FYLKESMANNEN I FINNMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI Bajásšaddan- ja oahpahusossodat TILSYNSRAPPORT Berlevåg kommune kommunen som barnehagemyndighet Skriftlig tilsyn
Innhold 1. Tema for tilsynet 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Gangen i tilsynet 3. Om Berlevåg kommune som barnehagemyndighet 4. Barnehageloven 16 om kommunens tilsyn med barnehagene Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Konklusjon 5. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. barnehageloven 17 og 18 Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Konklusjon 6. Forskrift om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 17 og 18 Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Konklusjon 7. Pålegg om endring 8. Oppfølging av tilsynsresultatene 9. Klageadgang Vedlegg: Oversikt over innsendt dokumentasjon Oversikt over Fylkesmannen dokumentgrunnlag
1. Tema for tilsynet Hovedtema for tilsynet er barnehageloven 8 som fastslår at kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Undertema for tilsynet er kommunens tilsynsoppgaver, jf. barnehageloven 16 og kommunens håndtering av regelverket om styrer og pedagogisk bemanning, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder og forskrift om pedagogisk bemanning. Formålet med tilsynet er å fokusere på kommunens oppfyllelse av tilsynsansvaret i kommunen og om kommunen følger kravene gitt i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet og forskrift om pedagogisk bemanning. Rapporten gir således ikke en fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon. Videre er årsrapporter hentet fra Basil. 2.1 Gangen i tilsynet Berlevåg kommune ble varslet om tilsynet i brev datert 14.08.2013 Etterspurte dokumenter ble sendt fra Berlevåg kommune til Fylkesmannen i brev datert 04.09.2013. Opprinnelig dato for tilsynet var 24.oktober 2013. Etter flere utsettelser på tilsynsdatoen besluttet Fylkesmannen at tilsynet skulle være skriftlig med samme tema og med utgangspunkt i dokumentasjonen som Berlevåg kommunen har sendt til Fylkesmannen. Foreløpig tilsynsrapport datert 10.02.2014. Sluttmøte 25.03.2014 Endelig tilsynsrapport datert 08.04.2014 3. Om Berlevåg kommune som barnehagemyndighet Berlevåg kommune har en kommunal barnehage, Berlevåg barnehage. Kommunen skal opptre som barnehagemyndighet til barnehage de selv eier. Rådmannen er delegert myndighet etter opplærings- og barnehageloven, jf kommunens delegasjonsreglement 4. Barnehageloven 16 om kommunens tilsyn med barnehagene Rettslige krav: Kommunen er etter barnehageloven 16 tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven og ellers er forsvarlig. Det er ikke gitt bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres og kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Tilsynet må likevel være av en slik art at kommunen sikrer at barnehagen drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende
forskrifter. Det innebærer at kommunen må utøve systematisk tilsyn for å sikre at barnehagene drives etter barnehageloven med forskrifter. Dersom kommunen avdekker forhold som er i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Et slikt pålegg er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. I tillegg til et planmessig tilsyn kan kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn f. eks på bakgrunn av bekymringsmeldinger som er gitt barnehagemyndigheten. Kommunen som tilsynsmyndighet bør ha rutiner for hvordan slike klager/henvendelser håndteres. Tilsynet etter barnehageloven kan omfatte alle myndighetskrav: - Barnehagelovens bestemmelser om styrer/pedagogisk bemanning blir fulgt, jf. 17 og 18 - Barnehagelovens bestemmelser om norm for pedagogisk personale blir fulgt, jf. forskrift om pedagogisk bemanning - Barnehagelovens bestemmelser om innhold og kvalitet blir fulgt i tråd med rammeplan og at den enkelte barnehage drives forsvarlig, og at den enkelte barnehage fastsetter årsplan for den pedagogiske virksomheten, jf. 2 - Barns rett til medvirkning blir ivaretatt, jf. 3 - Barnehagen har foreldreråd og samarbeidsutvalg, jf. 4 - Barnehagen har vedtekter, jf. 7 - Foreldrebetaling er fastsatt i tråd med 15 - Politiattester er lagt fram 19 - Regler om taushetsplikt følges, jf. 20 - Opplysningsplikt til sosialtjenesten følges, jf. 21 - Opplysningsplikt til barneverntjenesten følges, jf. 22 - Erklæring om barnets helse legges fram, jf. 23 Kommunen må ha rutiner for oppfølging av lovbrudd og pålegg. Slike rutiner bør bl.a. omfatte frister, regler for oppfølging og planer for nye tilsyn. Dokumentasjon og vurdering: Berlevåg kommune har etter foreløpig tilsynsrapport utarbeidd en ny tilsynsplan som bl.a. beskriver lovgrunnlaget for tilsyn. I følge tilsynsplanen er det rådmannen som er delegert ansvar for tilsynet. Planen beskriver ulike tilsyn så som papirtilsyn, elektronisk tilsyn, varslet tilsyn, uvarslet tilsyn, hendelsesbasert tilsyn og stikkprøvetilsyn. Det gis også en beskrivelse av hvordan de ulike tilsynene skal gjennomføres. Konklusjon: Tilsynsplanen samt sluttmøte sannsynliggjør at Berlevåg kommune i fremtiden vil gjennomføre tilsyn i Berlevåg barnehage. 5. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. 17 og 18 i barnehageloven. Rettslige krav: Kommunen som barnehagemyndighet skal se til at pedagogiske ledere og styrere har riktig og formell utdanning. Utdanningskravet i loven er satt for å påse at barnehagen har den nødvendige kompetansen for å sikre kvaliteten. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det er barnehageeier som søker dispensasjon. Det kreves at stillingen har vært utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen. De reelle kvalifikasjonene til den det
søkes for skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og eventuelt stille vilkår ved dispensasjonen. Dispensasjoner som blir gitt skal være knyttet til en bestemt stilling i en bestemt barnehage og til en bestemt person. Vedtak om varig og midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. Barnehageloven 17 stiller krav til at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig kompetanse. Barnehageloven 18 slår fast at pedagogiske ledere skal ha utdanning som førskolelærere eller annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen. Pedagogen har et helhetlig ansvar for: - planlegging og vurdering - daglig omsorg for det enkelte barnet - utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen - samarbeidet med foreldre Pedagogen har også et veiledningsansvar overfor det øvrige personalet i barnehagen. Utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. Dokumentasjon og vurdering: Etter at Berlevåg kommune mottok foreløpig tilsynsrapport, har kommunen utarbeidd søknadsskjema og retningslinjer for behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer, pedagogisk leder og førskolelærer. Fylkesmannen vil understreke at førskolelærer er en utdanningstittel det ikke kan dispenseres fra. Fylkesmannen forutsetter at søknadsskjema og retningslinjer blir brukt ved framtidige dispensasjoner. Konklusjon: Berlevåg kommune har utarbeidd rutiner som ivaretar regelverket om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, jf barnehageloven 17 og 18. Innsendt dokumentasjon og sluttmøte sannsynliggjør at Berlevåg kommune vil endre praksis ved behandling av dispensasjoner fra utdanningskravet til styrer, pedagogiske ledere. 6. Forskrift om pedagogisk bemanning, jf. 17 i barnehageloven Rettslige krav: Forskrift om pedagogisk bemanning presiserer at det skal være minimum én pedagogisk leder per 14 18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7 9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. Antall barn er variabelt, men gir barnehageeier et maksimalt antall barn hver enkelt pedagogisk leder kan ha ansvar for. Normen setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn per pedagogisk leder. Et barn anses for å være tre år det året det fyller tre år. Kravet om én pedagogisk leder er konstant og representerer en bestemt størrelse. Pedagognormen åpner derfor ikke for å beregne en prosentandel av en pedagogstilling per barn. Normen er ikke en norm for gruppestørrelse, men normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Ved utregning av bemanningskravet i forskriften er forholdet slik at ett barn under tre år tilsvarer to barn over tre år.
Hensikten med norm om pedagogisk bemanning er å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barns behov for omsorg, lek, læring sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, jf. barnehageloven 2. Regelen om pedagognorm skal også sikre et godt og nært samarbeid mellom foreldre og barnehage til barnets beste. Pedagognormen må betraktes som en sikringsbestemmelse knyttet til barns behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter, jf. barnehageloven kapittel 1. Eier kan søke den kommunale barnehagemyndigheten om dispensasjon til å øke barnetallet per pedagog, og må bare benyttes der det er forsvarlig. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og brukernes rett til medbestemmelse ivaretas, skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges ved eiers søknad. Kommunen skal foreta en konkret vurdering av barnegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer), barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Det presiseres at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Et slikt vedtak er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. Dokumentasjon og vurdering: Berlevåg kommune skriver i brev av 04.09.2013 at de ikke har fått utarbeidd rutinebeskrivelser for søknad og behandling av dispensasjon fra kravet om pedagogisk bemanning, da dette ikke har vært aktuelt for barnehagen. Årsmelding for 2012 for Berlevåg barnehage viser at barnetallet var for høyt pr pedagog. Styrer for barnehagen skriver i brev datert 11.03.14 at høsten 2012 kom det inn uventede søknader på plasser, og barnehagen ble pålagt å ta inn de to barna slik at det ble overtallighet. Styrer meldte sine betenkeligheter i møte med rådmannen og formannskapet, men fikk beskjed om at barna skulle tas inn og at det skulle ansettes ekstra bemanning. Det ble ikke lyst ut etter kvalifisert personale, og det ble heller ikke søkt om dispensasjon fra pedagognormen. Konklusjon: Berlevåg kommune har ikke rutiner for å ivareta regelverket om midlertidig dispensasjon fra norm om pedagogisk bemanning. 7. Pålegg om endring: Med hjemmel i kommunelovens 60 gis Berlevåg kommune som barnehagemyndighet varsel om følgende pålegg: 1. Berlevåg kommune skal gjennom tilsyn påse at barnehagen i kommunen etterlever kravene i barnehageloven jf barnehageloven 8 og 16. a. Berlevåg kommune skal gjennomføre tilsyn i Berlevåg barnehage innen 15. August 2014. b. Rapport fra tilsynet med eventuelle vedtak om pålegg sendes til Fylkesmannen så snart tilsynet er gjennomført. 2. Berlevåg kommune skal følge kravene som er gitt i forskrift om pedagogisk bemanning, jf. 1 og 3, jf. barnehageloven 17. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten v/rådmannen må legge til grunn riktig lovforståelse av pedagognormen.
8. Oppfølging av tilsynsresultatene: Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes med en gang. Berlevåg kommune skal gi en skriftlig erklæring om at lovbruddene er rettet. Ved erklæringen må det legges ved: Tilsynsrapport for gjennomført tilsyn ved Berlevåg barnehage. En redegjørelse for hvordan Berlevåg kommune som barnehagemyndighet forstår forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 3, jf barnehageloven 17. Frist for innsendelse er 20. august 2014. 9. Klageadgang: Påleggene i tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes Fylkesmannen i Finnmark innen tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet fram til vedkommende part, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utformingen av klage vises det til forvaltningsloven 32 Vedlegg: Oversikt over innsendt dokumentasjon Oversikt over Fylkesmannens dokumentgrunnlag Vedlegg: Oversikt over innsendt dokumentasjon: Brev fra Berlevåg kommune datert 04.09.2013 med følgende vedlegg: 1. Delegering av myndighet som tilsynsansvarlig for barnehagene i Berlevåg kommune 2. Organisasjonskart Berlevåg kommune 3. Plan for tilsyn av barnehagen i Berlevåg kommune 4. Kopi av søknader og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Oversikt over Fylkesmannens dokumentgrunnlag: 1. Lov om barnehager med forskrifter 2. Veileder om kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven med forskrifter. Nr F-4266/11 3. Veileder, Tilsyn med barnehager 4. Årsmeldinger 2010, 2011, 2012 og 2013 for Berlevåg barnehage. 5. Telefonintervju med styrer Berlevåg barnehage. Tilsynet ble gjennomført som skriftlig tilsyn.