Vedtak om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i grossistmarkedene for terminering av offentlig

Transkript

1 Vedtak om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i grossistmarkedene for terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 3) 22. januar 2016

2 Sammendrag På bakgrunn av analysen av de relevante markedene for terminering i fastnett, utpeker (Nkom) med hjemmel i ekomloven 3-3 Altibox AS, Intelecom Group AS, Intelligent telecom services AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, Phonero AS, TDC Get AS, Telenor ASA, TeliaSonera Norge AS og Verizon Norway AS som tilbydere med sterk markedsstilling i sine respektive termineringsmarkeder. Nkom har identifisert en rekke konkurranseproblemer innenfor de aktuelle markedene for terminering av tale i fastnett, hvorav overprising er det mest sentrale. Konkurranseproblemene skyldes i stor grad at det eksisterer absolutte etableringshindringer i de relevante markedene. Per i dag er det ikke mulig å tilby konkurrerende produkter i andre tilbyderes termineringsmarked, og det er heller ikke sannsynlig at dette vil kunne skje innenfor en rimelig tidshorisont. Hver tilbyder har således monopol på terminering i eget fastnett. Absolutte etableringshindringer, sammen med prinsippet om at det er den anropende part som betaler for en samtale ( calling party pays - CPP), gjør at tilbyderne i liten grad har insentiver til å fastsette effektive priser på terminering av tale i eget fastnett. Overprising i grossistmarkedet for terminering vil kunne ha konkurranseskadelig effekt dersom overprisen veltes over i sluttbrukermarkedet. På bakgrunn av ovenstående regulerer Nkom markedene for terminering av tale med utgangspunkt i prinsipp 2 i Nkoms virkemiddeldokument. Det innebærer at forbrukernes interesser skal ivaretas ettersom duplisering av infrastruktur ikke vil kunne avhjelpe de aktuelle konkurranseproblemene. Nkom har vurdert hensiktsmessigheten av og forholdsmessigheten ved virkemidlene som står til rådighet, og konkludert med at alle tilbydere med sterk markedsstilling skal imøtekomme enhver rimelig anmodning om samtrafikk i form av terminering i tilbydernes fastnett. Telenor vil i tillegg bli pålagt å imøtekomme enhver rimelig anmodning om samlokalisering dersom dette etterspørres sammen med termineringsproduktet. Videre vil alle de regulerte tilbyderne bli pålagt krav om ikke-diskriminering. Når det gjelder transparensforpliktelser, vil Telenor bli pålagt å utarbeide og offentliggjøre standardtilbud, mens øvrige tilbydere kun vil bli pålagt å offentliggjøre sin termineringspris. Målsetningen for Nkoms regulering av termineringspriser er at alle tilbydere av terminering skal ha priser basert på kostnader for en effektiv operatør, hvilket innebærer at prisene også vil være symmetriske. Nkom har i forkant av dette vedtaket oppdatert LRIC-modellen for terminering i fastnett og konkluderer i dette vedtaket med at ren LRIC skal legges til grunn i prisreguleringen, i tråd med ESAs anbefaling for terminering i fast- og mobilnett. Basert på oppdaterte kostnadsmodeller pålegger Nkom følgende pristaksregulering for alle tilbydere som er utpekt med sterk markedsstilling i markedene for terminering i fastnett: Maksimalpris for terminering per minutt (øre) Fra 1. april 2016 Fra 1. januar 2017 Fra 1. januar ,6 0,6 0,6 Tabell 1 Maksimalpris per terminert minutt innenfor samtrafikkområde, oppgitt i øre eks. mva. 2

3 Innholdsfortegnelse 1 Innledning og bakgrunn Innledning Rettslig utgangspunkt Dokumentets struktur Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling Regulatorisk utgangspunkt for valg av virkemidler Gjeldende særskilte forpliktelser Konkurranseproblemer Generelt om konkurranseproblemer Samtrafikknektelse Overprising Kryssubsidiering Prisdiskriminering Diskriminering knyttet til andre forhold enn pris Mangelfull varsling av prisendringer Generelt om valg av virkemidler Muligheter for duplisering av infrastruktur innenfor markedene for terminering i fastnett Generelt om forholdsmessighet Redegjørelse for valg av særskilte forpliktelser i termineringsmarkedene Tilgangs- og samtrafikkforpliktelser Ikke-diskriminering Standardavtale og offentliggjøring Telenor Øvrige tilbydere Prisregulering Generelt om behovet for prisregulering av terminering Utgangspunkt for reguleringen Beregning av effektiv kostnad Pristaksregulering Forholdsmessighet og konsekvensvurdering Samtaler originert utenfor EØS-området Prisregulering av samtrafikktilknytning Kostnadsregnskap

4 7.5 Vurdering av den samlete effekten av de særskilte forpliktelsene Ileggelse av særskilte forpliktelser Telenor ASA Øvrige tilbydere av terminering av tale i fastnett Forholdet til gjeldende vedtak

5 1 Innledning og bakgrunn 1.1 Innledning 1. I lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 3-2 og 3-3 er Nkom pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det utpekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. Tilbyderne med sterk markedsstilling vil bli pålagt ulike forpliktelser, basert på en særskilt vurdering av hvert enkelt marked og de aktuelle tilbydernes posisjon i dette markedet. I det følgende vil disse omtales som særskilte forpliktelser. 2. Dette er Nkoms tredje vedtak i markedene for terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett. Første vedtak ble fattet 24. mars 2006, og andre vedtak ble fattet 1. august I dette vedtaket ble Altibox AS, Hafslund Telekom AS, Intelecom Group AS, Network Norway AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, TDC AS, Tele2 Norge AS, Telenor ASA, TeliaSonera Norge AS, Telio Telecom AS, Ventelo AS og Verizon Norway AS utpekt som tilbydere med sterk markedsstilling. 3. Nkom har gjennomført ny analyse av markedene terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett, se vedlegg 1. Analysen er gjort i samsvar med EFTAs overvåkingsorgans (ESA) anbefaling av 5. november 2008 om relevante markeder for forhåndsregulering (Anbefalingen). 1 Kommisjonen har revidert listen over relevante markeder og vedtatt ny anbefaling 9. oktober Grossistmarkedet for terminering av offentlig telefontjeneste er imidlertid uendret og fremdeles inkludert i listen. Det forventes at ESA vil komme med tilsvarende anbefaling for EØS/EFTA-landene, men inntil videre er det Anbefalingen fra 5. november 2008 som er gjeldende for Norges del. 4. I den oppdaterte analysen har Nkom konkludert med at Altibox AS, Intelecom Group AS, Intelligent telecom services AS, NextGenTel AS 3, Orange Business AS, Phonero AS, TDC Get AS 4, Telenor ASA, TeliaSonera Norge AS og Verizon Norway AS har sterk markedsstilling i sine respektive termineringsmarkeder. 5. Varsel om vedtak var på nasjonal høring i perioden 17. desember 2014 til 30. januar Nkom mottok høringssvar fra Altibox, Phonero, TDC, Telenor og Tele2. Nkom utarbeidet utkast til vedtak og fremla en engelsk oversettelse av dokumentene til notifisering hos ESA, jf. rammedirektivet artikkel 7 og ESAs artikkel 7-anbefaling. ESA hadde ingen kommentarer til foreslått markedsdefinisjon, utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling eller til de foreslåtte forpliktelsene. ESA oppfordret Nkom til å implementere ren LRIC for terminering i fastnett uten nærmere utsettelser. 6. Dette vedtaket har et tidsperspektiv på to til tre år. 1 EFTA Surveillance Authority Recommendation 05/11/2008 med Kommisjonens Explanatory Note 2 COMMISSION RECOMMENDATION of on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services 3 NextGenTel AS ble kjøpt opp av Telio Telecom AS med virkning fra 1. februar Det fusjonerte selskapets navn er NextGenTel AS. I september 2015 ble det kjent at NextGenTel AS kjøper Kvantel AS. 4 I september 2014 ble det meddelt at TDC kjøper Get. 5

6 1.2 Rettslig utgangspunkt 7. Det regulatoriske rammeverket for elektronisk kommunikasjon bygger på fem direktiver vedtatt av Den europeiske union (EU). 5 Direktivene er implementert i norsk rett gjennom ekomloven og tilhørende forskrifter, herunder forskrift 16. februar 2004 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). 8. I henhold til dette regelverket fastsettes forpliktelsene for tilbydere med sterk markedsstilling individuelt etter en konkret vurdering med bakgrunn i markedsanalyse og med en begrenset fremadskuende tidshorisont. 6 Særlig må det tas hensyn til den antatte konkurransestimulerende effekt av de relevante virkemidlene. 9. Ved valget av særskilte forpliktelser har Nkom tatt hensyn til de vurderinger som det er redegjort for i Nkoms reviderte virkemiddeldokument 12. juni Virkemiddeldokumentet bygger på Revised ERG Common Position on the Approach to remedies in the ECNS regulatory framework, utformet av European Regulators Group for electronic communications networks and services (ERG). 8 Retningslinjene og prinsippene som er nedfelt i ERGs virkemiddeldokument, skal stimulere utviklingen av det indre markedet for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, samt tilrettelegge for en enhetlig og konsistent praktisering av regelverket i de ulike medlemsland. 1.3 Dokumentets struktur 10. Dette vedtaket består av et hoveddokument som inneholder pålegg om særskilte forpliktelser og bakgrunn og begrunnelse for disse, samt fire vedlegg. Vedlegg 1 inneholder analyse av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og grossistmarkedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett. Vedlegg 2 inneholder en oppsummering av de viktigste høringsuttalelsene fra nasjonal høring med en vurdering. Vedlegg 3 inneholder modelldokumentasjon for LRIC-modellen, versjon 2.0. Vedlegg 4 er ESAs tilbakemelding på Nkoms utkast til vedtak. 11. I kapittel 2 utpekes tilbydere med sterk markedsstilling i termineringsmarkedene på bakgrunn av markedsanalysen i vedlegg 1. Kapittel 3 gir en oversikt over det regulatoriske utgangspunktet for valg av virkemidler, mens kapittel 4 gir en oversikt over gjeldende forpliktelser. Kapittel 5 gir en beskrivelse av potensielle konkurranseproblemer i termineringsmarkedene. I kapittel 6 diskuteres generelle prinsipper for virkemiddelbruk. På bakgrunn av de forutgående kapitlene og markedsanalysen i vedlegget, gjør Nkom i kapittel 7 rede for valg av særskilte forpliktelser. Pålegg om særskilte forpliktelser finnes i kapittel 8, mens forholdet til gjeldende forpliktelser fremkommer i kapittel 9. 5 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive); Directive 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive); Directive 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive); Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive); Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications). 6 Se nærmere om tidshorisont i ESAs retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling, punkt Dokumentet er publisert på Nkoms nettsted under menyvalget SMP. 8 ERG ble i 2009 erstattet av Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC). Det aktuelle dokumentet ble revidert i mai 2006 og er publisert på BERECs nettsted: 6

7 2 Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling 12. På bakgrunn av markedsanalysen utpeker Nkom med hjemmel i ekomloven 3-3 følgende tilbydere som tilbydere med sterk markedsstilling i markedene for terminering av tale i fastnett (marked 3): Altibox AS Intelecom Group AS Intelligent telecom services AS NextGenTel AS Orange Business AS Phonero AS TDC Get AS Telenor ASA TeliaSonera Norge AS Verizon Norway AS 13. For den nærmere begrunnelse vises det til vedlegg 1. 3 Regulatorisk utgangspunkt for valg av virkemidler 14. Det følger av ekomloven 3-4 første ledd at tilbyder som har sterk markedsstilling skal pålegges én eller flere særskilte plikter som følger av 4-1, 4-4, 4-5, 4-6, 4-7, 4-8, 4-9 og De relevante forpliktelser er: Tilgangsforpliktelser, jf. ekomloven 4-1, 4-2, 4-4 og 4-5 Krav om ikke-diskriminering, jf. ekomloven 4-7 Krav om standardtilbud, jf. ekomloven 4-6 Krav om transparens, jf. ekomloven 4-6 og 4-8 Prisregulering og krav om kostnadsregnskap, jf. ekomloven 4-9 Krav om regnskapsmessig skille, jf. ekomloven 4-8 Regulering av sluttbrukertjeneste, jf. ekomloven I medhold av ekomloven 3-4 andre ledd kan det i særlige tilfeller pålegges plikter utover det som følger av disse bestemmelsene. I slike tilfeller skal konsultasjonsprosedyren i ekomloven 9-3 følges. 16. Nkom har i virkemiddeldokumentet redegjort for hvilke prinsipper som generelt vil være styrende for Nkoms valg av virkemidler: Prinsipp 1: Det skal utformes begrunnede vedtak i samsvar med tilsynsmyndighetenes forpliktelser etter direktivene. Prinsipp 2: Forbrukeres interesser skal ivaretas når duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig. 7

8 Prinsipp 3: I markeder der Nkom vurderer det som sannsynlig at duplisering av infrastruktur vil kunne oppnås over tid, vil Nkom sørge for at virkemiddelbruken støtter opp under overgangen frem mot et marked med bærekraftig konkurranse. Prinsipp 4: Forpliktelser skal utformes slik at de gir insentiver til etterlevelse. 17. I samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og EU-rettens forholdsmessighetsprinsipp, skal de forpliktelser Nkom pålegger tilbydere med sterk markedsstilling være egnet til, og ikke gå lenger enn, det som er nødvendig for å fremme ekomlovens formål. De grunnleggende formål er nedfelt i 1-1, som lyder: Lovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon. 18. I tillegg til de grunnleggende formål er det oppstilt en spesiell formålsparagraf i 3-4 tredje ledd. Bestemmelsen stiller krav til bruk av særskilte virkemidler: Plikter etter første og annet ledd som pålegges i det enkelte tilfelle skal være egnet til å fremme bærekraftig konkurranse, samt legge forholdene til rette for nasjonal og internasjonal utvikling i markedet. Myndigheten kan endre pålagte plikter. 19. ESA publiserte sin anbefaling om regulering av termineringspriser i fast- og mobilnett 13. april Nkom har ved utformingen av den relevante virkemiddelbruken i stor grad tatt hensyn til de føringer som er gitt der. 4 Gjeldende særskilte forpliktelser 20. Alle tilbyderne som omfattes av dette vedtaket, unntatt Intelligent telecom services AS, er i dag pålagt særskilte forpliktelser etter ekomloven kapittel I henhold til Nkoms vedtak 1. august 2011 gjelder følgende særskilte forpliktelser for Telenor i termineringsmarkedet: Plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk i form av terminering, herunder også samlokalisering dersom dette etterspørres sammen med termineringsproduktet. Telenor er videre pålagt å sluttforhandle slike avtaler uten ugrunnet opphold, jf. ekomloven 4-2 tredje ledd, 4-1 og 4-4 tredje ledd. Telenor må på forespørsel også kunne dokumentere tidsbruk overfor den annen part. Maksimalpris for terminering innen samtrafikkområdet på 0,026 kr/minutt, jf. ekomloven 4-9. Plikt til å fastsette rimelige priser for samtrafikktilknytning, jf. ekomloven 4-9. For samlokalisering skal prisene være kostnadsorienterte, samt at Telenor skal føre kostnadsregnskap, jf. ekomloven 4-9. Plikt til ikke-diskriminering i tilknytning til terminering av tale i fastnett. Plikten gjelder både mellom eksterne virksomheter og mellom selskapsinterne og eksterne virksomheter, jf. ekomloven 4-7 første og andre ledd. 9 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 13 April 2011on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EFTA States, se: 8

9 Plikt til å utarbeide og offentliggjøre standardavtale for samtrafikk, jf. ekomloven 4-6. Endringer til ugunst for avtaleparter skal varsles senest to måneder før de gjennomføres. Selskapet skal også sende Nkom kopi av alle sluttforhandlede samtrafikkavtaler, jf. ekomloven I henhold til Nkoms vedtak 1. august 2011 gjelder følgende særskilte forpliktelser for henholdsvis Altibox AS, Hafslund Telekom AS (nå Kvantel AS), Intelecom Group AS, Network Norway AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, TDC AS, Tele2 Norge AS, TeliaSonera Norge AS, Telio Telecom AS, Ventelo AS og Verizon Norway AS, som alle er utpekt som tilbydere med sterk markedsstilling i termineringsmarkedet: Plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk og til å sluttforhandle slike avtaler uten ugrunnet opphold, jf. ekomloven 4-2 tredje ledd, 4-1 og 4-4 tredje ledd. Tilbyder må på forespørsel også kunne dokumentere tidsbruk overfor den annen part. Maksimalpris for terminering innen samtrafikkområdet på 0,026 kr/minutt, jf. ekomloven 4-9. Plikt til å fastsette rimelige priser for samtrafikktilknytning, jf. ekomloven 4-9. Plikt til å offentliggjøre egne termineringspriser, herunder også kriterier for eventuelle rabatter, jf ekomloven 4-6. Endringer til ugunst for avtaleparter skal varsles senest to måneder før de gjennomføres. Kopi av inngåtte samtrafikkavtaler som ikke omfatter Telenor skal sendes PT, jf. ekomloven For TDC AS gjelder i tillegg plikt til ikke-diskriminering i tilknytning til terminering av tale i fastnett. Plikten gjelder både mellom eksterne virksomheter og mellom selskapsinterne og eksterne virksomheter, jf. ekomloven 4-7 første og andre ledd. 5 Konkurranseproblemer 5.1 Generelt om konkurranseproblemer 24. En tilbyder med sterk markedsstilling vil kunne utøve adferd som har til formål, eller kan ha til virkning å drive konkurrenter ut av markedet, forhindre at potensielle konkurrenter går inn i markedet og/eller å utnytte forbrukere. Slik adferd omtales som konkurranseproblemer. 25. I Nkoms virkemiddeldokument er det gitt en generell beskrivelse av potensielle konkurranseproblemer innenfor de relevante markedene. Dokumentet bygger på praktiske erfaringer hos de enkelte tilsynsmyndighetene i Europa 10 og identifiserer 27 standard konkurranseproblemer. 26. Særskilte forpliktelser som pålegges tilbydere som er utpekt til å ha sterk markedsstilling, skal være egnet til å bøte på aktuelle og/eller potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet. Pålegg av særskilte forpliktelser er ikke betinget av at misbruk av markedsmakt faktisk finner sted. Det er tilstrekkelig at det potensielt kan oppstå et konkurranseproblem under gitte forhold. 27. Konkurranseproblemene i termineringsmarkedene har først og fremst sin bakgrunn i at tilbydere av fasttelefoni med egne kundeaksessnett og/eller som kontrollerer muligheten for terminering, de facto har monopol for terminering av trafikk til egne sluttkunder. Innenfor markedsanalysens tidshorisont er det ikke påregnelig med nye tekniske løsninger som vil 10 Se Nkoms virkemiddeldokument 12. juni 2009 punkt

10 endre dette. Så lenge det er den som ringer som betaler for samtalen (såkalt «calling party pays» (CPP)), er muligheten for fungerende konkurranse sterkt begrenset. Dette forholdet kan karakteriseres som kjerneproblemet i markedene for terminering. 28. Konkurranseproblemene som Nkom har identifisert, er i utgangspunktet relevante for all terminering i fastnett. Det forhold at Telenor står for en stor andel av samlet terminering i fastnett, gjør imidlertid at noen av konkurranseproblemene i større grad relaterer seg til Telenors termineringstilbud enn til de øvrige tilbydernes tilbud om terminering. For de konkurranseproblemene hvor det er naturlig å skille mellom Telenor og øvrige tilbydere av terminering, er dette kommentert spesielt nedenfor. 29. Det presiseres at konkurranseproblemene i termineringsmarkedene, på grunn av markedenes oppbygning, er de samme for PSTN/ISDN-telefoni og bredbåndstelefoni. 30. I det følgende gjennomgås konkurranseproblemer i tilknytning til markedene for terminering av tale i fastnett. Vurderingen av konkurranseproblemer tar utgangspunkt i en «modified greenfield approach», det vil si en forutsetning om at det aktuelle relevante markedet ikke var underlagt ex-ante regulering. Konkurranseproblemer i dette kapittelet samsvarer i all hovedsak med konkurranseproblemene Nkom identifiserte i forrige vedtak. Etter Nkoms syn har det ikke skjedd vesentlige markedsmessige eller tekniske endringer i det relevante markedet siden forrige vedtak, slik at disse potensielle konkurranseproblemene fortsatt gjør seg gjeldende i markedene for terminering i fastnett. 5.2 Samtrafikknektelse 31. En tilbyder vil i de fleste tilfeller ha et insitament til å tilby samtrafikk i form av terminering. Nytteverdien av et nettverk øker med antall brukere det har tilknyttet, hvilket tilsier at tilbyderne vil ønske å inngå samtrafikkavtaler med andre tilbydere. 32. Tilbydere med få sluttbrukere vil normalt se seg tjent med å terminere samtaler fra tilbydere med et stort sluttbrukervolum. På denne måten vil flere personer ha mulighet for å kontakte den mindre tilbyderens sluttbrukere, noe som gjør den mindre tilbyderens tjeneste mer attraktiv. 33. For større tilbydere kan det imidlertid være mindre viktig å inngå avtale om samtrafikk med små tilbydere. Det vil i mindre grad forringe kvaliteten på egen telefontjeneste dersom den større tilbyderens egne sluttbrukere ikke kan anropes av den mindre tilbyderens kunder. En slik samtrafikknektelse vil kunne representere et betydelig konkurranseproblem da det vil gjøre det vanskeligere, og potensielt umulig, for den eller de berørte tilbyderne å drive konkurrerende virksomhet. I tillegg vil slik adferd kunne resultere i redusert brukervelferd ved at målsetningen om alle-til-alle-kommunikasjon ikke nås. 34. Ekomloven 4-2 tredje ledd pålegger tilbyder med sterk markedsstilling å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk innenfor de områdene vedkommende har sterk markedsstilling. Bestemmelsen reduserer således konkurranseproblemene knyttet til samtrafikknektelse, da plikten til å tilby terminering av tale i eget nett er hjemlet direkte i ekomloven for alle tilbydere som er omfattet av dette vedtaket. 35. Siden plikten etter 4-2 tredje ledd er begrenset til å gjelde avtaler om terminering av tale til egne sluttbrukere, vil de aktuelle tilbyderne også kunne ha insentiv til å nekte å inngå avtale om kjøp av terminering hos andre tilbydere. Samtrafikknektelse i form av ikke å ville kjøpe terminering hos andre, vil derfor potensielt kunne bli brukt til skade for mindre og likeverdige konkurrenter. Dersom færre kan kommunisere med deres nettverk, blir tjenesten langt mindre attraktiv for kunden. Slik atferd vil også kunne være i strid med formålet om alletil-alle-kommunikasjon. 10

11 36. En tilbyder som ikke har insentiv til å inngå avtale om samtrafikk, vil kunne vanskeliggjøre avtaleinngåelse gjennom å ta i bruk ulike former for uthalingstaktikk. En slik metode er nært beslektet med samtrafikknektelse. Typisk vil en slik praksis kunne tas i bruk hvor det foreligger plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk, men hvor det ikke er bestemt noe om hvor tidseffektive forhandlingene skal være. Trenering kan derfor utgjøre et ikke ubetydelig konkurranseproblem, selv om tilgangsforpliktelsen er lovfestet. 5.3 Overprising 37. Overprising er det mest sentrale konkurranseproblemet i de aktuelle termineringsmarkedene. Den anropende parten eller netteieren som samtalen origineres hos, har ikke kontroll over hvilken tilbyder den oppringte sluttbrukeren er tilknyttet. Netteieren som originerer samtalen, har derfor i realiteten ikke annet valg enn å gjennomføre samtalen og deretter betale prisen som den terminerende tilbyderen krever (CPP-prinsippet). Dette skaper en monopolsituasjon for mottakende netteier, hvor denne vil kunne kreve overpris for terminering i sitt nett. Tilbydere med sterk markedsstilling i markedene for terminering av tale i fastnett har således insentiv og mulighet til å sette termineringspriser som er høyere enn de kunne tatt i et marked med fungerende konkurranse. 38. I et marked med konkurranse ville tilbyderne neppe fått solgt sitt produkt dersom det var priset langt over andre etablerte tilbyderes tilsvarende produkter. I markedene for terminering av tale er det derimot ingen konkurranse om å tilby terminering til de respektive sluttkundene, og tilbyderne er derfor ikke tvunget til å ta slike hensyn. I markeder hvor termineringsprisene settes vesentlig høyere enn underliggende effektive kostnader, vil prisingen på sikt kunne ha uheldige konsekvenser med hensyn til ressursbruk. Overprising av terminering innebærer at kostnadene skyves over på andre tilbydere og til sist deres sluttkunder. Dette innebærer etter Nkoms syn en uheldig konkurransevridning. 39. Høye og asymmetriske priser blant tilbyderne kan dessuten lede til differensierte priser for å ringe mellom de ulike fastnettene. En slik utvikling er etter Nkoms mening uheldig med tanke på transparens i sluttbrukermarkedet. 40. Både Telenor og de andre tilbyderne vil ha insentiver til overprising selv om Telenors forhandlingsstyrke til en viss grad burde kunne dempe de andre tilbydernes muligheter til selv å fastsette egne termineringspriser. Erfaringsvis har det imidlertid vært flere eksempler på at mindre tilbydere uten krav til regulerte maksimalpriser har satt betydelig høyere priser enn det regulerte nivået, uten at Telenor har kunnet disiplinere dette, ref. analysen i vedlegg 1, kapittel 5.3. I vedtaket 1. august 2011 ble imidlertid alle tilbydere med sterk markedsstilling pålagt pristak for terminering. Fra 1. januar 2014 er pristaket 2,6 øre per minutt. Historisk sett har alle pristaksregulerte tilbydere av terminering i fastnett satt sine termineringspriser på samme nivå som pristaket. Ingen tilbydere har tatt initiativ til å senke prisen. 41. Tilbydere av terminering som konkurrerer på sluttbrukernivå, vil videre kunne fastsette gjensidig favoriserende termineringspriser som i realiteten innebærer et «stilltiende» prissamarbeid. Dette kan typisk være tilfelle dersom det settes høye, resiproke termineringspriser, i en situasjon hvor termineringsprisene ikke er regulert. 42. Symmetriske, høye termineringspriser i fastnett vil kunne innebære en konkurranseulempe for både tilbydere av fasttelefoni som baserer seg på fast forvalg, tilbydere av mobiltelefoni og tilbydere av internasjonal trafikk som terminerer i Norge. På denne måten kan slikt stilltiende prissamarbeid blant tilbydere av terminering i fastnett utgjøre et konkurranseproblem. 43. Ettersom Telenors termineringspriser har vært underlagt krav om kostnadsorientering og deretter pristak etter liberaliseringen av markedet for fasttelefoni i 1998, har stilltiende prissamarbeid mellom Telenor og én eller flere øvrige tilbydere ikke vært et reelt 11

12 konkurranseproblem i Norge. Heller ikke stilltiende prissamarbeid blant øvrige tilbydere enn Telenor synes å ha forekommet. Like fullt vil slikt samarbeid etter Nkoms mening utgjøre et potensielt konkurranseproblem dersom termineringsprisene ikke reguleres. 5.4 Kryssubsidiering 44. Overprising muliggjør kryssubsidiering ved at merinntekter fra terminering i fastnett som overstiger tilhørende kostnader, kan brukes til å subsidiere deler av egen virksomhet hvor inntekt ikke dekker kostnader. Asymmetriske termineringspriser vil typisk kunne muliggjøre en slik form for kryssubsidiering og dermed representere et konkurranseproblem. 5.5 Prisdiskriminering 45. Tilbydere av terminering vil kunne ha insentiv til å gi bedre priser til interne eller enkelte eksterne tilbydere enn andre. For eksempel kan det tenkes at tilbyderne vil gi en mer fordelaktig pris til selskap som inngår i samme konsern, eller til eventuelle fremtidige partnervirksomheter. På samme måte kan en tilbyder som utgjør en større potensiell trussel enn øvrige virksomheter, tenkes å bli avkrevd en høyere pris enn dem som ikke utgjør en like stor trussel. 46. I denne sammenheng kan også nevnes prisdiskriminering mellom nettinterne anrop og eksterne anrop. Denne formen for prisdiskriminering utgjør i første rekke et potensielt konkurranseproblem dersom tilbyderen har forholdsvis stor andel av den totale kundemassen i sluttbrukermarkedet. Dette gjelder for Telenor. Denne formen for prisdiskriminering innebærer at selskapet opererer med høyere termineringspris for samtaler som er originert hos andre tilbydere enn for terminering av Telenor-interne samtaler. Det kan i så fall medføre at disse tilbyderne må øke sine sluttbrukerpriser for å unngå en såkalt prisklemme. Slik prisdiskriminering vil kunne gi Telenors egen sluttbrukervirksomhet et konkurransefortrinn i forhold til konkurrentene i sluttbrukermarkedet. Muligheten for å bedrive slik prisdiskriminering vil imidlertid bli vesentlig redusert dersom termineringsprisene settes til et kostnadsorientert nivå. 47. Forskjellsbehandling mellom tilbydere vil kunne resultere i økte kostnader for enkelte tilbydere og kan i ytterste konsekvens lede til utestengelse fra markedet. Prisdiskriminering mellom tilbydere vil derfor være et konkurranseproblem. 5.6 Diskriminering knyttet til andre forhold enn pris 48. En tilbyder med sterk markedsstilling kan ha insentiv til å forskjellsbehandle egen eller tilknyttet virksomhet og andres virksomheter også i tilknytning til andre forhold enn pris. Diskrimineringen kan gjelde både hvilke samtrafikktjenester som tilbys, kvalitet på tekniske grensesnitt, servicenivå, kvalitet på informasjon osv. Det kan også tenkes å foreligge insitament for tilbyderne til å trenere samtrafikkforhandlingene og å stille utilbørlige krav knyttet til samtrafikk (garanti, bundling etc.). Nkom mener slik forskjellsbehandling kan skape konkurransevridninger, og dette kan utgjøre et konkurranseproblem i de analyserte markedene. 5.7 Mangelfull varsling av prisendringer 49. Termineringspriser har tradisjonelt utgjort en relativt stor andel av sluttbrukerprisene for fasttelefonisamtaler. Dersom en tilbyder setter opp sine termineringspriser uten at tilbydere 12

13 som kjøper terminering fra denne tilbyderen rekker å gjenspeile prisøkningene i sine sluttbrukerpriser, vil dette kunne medføre at deres marginer svekkes i en periode. I tilfeller der termineringsprisen har stor betydning for prisingen av samtaleproduktet samlet sett, kan også dette representere et konkurranseproblem. 6 Generelt om valg av virkemidler 50. I det følgende gjør Nkom rede for enkelte forhold av generell karakter knyttet til valg av virkemidler i markedene for terminering i fastnett. 6.1 Muligheter for duplisering av infrastruktur innenfor markedene for terminering i fastnett 51. Det følger av redegjørelsen for prinsipp 2 og 3 i Nkoms virkemiddeldokument at det vil være sentralt for valg av virkemidler hvorvidt duplisering av infrastrukturen som nyttes i det relevante markedet anses mulig eller ikke (det vil si om det er sannsynlig eller ikke å få til bærekraftig infrastrukturkonkurranse). Dersom duplisering av infrastruktur er mulig, skal virkemiddelbruken støtte opp under mulige infrastrukturinvesteringer, det vil si legge til rette for dynamisk effektivitet (prinsipp 3). Dersom duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig, skal forbrukernes interesser ivaretas ved å utnytte den eksisterende infrastrukturen best mulig (prinsipp 2). I det siste alternativet oppnår man i større grad statisk effektivitet. 52. Dersom markedet omfattes av prinsipp 2, vil det normalt være nødvendig og legitimt å operere med et strengere sett av regulatoriske forpliktelser. Som redegjort for i Nkoms virkemiddeldokument, inneholder ikke definisjonen av duplisering et krav om full ende-til-ende infrastrukturkonkurranse. Det trenger heller ikke være tale om flere totalt uavhengige nett som kan levere samme tjeneste. 53. Markedene for terminering av tale i fastnett er noe spesielle med hensyn til valget mellom prinsipp 2 eller 3. Selv i et tilfelle der det ville være mulig å oppnå infrastrukturbasert konkurranse innen fasttelefoni i form av flere konkurrerende fastnett, ville dette ikke avhjelpe konkurranseproblemene i marked 3 fullt ut. Alle tilbyderne av terminering i fastnett har de facto monopol på terminering av trafikk til egne sluttbrukere, jf. vedlagte markedsanalyse. Det er ikke mulig for andre enn mottakerens (B-abonnentens) tilbyder å terminere en gitt samtale til riktig mottaker. 54. Konkurranse på infrastrukturnivå vil ikke være egnet til å avhjelpe de potensielle konkurranseproblemer som er identifisert i kapittel 5. Dette medfører etter Nkoms mening at markedene for terminering av tale i fastnett må reguleres etter prinsipp 2. Innenfor perioden vedtaket skal gjelde, er det ikke grunn til å forvente at andre enn netteier selv vil kunne terminere trafikk til egne PSTN/ISDN-kunder. 55. Etter Nkoms oppfatning er situasjonen for terminering av bredbåndstelefoni fortsatt tilsvarende som for terminering av PSTN/ISDN. Termineringen skjer i begge tilfeller med utgangspunkt i standard samtrafikkavtaler, og tilbydere av bredbåndstelefoni har muligheten til selv å fastsette sine termineringspriser (innenfor rammen av fastsatt pristak). 56. Nkom har derfor kommet til at både terminering av PSTN/ISDN og bredbåndstelefoni fortsatt bør reguleres med utgangspunkt i prinsipp 2. Dette gjelder alle markeder for terminering i individuelle fastnett, herunder terminering til sluttkunder hos både aksessavhengige og aksessuavhengige tilbydere av bredbåndstelefoni. 13

14 6.2 Generelt om forholdsmessighet 57. Prinsippet om forholdsmessighet er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 58 ( ) i merknadene til ekomloven 3-4: Forpliktelsene som pålegges skal være forholdsmessige, ikke diskriminerende, bygge på objektive og saklige kriterier og være offentlig tilgjengelige. Med forholdsmessige menes at pålegg om tilgang eller sterk markedsstilling med tilhørende vilkår skal være egnet til å kompensere for manglende bærekraftig konkurranse, og skal bidra til å fremme forbrukerinteresser, og om mulig bidra til nasjonal og internasjonal utvikling. Ulempene ved de pålagte virkemidlene skal stå i forhold til det som søkes oppnådd. Dette åpner også for at myndigheten knytter forpliktelsene til enkelte deler av det relevante marked dersom dette er hensiktsmessig. 58. Prinsippet innebærer at Nkom ved valg mellom flere alternativer som alle kan fremme formålet like effektivt, skal velge det minst tyngende alternativet. Innholdet i forholdsmessighetsprinsippet er beskrevet mer detaljert i Nkoms virkemiddeldokument 11. Det fremgår der at prinsippet om forholdsmessighet innebærer at tiltak skal være egnet til å realisere det bakenforliggende formålet, ikke skal være mer tyngende enn nødvendig i det enkelte tilfellet, samt at fordelene ved inngrepet skal overstige ulempene. 59. Verken forholdsmessighetsprinsippet eller prinsippet om minimumsregulering kan imidlertid tas til inntekt for at Nkom etter regelverket ikke bør eller ikke har anledning til å ilegge tyngende forpliktelser på tilbydere med sterk markedsstilling. Kjernen i disse prinsippene er at man ikke skal ilegge strengere plikter enn nødvendig. Ileggelse av tyngende forpliktelser som prisregulering vil imidlertid nettopp kunne være forholdsmessig og nødvendig i markeder hvor andre, mindre tyngende forpliktelser ikke anses tilstrekkelig til å nå formålet med reguleringen. 7 Redegjørelse for valg av særskilte forpliktelser i termineringsmarkedene 60. Nkom vurderer i dette kapittelet hvilke særskilte forpliktelser som skal pålegges aktørene som er utpekt som tilbydere med sterk markedsstilling i markedene for terminering av tale i fastnett. Hovedformålet er å fastsette forpliktelser som er best egnet til å ivareta ekomlovens formål og prinsipp 2 i Nkoms virkemiddeldokument, samt å bøte på identifiserte konkurranseproblemer. Samtidig må forpliktelsene være forholdsmessige. 7.1 Tilgangs- og samtrafikkforpliktelser 61. Alle tilbydere med sterk markedsstilling er, i henhold ekomloven 4-2 tredje ledd, pålagt å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk i form av terminering. Det følger av bestemmelsen at rimelighetsvurderingen skal være den samme som etter ekomloven 4-1 annet ledd. 62. I utgangspunktet anser Nkom at forespørsel om tilgang i henhold til Telenors gjeldende standardtilbud om terminering er å betrakte som en rimelig anmodning. Likeledes kan andre tilgangsformer eller tilleggstjenester ligge innenfor rammene av tilgangsforpliktelsen i disse markedene. Telenors standardtilbud for samtrafikk baserer seg på SS7-grensesnitt. I forbindelse med prosessen frem mot Nkoms vedtak 1. august 2011, uttalte Telenor at de i 11 Pkt. 5.6 (side 30) flg. 14

15 tillegg tok sikte på å tilby SIP-basert samtrafikk i løpet av 2011/2012, men Telenor har fortsatt ikke lansert et slikt tilbud. Selv om SIP-basert samtrafikk innenlands synes å være lite utbredt per i dag, vil ikke Nkom utelukke at man innenfor dette vedtakets tidshorisont vil måtte vurdere om anmodninger om SIP-basert samtrafikk er rimelige. Dette må i så fall vurderes konkret i det enkelte tilfellet. 63. Fasttelefonitilbydere vil kunne ha insentiv til å nekte å inngå avtale om samtrafikk for tjenester som ligger utenfor plikten i ekomloven 4-2 tredje ledd. Tilbyderne som omfattes av dette vedtaket, utpekes til å ha sterk markedsstilling for terminering av tale til egne sluttbrukere. Plikten gjelder derfor ikke kjøp av terminering hos andre tilbydere. En samtrafikknektelse i form av å nekte å kjøpe terminering vil kunne ha skadelig innvirkning på konkurransen i fasttelefonimarkedet og vil kunne være i konflikt med hensynet til alle-til-allekommunikasjon. 64. I vedtak 8. april 2008 påla Nkom de regulerte tilbyderne i markedene for terminering av tale i fastnett en generell plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om kjøp av taleterminering fra andre tilbydere av offentlig telefontjeneste. Dette vedtaket ble endret ved Samferdselsdepartementets vedtak 4. desember I departementets vedtak gis det uttrykk for at ekomloven 4-2 annet ledd gir hjemmel til å pålegge samtrafikkforpliktelser i konkrete tilfeller (med andre ord ikke på generelt grunnlag slik Nkom la til grunn) når dette er nødvendig for å sikre alle-til-alle-kommunikasjon. Bestemmelsen krever for øvrig ikke at tilbyderen som pålegges plikter, er utpekt med sterk markedsstilling i markedet pliktene knytter seg til. Dersom det skulle komme nye saker der kjøp av terminering nektes, vil Nkom derfor i det enkelte tilfellet vurdere om samtrafikkforpliktelser skal ilegges i medhold av ekomloven 4-2 annet ledd. 65. Uthalingstaktikk er i kapittel 5 beskrevet som et potensielt konkurranseproblem i de relevante termineringsmarkedene. Nkom mener hensynet til alle-til-alle-kommunikasjon ikke ville vært tilstrekkelig ivaretatt dersom samtrafikkforpliktelsene ikke var fulgt opp av forpliktelser til å sluttføre forhandlinger innen rimelig tid. Det fremgår eksplisitt av tilgangsdirektivet artikkel 12 nr. 1 annet ledd at tilsynsmyndigheten skal kunne pålegge en tilbyder slike plikter. Nkom anser at ekomloven 4-1 gir hjemmel til å fastsette regler om tidsbruken. 66. Krav for å motvirke uthalingstaktikk kan utformes på forskjellige måter. Nkom mener en generell plikt om at avtaler om terminering skal sluttforhandles uten ugrunnet opphold er hensiktsmessig. For å kunne føre kontroll med at plikten etterleves, bør den kombineres med krav om å kunne redegjøre for tidsbruken knyttet til samtrafikkforhandlinger. Slik dokumentasjon bør kunne kreves av tilbyderen som mener trenering har funnet sted. For at plikten til dokumentasjon ikke skal være unødvendig tyngende samt at den som mener seg utsatt for uthalingstaktikk skal ha insentiv til å reagere rimelig raskt, mener Nkom dokumentasjonsplikten bør begrenses i tid. Krav om å fremlegge dokumentasjon må derfor fremsettes innen tre måneder etter at de relevante forhandlingene ble avsluttet. Kopi av dokumentasjon av tidsbruk skal i et slikt tilfelle oversendes Nkom uten ugrunnet opphold. 67. Ettersom fungerende samtrafikk er av så stor betydning for konkurransen i sluttbrukermarkedet for fasttelefoni, og for å sikre alle-til-alle-kommunikasjon, mener Nkom det er nødvendig å pålegge alle tilbyderne de over nevnte plikter til samtrafikk. 68. Nkom mener at samtrafikkforpliktelsene er egnet til å kompensere for de identifiserte konkurranseproblemene knyttet til samtrafikk som ikke ivaretas gjennom ekomloven 4-2 tredje ledd, og således til å realisere målet om bærekraftig konkurranse, jf. ekomloven 1-1. Samtidig går samtrafikkforpliktelsene, etter Nkoms syn, ikke lengre enn nødvendig. Nkom mener at et krav om sluttføring av forhandlinger uten ugrunnet opphold er forholdsmessig, og kan ikke se at et forbud mot å trenere vil påføre tilbydere med sterk markedsstilling noe tap av beskyttelsesverdige økonomiske interesser. 15

16 69. Nkom mener den allmenne interesse i at samtrafikkforpliktelsene ilegges overstiger ulempen denne forpliktelsen utgjør for de aktuelle tilbyderne. Nkom kan videre ikke se at det finnes mindre inngripende virkemidler som i tilstrekkelig grad kan motvirke de identifiserte konkurranseproblemene. 70. Bruk av uthalingstaktikker vil kunne rammes av konkurranseloven 11. Nkom mener likevel at denne bestemmelsen i mindre grad enn et konkret sektorspesifikt pålegg vil være egnet til effektivt å hindre brudd på plikter etter ekomloven. Nkom mener derfor at generell konkurranserett ikke i tilstrekkelig grad er egnet til å forhindre uthalingstaktikker. 71. Det følger av ekomloven 4-4 tredje ledd at Nkom kan pålegge tilbydere med sterk markedsstilling plikt til samlokalisering. Dette vil være mest aktuelt for Telenor siden selskapet har en omfattende infrastruktur og siden de fleste tilbyderne ønsker å inngå samtrafikkavtale med Telenor. Samtrafikkavtalens inndeling i samtrafikkområder, produkter (terminering innenfor/utenfor samtrafikkområder, transitt osv.) og krav til tilknytning i de samtrafikkområdene man disponerer stedavhengige (geografiske) nummer, kan medføre behov for utplassering av utstyr i tilknytning til Telenors samtrafikkpunkter. Tilgang til samlokalisering relatert til terminering er derfor viktig for å sikre kostnadseffektiv produksjon av telefonitjenester hos andre tilbydere. Selv om slik samlokalisering tilbys av Telenor i dag basert på selskapets telelosjiavtaler, finner Nkom det nødvendig eksplisitt å pålegge Telenor å tilby samlokalisering dersom anmodningen om dette er rimelig og det etterspørres sammen med termineringsproduktet. Konklusjon 72. Alle tilbydere med sterk markedsstilling er, i henhold til ekomloven 4-2 tredje ledd, pålagt å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk i form av terminering. Nkom mener det i tillegg er behov for å pålegge tilbydere med sterk markedsstilling krav om å sluttforhandle avtaler om terminering uten ugrunnet opphold, samt på forespørsel fra den annen part å dokumentere tidsbruken. Videre mener Nkom at det er behov for å pålegge Telenor å imøtekomme rimelige anmodninger om samlokalisering dersom dette etterspørres sammen med termineringsproduktet. Pålegg om samtrafikkforpliktelser fremkommer av kapittel og Ikke-diskriminering 73. Nkom har i kapittel 5 identifisert diskriminering mellom ulike interne og/eller eksterne tilbydere når det gjelder pris eller øvrige forhold som et potensielt konkurranseproblem. 74. Ekomloven 4-7 gir hjemmel til pålegg om ikke-diskriminering. Bestemmelsens første og andre ledd lyder: «Myndigheten kan pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å tilby samtrafikk og tilgang til eksterne tilbydere på ikke-diskriminerende vilkår. Myndigheten kan pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å tilby samtrafikk og tilgang til andre tilbydere på samme eller likeverdige vilkår og til samme eller likeverdig kvalitet som det tilbys egen virksomhet, datterselskaper eller partnervirksomheter.» 75. Det følger av bestemmelsen at krav om ikke-diskriminering kan pålegges i to sammenhenger. Etter første ledd kan myndigheten pålegge tilbyder med sterk markedsstilling ikke å diskriminere mellom eksterne tilbydere. Bestemmelsens annet ledd hjemler myndighetens adgang til å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å tilby samme eller likeverdig kvalitet og vilkår til konkurrerende tilbyder som til egen eller tilknyttede virksomheter. 16

17 76. Hovedpoenget med et krav om ikke-diskriminering er at tilbydere med sterk markedsstilling skal behandle likeartede situasjoner likt når det gjelder priser, informasjon og vilkår for øvrig, uavhengig av hvilken virksomhet det gjelder. Eventuelle forskjeller i vilkårene som gis skal således være basert på objektive kriterier. Et krav om ikke-diskriminering gjør at tilbyderne har mulighet til å konkurrere på samme vilkår, noe som vil ha en positiv innvirkning på konkurransen i markedet. 77. Prisdiskriminering vil i stor grad kunne avhjelpes gjennom prisreguleringsforpliktelsene og/eller transparensforpliktelsene. Regulerte maksimalpriser vil sikre at tilbyderen ikke kan avkreve høyere priser for terminering i eget nett enn den regulerte prisen. Det vil likevel være mulighet for en viss grad av prisdiskriminering ved at én eller flere tilbydere gis lavere priser enn den regulerte maksimalprisen. Nkom mener dermed at prisregulering i seg selv ikke vil være tilstrekkelig til å unngå prisdiskriminering mellom eksterne virksomheter og mellom egne og eksterne virksomheter. Ved diskriminering på øvrige vilkår vil slik forskjellsbehandling ikke bli adressert gjennom en prisregulering. Nkom mener dessuten det er en risiko for at diskriminering knyttet til andre vilkår enn pris aktualiseres av at prisdiskriminering i større grad forhindres av prisforpliktelsene. 78. For å sikre at tilbyderne etterlever krav om ikke-diskriminering, kan krav om transparens være hensiktsmessig for å gjøre adferden mer synlig og dermed vanskeligere å opprettholde en diskriminerende praksis. Krav om transparens behandles i kapittel Etter Nkoms mening er krav om ikke-diskriminering, jf. ekomloven 4-7, det eneste av de tilgjengelige virkemidlene som effektivt adresserer diskriminering knyttet til andre forhold enn pris. 80. I vedtaket 1. august 2011 vurderte Nkom effekten av ikke-diskrimineringsplikt for berørte aktører. Nkom kom til at plikt til ikke-diskriminering skulle pålegges for Telenor og TDC, mens det ikke var behov for en slik plikt for de øvrige tilbyderne. Bakgrunnen for at de øvrige tilbyderne ikke ble pålagt krav til ikke-diskriminering, var at disse tilbyderne hadde en relativt beskjeden andel av den terminerte trafikken og at eventuell diskriminerende atferd derfor ville ha en begrenset negativ effekt på konkurransesituasjonen. Tilsvarende mente Nkom at diskriminerende atferd fra Telenor og TDC, som hadde de største andelene av terminert trafikk, ville kunne ha merkbare negative effekter. I markedene for terminering i mobilnett var det etter samme begrunnelse også kun de største tilbyderne som ble pålagt krav om ikke-diskriminering i Nkoms vedtak 27. september Nkom så det ikke som forholdsmessig og nødvendig å innskrenke de mindre tilbydernes handlingsrom. 81. Tidligere har tilnærmet all samtrafikk gått via Telenor, og mindre tilbydere har i så måte hatt små muligheter til å utvise diskriminering. I de senere årene er det imidlertid blitt inngått flere direkte samtrafikkavtaler mellom tilbyderne av terminering. Dette tilsier at en økende andel av trafikken i fastnettet ikke lenger går i transitt via Telenor. Nkom mener at dette gjør det mer relevant å vurdere krav om ikke-diskriminering for alle tilbydere. 82. I likhet med tilbydere som terminerer forholdsvis store trafikkvolumer i sine nett, vil også mindre tilbydere kunne ha insentiv til å gi mer fordelaktige priser og vilkår til utvalgte tilbydere. I tilfeller hvor andre tilbydere enn Telenor fremforhandler samtrafikkavtaler direkte, er det viktig at også disse tilbyderne er pålagt krav om ikke-diskriminering på pris og andre vilkår for å begrense mulighetene til diskriminerende adferd. 83. Når det gjelder markedene for terminering i mobilnett, er alle tilbyderne pålagt krav om ikke-diskriminering da Nkom ikke fant tilstrekkelige tungtveiende grunner til å videreføre forskjellsbehandling i reguleringen av tilbyderne. På samme måte mener Nkom at det ikke er tilstrekkelig tungtveiende grunner til å videreføre forskjellsbehandling av tilbyderne hva gjelder plikten til ikke-diskriminering for terminering i fastnett. Nkom mener videre at byrden av et slikt krav ikke vil være betydelig for de mindre aktørene. 17

18 84. Et krav om ikke-diskriminering for alle tilbydere forhindrer likevel ikke at enkelte tilbydere kan fremforhandle lavere priser eller eventuelt avstå fra å fakturere hverandre, for eksempel i tilfeller der trafikken mellom dem er noenlunde lik i begge retninger. Hensikten med et krav om ikke-diskriminering er at like situasjoner skal behandles likt, slik at dersom enkelte tilbydere fremforhandler lavere priser eller avstår fra å fakturere, må andre tilbydere kunne få samme tilbud dersom omstendighetene ellers er like. 85. På bakgrunn av dette mener Nkom at det er behov for å pålegge krav om ikkediskriminering for alle tilbydere av terminering i fastnett. For å være tilstrekkelig effektivt, mener Nkom et krav om ikke-diskriminering i tilknytning til pris og øvrige forhold må gjelde både mellom eksterne virksomheter og mellom egne og eksterne virksomheter. 86. Krav om ikke-diskriminering innebærer en videreføring av eksisterende plikter for TDC Get og Telenor og en innskjerping for Altibox AS, Intelecom Group AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, Phonero AS, TeliaSonera AS og Verizon Norway AS. Pålegget er nytt for Intelligent services AS ettersom selskapet ikke har vært underlagt regulering tidligere. Etter Nkoms oppfatning er et slikt krav forholdsmessig. Virkemiddelet kan bli oppfattet som en beste-vilkårs-lære ved at gunstigere vilkår som oppnås av en tilbyder, også vil måtte reflekteres i vilkårene til andre tilbydere. Ulempene ved en slik innskrenkning i tilbydernes handlingsrom er etter Nkoms oppfatning likevel mindre enn fordelene for konkurransen. Nkom kan videre ikke se at andre virkemidler i tilstrekkelig grad vil kunne bøte på de aktuelle konkurranseproblemene. 87. Diskriminerende vilkår kan innebære misbruk av dominerende stilling etter konkurranseloven 11. For at diskriminerende vilkår skal rammes av bestemmelsen, må konkurransemyndighetene utpeke den aktuelle tilbyderen som dominerende i det relevante markedet. Videre må det påvises at diskrimineringen har, eller er egnet til å frembringe konkurranseskadelige virkninger, noe som vil gi aktørene mindre grad av forutberegnelighet. Etter Nkoms oppfatning vil bestemmelsens implisitte forbud mot ikke-diskriminering ikke gi tilstrekkelig beskyttelse mot slik atferd. Sektorspesifikke ex ante-forpliktelser vil dessuten i større grad åpne for hyppige og raske inngrep. Konklusjon 88. Nkom mener det er behov for å pålegge alle tilbydere med sterk markedsstilling plikt til ikke-diskriminering i tilknytning til terminering i sine respektive fastnett. Pålegg om ikkediskrimineringsforpliktelser fremkommer av kapittel og Standardavtale og offentliggjøring 89. I medhold av ekomloven 4-6 kan tilbyder med sterk markedsstilling pålegges særskilte forpliktelser om offentliggjøring av spesifisert informasjon, samt plikt til å utarbeide og offentliggjøre standardtilbud for elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste (standardtilbud). Slike forpliktelser omtales ofte som transparensforpliktelser. Transparens er i seg selv sjelden tilstrekkelig til å bøte på konkurranseproblemer, men kan derimot gjøre andre virkemidler mer effektive. 12 For tilgangsspørsmål vil det for eksempel kunne bidra til å forenkle og effektivisere forhandlingene dersom sentrale vilkår for tilknytning følger av en standardavtale som er offentlig tilgjengelig. Standardavtaler vil følgelig ofte være kostnadsbesparende for tilbyderne og samtidig minske risikoen for rettslige tvister. Krav om transparens vil også gjøre det lettere for andre tilbydere, og for Nkom, å kontrollere at forpliktelser om ikke-diskriminering overholdes. 12 Se mer om sammenhengen mellom transparensforpliktelser og øvrige forpliktelser i ERGs virkemiddeldokument fra side 42 og utover. 18