HOVEDKONTORET Kristiansund og Nordmøre Havn IKS Per e-post: info@knhavn.no Deres ref.: Vår ref.: 2015/1801-9 Arkiv nr.: 452 Saksbehandler: Ingvild Kragset Dato: 29.01.2016 Tilsyn med anløpsavgift - Varsel om pålegg om retting og stansing, jf. havneog farvannsloven 57 - Kristiansund og Nordmøre Havn IKS - Møre og Romsdal Vi viser til Kystverkets varsel om tilsyn med beregning av anløpsavgift og eventuelt pålegg om retting eller stansing datert 1. juli 2015. Tilsynet ble som kjent gjennomført høsten 2015. Kystverket avdekket brudd på forskrift datert 20. desember 2010 nr. 1762 om kommunenes beregning og innkreving av anløpsavgift (anløpsavgiftsforskriften). Kystverket vurderer å fatte enkeltvedtak med følgende konklusjon: 1. Med hjemmel i havne- og farvannsloven 57, jf. anløpsavgiftsforskriften 3, pålegges Kristiansund og Nordmøre Havn IKS (KNH )å gjennomgå innkrevingen av anløpsavgift fra og med 1.1.2012 og identifisere hvor stort beløp som gjelder annen virksomhet enn den som lovlig kan finansieres med anløpsavgift, jf. Kystverkets tilsynsrapport datert 20. januar 2016, herunder kostnader til - havnevirksomhet (utenom myndighetsutøvelse) - farvannsforvaltning og saksoppfølgning som er statens ansvar - myndighetsutøvelse som kan finansieres med saksbehandlingsgebyr - kostnader knyttet til kontorlokaler KNH pålegges å tilbakeføre beløpet til brukerne. H-3/14 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester bør følges. Punkt 7.3.2 omhandler retting av feil i tidligere års selvkostkalkyler. 2. I den grad KNH innkrever anløpsavgift i framtiden, pålegges de å stanse dagens praksis med å finansiere kostnader uten tilhørighet til avgiftsområdet med anløpsavgift, jf. tilsynsrapport datert 20. januar 2016. 3. KNH skal innen 11. mars 2016 sende Kystverkets hovedkontor - korrigerte selvkostregnskap for 2012 og frem til dato for stansning av dagens praksis, jf. punkt 2 ovenfor Kystforvaltningsavdeling Sentral postadresse: Kystverket Postboks 1502 6025 ÅLESUND Telefon: +47 07847 Internett: E-post: www.kystverket.no post@kystverket.no For besøksadresse se www.kystverket.no Bankgiro: 7694 05 06766 Org.nr.: NO 874 783 242 Brev, sakskorrespondanse og e-post bes adressert til Kystverket, ikke til avdeling eller enkeltperson
- redegjørelse for kostnadene som tilordnes anløpsavgiftsområdet i de korrigerte selvkostregnskapene - angivelse av beløp som skal tilbakeføres avgiftsområdet, og - plan for tilbakeføring av midler 4. Kystverket skal godkjenne KNHs plan for tilbakeføring, herunder beløpet som skal tilbakeføres. Kystverkets hovedkontor skal orienteres når planen er gjennomført. Dersom Kystverket ikke godkjenner planen, kan Kystverket treffe nytt enkeltvedtak i saken der det fastsettes et beløp som KNH skal tilbakeføre til avgiftsområdet. Det faktiske og det rettslige grunnlaget for pålegget følger i hovedsak av tilsynsrapport datert 20. januar 2016. I tillegg vil vi bemerke følgende: Tilsynsrapporten går ikke inn på hva som er Kystverkets kompetanse som tilsynsmyndighet. Kystverket kan i medhold av havne- og farvannsloven 57 og anløpsavgiftsforskriften 8 fatte vedtak om retting eller stansing av forhold i strid med anløpsavgiftsforskriften. Hva et pålegg konkret kan gå ut på, fastsettes av Kystverket i den enkelte sak. Vi mener at Kystverket i denne saken har kompetanse til ikke bare å pålegge KNH å korrigere eventuell fremtidig beregning av anløpsavgift (stansing), men også å tilbakeføre midler til avgiftsområdet, alternativt direkte til bruker i den grad KNH ønsker det eller blir pålagt det ved rettslig avgjørelse. Hvor store beløp KNH har benyttet til virksomhet som kan finansieres med avgift, beror til en viss grad på skjønn. I pålegget som Kystverket vurderer å fatte i denne saken, legges det opp til at KNH, som den som er nærmest virksomheten, i første omgang selv skal revurdere hvor store kostnader de har hatt til aktiviteter som kan finansieres med anløpsavgift. KNH må da basere vurderingene på den rettslige forståelsen av regelverket som følger av tilsynsrapporten. Funnene etter tilsynet tilsier at det er et relativt betydelig beløp som skal tilbakeføres til avgiftsområdet. Kystverket mener imidlertid at det er liten plass for å nedsette beløpet ut fra rimelighetsbetraktninger. Generelt bør det forventes at offentlige organer retter opp i egne feil som ikke ligger lenger tilbake i tid enn drøye fire år, som i denne saken. For KNHs del skal det også nevnes at de allerede for to år siden, om ikke tidligere, ble kontaktet av Hurtigruten, som hadde innsigelser mot avgiftsberegningen. Hadde KNH da helt eller delvis korrigert avgiftsberegningen, hadde ikke konsekvensene blitt så store som de nå blir. Enhver reduksjon av beløpet ut fra rimelighetsbetraktninger, vil dessuten innebære mindre kompensasjon til brukerne, selv om enkelte av brukerne kan ha nytt godt av et muligens kunstig lavt kaivederlag for å benytte offentlige kaier. Kystverket har også vurdert om vi som tilsynsmyndighet kan og bør pålegge at midler tilbakeføres med påslag av renter. I KNHs tilfelle har anløpsavgiften vært for høy, slik at brukerne har ytt en utilsiktet kreditt til KNH. Havne- og farvannslovgivningen regulerer ikke rentespørsmålet eksplisitt slik som for eksempel lov om offentlig støtte 5. En myndighet for Kystverket til å pålegge rentebetaling må derfor forankres i den generelle myndigheten til å pålegge retting, jf. havne- og farvannsloven 57. Temaet behandles for øvrig verken i anløpsavgiftsforskriften eller i retningslinjene for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. I vedtaket som vi varsler med dette brevet, legger vi opp til ikke å gi pålegg om tilbakeføring med renter. Kystverket har som tilsynsmyndighet en adgang til å gi pålegg om retting, ikke en plikt, selv om utgangspunktet er at dersom avvik avdekkes, fattes det pålegg om en effektiv og fullstendig retting. Kystverket ønsker mer tid til (interne) avklaringer vedrørende rammene for Kystverkets myndighet og hvilken forvaltningspraksis som bør føres når det gjelder rentespørsmålet. Side 2
Kystverket skal godkjenne KNHs plan for retting, inkludert størrelsen på beløpet som skal tilbakeføres. Godkjenningen innebærer at Kystverket avslutter tilsynssaken med mindre forvaltningslovens klage- eller omgjøringsregler skulle tilsi at saken gjenåpnes. Godkjenningen har ikke rettslige virkninger utover dette. Dersom Kystverket ikke godkjenner planen, kan Kystverket selv gå inn og fastsette et beløp som skal tilbakeføres til avgiftsområdet. Kystverkets varslede vedtak gjelder kun forhold knyttet til anløpsavgiftsforskriften, og ikke privatrettslige forhold eller forhold knyttet til annet regelverk. Kristiansund og Nordmøre Havn IKS har rett til å uttale seg om saken før vedtak eventuelt treffes, jf. forvaltningsloven 16 og kommuneloven 60 e). Frist for uttalelse settes til 26. februar 2016. Med hilsen Sven Martin Tønnessen avdelingsdirektør Ingvild Kragset seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikke håndskrevne underskrifter. Interne kopimottakere: Kystverket Midt-Norge Eksterne kopimottakere: Fylkesmannen i Møre og Romsdal Jf. kommuneloven 60 e) Vedlegg: Tilsynsrapport datert 20. januar 2016 Side 3
HOVEDKONTORET TILSYNSRAPPORT BEREGNING AV ANLØPSAVGIFT KRISTIANSUND OG NORDMØRE HAVN IKS 20. januar 2016 1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Kristiansund og Nordmøre Havn IKS (KNH) sin beregning av anløpsavgift etter lokalt vedtatte avgiftsregulativ hjemlet i havne- og farvannsloven 25. Kystverkets myndighet til å føre tilsyn følger av 8 i forskrift om kommunenes beregning og innkreving av anløpsavgift (anløpsavgiftsforskriften). 1 Tilsynet ble varslet ved brev datert 1. juli 2015. Kystverket var på tilsynsbesøk hos KNH den 7.- 8. desember 2015. Fra Kystverket deltok seniorrådgiver Ingvild Kragset, seniorrådgiver Torben Tødenes og seniorrådgiver Jens Aarsand Sæter. Tilsynet ble gjennomført ved gjennomgang av tilsendte dokumenter og samtaler med ledelsen og ansatte ved KNH. Sju av de ansatte ble intervjuet. 2. Tema for tilsynet Anløpsavgiftsforskriften gir nærmere regler om beregning av anløpsavgift. Det følger av forskriften 3 at anløpsavgiften skal bare dekke kommunens kostnader knyttet til sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde, samt utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i eller i medhold av havne- og farvannsloven. Som eksempel på tiltak som kan avgiftsfinansieres, nevner forskriften fjerning av hindringer i vannet, isbryting, etablering av navigasjonsinstallasjoner, investering og vedlikehold av kommunale farleder samt oppsynsfunksjoner. Forskriften 7 stiller krav til dokumentasjon og etterprøvbarhet. Gjennom tilsynet har Kystverket vurdert om - for- og etterkalkyle av selvkost, dvs. selvkostbudsjett og selvkostregnskap, har vært utarbeidet, jf. anløpsavgiftsforskriften 7, og om - selvkostregnskapene kun inneholder kostnader som lovlig kan finansieres med anløpsavgift, jf. anløpsavgiftsforskriften 3 3. Resultat Kystverket fant at KNH har utarbeidet selvkostbudsjett og selvkostregnskap. 1 FOR-2010-12-20-1762 HOVEDKONTORET - KYSTFORVALTNINGSAVDELINGEN Sentral postadresse: Kystverket, postboks 1502, 6025 ÅLESUND Telefon: Telefaks: +47 07847 +47 70 23 10 08 Internett: E-post: www.kystverket.no post@kystverket.no Besøksadr.: Kongens gt. 11, ÅLESUND Telefon: +47 07847 Bankgiro: Telefaks: +47 70 23 10 08 Org.Nr.: Brev, sakskorrespondanse og e-post bes adressert til Kystverket, ikke til avdeling eller enkeltperson 7694 05 06766 NO 970 237 372
Det følger av anløpsavgiftsforskriften 7 at tilordningen av kostnader til avgiftsområdet skal være dokumentert og etterprøvbar. Tilsynet omfattet ikke bilagskontroll, og vi foretar derfor ingen vurdering av etterprøvbarhetskravet i denne tilsynssaken. Når det gjelder kravet om dokumentering, var fordelingsnøklene som KNH benyttet, dokumentert i selvkostoppsettene. Noe vi savnet, var skriftlige nedtegnelser om hvorfor man valgte de fordelingsnøklene man gjorde. Det er tvilsomt om man kan innfortolke et krav om dette i anløpsavgiftsforskriften 7, men det er uansett noe vi anbefaler blir gjort i framtiden. 2 Slike nedtegnelser vil også tjene til å oppfylle krav til saksbehandling i forbindelse med vedtakelse av forskrifter, jf. forvaltningsloven kapittel VII. Når det gjelder hvilke kostnader KNH finansierer med anløpsavgift, fant Kystverket flere avvik i forhold til anløpsavgiftsforskriften 3. Disse gjennomgås nedenfor. 4. Avvik 4.1 Kostnader til drift, vedlikehold og utvikling av havneanlegg og bygninger samt regional utvikling knyttet til havn finansieres med anløpsavgift KNH finansierer kostnader til drift, vedlikehold og utvikling av havneanlegg og bygninger samt regional utvikling i tilknytning til havn med anløpsavgift. Dette gjelder det meste av følgende kostnader i selvkostoppsettene: - lønn vikarer/teknisk personell - uteavdelingen 80 % tilordnet farled - lønn driftssjef 60 % tilordnet farled - lønn seniorrådgiver 70 % tilordnet farled - ISPS-tillegg 60 % tilordnet farled - verksted og lager 50 % tilordnet farled - bilpark 100 % tilordnet farled Det samme gjelder i varierende grad havnevakt, havnesjef, havnekaptein, sekretærer og øvrige kostnader. Disse funksjonene omtales nærmere i punktene 4.2-4.7 nedenfor. Ingen av de ansatte som listes opp i strekpunktene ovenfor, driver med myndighetsutøvelse etter havne- og farvannslovgivningen. Driftssjef og seniorrådgiver arbeider heller ikke med farvannsforvaltning, med unntak av noe bistand til uteavdelingen (én fast ansatt) i båt. 3 HMSkrav tilsier at det alltid må være to personer i båten. Driftssjefen arbeider med KNHs drift mv. av bygninger og anlegg på land. Seniorrådgiver arbeider med havne- og næringsutvikling, etc. Han er også sensor ved utstedelse av farledsbevis og loseksaminering. Uteavdelingen er ute i båt ukentlig, antydningsvis 20 % av arbeidstiden, i forbindelse med oppsyn med kommunale navigasjonsinstallasjoner og fjerning av flytende gjenstander i vannet. Men det meste av tiden går med til arbeider på havneanleggene som vedlikehold, strøing, snøbrøyting, etc. Uteavdelingen disponerer bil, verksted og lager. Disse driftsmidlene benyttes ikke i nevneverdig grad i farvannsforvaltningen. Det er ikke adgang til å dekke kostnader knyttet til havneinfrastrukturen og havneutvikling med anløpsavgift. Det følger av ordlyden både i havne- og farvannsloven 25 og anløpsavgiftsforskriften 3 at det er kostnader i kommunens sjøområde, samt myndighetsutøvelse, som kan finansieres med anløpsavgift (vår understrekning). 2 Se også H-3/14 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester punkt 5 som viser videre til Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder til regnskapsrapporteringen i KOSTRA. 3 Eventuelt vikariat for havnevakt, se punkt 4.2 i tilsynsrapporten. 2
I forarbeidene til havne- og farvannsloven nevnes det for eksempel at man med tilretteleggelse for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde sikter til alle de oppgaver som kommunen må sørge for i farvannet, inkludert havnebasseng, med unntak for oppgaver som dekkes inn gjennom særgebyr. Kommunen må selv vurdere behovet for navigasjonsveiledning i kommunale farleder og hvilket beredskaps- og oppsynsfunksjoner som følger av lovens krav (vår understrekning). 4 Oppgavene som kommunen kan finansiere med anløpsavgift, foruten myndighetsutøvelse, kan betegnes som farvannsforvaltning, som en motsats til havneforvaltning. Enhver eier av havn og terminal er forpliktet til å ha en sikker havnevirksomhet, jf. havne- og farvannsloven 40. Det er ikke meningen at kommunale eiere skal kunne avgiftsfinansiere slike kostnader som private havneeiere må finansiere på annen måte. Det nevnes for eksempel i lovforarbeidene at [s]om et ledd i tilretteleggelsen for reell konkurranse mellom havnene, innad i den enkelte havn og mot vei og jernbane, foreslås det i høringsnotatet at reglene om havneavgifter avvikles. Havnens inntektsgrunnlag forankres dermed i alminnelig prisfastsettelse for bruk av kai og andre tjenester som ytes. Kommunen kan imidlertid fortsatt innkreve et farledsgebyr, til dekning av sine utgifter i farledene (vår understrekning). 5 Vi nevner også at innsats i forbindelse med utstedelse av farledsbevis og loseksaminering ikke kan finansieres med anløpsavgift da slike oppgaver ikke er en del av KNHs forvaltningsansvar etter havne- og farvannsloven. I den grad slike oppgaver har blitt avgiftsfinansiert, må kostnadene trekkes ut fra avgiftsregnskapet for anløpsavgiften. KNH har finansiert drift, vedlikehold og utvikling av havneanlegg og bygninger samt regional utvikling i tilknytning til havn gjennom anløpsavgift. Dette er det ikke adgang til. Slike kostnader må finansieres på annen måte, for eksempel gjennom vederlag. 4.2 Kostnader til havnevakt tilordnes i for stor grad til anløpsavgiften KNH har døgnbemannet havnevakt. 6 80 % av lønnskostnadene for de tre havneinspektørene som går i turnus, finansieres med anløpsavgift. Havnevakta er fartøyenes kontaktpunkt når de skal inn til havn. Havneinspektøren som ble intervjuet, oppga at når fartøy skal inn til havn, skal de melde fra til vakta og få klarsignal. Videre skal havnevakta ha beskjed dersom fartøy ankrer opp. Havnevakta tar imot alle bestillinger om kaiplass, inkl. interne forflytninger, både til offentlige og private kaianlegg. Ca. 90 % av anløpene skjer til private kaier. 7 Havnevakta holder videre oversikt over trafikkbildet og hvor fartøy til enhver tid er fortøyd eller ankret opp, den gir veiledning til fartøy med hensyn til hvor det befinner seg oppdrettsanlegg, våtlagret kjetting, fiskeredskaper, etc., samt bistår med spesielle operasjoner som oppankring av rigg. De bistår også regelmessig uteavdelingen i båt fordi HMS-krav tilsier at det må være minst to personer i oppsynsbåten. Dersom det skal foretas slep av høye fartøy/gjenstander, varsler havnevakta flyplassen i nærheten. Havnevakta administrerer også tjenester ved kai, som bestilling av strøm og vann. Det ble opplyst at havnevakta ikke driver med myndighetsutøvelse, men at de likevel følger med på at trafikken overholder reglene. KNH har ordensforskrift, men den avstedkommer få eller ingen enkeltvedtak, og den er ikke noe som havnevakta har et forhold til. Havnevakta skiller ikke mellom hovedled og biled på den ene siden og det øvrige kommunale sjøområdet på den andre. KNH forholder seg i det hele tatt lite til at staten har ansvar for hoved- og biled. KNH fremholdt at dersom ikke de tar ansvar, er det ingen som gjør det. 4 Ot.prp. nr. 75 (2007-2008) Om lov om havner og farvann side 164 5 Ibid. side 100 6 Telefonvakt om natta og noe mer i helgene. 7 KNH tar ikke anløpsavgift for forflytninger mellom kommuner i KNHs område. 3
Havnevakta har endelig ansvar for føring av statistikk. Fartøy og gods registreres i Portwin, som blant annet danner grunnlag for fakturering av anløpsavgift og vederlag samt statistikk som skal innrapporteres til Statistisk sentralbyrå. Vedkommende som Kystverket intervjuet, har et hovedansvar for statistikk. Han oppga at ca. 30 % av arbeidstiden går med til statistikkførsel. Det er som nevnt kun farvannsforvaltningsoppgaver og myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsregelverket som kan finansieres med anløpsavgift. Vi vil nedenfor vurdere forskjellige oppgaver som havnevakta utfører, opp mot dette. Trafikkavvikling inn til kai. Dirigering av fartøy inn til offentlige eller private kaier kan ikke finansieres med anløpsavgift. Dette er ikke en oppgave som kommunene er forpliktet til å drive med som ledd i farvannsforvaltningen, og fartøyene trenger heller ikke noen tillatelse etter havne- og farvannsloven til å legge til kai. Det fartøyet trenger, er en privatrettslig avtale med terminaleier. Fartøyet har ansvar for forsvarlig seilas. Dersom flere fartøy skal til forskjellige terminaler ved samme havnebasseng til samme tid, er det skipsførernes og terminaleiernes ansvar å avtale seg i mellom hvordan trafikken bør avvikles. 8 Både offentlige og private eiere av havn eller terminal er, som tidligere nevnt, forpliktet til å drive en sikker havnevirksomhet, jf. havne- og farvannsloven 40. Offentlige havneeiere kan ikke finansiere denne virksomheten med avgift, eller, som KNH synes å gjøre, finansiere en resepsjonsfunksjon for både offentlige og private terminaleiere, med anløpsavgift. I den grad private terminaleiere ønsker at KNH skal bistå med trafikkplanlegging og tildeling av kaiplass, bør KNH ta betalt for denne tjenesten. Oppankring av fartøy. Under tilsynet ble det opplyst at fartøy ikke kan sette anker hvor de vil; fartøyene må be om å få tildelt ankerplass. Etter oppankring kontrollerer havnevakta at fartøyet har ankret opp på rett sted. Kystverket kan ikke se at havna har lovhjemmel for denne praksisen. Oppankring omfattes at retten til fri ferdsel. Det følger riktignok av 4 i ordensforskriften til KNH at havneadministrasjonen kan gi pålegg om oppankring og flytting av fartøy til anvist plass dersom dette er nødvendig av hensyn til trygg ferdsel eller sikker havnevirksomhet. Men dette kan ikke forstås slik at ankring generelt i kommunenes sjøområder er søknadspliktig. For øvrig ble det opplyst at de fleste oppankringene skjer i hovedled eller biled. Dette er sjøområder som ikke inngår i KNHs forvaltningsansvar, se like nedenfor. Statlig farvannsforvaltning. Det følger av anløpsavgiftsforskriften 3 at kommunen kan dekke sine kostnader ved å legge til rette for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde med anløpsavgift. Denne formuleringen må tolkes i tråd med lovens fordeling av ansvaret for farvannsforvaltningen mellom stat og kommune. Det følger av havne- og farvannsloven 7 at forvaltningsansvaret og myndigheten for hovedleder og bileder tilligger departementet. 9 Om gjeldende rett før havne- og farvannsloven av 2009, står det for eksempel i lovforarbeidene at [e]tter dagens ordning er det bare kommuner som har opprettet havnedistrikt som kan kreve inn anløpsavgift, og denne avgiften skal være fartøyets betaling for bruken av sjøarealet og innretninger og tiltak som kan lette fartøyets ferdsel i havnedistriktet. Disse oppgavene omfatter imidlertid ikke utgifter knyttet til hoved- og biled eller nødvendige fyrlys og merker i tilknytning til nevnte leder, da dette er statens ansvar og oppgave (vår understrekning). 10 Statens ansvar for hovedled- og biled ble videreført i havne- og farvannsloven av 2009. Det er altså ikke KNHs ansvar å legge til rette for sikkerhet og fremkommelighet i hovedled og biled, og kostnader til dette kan da heller ikke finansieres med anløpsavgift. Dersom KNH blir kjent med forhold i hovedled og biled som trenger oppfølgning, bør de varsle Kystverket. 8 I hvilken grad KNH kan finansiere en overvåknings- og beredskapsfunksjon, for eksempel i farvann med stor trafikk, behandles nedenfor i rapporten. 9 Delegert til Kystverket 10 Op. cit. side 60 4
Trafikkovervåkning, muntlig veiledning til fartøy og beredskap. Havnevakta driver også med veiledning til fartøy og uformell trafikkovervåkning i den forstand at den følger med på fartøysbevegelser ved hjelp av AIS, VHF, etc., og holder oversikt over hvor fartøyene er fortøyd eller oppankret, men uten at KNH har tillatelse etter havne- og farvannsloven 17 til å drive sjøtrafikksentral med de reguleringsfullmaktene som følger med slik virksomhet. KNH har ikke myndighet til å håndheve seilingsregler. Havnevakta har videre en beredskapsfunksjon. Leser man loven og lovforarbeidene fremheves ikke slike oppgaver som eksempel på en oppgave som kommunene skal være forpliktet til å drive med som ledd i farvannsforvaltningen. 11 De sentrale farvannsforvaltningsoppgavene dreier seg om navigasjonsinstallasjoner og farvannets beskaffenhet, typisk dybde, bredde og flytende gjenstander. Det står for eksempel i forarbeidene at [v]iktige oppgaver er å holde de kommunale farledene farbare og generelt legge til rette for sikkerhet og fremkommelighet gjennom tiltak som krever tillatelse, ordensforskrifter i havner og farvann osv. 12 Kystverket legger likevel til grunn at det å overvåke farvannet og sjøtrafikken og å ha en beredskap for å fange opp og avverge eventuelle hindringer for ferdselen og farlige situasjoner i prinsippet kan være en oppgave som kan finansieres med anløpsavgift. Veiledning til fartøy som tjener samme formål kan også i prinsippet finansieres med anløpsavgift. Disse tiltakene kan knyttes til KNHs ansvar etter havne- og farvannsloven 15 for å sørge for uhindret ferdsel. Om denne plikten står det i lovforarbeidene at hensikten er at farvannet holdes farbart ved at det reageres når det inntreffer hindringer eller ulemper som skaper vansker for skipstrafikken. Dette kan i en viss utstrekning innebære en plikt til å holde oppsyn med eller inspisere farvannet og reagere ved behov. Plikt til å reagere kan inntre dersom det for eksempel oppdages oppankrede fartøy, drivende gjenstander eller andre forhold som kan hindre eller vanskeliggjøre ferdselen. 13 Behovet for slike farvannstiltak må vurderes konkret på bakgrunn av blant annet spesielle faremoment i farvannet, trafikkmengde og andre instansers tjenester og ansvar, for eksempel skipsførers ansvar, sjømerker og -kart, etterretninger for sjøfarende, los, statlige sjøtrafikksentraler, nasjonal koordinator for navigasjonsvarsler, meldingsportalen SafeSeaNet, hovedredningssentralen og forurensningsmyndigheten. Det er også viktig å holde utenfor hovedled og biled (statens ansvar) og dirigering av fartøy inn til kai (havnevirksomhet). Endelig må muligheten til å dekke kostnader gjennom saksbehandlingsgebyr benyttes. Dette er for eksempel aktuelt for tillatelse til opplag og store slep, se nedenfor punkt 4.3. Havnevakta hos KNH driver i stor grad med trafikkdirigering inn til kai og tildeling av kai- eller ankringsplass, samt oppsyn med trafikk og andre forhold i hovedled og biled. Kostnader til dette kan ikke finansieres med anløpsavgift. I den grad KNH benytter havnevakta også som et farvannstiltak med en overvåknings-, veilednings- og/eller beredskapsfunksjon i kommunale farleder, må dette være basert på et identifisert behov. Merkostnaden ved å ha slike farvannstiltak kan finansieres med anløpsavgift. 4.3 Tilordende stillingsprosenter for havnesjef og havnekaptein må revurderes Havnesjefen (40 % av lønn tilordnet farled) og havnekapteinen (70 % av lønn tilordnet farled) driver med administrasjon, myndighetsutøvelse i form av forskriftsarbeid 14 og enkeltvedtak, 11 En annen sak er at KNH bør ha kontakt med fartøy som skal inn til KNHs anlegg. Dette er en del av havnevirksomheten, og ikke farvannsforvaltningen. 12 Op cit. side 44 13 Ibid. side 159 14 Hovedsakelig i 2013 5
saker som har sitt utspring i havnevakta, publikumshenvendelser og øvrige saker, for eksempel havneutvikling og kommunal planlegging. KNH har til tider mye arbeid med opplag av rigger, både fra eier av rigg og publikum. De mange oppdrettsanleggene i sjøområdet avstedkommer også en del arbeid for KNH. Som det fremgår ovenfor under punkt 4.1 og 4.2, mener vi at KNH har praktiserer regelverket feil ved at de avgiftsfinansierer kostnader knyttet til havnevirksomhet og hovedled og biled. Det er grunn til å tro at den prosentvise tilordningen av lønnskostnader for havnesjef og havnekaptein også er påvirket av disse feilene. Saker som oppstår i havnevakta for eksempel, kan godt ha med trafikkdirigering inn til kai å gjøre. Oppdrettsanlegg er i utgangspunktet et statlig ansvar ettersom det er Kystverket som gir tillatelse til oppdrettsanlegg uansett om de er i statlig eller kommunalt farvann. Oppankring av rigg i farvannet vil ofte være søknadspliktig etter havne- og farvannsloven 27. Dersom en rigg skal i opplag utenfor hovedled og biled, og saken dermed faller innenfor kommunens ansvarsområde, bør kostnader ved saksbehandlingen dekkes inn gjennom saksbehandlingsgebyr. I hvert fall er det ikke adgang til å dekke slike saksbehandlingskostnader gjennom anløpsavgift, jf. anløpsavgiftsforskriften 3 fjerde ledd. Forsvarlig oppankring av rigg er først og fremst riggeiers ansvar, og ikke en kommunal oppgave. Dersom riggeier anmoder om bistand utover det som kan sies å ligge innenfor saksbehandlingsgebyret, bør KNH tilby ankringstjenester mot vederlag. Det samme gjelder for så vidt dersom eier av oppdrettsanlegg ønsker bistand til oppankring. På grunn av feil forståelse av hvilke kostnader som kan finansieres med anløpsavgift er det sannsynlig at en for stor del av lønnskostnadene til havnesjef og havnekaptein er tilordnet farleden. Kostnader til saksbehandling i forbindelse med opplag av rigg i kommunalt farvann kan ikke finansieres med anløpsavgift, men bør dekkes inn gjennom saksbehandlingsgebyr. 4.5 Tilordnede stillingsprosenter for sekretærressurser må revurderes Etter at en ny sekretærstilling ble opprettet i 2013, har KNH nå to sekretærer. 30 % av lønnskostnadene til sekretærene er tilordnet farleden. Vedkommende som er betegnet som sekretær I i selvkostoppsettene, driver for en stor del med fakturering og innkreving av anløpsavgift. Vedkommende som er betegnet som sekretær II, arbeider med brosjyremateriell og havnas internettside. Hun har hatt noe opplæring i fakturering. Planen er at hun også skal bli en back up -ressurs i forbindelse med fakturering. Stillingen til sekretær I synes å være lagt inn i selvkostoppsettene med for lav stillingsprosent, mens det er lagt inn en for høy prosent for sekretær II. Sekretær II har ikke drevet nevneverdig med oppgaver innenfor farvannsforvaltning, selv om det skal nevnes at KNH som offentlig myndighet har en mer omfattende plikt til å publisere informasjon på havnas nettsider enn private aktører. Kostnader til å oppfylle denne merplikten kan finansieres med anløpsavgift. KNH må foreta en ny gjennomgang av stillingsandelene til sekretærene som finansieres med anløpsavgift. Når det gjelder eventuell økning av stillingsandelen for sekretær I, nevner vi at selvkostretningslinjene punkt 7.2.3 tilsier at også korreksjoner som er til ugunst for brukerne kan gjennomføres. 15 15 H 3/14 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester 6
4.6 For høye kostnader til egne kontorlokaler I de fremlagte selvkostoppsettene har KNH belastet avgiftsregnskapet med en kalkulert husleie for kontorlokaler. I tillegg har de belastet avgiftsregnskapet med kapitalkostnader for de samme lokalene. Kostnader til kontorlokaler for ansatte som arbeider med myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven og farvannsforvaltning kan finansieres med anløpsavgift med en fornuftig fordelingsnøkkel. I KNHs tilfelle har det imidlertid skjedd en dobbeltbelastning av slike kostnader. Kostnader til kontorlokaler må trekkes ut slik at dobbeltbelastning unngås. Vi anbefaler at den kalkulerte husleien tas ut, og at kapitalkostnadene beholdes. 4.7 Fordelingsnøkler for øvrige kostnader må revurderes I selvkostoppsettene til KNH er farleden belastet med andeler av driftskostnader for kontorlokaler, programvarekostnader, kommunikasjonsutstyr, styrehonorar til havnestyret, kapitalkostnader, mv. Det fremgår ovenfor at Kystverket mener at farvannsforvaltning og myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven beslaglegger betydelig mindre av KNHs stillingsressurser enn det som er lagt inn i selvkostoppsettene. En nedjustering av stillingsprosentene til riktig nivå vil sannsynligvis innebære at også andre fordelingsnøkler må nedjusteres, for eksempel fordelingsnøkkelen for drift av kontorlokaler og kapitalkostnader. På grunn av feil forståelse av regelverket er det også sannsynlig at anløpsavgiften har blitt belastet med en for høy andel av honoraret til havnestyremedlemmene. Lignende kan tenkes for øvrige kostnader. Fordelingsnøklene for husleie og styrehonorar må revurderes i lys av ovennevnte. Vi anbefaler at samtlige øvrige kostnader i selvkostoppsettet revurderes. 5. Oppsummering KNH har utarbeidet forskriftsfestet selvkostbudsjett og selvkostregnskap (etterkalkyle) for anløpsavgiften. Tilsynet avdekket at KNH avgiftsfinansierer kostnader utover det som er hjemlet i anløpsavgiftsforskriften 3. Dette gjelder kostnader knyttet til - forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av havneinfrastruktur samt regional utvikling innenfor havnesektoren - dirigering av sjøtrafikk inn til havn og tildeling av kai- eller ankringsplass - farvannsforvaltning i sjøområder og i saker som er statens ansvar, og - kontorlokaler I den grad KNH benytter havnevakta til overvåkning, beredskap og veiledning i kommunale farleder, må dette være basert på et identifisert behov. KNHs merkostnad ved slik virksomhet kan finansieres med anløpsavgift. 7
Avvikene vil bli fulgt opp med varsel om pålegg om stansing og retting i medhold av havne- og farvannsloven 57. KNH har i den forbindelse anledning til å kommentere både de faktiske og rettslige sidene ved saken. 8