TELE2`S KOMMENTARER TIL JUSTERTE TILTAK ETTER STORMEN DAGMAR

Transkript

1 Post- og teletilsynet Postboks Lillesand Oslo, 3. september 2012 Sendt per e-post til: TELE2`S KOMMENTARER TIL JUSTERTE TILTAK ETTER STORMEN DAGMAR Tele2 Norge AS (Tele2 Norge) og Network Norway AS (Network Norway) viser til brev fra Post- og teletilsynet (PT) 16. juni 2012 vedrørende forslag til justerte tiltak etter Dagmar. Som kjent kjøpte Tele2 Sverige AB Network Norway AS med datterselskap i Det innebærer at Tele2s norske virksomhet nå omfatter Network Norway AS, Mobile Norway AS og Tele2 Norge. Dette høringsinnspillet er å anse som et innspill på vegne av hele Tele2s norske virksomhet, heretter omtalt som Tele2. PT foreslår i høringsnotatet åtte separate tiltak som skal bøte på sårbarheter identifisert etter ekstremværet Dagmar. Fem av disse berører i liten grad Tele2 og selskapene virksomhet. Vi vil i det videre ikke kommentere disse særskilt. Tele2 har for øvrig sendt inn detaljerte kommentarer i forbindelse med PTs høring av utkast til klassifiseringsforskrift og vil på overordnet nivå henvise innspillene i dette høringssvaret. Gjennomgangen av Dagmar-tiltakene foranlediger likevel enkelte tilleggskommentarer. Selskapene vil i det videre redegjøre for sitt syn på kravet om batterikapasitet på basestasjoner, beredskapslager og prioritet i nettene i større detalj. 1 Overordnete kommentarer til prosessen vedrørende justerte Dagmar-tiltak 1.1 Bakgrunn Tele2 har forståelse for at tilsynet ønsker å gjennomføre strakstiltak. Samtidig vil vi peke på at bedret beredskap og sikkerhet i nett forutsetter mer en vilje til å vedta tyngende forpliktelser. Endringer i mobilnettene for å ta høyde for naturkatastrofer mv. krever samordning på myndighetssiden, et bevisst forhold til hvilke utfordringer man ønsker å

2 2 løse samt en aktiv dialog med aktørene. I tillegg må PT gjennomføre en reell kost- /nytteanalyse før tilsynet bestemmer seg for forpliktelser. I motsatt fall vil samfunnet gå glipp av betydelige gevinster samtidig som tiltakene for betydelige negative konsekvenser for både tilbydere og sluttbrukere. Tele2 ber om at PT tar dette inn over seg i det videre arbeidet med Dagmar-tiltak og klassifiseringsforskriften. 1.2 PT bør gjennomføre en objektiv kost-/nyttevurdering før tilsynet bestemmer seg for tiltak PT påpeker på side 1 i vedlegget til høringsbrevet at tiltak én (seks timers reservestrøm) vil medføre "kostnader av betydning for tilbyderne". Tilsynet ber derfor om en vurdering av de antatte økonomiske konsekvensene dette vil få samt forutsetningene som ligger til grunn for eventuelle beregninger. Det fremgår ikke av dokumentet hva PT ønsker å bruke informasjonen til. Tele2 stiller seg positiv til at PT ønsker å skaffe seg et best mulig faktagrunnlag før tilsynet konkluderer med tanke på hvilket tiltak som er nødvendig og hvordan denne eventuelt skal utformes. I forbindelse med høringen av utkast til klassifiseringsforskriften etterlyste Tele2 en mer helhetlig tilnærming til PTs arbeid med å bedre sikkerhet og beredskap i ekomnettene. Tilsynet har viet beskrivelsen av ulike tiltakene stor plass i både Dagmar-rapporten og utkastet til ny forskrift. Samtidig inneholder disse dokumentene få, om ingen, vurderinger av hvor egnet de er til å bøte på ulike sårbarheter, hvilke samfunnsøkonomiske kostnader de har samt av om det finners alternative og mindre kostbare tiltak. Som det fremgår under i punkt 2.1 vil kostnadene for å etablere batterikapasitet på tilsvarende seks timers reservestrøm på samtlige basestasjoner i Norge bli vesentlige. Det foreslåtte tiltaket er dessuten ikke tilpasset samfunnets behov. For øvrig er det ikke heller ikke praktisk mulig å gjennomføre en slik betydelig endring av tre mobilnett innen overskuelig fremtid, blant annet grunnet begrensninger i kapasitet hos entreprenører mv. Et eventuelt pålegg om å installere batterier på samtlige basestasjoner i Norge vil legge føringer på investeringer i mobilnettene mange år fremover i tid. PT har på bakgrunn av dette et ansvar for å utforme forpliktelsen slik at nytten står i forhold til kostnaden. På bakgrunn av dette anmoder Tele2 tilsynet om å gjennomføre en tilfredsstillende kost- /nytteanalyse av omfanget på tiltaket. Vi viser i denne forbindelse også til vårt forslag vedrørende prosess i kapittel 4 i høringskommentarene til klassifiseringsforskriften. Her pekte Tele2 blant annet på at pålegg som fører til betydelige høyere kostnader i aksessnettet vil kunne få en rekke uheldige konsekvenser for nettopp de sluttbrukerne PT ønsker å tilgodese med tiltaket, herunder: mindre insentiv til å bygge ut dekning i områder uten mobiltjenester og mindre insentiv til å gi brukerne høyere datahastighet og dekning gjennom å fortette eksisterende nettverk. 1.3 PT må samordne Dagmar-tiltakene internt, med bransje og med andre direktorat og tilsyn Bakgrunn I St.meld.nr 29 ( ) side 39 peker Justis- og beredskapsdepartementet på at offentlige myndigheter nå også skal ta hensyn til samvirkeprinsippet i sikkerhets- og beredskapsarbeid:

3 3 "Samvirkeprinsippet stiller krav til at myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering." Formålet er både å bedre håndteringen av kriser og å sikre bedre utnyttelse av samfunnets ressurser: "Prinsippene har vist seg hensiktsmessige, men kommuniserer imidlertid i for liten grad nødvendigheten av godt samvirke mellom de ulike ansvarlige aktørene og behovet for å se samfunnets totale ressurser i sammenheng. Erfaringer fra en rekke hendelser og øvelser de senere årene har vist betydningen av at alle aktører må samvirke for at kriser skal håndteres best mulig. Det er også reist kritikk fra forskerhold om at man i for liten grad fremhever kravet til godt samvirke mellom ulike aktører. For å sikre en bedre organisering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet har regjeringen bestemt at samvirkeprinsippet skal bygges inn som et bærende element på linje med allerede eksisterende prinsipper. For å sikre best mulig utnyttelse av ressurser på tvers av sektorer, er det et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder." Prinsippet er nå fastsatt i instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, tilsynsfunksjon og sentral krisehåndtering punkt 1 : "Beredskapsarbeidet bygger på fire grunnleggende prinsipper: [ ] 4. Samvirkeprinsippet som betyr at myndigheter, virksomheter eller etater har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering." Tele2 mener samordningsprinsippet også bør ligge til grunn for PTs arbeid med Dagmartiltak og klassifiseringsforskrift. Dette innebærer at tilsynet i tiden fremover aktivt og på en transparent måte involverer bransjen samt DSB/NVE i det videre arbeidet med å utforme de sentrale tiltakene, herunder krav om reservestrøm. Dessuten må kostnadene og virkningene av Dagmar-tiltakene sees i sammenheng med de fremtidige kravene som følger av klassifiseringsforskriften Nærmere om dialogen med bransjen vedrørende Dagmar-tiltakene Som det fremgår av høringsbrevet inviterte PT 29. mars mobiloperatørene til møte vedrørende reservestrøm på basestasjoner. Aktørene ga her innspill på tiltaket slik det allerede var utformet av tilsynet. Temaet ble også diskutert under SBEN-forumet 8. mai. I følge høringsbrevet har PT vurdert tiltakene i lys av disse møtene samt forslaget til revidert nasjonalbudsjett. I tillegg har Tele2 mottatt felles brev fra PT og NVE vedrørende kontakt med strømleverandører samt deltatt på møte i denne anledningen. Tele2 kan ikke se at bransjens har blitt involvert på andre måter i forbindelse med Dagmar-tiltakene. Det fremstår videre ikke som om innspillene i forbindelse med disse prosessene har fått konkrete utslag når det gjelder utformingen av tiltaket. 1 I følge instruksen skal departementene sikre at underordnete etater følger samme prinsipp i sitt arbeid.

4 4 Tele2 ber om at PT involverer berørte tilbydere aktivt i det videre arbeidet med å utforme tiltakene Nærmere om samordning av Dagmar-tiltak og klassifiseringsforskriften I høringssvaret til klassifiseringsforskriften 10. april etterlyste Tele2 en avklaring på hvordan PT samordner kommende forskriftskrav med Dagmar-tiltakene. Utover at tilsynet vier til klassifiseringsforskriften på enkelte punkter, er dette ikke beskrevet i høringsbrevet eller vedlegget. Tele2 forstår det likevel slik at PT nå ønsker å stille krav til aksessnett gjennom Dagmar-prosessen. Klassifiseringsforskriften skal i motsatt til det som fremgår av det første utkastet kun regulerer kjernenett og transmisjon. Aktørene vil måtte forholde seg til økonomiske og praktiske/tekniske utfordringer med gjennomføring av begge regelsett. Myndighetene plikter å vurdere de totale kostnadene ved gjennomføring av kravene samlet. Dessuten vil tiltak under det ene regelsettet kunne få betydning for det andre. Tele2 ber derfor om at PT i det videre arbeidet samordner de to prosessene og samtidig involverer aktørene i dette arbeidet på en transparent måte Nærmere om samordning med andre etater og myndigheter hva gjelder økt forsyningssikkerhet og ekom Flere etater er involvert i arbeidet med å bedre sikkerhet- og beredskap i etterkant av stormen Dagmar. Tele2 forstår det slik at PT har en aktiv dialog med både DSB og NVE. Regelverkene som disse myndighetene forvalter vil få direkte konsekvenser for enkelte av de tiltakene PT foreslår, herunder kravet om seks timers reservestrøm. Samtidig fremgår det ikke av høringsdokumentene hvilken rolle DSB og NVE har i arbeidet og hvordan PT har vurdert behovet for reservestrøm på basestasjoner i lys av eventuelle andre tiltak som skal sikre forsyningssikkerheten og brukere. På bakgrunn av dette ber Tele2 om at PT om nødvendig samordner Dagmar-tiltakene med eventuelle andre relevante tiltak. Vi anmoder samtidig om at dette skjer på en transparent måte ved at aktørene involveres i prosessen. 2 Tiltak 1: Krav om seks timers reservestrøm på alle basestasjoner 2.1 Tele2s beregninger av kostnadene ved å bygge ut batterikapasitet Tele2 har gjennomgått de antatte gjennomsnittlige kostnadene ved å installere seks timers batterikapasitet på samtlige eksisterende basestasjoner i fase I for å kunne tilby tale og meldinger. 2 Beregningene baserer seg på de kriteriene PT legger til grunn i vedlegget til høringsbrevet. Ettersom selskapene fortsatt holder på å bygge ut nett har selskapene også undersøkt tilleggsutgifter ved utrulling av nye siter. Følgende kategorier kostnader er relevante: Anskaffelse av batteri Kjøp av tilhørende utstyr (rack, kjøling mv). Installasjon av batteri og utbedring av site Leieutgifter knyttet til større plass Reise og transport til/-fra site Administrative kostnader (reforhandling av leieavtale o.l.) Prosjekteringskostnader Vedlikehold 2 Kapasitetsøkning i områder med mindre enn innbyggere.

5 5 Økte roaming-kostnader grunnet nedetid i eget nett Sikringstiltak De konkrete beregningene er inntatt av excel-arket i vedlegget til dette høringsdokumentet sammen med en forklaring på hvilke forutsetninger Tele2 har lagt til grunn. Beregningene inneholder forretningssensitiv informasjon om våre kostnader. Tele2 ber derfor om at vedlegget unntas offentlighet i sin helhet, jf. offentleglova 13 første ledd, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2. Innkjøp av batteripakke til en basestasjon er en håndterbar kostnad. Dette utgjør likevel bare en liten andel av utgiftene knyttet til å oppgradere med reservestrøm. Som det fremgår av Tele2s beregninger der de totale kostnadene knyttet til å gjennomføre tiltaket i fase 1 (steder med mindre enn innbyggere) evt. også i fase 2 (steder med mer enn innbyggere) betydelig. Som det fremgår av beregningene vil et krav om batterikapasitet medføre betydelige kostnader i begge faser. Det har i denne forbindelse liten betydning at PT foreslår enkelte mindre unntak fra kravet. Tele2 antar at Telenors og TeliaSoneras kostnader er enda høyere ettersom disse tilbyderne har flere siter og for en stor del allerede rullet ut sine nettverk. 2.2 Kommentarer til PTs foreslåtte tiltak På side 1 i vedlegg 1 til høringsbrevet skriver PT at tilsynet holder fast på behovet for å øke reservestrømkapasiteten i mobilnettene. Samtidig fremgår det av beskrivelsen at myndigheten vil stille krav om 6 timers batterikapasitet på de fleste basestasjoner i Norge. 3 Dokumentet gir ingen veiledning med når det gjelder om et såpass omfattende tiltak er påkrevet av hensyn til samfunnets behov for å "varsle, melde tilbake og starte forsvarlig krisehåndtering for et eventuelt lengre avbrudd" i ulike områder av landet, eks. hensyntatt kvaliteten på eksisterende strømleveranser. Det fremkommer heller ikke om PT har sett de totale faktiske kostnadene ved en slik ombygging av mobilnettene i forhold til nytten for brukerne, om tilsynet har undersøkt hvilke konsekvenser tiltaket vil få for fremtidig vedlikehold og oppgradering av mobilnettene eller om kravet lar seg gjennomføre i praksis. Dokumentet inneholder heller ingen vurdering av alternativer til å pålegge samtlige tilbydere et slikt krav kravet. De miljømessige konsekvensene ved å bygge ut mange tusen basestasjoner med batterier på halvannet år er heller ikke berørt. Tele2 ber om at tilsynet undersøker disse forholdene og modifiserer tiltaket tilsvarende. I beskrivelsen av tiltak én peker PT på at tilsynet kan gi unntak dersom det blir "uforholdsmessig kostnadskrevende" bygge om enkelt-siter til å ha seks timers reservestrøm. Tele2 vil peke på at det ikke nødvendigvis er den enkelte basestasjon som byr på utfordringer, men de totale kostnadene tiltaket medfører for de tre mobiloperatørene når kravet gjelder en svært høy andel av sitene i aksessnettet. I tillegg til å undersøke kostnader opp mot nytte for brukerne stiller Tele2 spørsmål ved om det er praktisk mulig å gjennomføre tiltaket slik PT legger opp til. Det er allerede begrenset anleggskapasitet hos de entreprenørene som har kompetanse til å foreta en slik ombygging av basestasjonene. Montørene benyttes allerede til å vedlikeholde eksiterende infrastruktur og til å oppgradere/bygge ut. Samtidig trekker mobiloperatørene for en stor del på de samme leverandørene. Mange av de sitene som i 3 PT foreslår å avgrense tiltaket slik at det kan gis unntak for områder som ligger utenfor område for leveringspliktige tjenester, for innendørsdekning eller der kostnadene er uforholdsmessig høye eller der det kan dokumenteres at tiltaket vil ha liten nytte, se side 2 og 3 i vedlegg 1.

6 6 følge utkastet skal bygges om i fase I ligger for øvrig øde til noe som øker montørenes reisetid. Tele2 vil peke på at det på bakgrunn av dette er lite realistisk å bygge om samtlige basestasjoner som er dekket av kravet innen 18 måneder. Tilsynet må ta hensyn til dette ved fastsettelsen av en eventuell tidsfrist. 2.3 Alternative forslag som vil bedre sikkerhet og beredskap i mobilnett Hensyntatt de betydelige ressursene som kreves for å bygge om brorparten av basestasjonene i Norge ber Tele2 om at PT tilpasser tiltaket til det tilsynet ønsker å oppnå. Det er fullt mulig å øke sikkerheten i nettet gjennom oppgradering av reservestrømkapasitet uten at dette skal måtte få store negative konsekvenser for tilbydere og brukere. Dette krever samtidig at PT tilpasser tiltaket til samfunnets reell behov og til det som er realistisk å oppnå med de ressursene som er tilgjengelige. Risikoen for strømutfall og kapasiteten knyttet til feilretting i strømnettet varierer sterkt fra område til område. Tele2 foreslår derfor at PT tar hensyn til dette når tilsynet fastlegger rammene for tiltaket og stiller krav til batterikapasitet der det er et faktisk, ikke kun et teoretisk behov for ytterligere sikkerhet. Tele2 vil videre peke på at sikkerheten og beredskapen i mobilnettene bedres betraktelig uten ombygging av hele aksessnettet. Mobildekning i seks timer på enhver bopel og for enhver bedrift i Norge er ikke nødvendig for å sikre samfunnet tilfredsstillende leveranser av ekomtjenester i krisesituasjoner. Ved å installere reservestrøm på basestasjoner i sentrale områder av hver kommune vil befolkningen ha muligheten til å kommunisere uten at kostnadene ved tiltaket blir uoverkommelige. Kommunene kan informere innbyggerne i forkant om hvor de kan forvente dekning. Eventuelt kan sluttbrukerne varsles gjennom radio etter at en krise har oppstått. Tele2 vil i denne forbindelse stille spørsmål ved om tiltak 2 kan være tilstrekkelig til å sikre et tilfredsstillende nivå. Dette er kommentert ytterligere under i punkt 3. Et annet alternativ til avgrenset dekning hos alle mobiloperatørene er å dele inn landet geografiske og utpeke én tilbyder med plikt til å sikre batterikapasitet i hvert område. Kommunen kan informere innbyggerne om hvilken tilbyder dette er i forkant slik at sluttbrukerne eks. kan skaffe seg et ekstra SIM-kort (kontantkort) hos den aktuelle (sikre) mobiloperatørene. Dette vil gjøre det mulig å fordele kostnadene på dagens aktører. 2.4 PT må utrede offentlig finansiering av tilbyders reelle merkostnad ettersom tiltaket går utover en kommersiell tilpasning PT viser på side 3 i vedlegg 1 til at tilbyderne i utgangpunktet må bære hele kostnaden ved installasjon av seks timers reservestrøm. Tilsynet går ikke inn på tolkningen av hjemmelsbestemmelsen, men konkluderer likevel med at: "Tiltaket hjemles i ekomloven 2-10 første ledd. Tiltaket gir ikke grunnlag for å få dekket merkostnader i henhold til fjerde ledd". Frem til i dag har Staten finansiert tiltak som ivaretar nasjonale behov for sikkerhet slik som innkjøp av mobile reservestrømløsninger. Tele2 stiller spørsmål ved om dette er korrekt hjemmel. Videre er selskapet ikke enig i at PT har adgang til å pålegge en ombygging av nettet for å ivareta samfunnets behov for bedre sikkerhet i nett gjennom å presisere hva som er "nødvendig for brukeren i fred, krise og krig". Vi vil i denne forbindelse vise til ekomloven 2-10 fjerde ledd der det fremgår:

7 7 "Tilbyder skal i utgangspunktet dekke kostnader ved sikkerhets- og beredskapstiltak etter denne paragrafen. Tilbyderes reelle merkostnader forbundet med levering av sikkerhets- og beredskapstiltak, skal kompenseres av staten med basis i fyldestgjørende dokumentasjon som fremskaffes av tilbydere. Med merkostnad menes kostnad som vil falle bort uten pålegget, utover kostnaden ved en ren kommersiell tilpasning." Forarbeidene peker på at fjerde ledd dekker alle pålegg om tiltak som oppfyller nasjonale behov for elektronisk kommunikasjon: "Fjerde ledd gir myndigheten kompetanse til å pålegge tilbyder å iverksette de sikkerhets- og beredskapstiltak som skal til for å oppfylle nasjonale behov for elektronisk kommunikasjon uten vederlag. Pålegg om egenfinansiering skal ikke virke konkurransevridende eller skape for stor og ulik belastning for noen av de berørte parter." Tele2 ber om at tilsynet utreder hjemmelsgrunnlaget ytterligere og justerer tiltaket tilsvarende. Videre vil vi uansett anmode PT om å åpne for at det offentlige tar deler av kostnadene, eventuelt at kostnadene deles mellom operatør og bruker. Dette er naturlig ettersom tiltaket er svært kostnadskrevende og dessuten kun ivaretar det offentliges ønske om å høyne nivået på beredskap og sikkerhet i mobilnettene. Investeringene knyttet til å installere seks timers reservestrømkapasitet reflekterer ikke kostnadene ved ren kommersielle tilpasning. 3 Tiltak 2: Reservestrøm og -samband til lokalt særlig viktige områder På side 4 i vedlegg 1 til høringsbrevet beskriver PT forslaget til tiltak for å sikre inntil tre døgns reservestrøm i særlig viktige områder. Her fremgår det blant annet: "Dette signaliserer at det allerede er et åpenbart behov for lokal kriseledelse og for befolkningen å ha et sted i nærområdet der de kan bruke egen mobiltelefon og gi og motta beskjeder ved langvarige strømutfall, og at dette behovet bare antas å ville øke. Likevel er det ikke gjort noen grundig vurdering av den samfunnsmessige nytteverdien, og om alternative løsninger kan dekke befolkningens behov på en tilfredsstillende måte." Som det fremgår over mener Tele2 i likhet med PT at det er et nærliggende alternativ å ha et sted i nærområdet der befolkningen kan benytte mobiltelefon ved strømutfall. Kombinert med bedre sikring av kringkastingsnettet vil dette gjøre det mulig å varsle befolkningen samt å gi og motta ytterligere beskjeder. Selv om denne beskrivelsen relaterer seg til tre dagers reservestrøm, mener selskapet den samme vurderingen gjør seg gjeldende for batterikapasitet på basestasjoner. 4 Tiltak 8: Prioritering i mobilnettene PT vil i følge side 11 i vedlegg 1 til høringsbrevet gjennomføre en ny vurdering av hvordan en ordning for prioritet i mobilnettet best kan implementeres og reguleres. Dette vil skje i tett dialog med operatørene. Stortinget har avsatt NOK 30 millioner til formålet. Tele2 stiller seg positiv til at tilsynet utreder om, og i så fall hvordan det er mulig å innføre prioritet i mobilnettene. Vi ser i denne forbindelse nytten av at utredningen skjer i tett samarbeid med aktørene. I denne forbindelse med en slik prosess er det også naturlig å undersøke hvilken nytte et slikt tiltak vil ha for samfunnet og holde dette opp mot kostnadene ved tiltaket.

8 8 På side 11 i vedlegg 1 til høringsbrevet viser PT til at et eventuelt tiltak skal hjemles i ekomloven 2-10 første ledd. På bakgrunn av det tilsynet baserer seg på i andre steder i rapporten innebærer dette at PT mener aktørene skal finansiere eventuell fremtidig innføring av prioritet. Tele2 vil peke på at dette blir prematurt å konkludere på dette punktet før utredningen er gjennomført. En vurdering av hjemmelsgrunnlag samt hvem som skal finansiere tiltaket er en naturlig del av et felles prosjekt vedrørende prioritet i mobilnettene. 5 Avslutning Tele2 mener det er hensiktsmessig å gjennomgå kostnadsberegningene i et møte med PT. Selskapene vil i denne forbindelse kunne utdype hvilke forutsetninger og underlagsdata som er lagt til grunn i modellen. Tele2 ønsker også å delta i den videre dialogen knyttet til tilsynets utforming av Dagmar-tiltakene. Eventuelle spørsmål kan rettes til undertegnede. Med vennlig hilsen Tele2 Norge AS Frode Lillebakken Juridisk direktør Vedlegg Kopi: Samferdselsdepartementet, Post- og teleseksjonen, Postboks 8010 Dep, 0030 Oslo