etblant samarbeidspartnerne som har svart Sluttrapport Evaluering av barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009 Innhold Forord 0. Tabelloversikt 1. Sammendrag 2. Oppdrag og mandat 3. Metode og gjennomføring 4. Evalueringsmål 5. Forebygging Generelt Frogn kommune 6. Historien si noe om hvorfor og Alfa 7. Oppbygging av prosjektet 8. Midtveisevaluering 9. Funn Foreldre, barn og unge mestrer hverdagsproblemene bedre Foreldre, barn og unge får hjelp på det tidspunkt de har behov for det Foreldre, barn og unge får hjelp, før vanskene har blitt for alvorlige Familiens private og/eller offentlige nettverk samarbeider om utviklingen av konstruktive løsning Samarbeidspartnerne kjenner hverandre bedre og utnytter hverandres kompetanse i større grad 10. Tilrådninger 11. Vedlegg Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 1
Innhold 1. Sammendrag... 3 2. Oppdraget... 4 3. Metode og gjennomføring... 5 4. Analysemål... 5 5. Kjennetegn ved barnevernstjenesten... 6 5.1 Generelt... 6 5.2 Befolkningssammensetning og indekser... 8 5.3 Ansvar... 9 5.4 Organisering... 12 5.5 Oppsummering... 13 6. Konklusjoner og anbefalinger... 14 7. Vedlegg... 17 Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 2
Forord RO har på oppdrag av Levanger kommune blitt bedt om å bistå kommunen i pågående analysearbeid av barnevernstjenesten. Hovedmålet med analysen er å beskrive kort- og langsiktige kostnadsbesparende tiltak. Alle tiltak forutsettes å være i tråd med gjeldende lov- og regelverk. Analysen er gjennomført i perioden juni til oktober 2009. 1. Sammendrag RO har gjennomført en analyse av barnevernstjenesten i Levanger kommune. Hovedinntrykket etter analysen viser at barnevernstjenesten i Levanger har stor legitimitet og ansatte med høy kompetanse. Terskelen for å melde fra til barnevernet synes lav, noe som må oppfattes som positivt. Økt kompetanse f. eksempel innen foreldreferdighetstrening (PMTO), må videreformidles slik at kunnskapen anvendes også hos samarbeidspartnerne. Antall stillinger i barnevernet i Levanger ligger over andre som RO har benyttet i sammenligningene under. Steinkjer er den kommunen som nå har tilnærmet like mange ansatte. Det foreligger ingen undersøkelser som sier noe om hvor mange ansatte et barnevern bør ha. Fra departementalt hold er det uttrykt at barnevernet bør styrkes bemanningsmessig. De har imidlertid ikke mottak for mindreårige eller forsterka mottak for personer som kommer til landet for å søke om oppholdstillatelse. Antall meldinger og tiltak har økt i perioden fra 2005 til og med 2008. En utvikling som synes å bli videreført også i 2009. Barnevernet har arbeidet godt med faglige og systematiske spørsmål. Imidlertid er det skrevet lite om hvilke tiltak barnevernet har arbeidet med for å kunne holde seg innenfor vedtatte rammer. Selv om mange arbeider forebyggende innen hvert sitt fagområde, finner RO lite om en felles forebyggende strategi opp mot barn og unge, en strategi som setter dagens situasjon innen barnevernet på dagsorden. Arbeidet med Kommunedelplan for oppvekst som nå pågår, bør ha spesielt fokus på dette. Barnevernet benytter i noen grad midlertidige tiltaksstillinger, stillinger som erfaringsmessig brukes over lengre tid. Slike stillinger bør vurderes omgjort til faste stillinger. Dette ut fra arbeidsmiljømessige, økonomiske og faglig forhold. Barnevernet i Levanger har nylig inngått en samarbeidsavtale med Bufetat. RO har tro på at et slikt samarbeid både vil ivareta barnevernfaglige forhold og økonomiske forhold. Kortsiktig økonomiske tiltak bør hentes ut ved aktivt å utnytte samarbeidsavtalen med Bufetat. Langsiktige tiltak blir først og fremst å arbeide aktivt med en strategi, hvor barnevernet går tungt inn i startfasen, for så å trekke seg ut når situasjonen har stabilisert seg og andre kan ta over. Organisatorisk bør barnevernet fortsatt være en del av barne- og familieenheten. RO vil imidlertid tilrå at enhetsleder og faglederne avklarer behovet for fellesmøter. Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 3
RO støtter arbeidet med utredningen av en interkommunal barnevaktordning. 2. Oppdraget Barnevernstjenesten i Levanger har i lengre tid hatt sterk økning i antall bekymringsmeldinger og barn med barnevernstiltak. Levanger har store utgifter, på grunn av mange barn med tiltak. Det opplyses om at det er en økning i utgifter knyttet til plassering av barn og unge utenfor hjemmet. Dette har de siste årene ført til en sterk økning i kostnadsbilde. Kostnadsnivået ligger langt over det nivå kommunestyret mener kan avsettes til barnevernstjenesten. Dette avspeiles i budsjettvedtaket for 2009. Tross økte budsjettrammer har barnevernstjenesten de siste årene levert regnskap med minustall. Samla sett står Levanger kommune overfor betydelige omstillingsbehov med sikte på å finne muligheter for økonomiske innsparinger. RO er bedt om å bistå Levanger kommune i arbeidet med å kartlegge og beskrive mulige kortsiktige og langsiktige kostnadsbesparende tiltak innen barnevernstjenesten. Barnevernet skal etter gjennomføringen av tiltakene være i stand til å gi et tilbud innenfor gjeldende lov- og regelverk. RO mottok forespørselen per e-post 13. mai 2009. ROs tilsvar ble oversendt kommunen per e- post 29.5.09. RO sitt ansvar har vært å: 1. Utarbeide en framdriftsplan. 2. Gjennomgå den dokumentasjon som Levanger kommune har oversendt og som RO har bedt om. 3. Foreta en intervjurunde med aktuelle fagpersoner og personer som representerer ulike tjenesteområder, fylkesmannen, KomRev Trøndelag IKS, det statlige regionale barnevernet (Bufetat) og politisk ledelse. 4. Gjennomgå innhentede data og skriving av rapport. Det ligger ikke i mandatet å foreta en inngående Kostra-analyse. KomRev Trøndelag IKS (KomRev) har i 2008 foretatt en forvaltningsrevisjon. Denne analysen bygger på tall fra Statistisk Sentralbyrå, intervju, spørreskjema og dokumentgjennomgang. KomRev sin rapport er benyttet som grunnlag for analysen. Målet med RO sin analyse er å skissere ulike kostnadsbesparende tiltak. RO har gjennomgått KomRev sin rapport, innrapporterte tall til Statistisk sentralbyrå (SSB), data som kommunen har framskaffet og intervju. Barnevernstjenesten har ikke greid å framskaffe så detaljerte data som RO har etterspurt. Det har derfor ikke vært mulig å foreta en så detaljert analyse som RO hadde en målsetning om å foreta, grunnet manglende økonomidata. På grunn av manglende opplysninger om økonomiske data, har RO valgt å benytte noen tall fra SSB. På grunn av ulike hendelser, som stor arbeidsmengde innen barnevernet, sykdom, ferie, tilsynsbesøk og installering av nytt fagsystem, har det ikke vært mulig å avslutte oppdraget før nå. Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 4
3. Metode og gjennomføring Analysen er gjennomført ved hjelp av kvalitative og kvantitative data. De kvalitative dataene er innhentet ved hjelp av førstegangsintervju, oppfølgingsintervju og skriftlige redegjørelser. Førstegangsintervjuene ble gjennomført den 18. og 19. juni 2009. Oppfølgingsintervjuene ble foretatt etter førstegangsintervjuene. Under førstegangsintervjuene intervjuet RO barnevernsleder, nestleder/stedfortreder, teamledere, ledende helsesøster, enhetsleder for Barneog familieenheten (BaFa) og prosjektleder i KomRev. Oppfølgingsintervjuene ble gjennomført i etterkant av førstegangsintervjuene. Her intervjuet RO representant fra fylkesmannen, leder i det statlige regionale barnevernet (Bufetat), ordfører og barnevernstjenestens fagkonsulent. 12 personer er intervjuet. RO har fått oversendt mange dokumenter som budsjettkommentarer, kvartalsrapporter, årsmeldinger, diverse rutinebeskrivelser innen barnevernet, rapporteringer inn til fylkesmannen, tilsynsrapporter fra fylkesmannen og ulike presentasjoner utarbeidet av barnevernet i Levanger. KomRev har i 2008 foretatt en forvaltningsrevisjon som på en utførlig måte viser hvordan barnevernet statistisk ligger an, sammenlignet med andre. I tillegg har KomRev benyttet intervju, spørreskjema og dokumentgjennomgang i sin revisjon. KomRev sin revisjonsrapport ble overlevert Levanger kommune i september 2008. RO har gjennomgått KomRev sin rapport. RO har i tillegg hatt telefonisk kontakt og kontakt med barnevernsleder via e-post. Kommunen har på forespørsel skaffet til veie en del av de data som RO har etterspurt. Imidlertid har det ikke vært mulig å framskaffe alle data knyttet til kostnader og omfang for diverse tiltak. Forklaringen har vært at fagprogrammet som kommunen benytter ikke håndterte dette. Barnevernstjenesten installerte/oppgraderte i september 2009 en ny versjon. Det var da forhåpninger om at oppgraderingen skulle gi ytterligere og nødvendig informasjon, som kunne benyttes i analysen. I ettertid viste det seg at fagprogrammet ikke kunne framskaffe alle opplysningene som RO etterspurte (vedlegg 1). Det har ikke vært mulig å hente ut data som sier noe om type plasseringer, for eksempel institusjon eller fosterhjem. Statistikken som kan hentes ut skiller kun mellom tiltak i og utenfor hjemmet. Gjennomsnittsvarighet på tiltakene er vanskelig å få ut, likeså en mer detaljert oversikt over avslutta tiltak. Barnevernsleder opplyste om at for å hente ut denne type data som RO etterspurte, ville det være nødvendig med manuell telling. På grunn av stor arbeidsmengede, ferietid, samt forberedelse og gjennomføring av tilsynsbesøk fra fylkesmannen, bestemte kommunen at de ikke hadde kapasitet til å foreta en manuell telling. RO har tatt dette til etterretning. 4. Analysemål Prosessen har hatt følgende mål: o Beskrive kortsiktige og langsiktige kostnadsbesparende tiltak. o Det er forutsatt at tiltakene skjer innenfor rammen av gjeldende lov- og regelverk. Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 5
5. Kjennetegn ved barnevernstjenesten 5.1 Generelt Barnevernstjenesten framstår som faglig solid og trygg. Tjenesten har ansatte med høy kompetanse og lang erfaring med god personalledelse. Ut fra intervjuene kommer det fram at barnevernstjenesten har et forbedringspotensiale. Dette kommenteres også i ulike dokument. Etter RO sine vurderinger kan det se ut som barnevernet har arbeidet aktivt med systemretta forbedringer og barnevernfaglige spørsmål. I noe mindre grad har de hatt fokus på direkte økonomisk kostnadsbesparende tiltak. Gjennomgang har ikke avdekket hvilke konkrete tiltak som er iverksatt. Et forhold går igjen, barnevernet har behov for flere ansatte. RO har ikke grunnlag for å bestride dette. Innrapporterte tall til SSB viser at barnevernet i Levanger har flest ansatte med fagutdanning per innbygger 0-17 år, når RO sammenligner med Stjørdal, Verdal, Steinkjer, kommunegruppe 08, fylkessnittet og landssnittet utenom Oslo. Levanger er også den kommunen som av kommunens samla netto og brutto driftsutgifter bruker mest til barnevern. Tallene vises i tabell 1 under. RO har gjennom statistiske dybdesøk sett på utviklingen i Levanger siden 2005 og fram til og med mai 2009. Det har som nevnt over, ikke vært mulig for barnevernstjenesten å fremskaffe de dataene som RO har bedt om. Dette gjelder spesielt søk vedrørende økonomiske forhold, gjennomsnittsvarighet på vedtak etc. Et annet forhold er at programmet greier å skille ut tiltak i og utenfor hjemmet, men i mindre grad på type plassering som for eksempel institusjon og fosterhjemsplassering. RO vil bemerke at Visma Analyse er et nytt program som er under utprøving. Barnevernstjenesten synes å ha et bra omdømme og gode relasjoner til øvrige kommunale samarbeidspartnere. Imidlertid stilles en del spørsmål om ressursbruken, blant annet fra kommunestyret. Et forhold som forsterker og legitimerer slike spørsmål, er den økonomiske situasjonen Levanger kommene har vært, og er, inne i. Dette er et forhold barnevernstjenesten er inneforstått med. Barnevernet har de siste årene utarbeidet mange dokumenter for å forklare forholdet. Tjenesten har siden 2005 og fram til 2008 et regnskapsmessig resultat som har økt med over 62 prosent. I kroner en økning på 10,9 millioner kroner. Revidert budsjettet for 2009 er på vel 32 millioner kroner. Her er det flere forhold som er avgjørende for ressursbehovet og ressursbruken. Blant annet: 1. Økning i kostnader grunnet økning i statlige satser etc. 2. Økning i antall meldinger/undersøkelser som fører til tiltak. 3. Hvilke tiltak tjenesten benytter. 4. Status for antall iverksatte tiltak som avsluttes. 5. Økning i antall ansatte. Ved å gjennomgå dokumentene som RO har fått tilgang til, har barnevernstjenesten gode forklaringer på årsaken til denne økningen. Imidlertid finner RO mindre dokumentasjon for kostnadsbesparende tiltak som er iverksatt. RO kan ikke hevde at dette betyr at det ikke er iverksatt kostnadsbesparende tiltak, men at dette i liten grad kommer fram. RO har gjennomgått ulike planer for å se graden av sammenheng mellom utfordringer innen barnevernstjenesten og øvrige kommunale enheter. Kostnadsutviklingen forklares med økte kostnader for eksterne tjenester, flere meldinger, iverksatte tiltak med mer. Det rapporteres også om en økning i alvorlighetsgraden. Den nærmeste tanken er at da har kommunen satt fokus på dette i overordna og enhetsvise planer. ROs begrunnelse for dette, er at barnevernstjenesten alene aldri vil makte både å drive forebyggende arbeid, vurdere, iverksette tiltak, for så å avslutte disse uten at dette sees i en større sammenheng. Et barnevern som sammen med ulike Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 6
samarbeidspartnere internt og eksternt, jobber helhetlig for barn og ungdom, vil i større grad kunne intensivere arbeidet, for så å trekke seg fort ut. Dette forutsetter at øvrige samarbeidspartnere må delta aktivt. Det opplyses at barnevernet har et omfattende samarbeid med andre hjelpeinstanser på ulike nivå, blant annet gjennom ressursteam på skolene, bruk av ansvarsgrupper, tett samarbeid med PPT, helsestasjon, Leira mottak, flykningetjenesten, NAV, psykiatritjenesten, Bufetat med flere. RO har forstått at dette er et samarbeid som for det meste skjer med bakgrunn i enkeltsaker. Etter de opplysningene RO har fått, kan det imidlertid se ut som det er behov for å styrke samarbeidet med andre enheter og da spesielt opp mot pleie og omsorg, i forhold til barn med ulike diagnoser og samarbeid opp mot barnehagene. RO vil hevde at noe av barnevernets rolle, ved siden av å være tiltaksretta, er å bevisstgjøre andre samarbeidspartnere hva de bør og kan bidra med. RO vil ikke hevde at barnevernet er for aksjonsrettet, men uten et tett samarbeid hvor alternativ bistand drøftes, kan resultatet bli det. Dermed vil barnevernet bli den viktigste og eneste aktøren som følger opp barnet eller ungdommen. Det betyr at det blir viktig å tenke helhetlig og strategisk. Levanger og Verdal kommune har vedtatt en felles kommuneplan for 2008-2020. Under oppvekst står følgende: Tidlig innsats må forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv, og tidlig inngripen når problemer avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnskolen eller i voksen alder. Det vises her til Stortingsmelding nr. 16, 2006-2007. Levanger kommune har for 2009 utarbeidet et felles styringskort for oppvekstenhetene. Kommuneplanen og styringskortet for oppvekstenhetene i Levanger, synliggjør i mindre grad barnevernets rolle eller de andres rolle opp mot barnevernet. Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 7
5.2 Befolkningssammensetning og indekser RO har sett på ulike kjennetegn basert på sammenligningstall for kommunene 2008. 1 Kommune Levanger Stjørdal Verdal Steinkjer Fylket Kommune Aldersfordeling i prosent 0-15 år 2005/2008 Aldersfordeling i prosent 16-24 år 2005/2008 Barnevern per 1000 innbygger 0-17 år, år 2005/2008 Landet gr. 08 23 / 22 23 / 23 23 / 22 21 / 20 22 / 21 22 / 22 21 / 20 12 / 13 11 / 11 11 / 12 11 / 11 11 / 12 11 / 12 11 / 11 40,8/52,8 16,5/30,5 34,9/39,1 28,5/39,0 32,4/41,1 31,9/37,6 34,6/39,4 Sum stillinger 11,1/16 10,2/15,3 5,5/10,1 10,2/15,3 Stillinger med fagutdanning per innbygger 0-17 2,3 / 3,4 1,4 / 1,6 1,6 / 2,8 1,7 / 3,3 1,8 / 2,5 2,2 / 2,5 2,3 / 2,6 Brutto driftsutgifter, barnevern, i prosent av totale brutto driftsutgifter år 2005/2008 Netto driftsutgifter, barnevern, i prosent av totale netto driftsutgifter år 2005/2008 2,6/3,7 1,2/2,5 2,6/2,2 1,8/2,4 1,9/2,3 2,4/2,5 2,3/2,4 3,6/5,0 1,8/3,0 3,9/3,3 2,4/3,4 2,4/3,0 3,3/3,6 3,2/3,3 Levekårsindeks 6,4 / 5,7 4,6 / 5,0 7,6 / 7,8 6,7 / 7,2 5,8 / 5,9 5,7 / 5,8 5,5 / 5,5 år 2005/2008 Tabell 1: Aldersfordeling. Levekårsindeks og årsverk. Kilde SSB. RO har i tabell 1 sammenlignet Levanger med et utvalg kommuner i Nord-Trøndelag, fylkessnittet, kommunegruppe 08 og landet utenom Oslo. Tabell 1 viser at Levanger i prosent ikke avviker vesentlig når det gjelder antall innbyggere i aldergruppen 0-15 år. I aldergruppen 16-24 år har Levanger prosentvis noen flere innbyggere. RO vurderer de demografiske forholdene i aldersgruppene under 24 år tilnærmet å være lik, når vi sammenligner Levanger med de andre. Levekårsindeksen har i Levanger bedret seg siden 2005, da den var 6,4, mens den i 2008 var 5,7. De andre i sammenligningen har hatt en motsatt utvikling. En levekårsindeks er ment å si noe om graden av levekårsproblem i en kommune. Lave tall indikerer lave levekårsproblem. Indeksen benytter seks ulike indikatorer. Disse er sosialhjelp per 100 innbygger 16 år og over, dødelighet i alt per 100 000 innbygger, uførepensjonister 18-49 år per 1000 innbygger, attføringspenger i løpet av et år per 1000 innbygger 16-66 år, registrerte arbeidsledige og deltakere på arbeidsmarkedstiltak per 100 innbygger 25-66 år og overgangsstønad mottakere i alt per 100 kvinner 20-39 år. RO gjør oppmerksom på at SSB fra 2009 har vedtatt å ikke publisere denne indeksen. Årsaken er at den har metodiske svakheter, men opplyser at den kan gi nyttig informasjon for enkeltkommuner. Blant annet ved å se på utviklingen i egen kommune over tid. 1 Statistisk sentralbyrå Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 8
Tabell 1 viser at antall stillinger i barnevernstjenesten i forhold til antall innbyggere 0-17 år har økt både i Levanger og i de andre kommunene. Levanger har hatt en økning fra 2,2 prosent i 2005 til 3,5 prosent i 2008. Fortsatt er det slik at antall stillinger med fagutdanning er høyest i Levanger. Barnevernet benytter også midlertidige tiltaksstillinger. Det som først og fremst skiller Levanger fra de andre som RO har brukt i sammenligningen, er at kommunen har et mottak for flyktninger. Dette forholdet er beskrevet i KomRev sin rapport. Barnevernstjenesten har meddelt overfor RO at merkostnadene som barnevernet har ved at kommunen har et mottak, nå refunderes bortimot i sin helhet. 5.3 Ansvar Levanger kommune har ansvar for undersøkelser og tilrådninger når det meldes at barn og unge kan ha det vanskelig. Barnevernstjenesten håndterer dette på vegne av kommunen og i samsvar med lov om barnevernstjenester. Barne- og likestillingsdepartementet har et generelt overordna ansvar for barnevernet, mens Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) er satt som forvalter av det statlige regionale barnevernet. Deres fagteam er bindeleddet til kommunen og skal bistå kommunen i vanskelige barnevernssaker. Fylkesmannen fører tilsyn med barnevernet og skal blant annet se til at barnevernet iverksetter de oppgavene de er pålagde å gjøre etter barnevernloven. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak i kommunen, mens Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker som er et faglig frittstående organ har som oppgave mellom annet å avgjøre saker om omsorgsovertakelse og tvangstiltak for barn og unge med adferdsvansker. År 2005 2006 2007 2008 30.05.2009 Antall meldinger fra barnehage 3 3 8 6 6 Antall meldinger fra skole Aldersfordeling skole 5-13 14-16 17-18 27 17 5 2 20 9 8 3 29 12 10 6 47 22 17 4 19 12 7 0 Merknad: Flere meldinger fra skole gjelder mindre søsken som ikke omfattes av aktuelle alderskategorier Melding fra UDI/mottak/innvandringsmyndighet 3 3 9 14 12 Antall meldinger fra annen kommunal innstans 56 66 47 51 37 (lege, helsestasjon, PPT, sosialkontor, Barnevernet. Barnevernvakt, annen off. instans Antall meldinger fra foreldre/familie (forelde/annen familie/barnet selv) 35 23 58 49 27 Tabell 2: Meldingsinstans. Kilde: Kommunen. RO har innhentet opplysninger om hvem meldingene kommer fra. Tabell 2 viser at meldinger fra barnehagene har holdt et jevnt lavt nivå. Når det gjelder skolene, viser de en jevn økning. Det samme gjelder meldinger fra UDI, mottaket og innvandringsmyndigheten. De fleste meldingene kommer fra annen kommunal instans. Når det gjelder meldinger fra foreldre og familie har det vært en økning fra 2005 og fram til 2007. Barnevernet mottok noen færre meldinger i 2008. I de første fem månedene i 2009 mottok imidlertid barnevernet 27 meldinger fra foreldre/familie. Selv Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 9
om det er stor usikkerhet å beregne antall for hele året, kan tallet for de fem første månedene tyde på en økning fra 2008 til 2009. Et annet forhold RO gjennom intervjuene har fått signaler om, er at det bør arbeides videre med å bedre analyseredskapene hos interne samarbeidspartnere. Det er viktig å utvikle felles redskap og forståelse. Dette vil sikre at signalene om at noe ikke er som det skal være, fanges opp på et tidligst mulig tidspunkt. Dermed vil situasjonen ikke gis samme mulighet til å utvikle seg. Erfaringsmessig viser det seg at jo eldre barnet eller ungdom er før tiltak blir iverksatt, jo vanskeligere er det å lykkes. År 2005 2006 2007 2008 per 30.05.09 Mottatt meldinger 183 173 246 229 154 Merknad: Noen barn har flere meldinger Meldinger som ikke har ført til undersøkelser 52 46 88 46 57 (henlagte meldinger) Antall undersøkelser 131 127 158 183 97 Merknad: Noen barn kan ha flere undersøkelser Undersøkelser som ikke har ført til tiltak 30 58 96 78 47 Tabell 3: Meldinger. Kilde: Kommunes tall. Ut fra de opplysningene RO har tilgang til, har antall nye meldinger som barnevernet mottar, økt jevnt siden 2005. Det var riktignok færre meldinger i 2008 enn i 2007, men flere som medførte undersøkelse. I 2005 utgjorde antall meldinger som ikke førte til videre undersøkelse 28,4 prosent, mens de utgjorde 20 prosent i 2008. Per 30. mai i år utgjorde de 37 prosent. Antall meldinger som førte til undersøkelse utgjorde i 2005, 71,6 prosent og i 2008, 79,9 prosent. Mens de per 30. mai utgjorde 69,9 prosent. Undersøkelser som ikke førte til tiltak utgjorde i 2005 og 2008 henholdsvis 22,9 prosent og 42,6 prosent. Per 30. mai utgjorde de 48,4 prosent. Holder denne trenden seg, kan det se ut som det er en økning i antall undersøkelser som ikke fører til tiltak. Det tallene ikke sier noe om, er alvorlighetsgraden i de meldingene som fører til videre undersøkelser, tiden som går med til å undersøke sakene, kravet til saksbehandling, fremming av saker til Fylkesnemda og om det er forskjeller kommunene i mellom med mere. Tabell 1 viser at barnevernet i Levanger har flere ansatte med fagutdanning per barn i aldergruppen 0-17 år, enn de som RO har benyttet i sammenligningen. Det er imidlertid viktig å minne om at det fra sentralt hold er understreket behov for en økning i antall ansatte innen det kommunale barnevernet. År 2005 2006 2007 2008 Per 30.05.09 Vurdering om fosterhjemsplasseringer 3 20 12 18 9 Vurdering om institusjonsplassering 7 13 9 15 8 Nye institusjonsplasseringer per år 3 7 10 15 8 Akuttplasseringer 2 7 7 16 9 Gjennomsnittlig lengde akuttplassering før 85 49 64 101 33 annen type plassering/tilbakeføring (dager) Antall avslutta akuttplasseringer 2 5 2 3 4 Tabell 4: Meldinger. Kilde: Kommunes tall. Siden 2005 og fram til 2008 har antall vurderinger om fosterhjemsplasseringer økt. Per 30. mai hadde barnevernet 9 vurderinger inne. Det kan indikere at antallet vil ligge på samme nivå i 2009 Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 10
som i 2008. Det samme gjelder vurdering om institusjonsplassering. Tabellen viser også en årlig økning i nye institusjonsplasseringer og akuttplasseringer. Antall avslutta akuttplasseringer synes å holde et jevnt nivå. Det er imidlertid en økning per 30. mai 2009 sammenlignet med 2008. Ser RO bort fra 2008 kan det se ut som gjennomsnittlig lengde på akuttplasseringene før barnevernet finner en annen type plassering/tilbakeføring, synes å holde det samme nivået. Det har ikke vært mulig for barnevernet å framskaffe opplysninger om fosterhjemsplasseringer, gjennomsnittlig lengde og antall avslutta fosterhjemsplasseringer. Likeså gjennomsnittlig lengde og antall avslutta institusjonsplasseringer. Det samme gjelder for antall hjelpetiltak i og utenfor hjemmet, gjennomsnittlig lengde på hjelpetiltak i og utenfor hjemmet og antall avslutta hjelpetiltak i og utenfor hjemmet. RO har bedt om en oversikt over hva tiltakene koster og den økonomiske effekten når tiltak avsluttes. Det har ikke vært mulig å framskaffe dette på en ressurseffektiv måte. Hvilke kostnadsoversikter RO har bedt om, vises i vedlegg 1. RO har ikke fått opplysninger som sier noe om hvilken aldersgruppe som er representert når det gjelder fosterhjemsplassering, institusjonsplassering og hjelpetiltak i og utenfor hjemmet. År 2005 2006 2007 2008 Barn med undersøkelse eller tiltak 242 297 326 337 Undersøkelser som førte til tiltak 69 71 66 77 Barn med tiltak i løpet av året 185 229 242 253 Barn med bare hjelpetiltak i løpet av året 138 177 192 197 Barn med omsorgstiltak i løpet av året 47 52 50 56 Barn med tiltak i opprinnelig familie (funksjon 131 145 159 162 251) Barn med tiltak utenfor opprinnelig familie (funksjon 252) 54 84 83 91 Tabell 5: Undersøkelser og tiltak. Kilde: SSB. Tabell 5 viser at det fra perioden fra 2005 til og med 2008, har vært en jevn økning i antall undersøkelser eller ulike tiltak. At det har vært en økning i antall hjelpetiltak, noe som krever samtykke fra foresatte, er en positiv utvikling. Barn med tiltak utenfor opprinnelig familie har imidlertid også økt. Dette kan være helt nødvendig når tiltak i hjemmet ikke fører fram. Det er også tiltak som det ofte er knyttet store kostnader til. Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 11
5.4 Organisering Levanger kommune Barne- og familietjenesten 3. Organisering av Levanger Barneverntjeneste - Gjennomgående teamstruktur 16 årsverk Småbarns-, og fosterhjemsteamet EM, flyktn., innvandrere Ungdomsteamet Forebyggende rusarbeid Gruppebaserte, tverrfaglige tiltak Tiltaksteamet Kvalitetssikring av rutiner Fagkyndig konsulent (10%) Barnevernleder Figur 1: Dagens organisering. Kilde: Kommunen. TMO 2009 4 Barnevernet i Levanger er organisert under barne- og familieenheten. Andre fagområder innen enheten er helsestasjon, PPT og spes.ped/førskoleteam. Barnevernet har igjen organisert seg som vist i figur 1. En av begrunnelsene for en slik organisering er muligheten det gir for en spesialisering. Det gir også den fordelen at saker som er oppe til drøfting skjer i mindre og mer egna fora. Barnevernet har i tillegg tilknyttet seg en fagkyndig konsulent. RO er kjent med at konsulenten har høy kompetanse innen feltet og at hans kompetanse blant annet blir brukt til fagutvikling. RO er ikke kjent med i hvilken grad konsulentens kompetanse er brukt til å få ned kostnadene innen tjenestene. Barnevernet utgjør som anført over et fagområde innen barne- og familieenheten. RO sitter igjen med et inntrykk at barnevernet opplever å måtte bruke tid som vedrører enheten på bekostning av tid brukt innen barnevernet. Samtidig vil barnevernets merforbruk så langt det lar seg gjøre dekkes inn ved reduksjoner innen de andre fagområdene. På sikt vil ikke dette oppleves som positivt, verken for barnevernet eller de andre. Barnevernstjenesten har ikke en formell vaktordning utenom ordinær arbeidstid. Dagens vaktordning skjer ved at ansatte frivillig setter seg opp på vaktene. Over tid kan en slik ordning bli ei dyr ordning og lite arbeidsmiljøvennlig. RO er kjent med at det nå søkes om støtte for å utrede en interkommunal vaktordning. Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 12
5.5 Oppsummering Barnevernstjenesten, slik RO oppfatter den har en stab med høg kompetanse. Flere har eller holder på med ulike utdanninger. Nylig har 2 ansatte påbegynt utdanning innen PMTO som er en metode som setter fokus på foreldreferdighetstrening. Det er imidlertid viktig at dette blir en kunnskap som også finnes innen de øvrige tjenesteområdene som arbeider med barn og unge. Samarbeidspartnerne internt og eksternt opplever en nærværende tjeneste som de har god tillit til. Bemanningen sammenlignet med de største kommunene i fylket, fylket, kommunegruppe 08 og landet utenom Oslo viser at barnevernet i Levanger har flest stillinger med fagutdanning per innbygger i aldersgruppen 0-17 år. Barnevernet benytter i noen grad midlertidige tiltaksstillinger, stillinger som erfaringsmessig brukes over lengre tid. Slike stillinger bør vurderes omgjort til faste stillinger. Dette ut fra arbeidsmiljømessige og faglig forhold. Ved å omgjøre slike stillinger kan barnevernet sikre seg ansatte med god kompetanse og derved bidra til å redusere lengden på iverksatte tiltak. Noe som igjen vil bidra til å redusere ressursbruken. RO vil bemerke at dette ikke kommer av seg selv. Skal barnevernet lykkes her trengs det klare strategier i bruken av tiltaksstillingene. Effekten bør dokumenteres. På grunn av årlige budsjettsprekk har kommunestyret stilt enkelte spørsmålstegn ved driften. Barnevernstjenesten har forståelse for dette. RO ser at barnevernstjenesten de siste årene har utarbeidet et stort antall dokument for å forklare hvorfor. Ved gjennomgang av mange dokumenter som tjenesten har utarbeidet, finner RO lite av konkrete tiltak for å redusere utgiftsnivået som er drøftet og iverksatt. Gjennom mange dokument beskrives barnevernets rolle, behovet for stillinger og økte ressurser. Ut fra et barnevernfaglig ståsted kan det være forståelse for en slik praksis. Imidlertid vil også barnevernet måtte forsøke å tilpasse seg kommunens økonomiske situasjon. Et spørsmål RO stiller seg er: Hva er årsaken til at barnevernstjenesten i Levanger kommune mottar så mange meldinger? Meldinger som enten ikke undersøkes videre, undersøkes og avsluttes eller ender opp med ulike tiltak. En forklaring kan være at andre instanser, foreldre og andre nærpersoner er flinke til å melde fra når de opplever en bekymring. I så fall er dette en svært ønska situasjon og viser at de har tillit til barnevernstjenesten og viser at de bryr seg. Det er ikke mulig å hevde at dette skjer i større grad i Levanger enn i andre kommuner. Er det noe i Levangersamfunnet som gjør at flere barn og unge har det vanskelig? I Styrings- og informasjonshjulet for helse- og sosialtjenesten i kommunene finner RO blant annet en status for levekårsindeks. Denne indeksen viser at det har blitt en bedring i Levanger i perioden fra 2005 til 2008. Indeksen viser også at sammenligner RO Levanger med fylket, kommunegruppe 08, landet utenom Oslo, kommunene Stjørdal, Verdal og Steinkjer, er det kun Levanger som har bedret sin levekårsindeks. Alderssammensetningen blant de yngste er noenlunde lik. I styrings og informasjonshjulet finnes også opplysninger om barnevern per 1000 innbygger i aldersgruppen 0-17 år. Ser RO på utviklingen fra 2005 til og med 2008, viser utvikling at det har vært en økning tilsvarende 29,4 prosent i Levanger, mens Stjørdal har hatt en økning på hele 84,8 prosent. Steinkjer har hatt en økning på nesten 37 prosent, mens i Verdal er økningen på 12 prosent. Økningen i fylket, kommunegruppe 08 og landet er på henholdsvis 26,8, 18,2 og 13,8 prosent. Selv om denne type statistikk er forbundet med en del usikkerhet, kan den si noe om utviklingen. Alle har hatt en økning, men i ulik grad. Levanger har en utvikling som ligger litt over landssnittet, men under det vi ser i Stjørdal og Steinkjer. I henhold til innrapporterte tall til SSB, er det en økning fra 2005 til 2008 i antall barn med undersøkelse eller tiltak på vel 39 prosent, mens undersøkelser som førte til tiltak økte med vel 11 Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 13
prosent. Når det gjelder tiltak i opprinnelig familie er økningen på vel 23 prosent. For tiltak utenfor opprinnelig familie er det en økning på vel 66 prosent. RO har ved å gjennomgå ulike kommunale dokument som kommuneplanens samfunnsdel, styringskort for oppvekstenhetene med flere, vansker med å finne konkrete tiltak som setter fokus på den utviklingen som har pågått i Levanger. Dermed kan det fort bli at mange instanser arbeider forebyggende innen sine respektive områder. Faren er at det da ikke settes spesielt fokus på det som er situasjonen i Levanger. Spissformulert kan RO hevde at barnevernstjenesten driver med sitt og de andre med sitt. Organiseringa av barnevernet med spesialiserte team synes fornuftig. At barnevernet inngår i en enhet hvor alle har samme målgruppe synes fornuftig sett ut fra mulighetene for felles innsats. RO er kjent med at barnevernet kan ha et annet syn på dette. Barnevernet i Levanger har årlig brukt mer penger enn det som har vært budsjettert. Noe av overforbruket har barne- og familieenheten måtte forsøke å finne inndekning for. Økonomisk og faglig kan dette på sikt være uheldig. Blant annet ved å kutte ut forebyggende tiltak. Samarbeidet med Bufetat har fram til sommer 2009 hatt klare forbedringspunkter, noe det nå er tatt affære i forhold til og som det bør settes store forhåpninger til. 6. Konklusjoner og anbefalinger RO oppfatter at Levanger kommune har et faglig sterkt barnevern, med stor legitimitet, hvor samarbeidspartnere internt og eksternt opplever en nærværende tjeneste som de har stor tillit til. På grunn av årlige budsjettsprekk stilles spørsmålstegn blant annet fra politisk og administrativt hold, ved ressursbruken innen barnevernet. RO har en forståelse for at slike spørsmål blir stilt. Og begrunner dette med at tjenesten de siste årene har utarbeidet et stort antall dokument for å forklare hvorfor. Ved gjennomgang av mange dokumenter som tjenesten har utarbeidet, finner RO lite av konkrete tiltak som er drøftet og iverksatt med det formål å få ned utgiftene. Det betyr ikke at det ikke er iverksatt tiltak, men lite kommer fram på trykk. Spesielt blir det viktig å forsterke samarbeidet som nå er avtalefestet med Bufetat. Etter RO sine vurderinger vil et faglig og kostnadseffektivt barnevern være helt avhengig av at slike avtaler materialiserer seg på en positiv måte. Et av målene må være å redusere antall fosterhjemsplasseringer og akuttplasseringer og styrke kommunens egne tiltak. Faglig og økonomisk er dette den rette veien å gå. Effekten vil kommunen burde merke i 2010 eller kanskje allerede i 2009. Fosterhjemsplasseringer og akuttplassering er ofte forbundet med store kostnader, både for kommunen og Bufetat. Slike plasseringer vil imidlertid fortsatt kunne være nødvendig. Et annet forhold RO vil trekke fram i dette samarbeidet, er samarbeidet mellom barnevernets ungdomsteam og Bufetat. Spesielt vil RO peke på at et slikt samarbeid vil resultere i at barnevernet i større grad enn i dag vil kunne arbeide med ulike ungdomstiltak, noe som barnevernet opplyser at de måtte nedprioritere. RO viser til at det er et utstrakt samarbeid mellom barnevernstjenesten og ulike samarbeidspartnere. Med utgangspunkt i situasjonen innen barnevernet, mener RO at Levanger i større grad bør fokusere på primærforebyggende arbeid, hvor barnevernet får en mer sentral rolle. Dette krever imidlertid at barnevernet greier å avstette nødvendig tid til slikt arbeid. I dag kan det se ut som barnevernet for en stor del har fokus på det sekundærforebyggende og det Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 14
tertiærforebyggende arbeidet. Slikt fokus skal imidlertid barnevernet også ha, men det bør imidlertid ikke være enten eller. Slik samfunnet synes å utvikle seg, blir det viktigere og viktigere at barnevernet og alle som arbeider mot målgruppen barn og unge, har en felles og forpliktende strategi når det gjelder det primærforebyggende arbeidet. Dette er et tema som Levanger kommune bør sette på dagsorden. RO mener at barnevernet, i samarbeid med andre, må finne ballansen mellom intensiv innsats som utføres av barnevernet og vedlikehold av innsats utført av andre. I samarbeidet med Bufetat og andre kommunale innstanser, bør barnevernet i større grad enn i dag forsøke å vri aktiviteten fra plasseringer, til ulike typer hjelpetiltak i hjemmet, og da i tett samarbeid med andre. Det bør finnes muligheter for at barnevernet iverksetter tiltakene, mens andre deltar mer aktivt i oppfølgingen av disse, gjerne med veiledning fra barnevernet. Når det gjelder budsjett for 2010 vil RO anbefale at revidert budsjett for 2009 legges til grunn. Det vil gi barnevernet ro i 2010. Barnevernet vil sammen med Bufetat få prøvd ut i praksis det samarbeidet som det nå er blitt enighet om. Fra 2011 bør det etter RO sine vurderinger være mulig å redusere eller dempe de økonomiske rammene til barnevernstjenesten, uten at det fører til lovbrudd. Barnevernets fagkonsulent bør bistå aktivt i dette arbeidet. Kortsiktige tiltak som vil ha innvirkning på utgiftsnivået innen barnevernet må først og fremst hentes ut ved effekten av samarbeidet mellom barnevernet og Bufetat. Mens langsiktige tiltak hentes ut ved å finne fram til samarbeidsformer, hvor barnevernet aksjonerer med full tyngde der det er nødvendig, for deretter å trekke seg helt eller delvis ut, der det er målet. Derfor er det viktig i hver enkelt sak å ha få målbare og tidsfastsatte tiltak, som evalueres kontinuerlig. RO vil anbefale følgende med bakgrunn i analysen: 1. Tydeliggjør en forebyggende og en forpliktende strategi for målgruppen 0-18 år og spesielt for de yngste som omfatter alle kommunale instanser. 2. Fokusere sterkt på samarbeid med Bufetat for å forsterke alternative tilbud til fosterhjem og institusjonsplassering. Dette gjelder alle aldergrupper. Ved å redusere med 2-4 plasseringer, kan kommunen og Bufetat spare et betydelig beløp. En del av disse midlene kan benyttes til å forsterke andre og mindre kostnadskrevende tiltak, øke bemanning, eller tas ut som økonomisk rammetilpasning. 3. Drøfte spesielt ressursinnsatsen overfor de eldste ungdommene. Om ressursinnsatsen mellom teamene innen barnevernet er dimensjonert godt nok. En strategi med fokus på tidlig intervensjon vil føre til at problemer hos de eldste oppdages tidligere. Effekten av nødvendige tiltak vil da som oftest ha større virkning enn om tiltakene kommer senere i ungdomstiden. 4. Vurdere hvor handlingsretta barnevernet bør være, holdt opp mot det å vurdere alternative tiltak rettet inn mot familien. 5. Vurdere å gjøre om midlertidige tiltaksstillinger til faste stillinger. 6. Sammen med Bufetat og andre samarbeidspartnere jevnlig evaluere hvilke tiltak som faktisk virker. Ved å utprøve trinnvise eller ett og ett tiltak i gangen, vil det bedre mulighetene for å vurdere effekten av tiltaket. 7. Sikre lik analysekompetanse hos samarbeidspartnerne, slik at de blir tryggere på når det er grunnlag for å melde fra til barnevernet. 8. Gjennomgå saksbehandlingsrutinene med formål å skape en enda bedre flyt/effektivitet. 9. Sørge for at analysedelen i fagsystem utvikles slik at det bedre ivaretar barnevernets mulighet til å dokumentere ressursbruk. Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 15
10. Arbeide aktivt for en interkommunal barnevernsvaktsordning. 11. Revidert budsjett for 2009 videreføres i 2010. Økonomiske effekter av samarbeidet med Bufetat og endra praksis hentes ut i 2011. Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 16
7. Vedlegg Vedlegg 1: Statistikk barnevernstjenesten i Levanger kommune 2005 2006 2007 2008 per 30.5.09 Antall/kostnad Antall Kostnad* Antall Kostnad* Antall Kostnad* Antall Kostnad* Antall Kostnad* Søknad/vurdering om fosterhjemsplasseringer Fosterhjemsplasseringer * * * * * Gjennomsnittlig lengde fosterhjemsplassering Antall avslutta * * * * * fosterhjemsplasseringer Søknad/vurdering om institusjonsplassering Institusjonsplasseringer * * * * * Gjennomsnittlig lengde institusjonsplassering Antall avslutta institusjonsplasseringer * * * * * Søknad/vurdering om akuttplassering Akuttplasseringer * * * * * Gjennomsnittlig lengde akuttplassering Antall avslutta akuttplasseringer * * * * * Hjelpetiltak i hjemmet * * * * * Gjennomsnittlig lengde Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 17
hjelpetiltak i hjemmet Antall avslutta hjelpetiltak i hjemmet Hjelpetiltak utenfor hjemmet Gjennomsnittlig lengde hjelpetiltak utenfor hjemmet Antall avslutta hjelpetiltak utenfor hjemmet Mottatte meldinger Meldinger som ikke har ført til undersøkelser Antall undersøkelser Undersøkelser som ikke har ført til tiltak Saker til Fylkesnemda Medhold/avslag * * * * * * * * * * * * * * * År 2005 2006 2007 2008 per 30.5.09 Aldersgruppe på de som blir plassert i fosterhjem (0-5 år)-(6-12 år)- (13-16 år)-(17-18(23 år)) Aldergruppe på de som blir plassert i institusjon Aldergruppe på de som mottar hjelpetiltak i hjemmet Aldersgruppe på de som mottar hjelpetiltak utenfor hjemmet Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 18
Antall meldinger fra barnehage Antall meldinger fra barneskole Antall meldinger fra u-skole Antall meldinger fra annen kommunal instans Antall meldinger fra foreldre/familie Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 19
RO ble etablert som en selvfinansierende, ideell og selvstendig stiftelse i 1989. Senteret er stiftet av Sosial- og helsedepartementet og Kommunenes Sentralforbund. I stiftelsens styre sitter representanter for stifterne, brukerorganisasjoner og frivillige, humanitære organisasjoner. Bakgrunnen for opprettelsen av senteret var at Sosial- og helsedepartementet og Kommunenes Sentralforbund ønsket et alternativt konsulent- og rådgivningsfirma som skulle bistå kommunene i utvikling av kommunenes omsorgstjenester. Etter hvert nytter kommunene RO som ekstern konsulent innenfor både helse-, sosial- og omsorgstjenesten. Flere kommuner benytter også senterets kompetanse og metoder i forbindelse med omstilling og utvikling innenfor helheten i det kommunale tjenestefeltet. RO er lokalisert i Stjørdal i Nord-Trøndelag. ROs målsettinger Anspore til fornyelse av kommunale tjenester med brukerne i sentrum. Bidra til utvikling av tjenester som brukerne opplever som helhetlige, vinklet mot forebygging, individretting og medvirkning, og som ivaretar brukernes krav til rettssikkerhet. Anspore kommunene til å utvikle organisasjonen, arbeidsmåter og tjenester som gir en effektiv ressursbruk. Bistå kommunene med å rekruttere, beholde og utvikle tverrfaglig kompetanse, samt en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom ulike faggrupper og personer i organisasjonen. Bistå kommunene med å identifisere egne muligheter for å yte tjenestene i tråd med intensjoner i lovverk og ut fra egne prioriteringer og mål. Rådgi kommunene i utvikling av arbeidsmiljø og ledelsesfunksjoner. Kjøpmannsgata 13 Pb 13, 7501 Stjørdal e-post ro@ro.no telefon 74 83 97 99 fax 74 82 80 80 Analyse av Barnevernstjenesten i Levanger kommune RO november 2009. Side 20 www.ro.no