Eigarskapskontroll for Meland kommune NGIR IKS

for Meland kommune NGIR IKS Februar 2009

0 Samandrag... 3 1 Innleiing... 3 1.1 Heimel for selskapskontroll... 4 1.2 Bakgrunn... 4 1.3 Føremål... 5 1.4 Avgrensing... 5 1.5 Problemstillingar... 5 2 Metode... 5 3 Vurderingskriterier... 6 4 NGIR IKS... 7 4.1 Føremål med NGIR IKS... 7 4.2 Organisering... 8 4.2.1 Eigarskapsstruktur... 8 4.2.2 Styrande organ... 8 5 Kommunen som eigar... 9 5.1 Data... 9 5.1.1 Eigarskapsmelding/-politikk... 9 5.1.2 Eigarskapsstrategi... 9 5.1.3 System for oppfølging av selskapet... 10 5.1.4 Nærare om representantskapet... 10 5.1.5 Nærare om styret i NGIR IKS... 11 5.2 Vurdering... 12 6 Frå eit eigarperspektiv... 14 6.1 Data... 14 6.1.1 Økonomisk utvikling... 14 6.1.2 Gebyrnivå... 15 6.1.3 Kundetilfredshet... 16 6.1.4 Samfunnsansvar... 16 6.2 Vurdering... 16 7 Utfordringar framover... 16 7.1 Deponiforbod og etterdriftsfond... 16 7.2 Monopol og konkurranseverksemd... 17 7.3 Sjølvkost... 18 7.4 Føremålet med selskapet... 18 8 Konklusjon... 18 9 Referanseliste... 19 Vedlegg: 1 Svarbrev frå Meland kommune datert 25.02.09 2

0 Samandrag Nordhordland Revisjon IKS har gjennomført selskapskontroll i NGIR IKS. Selskapskontroll er ei lovpålagt oppgåve, jf. Kommuneloven 77.5, og selskapskontrollen er avgrensa til eigarskapskontroll for åra 2006-2008. Fokus i prosjektet er på korleis kommunen forvaltar sine eigarinteresser i selskapet, og samt ei vurdering av selskapet frå eit eigarperspektiv. 1) I kva grad har Meland kommune etablert eit system for å ivareta sine eigarinteresser i NGIR? 2) Korleis er verksemda i NGIR IKS sett frå eit eigarperspektiv? Revisjonen konkluderar med at Meland kommune i liten grad har etablert eit system for å ivareta sine eigarinteresser i NGIR IKS, men det er ikkje det same som å sei at ikkje kommunen følgjer med på utviklinga i selskapet. Revisjonen vil anbefale kommunen å vurdere ei meir formalisert oppfølging av eigarinteresser. NGIR IKS etterlyser sjølv eit tettare forhold til eigarkommunane. Ein heilskapleg eigarskapspolitikk kan bidra til ein bevisstgjeringsprosess i høve til kva eigarskap inneber for kommunen. Å vere eigar krev ein medviten haldning til kva kommunen ønskjer med å eige selskapet, og i kva retning kommunen ønskjer at selskapet skal utvikle seg, og evt. om dagens organisering er den riktige i høve til dei tenestene kommunen skal tilby innbyggjarane. Dette er særskilt viktig i ein periode der selskapet står ovanfor store endringar i rammebetingelsane, som vil vere avgjerande for kva retning selskapet skal utvikle seg i, i åra som kjem. Ettersom Meland er ein av 9 eigarar, bør arbeidet med selskapsspesifikk selskapsstrategi skje i samarbeid med dei andre eigarane. Gjennomgang av protokoller frå representantskapet og styret viser at styringsorgana fungerer i samsvar med Lov om interkommunale selskaper og selskapsavtalen, i høve til samansetjing og utføring av lovpålagte oppgåver. Kommunen sine representantar har i tilfredsstillande grad stilt opp på møta i representantskapet. NGIR IKS framstår som eit veldrevet selskap med god økonomi. Brukarane av tenestene frå selskapet gir uttrykk for å vere godt nøgd, og selskapet framstår som ein viktig aktør i samband med opplysningsarbeid om miljø og avfallshandtering. Frå eit eigarperspektiv er det likevel viktig å vere merksam på dei utfordringane som selskapet står ovanfor. Avslutningsvis i rapporten presenterar revisjonen eit utval problemstillingar og utfordringar for selskapet, som kan vere interessant ut frå eit eigarperspektiv. Desse er ikkje vurdert i høve til vurderingskriterier, men løfta opp som interessante områder å sjå nærare på. Fokus er på utfordringar knytt til endra rammebetingelser som følgje av det såkalla deponi-forbudet, som trer i kraft 1. juli 2009, og innebærer at det i all hovudsak vert forbode å deponere nedbrytbart avfall. Dermed må største delen av det avfallet som går til deponi i dag, handterast på annan måte i framtida. Vidare er det fokus på etterdriftsfond, konkurranseverksemd innan næringsavfall, sjølvkostberekningar og vurdering av føremål med selskapet. 3

1 Innleiing 1.1 Heimel for selskapskontroll I kommuneloven 77.5 heiter det at Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltninga av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m.. I Forskrift om kontrollutval 14, heiter det at kontrollutvalet skal: påse at det gjennomføres kontroll med forvaltninga av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser i selskaper,gjør dette i samsvar med kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Ansvar for bestilling og oppfølging er i lova lagt til kontrollutvalet. Prosjektet vart bestilt i kontrollutvalsmøte 15.05.08, sak 36/08. Eigarskapskontrollen i NGIR IKS er gjennomført som eit fellesprosjekt med dei øvrige eigarkommunane i NGIR IKS, og i samarbeid med SEKOM sekretariat, som har sekretariatsfunksjonen for kontrollutvala i Solund og Gulen. 1.2 Bakgrunn Det er ei trend at stadig fleire av dei kommunale tenestene vert fristilt, og organisert i einingar utanfor den tradisjonelle etatsorganiseringa i kommunen. Bakgrunnen for at kommunen ønskjer å organisere verksemda i AS, IKS eller IS, er i dei fleste tilfella eit ønskje om meir rasjonell og effektiv tenesteproduksjon og å auke kvaliteten, men kan også skuldast endringar i lovverket eller ønskje om samarbeid på tvers av kommunegrensene. 1 Kommunal selskapsetablering gir ei meir kompleks indirekte styring, gjennom eigarorgan som representantskap eller generalforsamling. Det inneber at den kommunale verksemda ikkje lenger er direkte underlagt kommunestyret som eigar, men via eigarrepresentantar i eit felles eigarorgan. Kommunen sin moglegheit til aktiv styring stiller dermed krav til kommunen med omsyn til strategi, opplæring og oppfølging av selskapet, og samarbeidsrelasjonar til dei øvrige eigarane. Kommunal eigarstyring har vore på dagsorden den siste tida, og debatten er aktualisert i samband med veksten i talet på IKS og kommunale AS. Fokus har vore på å utfordre kommunane til å ta aktive grep om sin selskap og eigarinteresser, og kjem mellom anna til uttrykk i forskingsrapporter, utredningar og kvalifiserte tilrådingar frå KS og NHO, på dette området. Kommuner er eiere av selskaper som utfører viktige samfunnsmessige tjenester, og det er derfor viktig at kommunestyremedlemmene er seg bevisst sin rolle som eier (Resch- Knudsen, 2007:32). Også Meland kommune har organisert deler av si tenesteproduksjon utanfor den tradisjonelle etatsorganiserings i kommunen. I dette prosjektet vil revisjonen sjå nærare på korleis 1 Ringkjøb m.fl. (2008) Lokalt folkestyre AS, Styring og kontroll av kommunale selskaper og foretak. Rapport nr 18/2006, Nordlandsforskningen, og Eierskap. Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene. Arbeidsrapport nr 7, 2008. Telemarksforskning-Bø. 4

kommunen ivaretar sine eigarinteresser i renovasjonsselskapet NGIR IKS, som er eigd av Meland kommune, saman med 8 andre kommunar. 1.3 Føremål Føremålet med selskapskontrollen, er å undersøke og vurdere korleis kommunen ivaretar sine eigarinteresser i NGIR IKS. 1.4 Avgrensing Selskapskontroll kan pr definisjon deles i to ulike deler: den obligatoriske eigarskapskontrollen og forvaltningsrevisjon. 2 Denne selskapskontrollen er avgrensa til eigarskapskontroll, dvs. at fokus er på kommunen sin forvaltning av sine eigarinteresser i NGIR IKS. Eigarskapskontrollen er avgrensa til åra 2006-2008. Revisjonen har valt ei formalistisk tilnærming til gjennomføringa av eigarskapskontrollen. Det innebærer at kommunens styringssystem og praksis er relatert til eit utval lover og forskrifter som regulerer kommunen sin utøving av sine eigarinteresser i selskapet, samt kvalifiserte tilrådingar og teori. Ein eigarskapskontroll er ingen omfattande gransking av selskapet si drift. Nærare vurdering av dei indre forholda i selskapet, må difor eventuelt vere gjenstand for forvaltningsrevisjon. Revisjonen vil på bakgrunn av informasjon frå eigarskapskontrollen, peike på område som kan vere aktuell for forvaltningsrevisjon på eit seinare tidspunkt. 1.5 Problemstillingar 3) I kva grad har Meland kommune etablert eit system for å ivareta sine eigarinteresser i NGIR? 4) Korleis er verksemda i NGIR IKS sett frå eit eigarperspektiv? 2 Metode NGIR IKS vart orientert om prosjektet i oppstartsbrev datert 30.04.08, og revisjonen hadde oppstartsmøte med daglegleiar og styreleiar 20.05.08. Erlend Kleiveland har vore kontaktperson i NGIR IKS i prosjektperioden. Førebels rapport vart sendt til NGIR IKS 05.12.08 og kommunen 21.01.09 for uttale. NGIR IKS hadde ingen kommentarar til innhaldet i rapporten. Svarbrev frå kommunen er lagt ved. Prosjektet er lagt opp med utgangspunkt i NKRFs rettleiar for selskapskontroll. Revisjonen har nytta intervju, spørjeundersøking og dokument- og rekneskapsanalyse for å svare på problemstillingane i prosjektet. Revisjonen har intervjua dagleg leiar og styreleiar i selskapet, og intervjua er gjennomlest, korrigert og godkjent av intervjuobjekta. Likelydande e-post vart sendt til administrasjonen i alle eigarkommunane, der revisjonen fekk tilbakemelding på ein del sentrale spørsmål 2 Veileder i selskapskontroll NKRF (2005) 5

Spørjeundersøkinga var organisert som ei strukturert elektronisk spørjeundersøking, og gjennomført ved hjelp av det internettbaserte spørjeskjemaverktøyet Questback. Intensjonen var å sende ut spørjeskjema til alle representantskapsmedlemmene, både for inneverande og førre valperiode. Men då me ikkje lukkast med å nå alle pr e-post, vart spørjeskjema sendt til 26 av 34 representantar. Revisjonen fekk inn 23 svar, noko som gir ein svarprosent på 88 %, av dei spurte. Alle Meland sine fire representantar i den aktuelle perioden tok del i undersøkinga. Revisjonen har fått tilsendt protokollar frå styremøtar og representantskapsmøtar i perioden 2006-2008. Vidare har revisjonen sett nærare på rekneskap, årsmeldingar og selskapsavtale. Datainnsamlinga er avslutta i oktober 2008. Revisjonen har hatt god dialog med administrasjonen i NGIR IKS i prosjektprosessen. 3 Vurderingskriterier Omgrepet vurderingskriterium viser krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for selskapskontroll. Det betyr at vurderingskriteria er dei krava ein måler og vurderar kommunen og selskapet si praksis mot. Det vil vere føremålsteneleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval av slike vurderingskriterier. Vurderingskriteriene er normalt leda ut frå lov og forskrift, samt politiske vedtak og retningslinjer. Vurderingskriterium vert også leia ut frå kjelder med lågare autoritet, som til dømes anerkjende tilrådingar, teori eller beste praksis. I denne selskapskontrollen er vurderingskriteria utleia frå: Lov om interkommunale selskaper Forurensningsloven Selskapsavtale for NGIR IKS KS Eierforum sine tilrådingar i Anbefaling av eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak Oppsummert vil revisjonen vurdere kommunens praksis og selskapets drift i høve til følgjande kategoriar: Eigarskapspolitikk, jf. KS Eierforums tilrådinger Eigarskapsstrategi, jf. KS Eierforums tilrådinger Val av representantskap og styre, jf. Lov om interkommunale selskaper og selskapsavtalen Kompetanse, jf. KS Eierforums tilrådinger Styringsformalisering, jf KS Eierforums tilrådinger Frammøte, jf. selskapsavtalen Oppgåver, jf Lov om interkommunale selskaper og selskapsavtalen 6

4 NGIR IKS Eigarskapskontroll NGIR IKS (Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap) vart oppretta i 1981, og var den gongen eit samarbeid mellom Austrheim, Fedje, Lindås, Meland, Meland, Radøy og Gulen. Modalen kom med i selskapet i 1996, og Solund i 2001. Frå 1. januar 2004, vart selskapet omdanna til eit IKS, og namnet vart endra til Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap IKS. Selskapsavtalen vart sist revidert av representantskapet 10.11.2006. Hovudkontoret ligg i Kjevikdalen i Lindås kommune. Selskapet er ansvarleg for innsamling og handsaming av alt hushaldsavfallet i medlemskommunane. Selskapet tilbyr også handsaming av næringsavfall for bedrifter i regionen. I 2007 hadde selskapet ei omsetning på 64 mill kr, ei auke på 14 % frå året før. 3 Selskapet har om lag 25 tilsette. Revisjonen kjem tilbake til økonomisk utvikling under punkt 7. 4.1 Føremål med NGIR IKS I følgje selskapsavtalen 3 skal NGIR IKS ( ) vere eit selskap med høg kompetanse innan avfallshandsaming, og skal til ei kvar tid vere pådrivar for og utviklar av gode avfallsløysingar. Dette inneber: Å vere pådrivar for arbeidet med å redusere avfallsmengder og auka gjenvinning. Å samordne arbeidet med utarbeiding og oppfølging av avfallsplanar for medlemskommunane, og å utarbeide framlegg til planar for felles tiltak og aktivitetar. Å planleggje, byggje og drive anlegg for mottak, sortering og gjenvinning av avfall og slam. Å stå for omsetnad av gjenvinningsprodukt frå slam og avfall. Å planleggje, byggje og drive anlegg som sikrar ei miljømessig og samfunnsansvarleg sluttbehandling av restavfall. Å stå for oppsamling, innsamling og transport av avfall og slam. ( ) NGIR sine hovudoppgåver gjeld det hushaldsavfallet som kommunane har ansvar for, men selskapet kan og utføre tilsvarande oppgåver for næringsavfall og farleg avfall. ( ) Grunnlaget for innbetaling til NGIR per abonnent frå kommunane for tenester som gjeld det hushaldsavfallet kommunane har ansvaret for, skal vere likt for alle medlemskommunane. Dette prinsippet skal og så langt som det er økonomisk forsvarleg gjelde for alt anna avfall som NGIR handsamar. ( ) NGIR har ikkje til føremål å gje forteneste (utbytte) til eigarane. 3 Årsmeldinga for 2007. 7

4.2 Organisering NGIR IKS er eit interkommunalt selskap, og det vil sei at NGIR IKS er eit eige rettssubjekt, som rettslig og økonomisk er skilt frå eigarkommunane. Kommunen heftar uavgrensa for sin eigardel av selskapet sine pliktar, jf Lov om interkommunale selskaper. 4.2.1 Eigarskapsstruktur Masfjorden; 5,0 % Gulen; 7,1 % Solund ; 2,6 % Fedje; 1,8 % Eigarandelar i NGIR IKS Modalen; 1,1 % Figur 1: Fordeling av eigardelane i NGIR IKS. Austrheim; 7,7 % Lindås; 41,5 % Radøy; 14,4 % Meland; 18,8 % 4.2.2 Styrande organ Representantskapet er selskapets øvste organ, og består av 19 representantar frå eigarkommunane. Alle kommunane har to representantar, med unntak av Lindås kommune, som i følgje selskapsavtalen 8 skal ha tre representantar. Kommunestyret vel representantar for 4 år, og minst halvparten av både faste og vararepresentantar skal vere medlem i kommunestyret. Representantskapet vel sjølv sin leiar og nestleiar. Eigarstyringa skal skje gjennom representantskapet, som har m.a. følgjande faste oppgåver: velje styrerepresentantar, fastsette rekneskap, budsjett, økonomiplan, velje revisor samt pantsetting og investeringar av vesentleg betydning. Representantane skal representere kommunens fleirtalsavgjersler, og ikkje eige parti. Kommunestyret har instruksjonsrett ovanfor kommunen sine eigarrepresentantar, og eit fleirtal i kommunestyret kan gi instruks om stemmegiving i representantskapet. Dersom det ikkje ligg føre slik instruks, er det opp til representanten sjølv å handtere dei aktuelle sakene, innanfor lov, selskapsavtale og lojalitet til kommune og selskap. Det er styret sitt ansvar å forvalte selskapet på vegne av eigarane. Styret er underlagt representantskapet, og vert valt av dette, etter innstilling frå valnemnda, jf. selskapsavtalen 10. Styret i NGIR IKS består av fem personar, og i følgje selskapsavtalen skal Lindås kommune alltid ha ein representant i styret. I tillegg vel representantskapet tre varamedlemmer i prioritert rekkefølgje. 1. vara skal etter selskapsavtalen 13, møte fast på styremøta, som observatør med talerett. Selskapet har tilsett ein dagleg leiar som står for den daglege drifta av selskapet, og er ansvarleg ovanfor styret. 8

5 Kommunen som eigar Frå statleg hald, har det vore aukande fokus på betydning av at kommunane tek sitt eigaransvar på alvor. Det er utarbeidd fleire rapportar om status for kommunalt eigarskap i Noreg, og Kommunenes Sentralforbund (KS) har etablert kompetansenettverket KS Eierforum. Målsettinga er danne eit fagleg bakteppe for dei politiske diskusjonane omkring kommunal eigarstyring i kommunane. I eit forsøk på å sette kommunalt eigarskap på den kommunale dagsorden, har KS Eierforum formulert tilrådingar om korleis kommunen kan og bør etablere system for oppfølging av sine eigarinteresser. Då både fokus og tilrådingane frå KS er relativt nye, er det ikkje å forvente at kommunane har etablert system og ordningar som pr i dag er i samsvar med desse. Tilrådingane er likevel kvalifiserte råd om korleis kommunane kan leggje til rette for god kommunal eigarstyring, og dannar utgangspunkt for fleire av revisjonen sine vurderingar. Lov om interkommunale selskaper og selskapsavtalen stiller også krav til rolle, oppgåvefordeling og ulike funksjonar i det kommunale eigarskapet. 5.1 Data 5.1.1 Eigarskapsmelding/-politikk Eigarskapspolitikk, oftast uttrykt i eigarskapsmelding, viser til dei overordna premissa som kommunen legg til grunn for forvaltninga av selskapa sine, og dannar rammeverk for eigarstyringa. Eigarskapsmeldinga kan definerast som eit overordna politisk styringsinstrument for verksemd lagt til eit anna rettssubjekt (KS Eierforum 2008). Eigarskapsmeldinga bør, i følgje KS Eierforum, gi ei oversikt over kommunen si verksemd som er lagt i selskap/samarbeid, og prinsipp for eigarstyring gjennom å sei noko om kva system, rutinar og retningslinjer kommunen skal følgje for å utøve sitt eigarskap. Meland kommune har ikkje utarbeidd eigarmelding eller utforma eigarskapspolitikk, i samband med sitt eigarskap. 5.1.2 Eigarskapsstrategi KS Eierforum tilrår kommunane å utarbeide ein eigarskapsstrategi for kvart selskap kommunen har eigarinteresser i. Ein eigarskapsstrategi er ei spesifikk strategi for eit gitt selskap, som m.a. omhandlar mål og kommunen sine krav og forventningar til det aktuelle selskapet. Eigarskapsstrategiar bør, i følgje KS Eierforum, samordnast med øvrige eigarkommunar, dersom selskapet har fleire eigarar. Meland kommune har ikkje etablert ein spesifikk strategi for sitt eigarskap i NGIR IKS. Kommunen sin intensjon med selskapet er dermed å finne i selskapsavtalen, og saksutgreiinga i samband med etablering av selskapet i 1981. Spørsmålet om verksemda i NGIR IKS skjer innanfor ramma av kommunestyrets vedtak og føresetnader, vert derfor eit spørsmål om verksemda skjer innanfor rammene av føremålet i selskapsavtalen. Både daglegleiar og styreleiar i NGIR IKS etterlysar større engasjement frå eigarkommunane, i samband med utvikling av selskapet. I 2007 vedtok representantskapet i NGIR IKS, etter innstilling frå styret, å leggje ned Gjenbruksstasjon i Knarvik. Meland kommune har vore sterkt ueinig i å leggje ned 9

Gjenbruksstasjonen, og på årsmøte 28.10.08 vedtok representantskapet at styret skulle arbeide med å etablere ein gjenbruksstasjon i Meland kommune. 5.1.3 System for oppfølging av selskapet Som det også kom til uttrykk under punktet 5.1.1 eigarskapspolitikk, vert det rekna som grunnleggjande for engasjement og oppfølging av selskapet, at det er etablert kommunikasjonslinjer og system for oppfølging av selskapet. Når det gjeld systematisk kontakt og rapportering mellom selskap og kommune, er følgjande rutine etablert: I følgje dagleg leiar i selskapet, sender NGIR IKS årsrekneskap og årsmelding, samt kopi av møteinnkallingar og møteprotokollar frå styremøte og representantskapsmøte til kommunen. Revisjonen er usikker på om der er nokon fast rutine på at årsmelding og rekneskap vert lagt fram for kommunestyret og eller formannskapet som orienteringssak. Så langt revisjonen kjenner til, er det ikkje etablert system som sikrar at saker som skal handsamast i representantskapet, vert lagt fram for kommunestyre eller formannskapet i forkant av representantskapsmøtet. Det er heller ikkje etablert formelle rutinar for rapportering frå representantskapsmedlemmene i selskapet til kommunestyret eller formannskapet, i etterkant av møte i representantskapet. Det utelukkar ikkje at denne typen informasjon er formidla til folkevalde organ, på anna måte. Representantskapsmedlemmene synes kommunen si oppfølging av sine eigarinteresser i selskapet i stor grad eller i nokon grad er tilstrekkeleg. Det er ikkje etablert møteplass mellom eigar og selskap, som tildømes eigarmøte. Eigarmøte er eit uformel treffpunkt der eigar kan sende styringssignal, og selskapet kan orientere om utviklinga i selskapet. Eit eigarmøte er ein uformell arena, som ikkje har vedtaksmynde. Leiinga i NGIR IKS uttrykkjer ønskje om å styrkje kontakten med kommunane, og informere meir direkte om drifta og utfordringane i selskapet. 5.1.4 Nærare om representantskapet Val av representantar til representantskap Representantskapet i NGIR IKS består av 19 representantar frå eigarkommunane, to frå kvar kommune, med unntak av Lindås, som i tråd med selskapsavtalen 8, har 3 representantar. Selskapsavtalen krev at kommunestyret skal velje eit varamedlem meir enn faste medlemmer, og utelukkar at styremedlemmer kan sitte i representantskapet. Kommunestyret vel representantar til eigarorganet i NGIR IKS, der eigarstyringa skal skje. Representantskapsmedlemmene vert vald i samband med konstitueringa av kommunestyret i starten av kvar valperiode. Meland sine to representantar for perioden 2007-2011, vart valt av kommunestyret 07.11.07. Utval for drift og utvikling valte to varamedlemmer 20.11.07, og ikkje tre varamedlemmer, slik selskapsavtalen krev. Revisjonen kan ikkje sjå at det er valt ekstra varamedlem på seinare tidspunkt. Representantskapet for perioden 2007 2011 består av 11 menn og 8 kvinner. I førre periode var det 10 menn og 9 kvinner. Meland kommune er i inneverande periode representert med to menn. 10

Frammøte Ordinært har representantskapet to møter kvart år. I perioden revisjonen har sett nærare på, har det vore kalla inn til eit ekstraordinært representantskapsmøte, i samband med spørsmål kring gjenbruksstasjonen i Knarvik. Meland kommune har vore representert med to representantar med unntak av to møte, i perioden 2006-2008. Oppgåver Lov om interkommunale selskap og selskapsavtalen 9 angir kva som er representantskapet sine lovpålagte oppgåver og mynde. På representantskapsmøte i mai er normalt årsmelding, rekneskap og val av styre tema, og i oktobermøtet er årsbudsjett og økonomiplan for dei neste 4 åra som regel dei viktigaste sakene. Representantskapet har handsama dei sakene som lov og selskapsavtale krev, i perioden 2006-2008. Kompetanse KS Eierforum si anbefaling understrekar at det er viktig å sikre at eigarforumet har tilfredsstillande kompetanse med omsyn til oppgåver, funksjon og ansvar. KS Eierforum anbefaler at representantane får tilbod om opplæring i kommunal eigarstyring i løpet av det første halve året etter valet, med ei oppfølging med kompetansehevande tiltak etter to år. Rådmann opplyser at det ikkje er tilbudt anna kurs/opplæring av representantane enn det som vert gitt i samband med folkevalt opplæringa. Alle kommunen sine representantar svarar at det ville vere interessant å delta på kompetansehevingstiltak, dersom ein fekk tilbod om det. 5.1.5 Nærare om styret i NGIR IKS Valnemnd KS Eierforum anbefaler at representantskapet set ned ei valnemnd for å sikre riktig kompetanse i selskapsstyret. 10 i selskapsavtalen for NGIR IKS set også krav om at det skal veljast ei valnemnd på tre medlem, som skal leggje fram forslag til leiar og nestleiar i representantskapet, val av medlemmer til styret, val av leiar og nestleiar i styret og medlem til valnemnd. Kriteria for val av styret går fram av selskapsavtalen 13 og stikkorda er; personlege kvalifikasjonar, kontinuitet, likestilling og geografisk fordeling. I referatet frå representantskapsmøtet 27.05.08 går det fram at valnemnda la fram ei delt innstilling til val av styre. Det går også fram av referatet at det er etterlyst dokumentasjon av kvalifikasjonane til kandidatane til styret. Val av styret i NGIR IKS Det er representantskapet som skal velje styremedlemmene. Lindås kommune skal i følgje selskapsavtalen 13, alltid ha ein representant i styret. På spørsmål om kva eigenskapar ved representantane dei hadde inntrykk av var mest avgjerande ved val styrerepresentant i selskapet, er det erfaring frå styreverv og kjønn, som får høgast score av kommunen sine representantar i eigarorganet. 11

Kjønn I følgje Lov om interkommunale selskap 10, skal eit styre med 5 medlemmer ha minst to representantar frå kvart kjønn. Styret i NGIR IKS har i dag 2 kvinner og 3 menn. 1. vara er mann. Før årsmøte 27.05.08 hadde styret også 2 kvinner og 3 menn, men 1. vara var kvinne. Styreinstruks og styreevaluering KS Eierforum anbefaler at styret vedtek ein instruks for styret og den daglege leiinga, med særleg vekt på klar intern ansvars- og oppgåvefordeling. Det er ikkje vedtatt styreinstruks for styret i NGIR IKS. KS Eierforum tilrår også at styret gjennomføre ei eigenevaluering med omsyn til kompetanse og eige arbeid. Det er ikkje etablert rutine for styreevaluering i dag. KS Eierforum anbefaler også at styret jamleg gis høve til ekstern styreopplæring, og at nye styremedlem skal gis opplæring om ansvar, oppgåver og rollefordeling. Styreleiar opplyser om at det dei siste åra ikkje er vurdert om det er behov for kompetanseutviklingstiltak blant medlemmene i styret, mellom anna fordi det ikkje har vore etterspurt og ein har vurdert kompetansen som god. 5.2 Vurdering Eigarskapspolitikk KS Eierforum har sterkt fokus på at kommunane må ta på alvor si rolle som eigar av kommunale selskap. Det kan vere eit viktig hjelpemiddel for Meland kommune å ta på seg arbeidet med å skissere kva krav, rutinar og kommunikasjon kommunen ønskjer i forhold til selskapa dei har eigedelar i. Ein heilskapleg eigarskapspolitikk kan bidra til ein bevisstgjeringsprosess i høve til kva eigarskap inneber for kommunen, og styrke dei folkevalde i rolla som eigar. Eigarskapsstrategi Å vere eigar krev ein medviten haldning til kva kommunen ønskjer med å eige selskapet, og i kva retning kommunen ønskjer at selskapet skal utvikle seg, og evt. om dagens organisering er den riktige i høve til dei tenestene kommunen skal tilby innbyggjarane. Utan å ha klart for seg ein strategi og målsettingar for å vere eigar av selskapet, er det vanskeleg å evaluere eigarskap, måloppnåing og om denne typen selskapsorganisering gjev den type tenester som fleirtalet i kommunestyret ønskjer. Ettersom kommunestyret ikkje har formulert eigarskapsstrategi, som konkretiserar mål og krav for kommunen sitt engasjement i NGIR IKS, er det opp til representantskapsmedlemmene å utlede kva som er kommunen sine eigarinteresser, og i kva grad selskapet lever opp til desse. Revisjonen meiner at Meland kommune bør sette si rolle som eigar på den politiske dagsorden, og vurdere å utvikle ein eigarstrategi for selskapet. På den måten vert kommunen også tydelegare i høve til styringssignal for kommunen sine representantar i eigarorganet. System for oppfølging av selskapet Slik revisjonen vurderer kommunen si praksis, har Meland kommune i liten grad etablert eit system for oppfølging av sine eigarinteresser i NGIR IKS. Revisjonen meinar at Meland bør vurdere si rolle som eigar, og kva informasjon og oppfølging kommunestyret bør ha, for å 12

kunne utøve denne rolla på ein best mogleg måte. Kommunen bør drøfte korleis dialogen mellom selskapet og kommunen skal gjennomførast. Revisjonen seier ikkje med dette at kommunen ikkje følgjer opp sine eigarinteresser i selskapet, men at kommunen bør vurdere å etablere eit system som sikrar at oppfølginga skjer systematisk, og i større grad har eit formelt preg. Kommunen bør vurdere å etablere rutinar som sikrar at dei folkevalte er informert om kva saker som handsamast i eigarorganet. På den måten reduserar ein risikoen for at kommunen sine eigarrepresentantar er usikker på korleis saker skal handsamast, eller at representantskapet tek opp saker som er viktige for kommunen, utan at kommunen er observant. Val av representantar til representantskapet Val av medlemmer til representantskapet er utført i tråd med Lov om interkommunale selskaper, men det kan sjå ut til at Meland har valt ein vararepresentant for lite. Frammøte og oppgåver Gjennomgang av protokoller frå representantskapet og styret viser at styringsorgana fungerer i samsvar med Lov om interkommunale selskaper og selskapsavtalen. Kommunen har vore representert på alle møte i representantskapet, men i to møte har det berre møtt ein frå kommunen. Eigarorganet har ivaretatt sine lovpålagte oppgåver, slik IKS-loven krev. Kompetanse I samband med val av eigarrepresentantar til selskapet, har ikkje kommunen tilbudt noko kompetanseutviklingstiltak, slik KS Eierforum tilrår. Dette for å sikre at representantane har ei klar oppfatning av kva oppgåver og rolle som ligg til det å vere eigarrepresentant. Med få unntak har alle som har teke del i spørjeundersøkinga, gitt uttrykk for at dei ville takka ja til eit tilbod om opplæring i kommunal eigarstyring. Dette gjeld for alle kommunane. Valnemnd og val av styret i NGIR IKS Styret i NGIR IKS tilfredsstillar lovkrava med omsyn til antall og kjønnsfordeling. Revisjonen ønskjer likevel å kommentere valprosessen. Representantskapet hadde sett ned ei valnemnd, slik det er anbefalt frå KS Eierforum, og er krav om i selskapsavtalen 10. KS Eierforum fokuserer på at styret er eit kollegialt organ, og at det difor er viktig å vurdere den komplementære kompetansen til styret. Den samla kompetansen til styret må gjenspegle selskapet sin eigenart, utfordringar og formål. NGIR IKS er eit relativt stort selskap som utfører viktige oppgåver for kommunen. Når selskapet no står ovanfor store utfordringar gjennom endringar i rammebetingelsene, vil revisjonen peike på at det er viktig at val av styremedlemmer skjer etter ei grundig vurdering av dei ulike krava stilt i selskapsavtalen Ein eigenevaluering av styret kunne vere til hjelp for valkomiteen sitt arbeid. Valkomiteen bør gjere ei samla vurdering av kva kompetanse selskapsstyret treng, og grunngje korleis dei ulike kandidatane til styret kan bidra til å stette dei krav som er sett. 13

6 Frå eit eigarperspektiv Vurdering av selskapet ut frå eit eigarperspektiv, fokuserar på grunnleggjande sider ved selskapet som økonomisk bærekraft og samfunnsansvar og etikk. I forhold til økonomi, er det grunnleggjande at selskapet har ein sunn økonomi og driv økonomisk forsvarleg. 6.1 Data 6.1.1 Økonomisk utvikling NGIR IKS sine driftsinntekter har auka betydeleg sidan 2004. I perioden 2004 2007 har den gjennomsnittlege årlege auken i driftsinntekter vore på 8 %, og i 2007 var auken 14 %. Driftskostnadene har også auka, men der har vore positive driftsresultat kvart år. I same periode har eigenkapitalen auka frå 63 % til 73 %. Selskapet har hatt tilfredsstillande økonomisk resultat dei siste åra. Eigenkapitalen er høg og likviditeten er god. Tabell 1: Økonomiske nøkkeltal i mill kr og %. (Kjelde: årsmelding 2004-2007) Mill kr 2004 2005 2006 2007 Driftsinntekter 50,9 52,2 56,1 64,1 Driftskostnader 46,3 49,5 56,0 60,5 Driftsresultat 4,6 2,7 0,1 3,6 Resultat inkl. finanspostar 4,3 2,5 0,0 3,8 Resultatgrad 9 % 5 % 0 % 6 % Rentabilitet 7 % 5 % 0 % 7 % Arbeidskapital 7,5 10,5 11,2 13,0 Eigenkapital 36,4 36,9 36,8 40,6 Totalkapital 57,7 54,6 56,3 55,7 Eigenkapital i % 63 % 68 % 65 % 73 % Omløpsmidlar 15,5 15,6 20,1 20,4 Kortsiktig gjeld 8,0 5,1 8,9 7,4 Langsiktig gjeld 13,3 12,6 10,6 7,7 14

Fordeling av driftsinntektene ved NGIR - tabellen er i mill kr 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % Ymse Næringsavfall Slam Hushaldsavfall 0 % 2004 2005 2006 2007 Ymse 0,9 0,9 1,2 0,9 Næringsavfall 18,2 19,0 21,0 27,5 Slam 4,3 4,5 5,0 4,6 Hushaldsavfall 27,5 27,8 28,9 31,2 Figur 2: Fordeling av driftsinntektene i perioden 2004-2007. Figuren er i %, mens tabellen under er i mill kr. (Kjelde: årsmelding 2004-2007) Andelen av inntektene som kjem frå hushaldsavfall og slam, som er den lovpålagte delen, har gradvis vorte redusert, frå 62 % i 2004 til 56 % i 2007. Inntektene frå næringsavfall aukar og utgjer i 2007 43 %, mot 36 % i 2004. 6.1.2 Gebyrnivå Utrekninga av avfallsgebyr er basert på eit uttalt prinsipp i forurensningslova, som seier at den som produserar avfallet skal sjølv dekke kostnadene forbundet med avfallshandteringa. Det betyr mellom anna at eventuell inntekter frå næringsavfall, ikkje kan nyttast til å subsidiere utgiftene med hushaldsavfall. I følgje forurensningsloven 34, skal kommunen fastsette eit gebyr som dekker kostnadene forbundet med avfallshandteringa av hushaldsavfall. Lovverket oppfordrar til å differensiere gebyra, dersom dette kan vere eit verkemiddel i høve til å reduser avfallsmengde og auke gjenvinningsgrad. I samband med handsaminga av budsjettet i NGIR IKS, vedtek representantskapet gebyret for hushaldsavfallet. Representantskapets vedtak er basert på eit framlegg frå styret i NGIR IKS. Avfallsgebyret skal også vedtas i dei einskilde kommunestyra i eigarkommunane. I følgje 3 i selskapsavtalen, skal gebyret for hushaldsavfallet vere likt for alle medlemskommunane. For næringsavfall står NGIR IKS imidlertid fritt til å ta forteneste frå den enkelte bruker, og innanfor næringsavfallet må NGIR IKS konkurrere med dei andre aktørane i marknaden. Det har vist seg vanskeleg å finne eit reelt samanlikningsgrunnlag for gebyrnivå mellom renovasjonsselskapa, fordi det t.d. er forskjellar i kva som er inkludert i gebyret, tømmefrekvens osb. NGIR IKS har i fleire år samanlikna seg mot andre renovasjonsselskap i ei såkalla benchmarking, utført av Energidata. 4 Deler av benchmarkinga gjeld effektivitet, kostnader for kvar teneste samanlikna med kva same teneste under same føresetnad kostar hjå 4 Renovasjonsbenchmarking 2008. Resultater for Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap IKS (NGIR). 15

andre. I ei slik benchmarking tek ein omsyn til forhold som avstand, type innsamlingssystem, mengde, eigenbetaling frå kundar etc. Samanlikninga syner at NGIR er av dei selskapa som har mest effektiv drift. 6.1.3 Kundetilfredshet Ei undersøking utført av Centio Research Norge våren 2008, gir NGIR svært gode skussmål, og tilbakemelding om kundetilfredshet over gjennomsnittet på dei viktigaste funksjonsområda til selskapet. 6.1.4 Samfunnsansvar NGIR IKS framstår som aktive i informasjonsarbeidet omkring opplysning og førebygging i samband med problemstillingar knytt til miljø og miljøvernarbeid. Selskapet driv aktiv informasjonsarbeid gjennom NGIR-nytt, internett og andre førebyggjande tiltak retta mot skular i distriktet. Vidare deler selskapet ut ein miljøpris kvart år, som set fokus på miljøarbeid i kommunane. 6.2 Vurdering NGIR IKS framstår som eit veldrevet selskap med god økonomi. Brukarane av tenestene frå selskapet gir uttrykk for å vere godt nøgd, og selskapet framstår som ein viktig aktør i samband med opplysningsarbeid om miljø og avfallshandtering. Frå eit eigarperspektiv er det likevel viktig å vere merksam på dei utfordringane som selskapet står ovanfor i tida som kjem. 7 Utfordringar framover I kapittel 7 har revisjonen sett på nokre områder vedrørande selskapet, som er interessante ut frå eit eigarperspektiv. Desse er ikkje vurdert i høve til vurderingskriterier, men løfta opp som interessante områder å sjå nærare på. Ein eigarskapskontroll er ingen omfattande gransking av selskapet si drift, og ei nærare vurdering av dei indre forholda i selskapet må difor eventuelt vere gjenstand for forvaltningsrevisjon. 7.1 Deponiforbod og etterdriftsfond Ei hovudutfordring for selskapet er at krava til drift av avfallsdeponi vert endra. Miljøverndepartementet har vedteke at frå 1. juli 2009, er det i all hovudsak forbode å deponere nedbrytbart avfall. Det inneber at største delen av det avfallet som går til deponi i dag, må handterast på annan måte i framtida, t.d. at det vert nytta til materialgjenvinning eller til energi. Statens Forurensingstilsyn (SFT) skriv på si heimeside: Forbudet innebærer at store mengder avfall må behandles på andre måter om ett år. SFT er klar over at det vil kunne ta tid å bygge ut den nødvendige behandlingskapasiteten i noen områder av landet. For å sikre gode, fremtidsrettede løsninger, vil det derfor kunne gis midlertidige dispensasjoner i særskilte tilfeller i en overgangsperiode. 16

I Avfallsforskriften stilles det ei rekke krav til deponidrift. 9-10 i avfallsforskriften, krev at at ein skal kunne stille ein finansiell garanti til avslutning og etterdrift av deponiet i ein periode på minimum 30 år. I SFT sin rettleiar om krav til finansiell garanti for avfallsdeponi, skriv dei følgjande: Avfallsforskriften stiller krav om at ethvert deponi skal ha tilfredsstillende finansiell garanti eller tilsvarende sikkerhet for å sikre at forpliktelsene som følger av tillatelsen kan oppfylles. Det gjelder særlig forpliktelser til avslutnings- og etterdriftsarbeidet, da disse forpliktelsene oppstår på et tidspunkt hvor deponiet normalt har ingen eller svært begrensede driftsinntekter. I NGIR IKS si årsmelding for 2007 går det fram at ein pr 31.12.07 har eit etterdriftsfond på 3,3 mill kr, og fondet auka med om lag 0,5 mill kr i løpet av 2007. Dei 0,5 mill kr er kostnader som er belasta rekneskapen i 2007. Dagleg leiar opplyser at det er sett av kr 25,- pr tonn til etterdriftsfond som har gått til deponi. I tillegg vart 1,5 mill kr av årsresultatet sett av til etterdriftsfondet. Etterdriftsfondet er pr november 2008 på om lag 4,8 mill kr. NGIR IKS sitt overskott skal i prinsippet komme frå inntekter på næringsavfallet, i og med at hushaldsavfallet skal skje til sjølvkost. Ved å ta av overskottet og overføre til etterdriftsfondet kan det sjå ut til hushaldsavfallet bidreg mindre til etterdriftsfondet enn næringsavfallet. I følgje SFT sin rettleiar, skal dei ulike avfallstypane bidra likt til ein slik finansiell garanti, gjennom forureinar betaler prinsippet. At næringsavfallet fram til nå har bidratt med meir til etterdriftsfondet enn hushaldsavfallet, treng ikkje verta det endelege resultatet. NGIR IKS har i fleire år venta på nytt driftsløyve til deponiet frå Fylkesmannen. Kva krav som vert sett her vil vere avgjerande for kor stort fondet må vere for å sikre etterdrift av deponiet. Dersom det til dømes kjem krav om reinseanlegg, vil kostnadene verta vesentleg høgare. Når desse krava er klarlagt, vil selskapet ha eit betre grunnlag for å berekne kor stort etterdriftsfondet må vere. Dersom fondet må vere større enn det er i dag, kan det verta vanskeleg ut i frå ein konkurransesituasjon, å belaste næringsavfallet med ein ekstra avgift. Det kan difor vere at NGIR IKS må finansiere dette frå hushaldsavfallet. Så den endelege finansieringa og storleiken på etterdriftsfondet er det for tidleg å konkludere på. Spørsmål kring etterdriftsfond bør vere tema både i styre og representantskap framover, der m.a. følgjande spørsmål må avklarast: Kor store er forpliktingane? Kor stort må etterdriftsfondet vere? Korleis skal etterdriftsfondet finansierast? 7.2 Monopol og konkurranseverksemd NGIR IKS har monopol på hushaldsavfallet i regionen, men opererer i konkurranse med andre verksemder innanfor handtering av næringsavfall. KS Eierforum anbefaler at den delen av verksemda som driv konkurranseutsett verksemd vert skilt ut. Dette er ikkje eit absolutt krav i loven, men anbefalinga er basert på omsynet til å unngå mistanke om uloveleg offentleg støtte og kryssubsidiering. Eit argument mot ei slik deling av selskapet er at det totalt sett kan føre til mindre rasjonell drift og høgare kostnader. NGIR IKS praktiserer i dag skilje mellom hushaldsavfall og næringsavfall gjennom eit rekneskapsmessig skilje. 17

7.3 Sjølvkost Delen av verksemda som gjeld hushaldsavfall skal i følgje Forurensningsloven 34 skje til sjølvkost. Årsmeldingane til NGIR IKS i den aktuelle perioden opplyser om det økonomiske resultatet for handsaming av hushaldsavfall, og eventuelt overskott eller underskott er avrekna mot eit fond. Revisjonen har ikkje gjort vurderingar av dei berekningane og fordelingane av utgifter og inntekter som ligg til grunn for dette. Det kunne vere aktuelt å gå nærare inn på sjølvkostrekneskapen, i eit forvaltningsprosjekt på eit seinare tidspunkt. 7.4 Føremålet med selskapet I føremålet til selskapet står det at NGIR IKS sine hovudoppgåver gjeld hushaldsavfallet. I 2007 utgjorde driftsinntektene frå hushaldsavfallet 49 % og slam 7 % (totalt lovpålagt del 56 %), slik at dei konkurranseutsette inntektene utgjer om lag 44 %. KS Eierforum anbefaler at formålet med selskapet bør vurderast med jamne mellomrom. I dagens selskapsavtale står det at NGIR IKS ikkje har til føremål å gje forteneste (utbytte) til eigarane. Når den forretningsmessige delen av verksemda er så vidt stor, så er kanskje dette eit spørsmål som eigarane bør ta stilling til på nytt. I tilrådingane frå KS Eierforum heiter det: For selskaper som opererer innenfor et marked skal prinsippene for eventuell utbyttepolitikk klargjøres og deretter fremmes for eierorganet gjennom selskapsavtalen/vedtektene. 8 Konklusjon Så langt revisjonen kjenner til, har Meland kommune i liten grad etablert eit system for å ivareta sine eigarinteresser i NGIR IKS. Det er ikkje det same som å sei at ikkje kommunen følgjer med på utviklinga i selskapet og forvaltninga av eigarinteressene. Revisjonen vil anbefale kommunen å vurdere ei meir formalisert oppfølging av eigarinteresser. NGIR IKS etterlyser sjølv eit tettare forhold til eigarkommunane. Dette er særskilt viktig i ein periode der selskapet står ovanfor viktige endringar i rammebetingelsane, som vil vere avgjerande for kva retning selskapet skal utvikle seg i, i åra som kjem. Ettersom Meland er ein av 9 eigarar, bør arbeidet med selskapsspesifikk eigarstrategi evt. skje i samarbeid med dei andre eigarane. Når det gjeld drifta i selskapet vurdert i eit eigarperspektiv, har ikkje revisjonen gått spesielt djupt i problemstillingen. Men den økonomiske drifta framstår som god, brukarane er godt nøgde og samanliknande undersøkingar tydar på at selskapet har ei effektiv drift. Isdalstø, 5. februar 2009 Reidar Bjørsvik Revisjonssjef 18

9 Referanseliste Brandtzæg, Bent Aslak m.fl (2008): Eierskap. Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene. Arbeidsrapport nr 7 2008. Telemarksforskning- Bø Eggen, Erland (2008): Renovasjonsbenchmarking 2008. Resultater for Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap IKS (NGIR). Energidata Consulting. Gjertsen, Arild og Martinussen, Knut (2006): Styring og kontroll av kommunale selskaper og foretak. NF-rapport nr 18/2006. Nordlandsforskningen. NGIR-nytt 6-2008: http://www.ngir.no/cda/viewfile.aspx?id=448 NKRF (2005): Veileder selskapskontroll. http://www.nkrf.no/kommrev/veileder%20- %20selskapskontroll.pdf KS Eierforum (2008): Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak Resch-Knudsen, Vibeke (2007): Styring og eierskap i kommunalt eide selskaper, Kommuneforlaget, Oslo. Ringkjøb, Hans Erik m.fl. (2008) Lokalt folkestyre AS. Eierskap og styringsroller i kommunale selskap. Rapport nr.1, Rokkansenteret. Statens forurensningstilsyn Veileder til deponiforskriften - TA-1951/2003 Statens forurensningstilsyn - Veileder om krav til finansiell garanti for avfallsdeponier TA-2150/2006 Statens forurensningstilsyn - Veileder om berekning av kommunale avfallsgebyr TA-2001/2003 19

20

21