Vedlegg 1: Varsel om vedtak med vedlegg 28. januar 2011

Transkript

1 fl Samferdselsdepartementet Postboks 8010 Dep OSLO Vår ref.: Deres ref.: Vår dato: Deres dato: Saksbehandler: Hans Jørgen Enger Innstilling til Tele2s klage i marked 2 og 3 Vedlagt oversendes klage fra Tele2 Norge AS (Tele2) datert 25. august Klagen gjelder Postog teletilsynets (PT) vedtak 1. august 2011 om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i markedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett (henholdsvis marked 2 og 3). Klagen er rettidig fremsatt, jf. forvaltningsloven 29. Vedtakene er også påklaget av Network Norway AS (Network Norway), mens Telenor Norge AS (Telenor) valgte kun å kommentere vedtakene. Vedlegg 1-7 og 9 til denne innstillingen er identiske med de vedlegg som nevnes i innstilling til klage fra Network Norway. PT har derfor valgt kun å oversende ett sett som følger ved denne innstillingen. Samtlige vedlegg til brevet er oversendt i egen forsendelse per e-post til postmottak@sd.dep.no. 1. Sakens bakgrunn I henhold til ekomloven 3-2 og 3-3 er PT pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det utpekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én særskilt forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. PT varslet 28. januar 2011 vedtak om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i grossistmarkedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett. I analysen av markedene (vedlegg til varslene) konkluderte PT med at Telenor har sterk markedsstilling i origineringsmarkedet, mens Network Norway, Tele2, Telenor, og i alt 10 andre tilbydere har sterk markedsstilling i sine respektive termineringsmarkeder. PT varslet flere særskilte forpliktelser i begge markeder for å bøte på identifiserte konkurranseproblemer, herunder prisregulering for samtlige selskaper. Vedlegg 1: Varsel om vedtak med vedlegg 28. januar 2011 PT mottok kommentarer fra Altibox AS, Konkurransetilsynet, Network Norway, TDC AS, Tele2 og Telenor. I etterkant av høringen avga Telenor også kommentarer til de innsendte høringssvarene. Vedlegg 2: Kommentarer til varsel om vedtak og innsendte høringsinnspill Besøksadresse Office address Postadresse Postal address Fax: Nygård 1 Lillesand Postboks 93, 4791 Lillesand firmapost@npt.no Org.nr: NO

2 På bakgrunn av varselet og de mottatte kommentarene utarbeidet tilsynet utkast til vedtak som utpekte tilbydere med sterk markedsstilling og påla særskilte forpliktelser. Dokumentene ble oversatt til engelsk og notifisert ESA 7. juni 2011, jf. ekomloven 9-3. Utkast til vedtak ble samtidig lagt ut på PTs hjemmeside. Vedlegg 3: Oversendelsesbrev til ESA samt utkast til vedtak med tilhørende vedlegg 7. juni 2011 I brev 28. juni 2011 oversendte ESA enkelte oppfølgingsspørsmål til de notifiserte utkastene til vedtak. PTs svar ble oversendt ESA 30. juni Vedlegg 4: ESAs brev av 28. juni 2011 Vedlegg 5: PTs svarbrev til ESA 30. juni 2011 PT mottok ESAs kommentarer til markedsanalysene og den foreslåtte virkemiddelbruken 7. juli Vedlegg 6: ESAs kommentarer 7. juli 2011 til PTs utkast til vedtak Med hjemmel i ekomloven 3-3 og på bakgrunn av markedsanalysene, varsel om vedtak, høringssvar fra aktørene, utkast til vedtak samt tilbakemelding fra ESA, fattet PT 1. august 2011 vedtak der Telenor ble utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i origineringsmarkedet, mens Network Norway, Tele2, Telenor og 10 andre aktører ble utpekt som tilbydere med sterk markedsstilling i egne termineringsmarkeder i fastnett. Alle tilbydere ble pålagt særskilte forpliktelser med hjemmel i ekomloven 3-4 jf. kapittel 4. Vedlegg 7: PTs vedtak 1. august 2011 med tilhørende vedlegg Tele2 påklaget 25. august 2011 den vedtatte prisreguleringen i både marked 2 og 3. Selskapet har ikke anført at pristaket Tele2 pålegges i marked 3 er for strengt, men i stedet at de regulerte prisene i de to markedene ikke synker raskt nok. Network Norway har også påklaget prisreguleringen i marked 2 og 3, og anførslene i de to klagene er i stor grad samsvarende. Vedlegg 8: Tele2s klage 25. august 2011 I henhold til forvaltningsloven 33 jf. kapittel IV og V samt Samferdselsdepartementets Veiledende regler for saksbehandlingsfrister for klager på vedtak fattet av PT etter Ekomloven nr. 2 og 3 ble berørte tilbyderne varslet om mottatte klager på vedtakene. Klagene ble sammen med Telenors kommentarer også lagt ut på PTs hjemmeside 29. august Parter og andre berørte aktører ble gitt frist til 19. september 2011 til å kommentere klagene. PT har mottatt kommentarer fra Telenor til mottatte klager. Telenors kommentarer viser i hovedsak til allerede innsendte kommentarer til høringsrunden og er behandlet i vedlegg 2 til vedtaket. Tilsynet gjengir derfor bare i begrenset grad selskapets kommentarer i denne innstillingen. Vedlegg 9: Brev 19. september 2011 fra Telenor 2. Vurdering av Tele2s klage 2.1. Generelt om klagen Tele2 støtter innføringen av LRIC som grunnlag for prisreguleringen i marked 2 og 3, men er uenig i måten PT gjør dette på. Tele2 hevder i klagen at PTs vedtak er i strid med ekomloven 1-1 og 3-4 tredje ledd fordi vedtaket ikke legger til rette for/fremmer bærekraftig konkurranse i markedet. Telenor tillates tvert i mot en kostnadskompensasjon i begge markeder langt ut over det en effektiv aktør ville kunne få, noe som medfører at Telenors konkurrenter får unødvendig høye kostnader til skade for konkurransen. Dette vil igjen kunne lede til høyere sluttbrukerpriser. 2

3 Tele2 henviser også til ESAs tilbakemelding til utkastet til vedtak, herunder at PT ikke har hensyntatt kommentarene om 1) innføring av ren LRIC i termineringsmarkedet innen utgangen av 2012 eller 2) ESAs kritikk mot påslaget PT har lagt på origineringsprisen. Det er i hovedsak to forhold som Tele2 benytter for å begrunne at prisreguleringen er satt for høyt med hensyn til hva som burde gjelde for en effektiv aktør: - den forsinkede overgangen til NGN i LRIC-modellen, og - at LRIC-modellen inneholder et uhensiktsmessig stort antall SBCer (Session Border Controller) Samlet sett innebærer disse to forholdene at nivået på termineringsprisen i Norge er høyt sammenlignet med andre sammenlignbare land innen EU. Tele2 mener videre at prisreguleringen av marked 2 (originering) ikke er egnet til å bøte på det sentrale konkurranseproblemet overprising. PT oppsummerer nedenfor hovedpunktene i Tele2s klage og gir sin vurdering av hvert punkt Overgang til NGN I klagen anfører Tele2 (side 2-4) at overgangen til NGN i LRIC-modellen burde starte i 2010 (tilsvarende som for Danmark) og avsluttes i 2014 (tilsvarende som for Sverige). I den norske modellen er det fortsatt lagt opp til bruk av PSTN-teknologi i kjernenettet så sent som i 2014, og dette strider mot Kommisjonens og ESAs anbefalinger om regulering av termineringspriser. Videre innebærer migrasjonsprofilen en overkompensasjon for termineringstilbydere som ikke benytter PSTN-teknologi. Tele2s argumentasjon er sammenfallende med selskapets høringsinnspill til PTs varsel om vedtak. PT viser derfor i hovedsak til vurderingene i kapittel i Resultat av høring (vedlegg 2 til vedtaket). Det er ikke slik at migrasjonsprofilen alene er valgt for å ivareta Telenor. Som det også fremgår av Telenors kommentarer til varsel om vedtak, så mente selskapet at innfasingen av NGN først burde avsluttes i 2020, mens tilsynet altså har lagt opp til en migrasjonsprofil som man mener vil være realistisk samtidig som den er relativt kort og kommer raskt i tid. Det skal tillegges at man i den norske modellen har lagt opp til en kortere migrasjonsprofil enn den svenske modellen der man la opp til innfasing av NGN-priser over en seksårsperiode. Den svenske Post- og telestyrelsen (PTS) begynte dessuten sitt LRIC-arbeid tidligere enn PT og aktørene der ble informert om overgangsfasen allerede ultimo april PT mener det av hensyn til forutsigbarhet for aktørene ville være problematisk å basere vedtaket på en migrasjonsprofil som starter året før vedtakstidspunktet, slik Tele2 foreslår Antall SBCer i LRIC-modellen Tele2 (side 4-6) anfører at PT har valgt å benytte et svært høyt antall D-SBCer i LRIC-modellen, noe en effektiv aktør i marked 3 ikke ville gjort. Oppsettet i modellen muliggjør bl.a. interaktiv video og IPTV, men til en høy kostnad. Etter Tele2s mening blir det feil å henføre kostnadene ved dette til terminering av tale. Tele2 foreslår derfor i stedet at det benyttes et mer moderat antall D-SBCer i modellen. Tele2s argumentasjon er i hovedsak sammenfallende med selskapets innspill i høringsrunden. Selskapet presiserer også hvilken type SBCer det er snakk om (D-SBC kontra I-SBC). PT viser på den bakgrunn i hovedsak til kommentarer i kapittel 3.1 i vedlegg 2 til vedtaket, som begrunner PTs valg av forutsetninger på dette punktet. 3

4 Det er noe uklart for PT hvor mange D-SBCer Tele2 foreslår å legge til grunn i modellen. Hvis det kun benyttes D-SBCer i distribusjonsroutere som er lokalisert sammen med core routers, slik det angis i teksten i klagen, innebærer det kun seks D-SBCer i nettverket. I bilaget til klagen synes det imidlertid som om Tele2 foreslår en mellomløsning med flere D-SBCer enn i en sentralisert løsning, men færre enn PT legger til grunn. LRIC-modellen kan modellere én slik mellomløsning, med 26 D-SBCer i nettverket. PT vil imidlertid understreke at det valgte antall D-SBCer i modellen (80) representerer et høyt trafikkert nasjonalt nettverk som både skal kunne håndtere datatrafikk og levere taletrafikk med høy kvalitet. En distribuert løsning med mange SBCer vil også være fornuftig av hensyn til sikkerhet, nettintegritet og større fleksibilitet mht. endringer i nettet. Etter PTs mening er et slikt nett mest relevant å modellere. Selv om D-SBCene i prinsippet også kan benyttes til å støtte avanserte tjenester som faller utenfor marked 3, er funksjonaliteten i hovedsak knyttet til oppsett av samtaler (session initiation), slik at taletrafikk uansett utgjør det alt vesentlige av bruken Prissammenligning med andre land Tele2 argumenterer i klagen (side 6) for at de norske termineringsprisene allerede ligger høyt sammenlignet med andre EU-land, og at denne trenden vil fortsette dersom PT velger en forsinket overgang til NGN og et uforholdsmessig høyt antall SBCer i LRIC-modellen. Telenor (side 2 i kommentarer til klagene) avviser at prisene er sammenlignbare, og viser bl.a. til at spredt norsk bosetting er kostnadsdrivende. Dessuten er det listet opp pris for lokal terminering der det finnes ulike nivåer av terminering. Sammenliknet med Danmark vil lokal terminering i Norge omfatte en kombinasjon av lokal terminering og terminering innenfor samtrafikkområdet i Danmark. PT vil vise til at det kan være vanskelig å sammenligne ulike lands nett og prisnivå, spesielt ettersom tilbyderne opererer med ulik størrelse og ulikt antall samtrafikkområder i fastnett. Med LRIC-modellen har tilsynet modellert det mest relevante nettet sett ut fra norske forhold, og tilsynet legger følgelig til grunn resultatene fra den norske modellen når tilsynet fastsetter prisregulering Prisregulering i origineringsmarkedet Tele2 (side 7-9) kan ikke se at det er grunnlag for i første omgang å øke den regulerte origineringsprisen. Dette vil bidra til økte inntekter for Telenor og økte kostnader for Telenors utfordrere. Det er vanskelig å se hvordan dette vil bidra til økt konkurranse og lavere sluttbrukerpriser. PTs regulering er heller ikke innrettet mot det identifiserte konkurranseproblemet overprising, og Tele2 viser også til ESAs kommentar om at PT ikke har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for bruk av LRAIC+ med påslag. Tele2 trekker også frem ESAs kommentar om at prisreguleringen av originering skal adresse potensielle konkurranseproblemer med hensyn til konkurransevridning. Telenor (side 1 i kommentarer til klagene) anfører at klagene synes å være basert på en misforståelse. Videre påpekes det at PT ikke har hensyntatt selskapets anførsler til varsel om vedtak ettersom pristaket for originering er basert på LRAIC+. PT vil her vise til kapittel i vedtaket og spesielt avsnitt 144 flg. for en nærmere begrunnelse for PTs valg av metode for prisregulering av originering. I det samme kapittelet behandles også ESAs kommentarer om valg av metode i PTs utkast til vedtak, og PT har tydeliggjort hvilke kostnader det dreier seg om. ESA er kjent med PTs endelige vedtak, men har ikke anledning til å kommentere på dette. Det er derfor et åpent spørsmål om ESA fortsatt vil mene at begrunnelsen for innføringen av LRAIC+ med påslag ikke er tilstrekkelig. Etter PTs oppfatning adresserer vedtaket både konkurranseproblemet overprising (gjennom det aktuelle pristaket), men også den potensielle konkurransevridningen som kan oppstå i sluttbrukermarkedet mellom Telenor og tilbydere som benytter fast forvalg fra Telenor (ved bruk av 4

5 LRAIC+ med påslag). Tilsynet er derfor uenig med Tele2 i at konkurranseproblemet overprising ikke adresseres gjennom vedtaket. Som det fremgår av forannevnte avsnitt i vedtaket, så mener PT at reguleringen må innrettes slik at Telenor sikres kostnadsdekning for samtaler produsert for tilbydere av fast forvalg og som kjøper hele samtalen fra Telenor. Av kapittel 4.1 i vedlegg 2 til vedtaket fremgår det at den udekkede andelen av administrasjonskostnadene utgjør ca et halvt øre per terminert minutt i I henhold til PTs beregninger tilsvarer dette en kostnad for Telenor på ca 4,2 millioner kroner for samtaler som terminerer hos kunder som har fast forvalg hos annen tilbyder. PT mener det er rimelig at selskapene som har sluttkundeforholdene belastes denne kostnaden og ikke Telenor som i denne sammenheng kun er grossisttilbyder. Dette er konsistent med prinsippet om at selskapene selv må sørge for dekning av administrasjonskostnader for egne kunders samtaler ved å henføre disse til uregulerte produkter. Når det gjelder Telenors kommentar til klagene, vil tilsynet bemerke at PT har endret pristak for originering fra varsel om vedtak til endelig vedtak ble fattet slik at pristaket er basert på LRAIC+ med påslag. 3. Oppsummering og innstilling Tele2s klage tilfører ikke noe vesentlig nytt i forhold til tidligere innspill. PT har på denne bakgrunn ikke funnet grunnlag for endring eller oppheving av vedtaket av 1. august PT innstiller derfor på følgende vedtak i klagesaken: Klagen av 25. august 2011 fra Tele2 vedrørende Post- og teletilsynets vedtak av 1. august 2011 i markedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett tas ikke til følge. I henhold til Veiledende regler for saksbehandlingsfrister for klager på vedtak fattet av Post- og teletilsynet etter Ekomloven punkt 4, kan parter og andre berørte uttale seg om PTs innstilling til Samferdselsdepartementet innen en frist på to uker. Med hilsen Torstein Olsen direktør Lilly Bekkevold fung. avdelingsdirektør Vedlegg: Vedleggene oversendes kun per e-post. 1: Varsel om vedtak med vedlegg 28. januar : Kommentarer til varsel om vedtak og innsendte høringsinnspill 3: Oversendelsesbrev til ESA samt utkast til vedtak med tilhørende vedlegg 7. juni : ESAs brev av 28. juni : PTs svarbrev til ESA 30. juni : ESAs kommentarer 7. juli 2011 til PTs utkast til vedtak 7: PTs vedtak 1. august 2011 med tilhørende vedlegg 8: Tele2s klage 25. august : Telenors kommentarer 19. september 2011 til klagene Kopi uten vedlegg til: Tele2 Norge AS, Brynsengfaret 6B, 0667 OSLO Telenor ASA, Snarøyveien 30, 1331 FORNEBU 5