Post- og teletilsynet Postboks 93 4791 Lillesand Deres ref Vår ref Dato 1203644-4 004 2013/3176-1 Bergen 25.03.13 Nasjonalt kompetansesenter for helsetjenestens kommunikasjonsberedskap (KoKom) ønsker med dette å melde merknader til Post og Teletilsynets utkast til forskrift om prioritet i mobilnett. Vi ønsker i denne høringsuttalelsen også å kommentere en del momenter i tilknytning til problemområde, som vi oppfatter lite belyst, eller som er fremstilt på en måte som kan medføre at konklusjoner blir trukket som ikke samsvarer med behovet. Generelt Vi ser at arbeidet med innføring av en prioritetsløsning er kommet svært langt før fagmiljø innenfor helsetjenesten er involvert, og ber derfor om forståelse for at vi stiller spørsmålstegn med behovet for tiltaket og beslutningen om å begrense forskriften til kun å involvere tale i prioriteringsmekanismene. I forarbeidene til forskriften refereres det i avsnitt 5.6 note 31 til en rapport fra JD/RBA som er svært omdiskutert og hvor antall feilringinger til nødnummer ikke lar seg verifisere ved gjentatte undersøkelser gjort av helsetjenesten. Det er vår oppfatning at kildegrunnlaget her, og i forhold til DSB uttalelser om behov for prioritet av tale burde vært kvalitetssikret bredere. Slik vi ser forarbeidene og utkastet til forskrift omfatter dette to problemområder. 1. Prioritering av inntil 10000 abonnenter begrenset til tale 2. Nasjonal gjesting (roaming mellom mobiloperatører) Vårt høringssvar er inndelt tilsvarende. Del 1 - Prioritering av inntil 10000 abonnenter begrenset til tale Situasjoner hvor behov for prioritering kan oppstå I analyse av når prioriteringsmekanismer skal være operative, vil det være naturlig å vurdere hvor hyppig hendelser inntreffer og konsekvenser av hendelsene. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) angir i sin oversikt «Nasjonalt risikobilde 2012» følgende prioriteringer /trussel områder: KoKom, Nasjonalt kompetansesenter for helsetjenestens kommunikasjonsberedskap Møllendalsbakken 9, N-5009 Bergen, Norway Tel: +47 55 97 72 60 Faks: +47 55 97 72 61 www.kokom.no firmapost@kokom.no
Sannsynlighet mellom 10 og 100 år Sannsynlighet mellom 500 og 1000 år Sannsynlighet lav I et slikt perspektiv må prioritet av mobilsamtaler holdes opp mot sannsynlighet, konsekvens og mulighet til å påvirke løsningsrommet positivt - med andre ord - den som får prioritet må kunne utgjøre en reel forskjell på utfallet av situasjonen i form av redusert skadeomfang. I avsnitt 4.2 i forarbeidene diskuteres dette. Det er nevnt tre kategorier, som alle har en rolle for å holde samfunnsfunksjoner gående, men som neppe har meldinger som ikke kan vente til basestasjonen igjen har ledig kapasitet. Dette gjelder alt fra Kongehuset til den lokale kjøpmannen. Brukerne som er nevnt i nivå 1, vil ha tilgang til nødnett og eller annen kommunikasjon gjennom f.eks forsvaret. I en krise som omfatter Nivå 1 brukere vil det av andre sikkerhetshensyn være lite aktuelt å basere seg på kommersielle mobilnett. Brukere på nivå 2, som ikke kan vente, og som er avhengige av kommunikasjon for å gjøre sin innsats er omfattet av nødnettet, og vil ha utstyr og kapasitet til å håndtere sine oppdrag der. Det er beregnet ca. 40000 brukere i nødnettet. I Stortingsprop. 100S om utbygging av landsdekkende nødnett blir det fremhevet gevinsten av å samle brukere i ett nett.
Figur og sitat fra St.prop. 100S Sitat: Det er lagt til rette for at enkelte kritiske nasjonale funksjoner i hovedstaden skal kunne ta Nødnett i bruk i første halvår 2011, herunder Stortingets administrasjon, Departementenes Servicesenter og Norges Bank. Totalt utgjør dette om lag 200 brukere. I St.prp. nr. 30 (2006-2007) fremgår det at potensielle brukergrupper utover nødetatene vil få anledning til å ta Nødnett i bruk på permanent basis etter beslutning om videreføring i resten av landet. Flere brukere tilknyttet et felles, robust kommunikasjonsnett vil gi nye muligheter for informasjonsdeling og økt samhandling på tvers av geografiske og organisatoriske grenser. Brukere på nivå 3, diverse støtte funksjoner, anser KoKom å være dem som faktisk kan ha nytte av prioritet i mobilnettet, men selv med tilgang på en prioritert tjeneste som beskrevet, forutsetter det at ett mobilnett er operativt. Det har strøm og det har transmisjon til et fungerende kjernenett. Det forutsetter også at det er kontinuerlig høy trafikk på den aktuelle base stasjonen slik at det ikke kan settes opp flere samtaler. Vi finner det lite sannsynlig at alle forutsetningene vil være oppfylt samtidig med at brukeren har akutt behov for å kommunisere med tale og at dette medfører en handling som reduserer omfang av hendelsen. KoKom anbefaler at arbeidet med prioritering av tale i mobilnett tas opp til ny vurdering, ettersom vi ikke kan se at det er behov for tjenesten, eller at tiltaket gir vesentlig effekt på evnen til å håndtere en hendelse. Helsetjenestens behov for prioritet av data i mobilnett Helsetjenesten har over 10 års erfaring med bruk av mobilnett til overføring ulike data mellom operative ressurser og akuttmedisinske kommunikasjonssentraler og avdelinger i sykehus. Dette kan være posisjons informasjon, som letter disponering av ressurser. Det kan være meldingsoverføring som benyttes av samtlige ambulanser i landet, eller overføring av vital data fra en pasient til en avdeling i sykehus. Erfaringsmessig vil prioritet av data ha betydning i tilfeller med høy konsentrasjon av brukere med behov for å dele informasjon på et lite geografisk område. Som illustrasjon kan en tenke seg en større bilulykke som stenger E18 ved Slependen. Dette vil raskt kunne medføre at mobilbasene som dekker område kan nå sin maksimale kapasitet. Helsetjenesten har i tidligere utredninger konkludert med at nødnett slik det blir etablert nå, ikke vil kunne dekke behovet for mobil datakommunikasjon og at en derfor i lang tid vil være avhengig av at dette overføres i kommersielle mobilnett.
KoKom oppfatter utkast til forskrift og forarbeidene slik at mobildata ikke er omfattet av tiltaket. Det er etter vår oppfatning svært uheldig. Vi vil anbefale at prioritering av data i mobilnett vurderes på nytt. Oppsummert om behov for prioritering. Det er ikke samsvar mellom beslutningen om å bygge ut landsdekkende nødnett og beslutningen om å innføre prioritetsfunksjoner begrenset til tale i mobilnett. Det er vår vurdering at en innføring av prioritert tale i mobilnett ikke vil styrke beredskapen. Behovet for prioritert mobildata kommunikasjon er viktig for helsetjenesten på kort og lengre sikt. I forarbeidene avsnitt 5.6 omtales nødanrop. Vi har forståelse for argumentasjonen omkring fare for tjenestenekt angrep og beskrivelsen rundt flere samtidige anrop ved store hendelser. Dette gjør at vi støtter konklusjonen om ikke å innføre bryteprioritet for nødnumre. Del 2 - Nasjonal gjesting (roaming mellom mobiloperatører) PT beskriver i notatet til høringen kap. 5.2.6 en del av utfordringene knyttet til nasjonal gjesting. Det drøftes i liten grad behovet for og den operative konsekvensen av nasjonal gjesting. Det er vår oppfatning at de to største mobiloperatørene med egne nett tilbyr enkeltvis svært god dekning hver for seg og til dels overlappende dekning de fleste steder. En betydelig andel av basestasjonene er samlokalisert og antennene deler ofte samme mast. Et utfall av en basestasjon site ved f.eks brudd i strømtilførselen eller fysisk skade på antenne vil derfor med stor sannsynlighet ramme begge operatører likt. PT benytter et scenario om ekstremvær i sine forarbeider til forskriften. Med det gitte scenario kan vi ikke se at tiltaket nasjonal gjesting vil gi økt nytte/ beredskap i dette tilfelle. Vi baserer vårt utsagn på erfaring med kommersielle mobilnett bl.a i forbindelse med stormene Dagmar og Gudrun. Både Telenor og NetCom har hatt store utfall av tjenester flere ganger. Dette har blant annet skjedd i tilknytning til migrering av plattform, eller ved svakheter i sentrale nett element. Når slike hendelser tar ut et nett for en kortere eller lengre periode vil nasjonal gjesting etter vår vurdering ha betydning, både for gjennomføring av forsyningstjeneste, pleie og omsorg og i koordineringssituasjoner i kommunale og statlige tjenester. Om en samfunnsøkonomisk vurdering skal legges til grunn vil vi forvente at andre brukere uten direkte beredskapsoppgaver også vil ha positiv verdi av en nasjonal gjesting tjeneste. Vi har forståelse for PT s bekymringer om konsekvensen av nasjonal flatedekning i stor skala, men forutsetter at dette er administrativt løsbart ved å sette tak på antall abonnenter som får tilbud om denne tjenesten. Vi mener at etterspørselen vil være så lav at man ikke trenger å lage en omfattende ordning rundt seleksjon av beredskapsbehov. Dersom etterspørselen blir større enn kapasiteten, bør det reguleres med pris mekanismer. Når det gjelder nødanrop så fungerer nasjonal gjesting i dag for ett (112) av tre nødnummer. Vi finner dette lite tilfredsstillende og mener at publikum sin tilgang til nødnummer for brann (110) og helse (113) også burde støttes.
Kommentarer til forskrift 1 Formål Vi er kritiske til om tiltaket bidrar til å bedre samfunnets evne til å håndtere samfunnsviktig trafikk i krise og beredskapssituasjoner. Vi er av den oppfatning at nødnett dekker behovet for prioritert tale samband på en kvalitativt bedre måte. VIP løsninger i kommersielle mobilnett er ikke tjenlig å etablere parallelt med andre systemer, og bryter med intensjonen i St.prop. 100S 4 Plikt til å tilby prioritetsabonnement Se merknad om begrensning til tale i 7. Vi mener at alle tilbydere av elektroniske kommunikasjons løsninger med mobile tjenester bør omfattes av forskriften. Alternativt bør forskriften bortfalle, og løsningen fremforhandles med de to nasjonale mobiloperatørene. 7 Prioritetsfunksjon for linjesvitsjet telefonforbindelse Det er vår vurdering at man ved å begrense forskriften til å gjelde linjesvitsjet telefonforbindelse ikke gir teleoperatørene tilstrekkelig påtrykk for å sikre at prioritetsfunksjoner også forberedes for IP baserte løsninger som vi forventer blir operativt innen få år, (VoLTE). Tatt i betraktning at det vil ta tid å få en forskrift implementert, nettene tilrettelagt, administrative rutiner klargjort, samt at potensielle abonnenter blir oppmerksom på tjenesten, er det vår anbefaling at man fjerner denne begrensningen fra forskriften. Vi tolker også ordlyden i 7 begrensende i forhold til mulighet for prioritering av mobil data kommunikasjon, som etter vår vurdering er det viktigste område for prioriterings funksjon og nasjonal gjesting. Vennlig hilsen Egil Bovim Direktør Tor Helland rådgiver