ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehageloven Rakkestad kommune 2015
Innhold Innhold... 2 Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Rakkestad kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 3 Opplysningsplikten til barneverntjenesten kommunens ansvar som barnehagemyndighet... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens observasjoner... 6 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 7 4 Endelig rapport... 7 Vedlegg:... 8 1: Oversikt over dokumentasjon til tilsynet med Rakkestad kommune... 8 2: Oversikt over navn og funksjon på de som ble intervjuet i tilsynet... 9
Sammendrag Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Rakkestad kommune som barnehagemyndighet. Tilsynet etter barnehageloven er en del av Fylkesmannens samordnete tilsyn med Rakkestad kommune etter barnehageloven og opplæringsloven. Tema for tilsynet er opplysningsplikten til barneverntjenesten og kommunens ansvar for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk på området. Vi ønsker gjennom dette tilsynstemaet å oppnå en større oppmerksomhet i skole, barnehage og andre aktører i kommunen på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Ved at vi samordner tilsynet på tvers av to lovområder, håper vi også å stimulere til samarbeid på tvers av tjenestene, for å sikre barn i Rakkestad kommune gode oppvekstvilkår. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Dette gjør vi ved å kontrollere at kommunen overholder rettslige krav. Dersom tilsynet avdekker lovstridig praksis, skal kommunen rette opp dette. Tilsynet er gjennomført ved å gjennomgå dokumentasjon og redegjørelse fra Rakkestad kommune og to barnehager. Vi har også foretatt intervjuer med ansatte i de to barnehagene, og med personer i kommuneadministrasjonen. Kommunen har tidligere mottatt en foreløpig rapport. Denne ble gjennomgått på sluttmøtet. Kommunen har deretter hatt anledning til å kommentere den foreløpige rapporten. I denne rapporten har Fylkesmannens vurdert at Rakkestad kommune har skaffet seg kjennskap til barnehagenes kunnskap om og praktisering av opplysningsplikten til barneverntjenesten. Vi vurderer at kommunen har gitt veiledning der de har vurdert at det er behov for dette. Vi anser derfor at Rakkestad kommune oppfyller kravet i barnehageloven 8 om å gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barnevernstjenesten. Fylkesmannen har i tilsynsrapporten ikke konkludert med lovbrudd. Tilsynet avsluttes ved oversendelse av denne rapporten.
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 27.05.205 til dags dato gjennomført tilsyn med opplysningsplikten til barneverntjenesten og kommunens ansvar som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8 og 22 i Rakkestad kommune. Denne tilsynsrapporten inneholder Fylkesmannens observasjoner og konklusjoner i tilsynet. Fylkesmannen har ikke konkludert med lovbrudd i tilsynet. 2 Om tilsynet med Rakkestad kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er opplysningsplikten til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 og kommunens ansvar for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk på området jf. barnehageloven 8. Fylkesmannen har i tilsynet med Rakkestad kommune undersøkt hvordan kommunen gjennom tilsyn og veiledning påser at barnehagene drives etter barnehagelovens regler om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Gjennom å fokusere på opplysningsplikten til barneverntjenesten, ønsker vi å oppnå en større oppmerksomhet i skole, barnehage og andre aktører i kommunen på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Gjennom å samordne tilsynet på tvers av to forskjellige lovområder, håper vi også å stimulere til samarbeid på tvers av tjenestene, for å sikre barn i Rakkestad kommune gode oppvekstvilkår. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet finnes i vedlegg 1. Oversikt over de som ble intervjuet kommer fram i vedlegg 2. Tilsynets gang Varsel om samordnet tilsyn med Rakkestad kommune, datert 27.05.15 Veiledningssamling i Rakkestad kommune 27.08.15 Pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon, datert 01.10.2015 Brev til barnehagene med krav om dokumentasjon, datert 08.10.2015 Dokumentasjon og redegjørelse fra Rakkestad kommune mottatt 30.09.2015 Dokumentasjon og redegjørelse fra Gudim barnehage mottatt 20.10.2015
Dokumentasjon og redegjørelse fra Bergenhus barnehage mottatt 22.10.2015 Brev med dagsorden for tilsynet, datert 26.10.2015 Intervjuer i kommunen og i to barnehager 05.11.2015 Foreløpig rapport 23.11.2015 Sluttmøte 25.11.2015 Endelig rapport med avslutning av tilsynet 07.11.2016 3 Opplysningsplikten til barneverntjenesten kommunens ansvar som barnehagemyndighet 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Bestemmelsen fastslår at kommunen er barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) angir at barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med forskrifter. I dette ligger at kommunen har tre virkemidler til rådighet for å påse regelverksetterlevelse; godkjenning, veiledning og tilsyn. Kommunen må bruke disse virkemidlene slik at brudd på gjeldende regelverk avdekkes og følges opp. Barnehageloven 22 lyder: Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24. Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer. Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. For at barnevernet skal kunne ivareta denne oppgaven overfor barn i alvorlige situasjoner, vil de ofte være avhengig av å motta opplysninger fra andre. Av denne grunn er alle ansatte i barnehager etter nærmere regler pålagt opplysningsplikt overfor barnevernet. Bestemmelsen om at opplysningene normalt skal gis av styrer er en saksbehandlingsregel og fritar ikke den enkelte ansatte fra dennes opplysningsplikt. Samarbeid mellom forvaltningsorganer er en forutsetning for at barneverntjenesten skal kunne sette i gang ulike former for tiltak de mener er nødvendige. For at barn i alvorlige situasjoner skal bli sett av barnevernet og få den hjelp de har behov for, er det svært viktig at de ansatte i barnehagene oppfyller opplysningsplikten når den inntrer. En forutsetning for
dette er at de ansatte har tilstrekkelige kunnskaper om opplysnings-plikten og dens anvendelse. Det er viktig at alle ansatte har kunnskap om følgende: At opplysningsplikten gjelder for alle ansatte i barnehager At opplysningsplikten innebærer en plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikten, samt at plikten gjelder både av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten At opplysningsplikten inntrer i de alvorlige tilfellene; der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, og når det er grunn til å tro at det er fare for at et barn blir utnyttet til menneskehandel. 3.2 Fylkesmannens observasjoner Det fremkommer av dokumentasjon og intervjuer at seksjonsleder barnehage har rollen som barnehagemyndighet. Kommunen har 9 barnehager, hvorav 4 er ikke-kommunale og 5 er kommunale. De kommunale barnehagene rapporterer til seksjonsleder barnehage. I intervjuer og dokumentasjon framkommer det at kommunen skaffer seg informasjon om risikoen for lovbrudd og behovet for tilsyn og veiledning i barnehagene hovedsakelig gjennom følgende aktiviteter: - Månedlige møter med styrerne i barnehagene. Barnehagemyndigheten innkaller og lager saksliste. Alle barnehagene deltar. - Tilsyn i barnehagene hvert år, vekselsvis stedlig og skriftlige tilsyn - Jevnlig kontakt med alle barnehagene - Ulike rapporteringer gjennom året Intervjuer og dokumentasjon viser videre at kommunen har følgende aktiviteter der de veileder barnehagene om opplysningsplikten til barneverntjenesten: - Opplysningsplikten til barneverntjenesten er tema på styrermøtene fast 1 gang pr år - Barneverntjenesten deltar på styrerforum årlig - Utarbeiding av veileder og rutine både til ikke-kommunale og kommunale barnehager. Her deltok både ikke-kommunale barnehager, kommunale barnehager, barneverntjenesten og familiesenteret i utarbeidelsen av veileder og rutine - Implementeringsprosessen av veileder og rutine - Alle barnehagene har fått utdelt en perm med informasjon om meldeplikten, her ligger bl.a. følgende o kommunens veileder og rutine o huskeliste ved kartlegging av barns atferd i barnehagen o huskeliste ved beskrivelse av barnets sosiale fungering o huskeliste ved beskrivelse av foreldrenes samarbeid og motivasjon o mal for bekymringsmelding til barneverntjenesten o samtykkeerklæring - Permen var kjent for de to barnehagene som var med i tilsynet - Kurs for alle ansatte i 2012 (en del av implementeringsplanen for veileder og rutine i 2012) - Oppdaterer perm om opplysningsplikt med ny dokumentasjon - Seksjonsleder barnehage blir brukt som veileder når barnehagene er i tvil om de skal melde en sak eller ikke - Kommunen opplyser at det er god kunnskap i barnehagene om barnehageloven 22 og de pliktene som ligger i denne. Videre framkommer det av intervjuer og dokumentasjon at de barnehagene vi har hatt med i tilsynet, benytter kommunens skriftlige rutiner for hvordan opplysningsplikten til barneverntjenesten skal håndteres. I den forbindelse er det også godt kjent at
opplysningsplikten gjelder for hver enkelt ansatt, uavhengig av stilling. Rutinene tas opp med personalet og nyansatte blir informert. I dokumentasjon og intervjuer framkommer det at Rakkestad kommune har hatt fokus på tidlig innsats og er med i et tverrfaglig prosjekt i samarbeid med KorusØst. I den forbindelse jobber kommunen bl.a. å utnytte bedre et tverrfaglig team i kommunen med fokus på tidlig innsats. Videre opplyser kommunen at opplysningsplikten til barneverntjenesten vil bli ett av flere tema under det planlagte tilsynet med barnehagene høsten 2015. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Plikten etter barnehageloven 8 til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk innebærer både å vurdere risiko for lovbrudd, og en plikt til å bruke kommunens virkemidler for å påse regelverksetterlevelse. For å vurdere risikoen for lovbrudd, må kommunen ha en viss kjennskap til regeletterlevelsen i barnehagene. Uten denne kunnskapen kan ikke kommunen vurdere hva slags risiko for lovbrudd som foreligger, og hvilket behov barnehagene har for veiledning eller tilsyn. Kommunen må deretter gjennomføre veiledning og tilsyn som svarer til behovet. I Rakkestad har opplysningsplikten til barneverntjenesten vært tema på styrermøter, gjennom kontakt mellom kommunen og enkeltbarnehager og i opplæringstiltak. Videre har det vært et stort fokus på tidlig innsats i kommunen. Etter Fylkesmannens vurdering har kommunen gjennom disse aktivitetene skaffet seg kjennskap til barnehagenes kunnskap om og praktisering av opplysningsplikten til barneverntjenesten. Vi vurderer videre at kommunen har innhentet informasjon og fulgt opp med veiledning der myndigheten har vurdert at det er behov for dette. Vi anser derfor at Rakkestad kommune oppfyller kravet i barnehageloven 8 om å gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke konkludert med lovbrudd når det gjelder Rakkestad kommunes ansvar for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk om opplysningsplikten til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8, jf. 22. 4 Endelig rapport Fylkesmannen har i denne rapporten ikke konstatert lovbrudd. Rapporten inneholder derfor ingen frist for retting. Tilsynet med Rakkestad kommune etter barnehageloven avsluttes med utarbeiding av endelig tilsynsrapport. Moss, 07.01.2016 Karianne Åsheim Cathrine Emblem Kari Smith-Meyer Tilsynsleder revisor revisor
Vedlegg: 1: Oversikt over dokumentasjon til tilsynet med Rakkestad kommune Mottatt 30.09.2015 fra Rakkestad kommune: Organisasjonskart Rakkestad kommune Overordnet prosedyre for administrativ rapportering m mal Rådmannens administrative delegasjonsreglement Fra Årsberetning 2014; Rådmannens innledende kommentarer, Skole og barnehage Redegjørelse fra kommunen Tilsyn etter barnehageloven i Rakkestad kommune Prosedyrer, informasjonsskriv og maler Tilsynsplan barnehager 2012-2016. Samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten i Rakkestad kommune. Lokal veileder med prosedyrer Forsterket tilbud til barn i barnehagealder Barnehagens samarbeid med hjemmet når foreldre ikke bor sammen Fagdag 13.11.2012 plan for dagen Referater fra styrerforum + rutiner og årshjul for styrerforum. Kopi av mail informasjon om fagdag innenfor temaet 15.11.2013 Utsendt informasjon til alle barnehager; Opplysningsplikten til barneverntjenesten til oppbevaring i permen. (fra Departementer, datert 17.12.2014) Stillingsbeskrivelser for ansatte i kommunens barnehager. Stillingsbeskrivelsene brukes også i de private barnehagene. Pedagogisk plattform Mottatt 20.10.2015 fra Gudim barnehage: Rutinebeskrivelse samarbeid mellom barneverntjenesten og barnehagen Redegjørelse fra barnehagen Huskeliste ved kartlegging av barns atferd i barnehagen Huskeliste ved beskrivelse av barnets sosiale fungering Huskeliste ved beskrivelse av foreldrenes samarbeid og motivasjon Skjema: Bekymringsmelding til barneverntjenesten Skjema: Samtykkeerklæring Mottatt 22.10.2015 og 02.11.2015 fra Bergenhus barnehage: Redegjørelse fra barnehagen Lokal veileder og prosedyrer for samarbeid mellom barnehagen og barnevernstjenesten. Forsterket tilbud til barn i barnehagealder prosedyre Referat personalmøte 24.10.2012 Referat personalmøte 12.10.2015
2: Oversikt over navn og funksjon på de som ble intervjuet i tilsynet Navn Anne-Grete Schau Lena-Britt Uttisrud Anne Hege Vestby Kopperud Hilde Skogli Hege Sandnes Linda Marie Kristiansen Anna-Cecilie Lunde Anne Sofie Andersen Tittel Seksjonsleder barnehage Styrer Bergenhus barnehage Pedagogisk leder Bergenhus barnehage Fagarbeider Bergenhus barnehage Styrer Gudim barnehage Pedagogisk leder Gudim barnehage Fagarbeider Gudim barnehage Kommunalsjef Fra Fylkesmannen i Østfold deltok: Karianne Åsheim, tilsynsleder Cathrine Emblem Kari Smith-Meyer