedtak av ny graveinstruks i 2008 ba Bystyret om en evaluering etter 2 år. Evalueringsprosessen ble gjennomført i 2012 sammen med aktuelle ledningseiere. Komite for Byutvikling og kultur er holdt løpende orientert om prosessen og ble i møtet i november 2012 orientert om konklusjonene i evalueringsrapporten.
Evaluering Evalueringsrapporten gir tre hovedkonklusjoner: Krav til utførelse av ulike typer gravinger har ført til vesentlige kostnadsøkninger for ledningseiere og private tiltakshavere. Forfall i veinettet som følge av graving for kabler og ledninger er tilnærmet stanset. Et tydelig regelverk og god kontroll og oppfølging er nødvendig. Rådmannen mener derfor at formålet med å endre regimet i 2008 har gitt ønskede resultater graving i vei fører ikke lenger til forfall og tap av veikapital. Samtidig har mer presise regler og ikke minst konsekvent håndhevelse ført til en forutsigbar situasjon i forhold til kvalitet på veganlegg og kommunikasjon med entreprenør. Kostnadsøkning ved legging av kabler i vegarealer har ført til at ulike kabelaktører har valgt å tilnærmet stoppe opp sin utbygging av fibernett i jordgrøfter. Det må understrekes at høyhastighetskommunikasjon kan leveres på andre måter enn fiberkabel. Både Get og Telenor har modernisert sine gamle nett og kan levere bredbånd til innbyggere og næringsliv tilpasset aktuelle behov. Dette betyr at leveranse av bredbånd til Drammens innbyggere ikke har stoppet opp. I evalueringen er ledningseierne gitt anledning til å fremme forslag til endringer i gjeldende graveregime. Disse forslagene er stort sett sammenfallende med de innspillene som ble gitt til høringen i 2008 til ny Graveinstruks. Forslagene er nøye vurdert i forhold til veiholders mål om å bevare kapital på den ene siden og ledningseiernes ønske om reduserte utbyggings- og vedlikeholdskostnader på den andre siden. Rådmannen har foretatt en ny og helhetlig vurdering der disse to ulike hensynene er stilt opp mot hverandre. Det er derfor overordnede samfunnshensyn som ligger til grunn for rådmannens forslag til revidert Graveinstruks for Drammen. Rådmannens vurdering av gjeldende Graveinstruks med utgangspunkt i foreliggende evaluering Generelt Graveinstruksen har generelt sett gitt et forutsigbart styringsverktøy både for Drammen kommune og de ulike aktører som utfører arbeid i det kommunale vegnettet, og sikrer god ivaretakelse av vegkapitalen. Det er med dette utgangspunkt etter Rådmannens syn ikke behov for å justere instruksen utover mindre presiseringer. Det er imidlertid foreslått enkelte mer omfattende endringer i forhold til tekniske krav, for å kostnadsoptimalisere utbyggingstiltak sett i forhold til forringelse av veikapital. Formålet med reglene Rådmannen foreslår å ta inn veilovens formålsparagraf som hjemmelsgrunnlag i tillegg til 32 og 57. Hensikten med denne tilføyelsen er å gi bedre forankring i lov for behandling av søknader om framføring av nye ledningsanlegg i luft. Inndeling i veiklasser Gjeldende inndeling av veinettet i klasse 1 og 2 foreslås endret. Veiklasse 1 er alle gater innenfor gjeldende Sentrumsplan samt samleveier utenfor dette området. Alle andre veier samt gang og sykkelveier blir veiklasse 2. Endringen fører til at det er samsvar mellom offisiell klassifisering av veinett i Drammen og Graveinstruksens bestemmelser. Forskjellen mellom klasse 1 og 2 knyttet til
graving i vei vises først og fremst med ulike gravedybder fordi det er ulike krav til oppbygging av veikonstruksjonen. Endringen fører til at lengden veier i veiklasse 2 med mindre gravedybde øker fra ca 10 % til ca70 % av veinettet. Veiklasseinndelingen gjøres tilgjengelig for tiltakshavere og entreprenører. Nærføring Det såkalte nærføringskravet foreslås opphevet. Den praktiske konsekvensen av nærføringskravet var at ledningsgrøfter nærmere asfaltkanten enn 30 cm krevde reasfaltering til midt vei selv om asfalten ikke var berørt. Rådmannen foreslår nå at det gis anledning til å legge topp grøft inntil asfaltkanten uten at det kreves reasfaltering. Hvis gravingen fører til undergraving av asfalten må det imidlertid foretas skjæring, fortanning og reasfaltering til midt vei som for øvrige gravinger. Bestemmelser knyttet til utførelse av asfaltering og istandsetting Gode dekker og tette skjøter er helt avgjørende for å bevare veikapital. Rådmannen foreslår en viss skjerping av bestemmelsene knyttet til reasfaltering og skjøting. Innskjerpingen innebærer noe økning av asfalttykkelse og at alle skjøter skal forsegles. Dette er i tråd med nyere regler for dimensjonering og oppbygging av veier. Videre skal det foretas fresing og fortanning mot eksisterende dekke ved 6 cm dekketykkelse mot dagens 8 cm. Krav til reasfaltering til midt vei I tidligere graveregler var areal for reasfaltering lite presise og ufullstendige. Omfanget av reasfaltering varierte også etter tidligere bestemmelser. I Graveinstruksen fra 2008 ble reasfaltering til midt vei satt som generelt krav. Dette er både en forenkling og kvalitetsforbedring, men fører samtidig til økte kostnader. Rådmannen har vurdert ulike alternativer for fastsetting av areal for reasfaltering men konkluderer med at dagens regler foreslås videreført. Krav til graving i nyasfalterte veier sperrefrist. Reglene gir forbud mot graving i veier som er rehabilitert eller asfaltert siste 3 år. Samtidig åpnes det for å tillate graving dersom det er absolutt nødvendig pga uforutsette hendelser. I slike tilfeller er det i dag krav til utvidet asfaltering ut over gravearealet. Kravet til reasfalteringsareal foreslås redusert fra 25 meter til 15 meter i hele veiens bredde. Krav til utkiling Teknisk utførelse av utkiling opprettholdes og gjøres lik for begge veiklassene med utforming som dagens regler for veiklasse 1. Dette er viktige tiltak for å redusere framtidige ulemper og skader. Utkiling kan ha positive og negative effekter men rådmannen mener at utkiling samlet sett er viktig for kvaliteten av istandsettingen og bidrar til å redusere framtidig forfall. Uskifting av kummer Ny teknologi inntas som gyldig metode. Dette er en utvidelse av dagens Graveinstruks. Framføring av nye anlegg i luft (stolpeanlegg) ny bestemmelse Veilovens 32 gir forbud mot å etablere luftstrekk uten tillatelse, men det er liten eller ingen tradisjon for å ha spesifiserte vilkår for slike anlegg. Gravinstruks av 2008 gjaldt også luftstrekk men uten nærmere bestemmelser. Det er nå innarbeidet søknadsplikt og veiholder har behandlet søknader uten at det foreligger vedtatte vilkår for slik framføring. De bestemmelsene som foreslås i revidert Graveinstruks er stort sett sammenfallende med etablert praksis, men gir i tillegg veiholder hjemmel til å avslå.
Brudd på vilkår Feil i utførelse og rapportering kan føre til utestengelse av entreprenør. Gjeldende prosedyrer for behandling av feil er svært krevende og formelle. Det foreslås forenklinger i reglene uten at dette reduserer kvalitet eller sanksjonsmulighet. Forringelsesgebyr Rådmannen ser forringelsesgebyret i sammenheng med kravene til teknisk utførelse av graving. Med utgangspunkt i de endringene som er foreslått vil rådmannen vil derfor ikke gå inn for at forringelsesgebyret også skal reduseres. Derimot vil rådmannen gå gjennom gjeldende praksis for når forringelsesgebyret kreves inn sett i forhold til den aktuelle veiens generelle tilstand. I Drammen kreves 150 kr/m2 i forringelsesgebyr opp til maks 100 m2 oppmålt graveareal og med 10 m2 som minsteareal. I spesielle tilfeller frafalles krav om forringelsesgebyr. Til sammenligning krever Bærum 2000 i minstesats for gravinger under 10m2, deretter økende i arealgrupper opp til maks 7000 kroner for graveareal 50-100 m2. Oslo har bestemmelser omtrent som Bærum. Denne trappemodellen for beregning av gebyret er relativt normal i kommuner som praktiserer ordningen. Øvrige forslag til endringer I tillegg til de endringene som er beskrevet foran foreslås en rekke mindre justeringer i prosedyrer og bestemmelser, både fordi det er uklarheter knyttet til tolkning i dagens regler og at de er krevende å gjennomføre. Disse endringene har ingen betydning for utførelseskostnader eller effektivitet og omtales derfor ikke her. Alle punkter i gjeldende Graveinstruks som rådmannen foreslår endret eller justert er listet opp i vedlegg til revidert forslag til graveinstruks. Oppsummering av rådmannens vurdering Gjeldende Graveinstruks videreføres i det alt vesentlige, både når det gjelder administrative og tekniske bestemmelser. Imidlertid ser rådmannen mulighet for å redusere kravet til gravedybde ved å endre veiklasseinndelingen, oppheve nærføringsbestemmelsen og justere ned krav til asfaltareal i enkelte sammenhenger. Samtidig foreslår rådmannen en skjerping av krav til utførelse av asfaltarbeider for å sikre god kvalitet. Andre forhold Maskinentreprenørene har bedt om å nedjustere krav til entreprenør med begrunnelse at det finnes mange dyktige entreprenører med tiltaksklasse 1. Kravet er nå tiltaksklasse 2. Drammen kommune i likhet med mange andre større kommuner legger plan- og bygningslovens 22-5 med tilhørende Forskrift om nærmere regler for godkjenning av foretak til grunn for kvalifikasjonskravene. Denne oppgir eksempler på ulike tiltakstyper og -områder med varierende vanskelighetsgrad og kompleksitet, og graderer disse i 3 klasser. Arbeid i vei tilhører gruppen Grunnarbeid og landskapsutforming og det anbefales at arbeider i trafikkbelastede arealer opp til 5000 ÅDT hører til tiltaksklasse 2 mens tiltaksklasse 1 gjelder arbeider på gang- og sykkelveier, innkjørsler og private veier. Rådmannen kan derfor ikke anbefale å senke Graveinstruksens krav til tiltaksklasse 2 da dette ikke er i samsvar med sentralt fastsatte regler.
Oppfølging og kontroll er en viktig del av regimet og opprettholders eller forsterkes som følge av at det foreslås et noe mer lempelig regelverk. Det er foretatt justeringer i oppbygging av veien i forhold til tidligere, hovedsakelig gjelder dette oppbygging av veidekket. De foreslåtte endringene bygger på nyere retningslinjer fra Statens vegvesen og vil kreve endringer i gjeldende Gatenorm for Drammen kommune. Rådmannen vil sørge for at dette tas inn som revisjon av Gatenorm for Drammen kommune. Om ledningsanlegg i luft foreslås en tilføyelse til Graveinstruksen som gir veiholder rett til å regulere, begrense eller avslå søknader om å henge nye ledninger i stolpeanlegg (luftstrekk). Rådmannen vil fremme egen sak om framtidig behandling av eksisterende og nye anlegg i luft. Vedlegg: Forslag til revidert Graveinstruks høringsutkast november 2012