1. august Sak

Transkript

1 Vedtak om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i markedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2 og 3) 1. august 2011 Sak

2 INNHOLDSFORTEGNELSE Sammendrag Innledning og bakgrunn Regulatorisk utgangspunkt for regulering og valg av virkemidler Dokumentets struktur Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling Gjeldende særskilte forpliktelser Konkurranseproblemer Generelt om konkurranseproblemer Konkurranseproblemer i markedet for originering i fastnett Tilgangsnektelse Uthalingstaktikk Overprising og prisdiskriminering Kryssubsidiering Utilbørlige krav Kvalitetsdiskriminering Misbruk av informasjon Mangelfull varsling av pris- og produktsmessige endringer Oppsummering Konkurranseproblemer i markedene for terminering i fastnett Samtrafikknektelse Uthalingstaktikk Overprising Kryssubsidiering Diskriminering Mangelfull varsling av pris- og produktmessige endringer Stilltiende prissamarbeid Oppsummering Generelt om valg av virkemidler Muligheter for duplisering av infrastruktur innenfor markedene for originering og terminering i fastnett Duplisering av infrastruktur innen markedet for originering i fastnett Duplisering av infrastruktur innen markedene for terminering av tale i fastnett Generelt om forholdsmessighet Redegjørelse for valg av særskilte forpliktelser i origineringsmarkedet Tilgangs- og samtrafikkforpliktelser Pris- og regnskapsregulering Generelt om behovet for prisregulering av Telenors origineringprodukt Om aktuelle metoder for prisregulering PTs valg av metode for kostnadsfastsettelse Implementering av prisregulering Godkjenning av priser og inflasjonsjustering Forholdsmessighet Prisene for tilknytningsprodukter og samlokalisering knyttet til originering Kostnadsregnskap Ikke-diskriminering Standardavtale og offentliggjøring Vurdering av den samlete effekten av de særskilte forpliktelsene Redegjørelse for valg av særskilte forpliktelser i termineringsmarkedene

3 7.1 Tilgangs- og samtrafikkforpliktelser Pris- og regnskapsregulering Generelt om behovet for pris- og regnskapsregulering av terminering ESAs anbefaling 13. april Anbefalingens betydning sett opp mot tidligere vedtak PTs valg av metode for kostnadsfastsettelse Beregning av effektiv kostnad Prisregulering Godkjenning av priser og inflasjonsjustering Forholdsmessighet og konsekvensvurdering Prisregulering av samtrafikktilknytningsprodukter og samlokalisering Kostnadsregnskap Ikke-diskriminering Telenor TDC Øvrige tilbydere i marked Konklusjon Standardavtale og offentliggjøring Telenor Øvrige tilbydere Vurdering av den samlete effekten av de særskilte forpliktelsene Telenor Øvrige tilbydere Vedtak om ileggelse av særskilte forpliktelser Marked 2: Originering i fastnett - Telenor ASA Tilgang Prisregulering Ikke-diskriminering Standardavtale og offentliggjøring Kostnadsregnskap Marked 3: Terminering av tale i fastnett Telenor ASA Øvrige tilbydere av terminering av tale i fastnett Forholdet til gjeldende vedtak Vedtakets virkningstidspunkt, klagemulighet m.v Vedlegg 1. Analyse av markedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett. 2. Resultat av høring av PTs varsel om vedtak. 3. Modelldokumentasjon LRIC-modell 4. ESAs kommentarer til utkast til vedtak 3

4 Sammendrag På bakgrunn av analysene av de relevante markedene for originering og terminering i fastnett, utpeker Post- og teletilsynet (heretter kalt PT) med hjemmel i ekomloven 3-3 Telenor ASA (heretter kalt Telenor) som tilbyder med sterk markedsstilling i både originerings- og termineringsmarkedet av offentlige telefontjenester i fastnett. Videre utpeker PT Altibox AS, Hafslund Telekom AS, Intelecom Group AS, Network Norway AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, TDC AS, Tele2 Norge AS, TeliaSonera Norge AS, Telio Telecom AS, Ventelo AS og Verizon Norway AS som tilbydere med sterk markedsstilling i markedene for terminering i fastnett. Når det gjelder Telenors tilbud av originering og terminering, har PT identifisert tilgangsnekt, overprising, uthalingstaktikk, prisdiskriminering, kryssubsidiering, mangelfull varsling av pris- og/eller produktendringer samt kvalitetsdiskriminering som potensielle konkurranseproblemer. Videre har PT identifisert tilgangsnektelse, overprising og mangelfull varsling av prisog/eller produktendringer som de viktigste potensielle konkurranseproblemene ved tilbud om terminering fra andre tilbydere enn Telenor. Når det gjelder grunnlaget for pålegg om forpliktelser, fastholder PT at: Det ikke er kommersielt grunnlag for duplisering av infrastruktur knyttet til originering basert på PTSN/ISDN. Ettersom det meste av dagens tilbud av fasttelefoni fortsatt er basert på PSTN/ISDN, er det derfor viktig å sikre Telenors konkurrenter i sluttbrukermarkedet tilgang til Telenors origineringsprodukt for å stimulere til økt konkurranse i markedet for fasttelefoni. Slik tilgang sikres best ved en regulering av Telenors tilbud om originering av PSTN/ISDN som søker å ivareta forbrukernes interesser der duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig (prinsipp 2 i PTs virkemiddeldokument). 1 Originering av bredbåndstelefoni kan til en viss grad sies å basere seg på duplisering av infrastruktur, og tilbyderne av bredbåndstelefoni trenger kun å duplisere en relativt begrenset del av infrastrukturen for å kunne tilby sine telefonitjenester i sluttbrukermarkedet. Originering av bredbåndstelefoni faller inn under prinsipp 3 i PTs virkemiddeldokument, noe som tilsier at virkemiddelbruken skal støtte mulige infrastrukturinvesteringer. Markedet for terminering preges fortsatt av at den enkelte tilbyder har monopol på terminering til egne sluttbrukere. Infrastrukturbasert konkurranse vil derfor ikke avhjelpe konkurranseproblemene i dette markedet fullt ut. Termineringsmarkedet må derfor reguleres etter prinsipp 2 i PTs virkemiddeldokument. Etter å ha vurdert hensiktsmessigheten av og forholdsmessigheten ved de virkemidlene som PT har til rådighet i disse markedene, har PT konkludert med at Telenor skal pålegges å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang til produktene originering (gjelder bare PSTN/ISDN og ikke bredbåndstelefoni) og terminering. Dette innbefatter også tilgang til samlokalisering i de tilfeller dette etterspørres sammen med samtrafikkproduktene. Tilgang skal gis uten ugrunnet opphold. 1 Prinsipper for anvendelse av virkemidler på tilbydere med sterk markedsstilling 12. juni 2009, 4

5 Videre pålegges Telenor krav om ikke-diskriminering, samt transparensplikt i form av utarbeidelse og offentliggjøring av standardavtale både for originerings- og termineringstilbudet. PT har konkludert med at Telenor skal ilegges pristak for selskapets tilbud om originering og terminering. Målsetningen for PTs regulering av termineringsprisene i fastnett er at alle tilbydere skal ha effektive og symmetriske termineringspriser. På denne bakgrunn vil tilsynet pålegge pristaksregulering for Telenor som angitt i tabellen nedenfor. 1. januar desember januar desember 2013 Fra 1. januar 2014 Maksimalpris for originering per minutt (øre) 4,9 4,1 3,3 Maksimalpris for terminering per minutt (øre) 3,9 3,2 2,6 Tabell 1: Maksimalpris for originering og terminering innenfor samtrafikkområde, oppgitt i øre per minutt eks. mva. Når det gjelder de øvrige tilbyderne av terminering i fastnett, pålegges disse å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang, pristaksregulering tilsvarende som for Telenor og å offentliggjøre sine termineringspriser. TDC pålegges i tillegg krav om ikke-diskriminering. 5

6 1 Innledning og bakgrunn 1. I lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 3-2 og 3-3 er PT pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det upekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. Tilbyderne med sterk markedsstilling vil bli pålagt ulike forpliktelser, basert på en særskilt vurdering av hvert enkelt marked og de aktuelle tilbydernes posisjon i dette markedet. I det følgende vil disse omtales som særskilte forpliktelser. 2. I PTs vedtak av 24. mars 2006 ble Telenor utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i markedene for originering, terminering og transitt i fastnett, og selskapet ble pålagt særskilte forpliktelser i alle markeder. Videre ble Consorte AS (nå Intelecom Group AS), Equant Norway AS (nå Orange Business Norway AS), MCI WorldCom AS (nå Verizon Norway AS), NetCom AS (nå TeliaSonera Norge AS), NextGenTel AS, Priority Telecom Norway AS (nå Hafslund Telekom AS, UPC Norge AS / SmartCall AS (nå Get AS) 2, TDC Song AS (nå TDC AS), Tele2 Norge AS, Telio AS (nå Telio Telecom AS) og Ventelo Norge AS utpekt som tilbydere med sterk markedsstilling i termineringsmarkedet. Også disse selskapene ble pålagt særskilte forpliktelser. 3. Altibox AS (tidligere Lyse Tele AS) etablerte seg som tilbyder av terminering i fastnett etter vedtaket ble fattet, og PT foretok derfor en egen analyse av markedet for terminering hos Lyse. I PTs vedtak av 8. april 2008 ble også dette selskapet utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling og pålagt særskilte forpliktelser. 4. PT har gjennomført ny analyse av markedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett, se vedlegg 1. Analysen er gjort i samsvar med EFTAs overvåkingsorgans (ESA) anbefaling av 5. november 2008 om relevante markeder for forhåndsregulering (Anbefalingen). Som følge av en reduksjon i antall markeder fra 18 til 7, utgjør markedene for originering og terminering i fastnett nå marked 2 og 3, og ikke marked 8 og 9 slik tilfellet var ved den forrige markedsanalysen. 5. PT sendte 28. januar 2011 varsel om vedtak om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser på nasjonal høring. Tilsynet mottok høringssvar fra Altibox, Konkurransetilsynet, Network Norway, TDC, Tele2 og Telenor. Samtlige innspill er publisert på tilsynets nettsted. 6. PT utarbeidet utkast til vedtak og fremla 7. juni 2011 en engelsk oversettelse av dokumentene til notifisering hos ESA, jf. rammedirektivet artikkel 7 3 og ESAs artikkel 7- anbefaling 4. ESA avga sine kommentarer til PTs notifikasjon 7. juli ESA hadde ikke kommentarer til de foreslåtte markedsdefinisjonene eller utpekingen av tilbydere med sterk markedsstilling, men kommenterte den foreslåtte prisreguleringen i marked 2 og 3. 2 Get har avsluttet sitt samtrafikktilbud, og samtrafikktjenesten produseres nå av Hafslund Telekom. 3 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive) 4 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 14 July 2004 on notifications, time limits and consultations provided for in Article 7 of Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services. 6

7 7. I markedet for originering oppfordret ESA PT til å gi en mer utfyllende begrunnelse for valg av metode (LRAIC+ med påslag) for fordeling av kostnader til origineringsproduktet. ESA ba også PT om å vurdere om det er mulig å benytte en annen metode for å dekke inn administrasjonskostnader som ikke dekkes i forbindelse med terminering av trafikk til kunder med fast forvalg. 8. I markedene for terminering påpekte ESA at ESAs anbefaling om regulering av termineringspriser innebærer at ren LRIC bør innføres som grunnlag for regulering av termineringspriser innen 31. desember ESA oppfordret PT til å ta nødvendige grep for å oppfylle denne fristen. 9. PT har vurdert ESAs kommentarer, se kapittel og kapittel nedenfor. 10. Av ESAs gjeldende Anbefaling om relevante markeder fremkommer det at markedet for transitt av offentlige telefonitjeneste i fastnett (tidligere marked 10) ikke lenger kvalifiserer til forhåndsregulering, og dette markedet er således tatt ut av Anbefalingen. PT viser til eget vedtak 1. august 2011 for tilsynets vurdering av transittmarkedet. 1.1 Regulatorisk utgangspunkt for regulering og valg av virkemidler 11. Det regulatoriske rammeverket for elektronisk kommunikasjon bygger på fem direktiver vedtatt av Den Europeiske Union (EU). 5 Direktivene er implementert i norsk rett gjennom ekomloven og tilhørende forskrifter, herunder forskrift 16. februar 2004 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). 12. I henhold til dette regelverket fastsettes forpliktelsene for tilbydere med sterk markedsstilling individuelt etter en konkret vurdering med bakgrunn i markedsanalyse og med en begrenset fremadskuende tidshorisont. 6 Særlig må det tas hensyn til den antatte konkurransestimulerende effekt av de relevante virkemidlene. 13. Det følger av ekomloven 3-4 første ledd at tilbyder som har sterk markedsstilling skal pålegges én eller flere særskilte plikter som følger av 4-1, 4-4, 4-5, 4-6, 4-7, 4-8, 4-9 og De relevante forpliktelser er: Tilgangsforpliktelser, jf. ekomloven 4-1, 4-2, 4-4 og 4-5 Krav om ikke-diskriminering, jf. ekomloven 4-7 Krav om standardtilbud, jf. ekomloven 4-6 Krav om transparens, jf. ekomloven 4-6 og 4-8 Prisregulering og krav om kostnadsregnskap, jf. ekomloven 4-9 Krav om regnskapsmessig skille, jf. ekomloven Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive); Directive 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive); Directive 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive); Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive); Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications). 6 Se nærmere om tidshorisont i ESAs retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling, punkt 20. 7

8 Regulering av sluttbrukertjeneste, jf. ekomloven I medhold av ekomloven 3-4 andre ledd kan det i særlige tilfeller pålegges plikter utover det som følger av disse bestemmelsene. I slike tilfeller skal konsultasjonsprosedyren i ekomloven 9-3 følges. 15. Ved valget av særskilte forpliktelser har PT tatt hensyn de vurderinger som det er redegjort for i PTs reviderte virkemiddeldokument 12. juni Virkemiddeldokumentet bygger på Revised ERG Common Position on the Approach to remedies in the ECNS regulatory framework, utformet av European Regulators Group for electronic communications networks and services (ERG). 8 Retningslinjene og prinsippene som er nedfelt i ERGs virkemiddeldokument skal stimulere utviklingen av det indre markedet for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, samt tilrettelegge for en enhetlig og konsistent praktisering av regelverket i de ulike medlemsland. 16. PT har i virkemiddeldokumentet redegjort for hvilke prinsipper som generelt vil være styrende for PTs valg av virkemidler: Prinsipp 1: Det skal utformes begrunnede vedtak i samsvar med tilsynsmyndighetenes forpliktelser etter direktivene. Prinsipp 2: Forbrukeres interesser skal ivaretas når duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig. Prinsipp 3: I markeder der PT vurderer det som sannsynlig at duplisering av infrastruktur vil kunne oppnås over tid, vil PT sørge for at virkemiddelbruken støtter opp under overgangen frem mot et marked med bærekraftig konkurranse. Prinsipp 4: Forpliktelser skal utformes slik at de gir insentiver til etterlevelse. 17. I samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og EU-rettens forholdsmessighetsprinsipp, skal de forpliktelser PT pålegger tilbydere med sterk markedsstilling være egnet til, og ikke gå lenger enn, det som er nødvendig for å fremme ekomlovens formål. De grunnleggende formål er nedfelt i 1-1, som lyder: Lovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon. 18. I tillegg til de grunnleggende formål er det oppstilt en spesiell formålsparagraf i 3-4 tredje ledd. Bestemmelsen stiller krav til bruk av særskilte virkemidler: Plikter etter første og annet ledd som pålegges i det enkelte tilfelle skal være egnet til å fremme bærekraftig konkurranse, samt legge forholdene til rette for nasjonal og internasjonal utvikling i markedet. Myndigheten kan endre pålagte plikter. 7 Dokumentet er publisert på PTs nettsted under menyvalget SMP. 8 ERG ble i 2009 erstattet av Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC). Det aktuelle dokumentet ble revidert i mai 2006 og er publisert på BERECs nettsted: 8

9 19. ESA publiserte sin anbefaling om regulering av termineringspriser i fast- og mobilnett 13. april PT har ved utformingen av den relevante virkemiddelbruken i stor grad tatt hensyn til de føringer som er gitt der 1.2 Dokumentets struktur 20. Dette vedtaket består av et hoveddokument som inneholder pålegg om særskilte forpliktelser og bakgrunn og begrunnelse for disse, samt fire vedlegg: Analyse av markedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett (Vedlegg 1), resultat av høringen (Vedlegg 2), modelldokumentasjon for LRIC-modellen PT har fått utarbeidet (Vedlegg 3) og ESAs kommentarer til utkast til vedtak (Vedlegg 4). 21. I kapittel 1 gis en kort oversikt over det regulatoriske rammeverket for valg av virkemidler. I kapittel 2 utpekes tilbydere med sterk markedsstilling i originerings- og termineringsmarkedene på bakgrunn av markedsanalysen i vedlegg 1. Kapittel 3 gir en oversikt over gjeldende forpliktelser, mens kapittel 4 gir en beskrivelse av potensielle konkurranseproblemer i originerings- og termineringsmarkedene. I kapittel 5 diskuteres generelle prinsipper for virkemiddelbruk. I kapittel 6 gjør PT rede for valg av særskilte forpliktelser i origineringsmarkedet, mens tilsvarende valg i termineringsmarkedene fremkommer i kapittel 7. Vedtak med pålegg om særskilte forpliktelser er formulert i kapittel 8, mens forholdet til gjeldende forpliktelser fremkommer i kapittel 9. Informasjon om klageadgang fremkommer i kapittel Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling 22. På bakgrunn av markedsanalysen utpeker PT med hjemmel i ekomloven 3-3 Telenor ASA som tilbyder med sterk markedsstilling i markedet for originering i fastnett (marked 2). 23. På bakgrunn av markedsanalysen utpeker PT med hjemmel i ekomloven 3-3 følgende tilbydere som tilbydere med sterk markedsstilling i markedene for terminering av tale i fastnett (marked 3): Altibox AS Hafslund Telekom AS Intelecom Group AS Network Norway AS NextGenTel AS Orange Business AS TDC AS Tele2 Norge AS Telenor ASA 9 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 13 April 2011on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EFTA States, se: Recommendation-on-termination-rates.pdf 9

10 TeliaSonera Norge AS Telio Telecom AS Ventelo AS Verizon Norway AS 24. For den nærmere begrunnelse vises det til vedlegg 1. 3 Gjeldende særskilte forpliktelser 25. Alle tilbyderne som omfattes av dette vedtaket er i dag pålagt særskilte forpliktelser etter ekomloven kapittel I henhold til PTs vedtak 24. mars 2006 gjelder følgende særskilte forpliktelser for Telenor i både originerings- og termineringsmarkedet: Plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk, herunder også samlokalisering og til å sluttforhandle slike avtaler uten ugrunnet opphold, jf. ekomloven 4-2 tredje ledd, 4-1 og 4-4 tredje ledd. Telenor må på forespørsel også kunne dokumentere tidsbruk overfor kontraktspart. Maksimalpris for originering og terminering innen samtrafikkområdet på 0,054 (oppstart), 0,038 kr/minutt normal takst og 0,026 kr/minutt redusert takst, jf. ekomloven 4-9. Plikt til å fastsette kostnadsorienterte priser for samtlige samtrafikktilknytningsprodukter og for samlokalisering, samt føre kostnadsregnskap for samtrafikk i fastnettet, jf. ekomloven 4-9. Plikt til å gi tilgang på ikke-diskriminerende vilkår, både mellom eksterne virksomheter og mellom selskapsinterne og eksterne virksomheter, jf. ekomloven 4-7 første og andre ledd. Plikt til å utarbeide og offentliggjøre standardavtale for samtrafikk, jf. ekomloven 4-6. Endringer til ugunst for avtaleparter skal varsles senest to måneder før de gjennomføres. Selskapet skal også sende PT kopi av alle sluttforhandlede samtrafikkavtaler, jf. ekomloven I henhold til PTs vedtak 24. mars 2006 og vedtak 8. april 2008 gjelder følgende særskilte forpliktelser for hhv. Altibox AS, Hafslund Telekom AS, Intelecom Group AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, TDC AS, Tele2 Norge AS, TeliaSonera Norge AS, Telio Telecom AS, Ventelo AS og Verizon Norway AS i termineringsmarkedet: Plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk og til å sluttforhandle slike avtaler uten ugrunnet opphold, jf. ekomloven 4-2 tredje ledd, 4-1 og 4-4 tredje ledd. Tilbyder må på forespørsel også kunne dokumentere tidsbruk overfor kontraktspart. Plikt til å fastsette rimelige termineringspriser, jf. ekomloven 4-9. Prisene skal ta utgangspunkt i Telenors priser, men kan avvike noe dersom spesielle forhold skulle tilsi dette (bl.a. kostnadsnivået for nettet, balanse i trafikkstrømmer og tid fra etablering i markedet). 10

11 Plikt til å offentliggjøre egne termineringspriser, herunder også kriterier for eventuelle rabatter, jf ekomloven 4-6. Endringer til ugunst for avtaleparter skal varsles senest to måneder før de gjennomføres. Kopi av inngåtte samtrafikkavtaler som ikke omfatter Telenor skal sendes PT. 28. PT foretok i 2007 vurdering av termineringsprisene til Telio, Get, Hafslund, TDC og Ventelo fordi termineringsprisene deres var vesentlig høyere enn pristaket som gjaldt for Telenor. Enkelte av disse tilbyderne hadde termineringspriser som lå ca. 100 % over Telenors priser. Etter tilsynets oppfatning var de begrunnelser som ble gitt for avvikende priser ikke tilstrekkelige til å kunne godtgjøre asymmetriske termineringspriser. Tilsynet fattet derfor vedtak mot de fem tilbyderne der de ble pålagt å redusere sine termineringspriser ned til samme nivå som Telenor. 29. PT gjorde en tilsvarende vurdering av Altibox termineringspriser og fattet i april 2009 vedtak som påla Altibox å redusere sine termineringspriser ned til samme nivå som Telenor. 30. Samtlige vedtak ble påklaget til Samferdselsdepartementet, men departementet stadfestet PTs vedtak om at termineringsprisene for disse tilbyderne skulle reduseres. Dette medfører at det siden 1. juli 2009 i praksis har vært symmetriske priser mellom tilbyderne av terminering i fastnett i det norske markedet. 4 Konkurranseproblemer 4.1 Generelt om konkurranseproblemer 31. En tilbyder med sterk markedsstilling vil kunne utøve adferd som har til formål eller virkning å drive konkurrenter ut av markedet, forhindre at potensielle konkurrenter går inn i markedet og/eller å utnytte forbrukere. Slik adferd omtales gjerne som konkurranseproblemer. 32. I PTs virkemiddeldokument er det gitt en generell beskrivelse av potensielle konkurranseproblemer innenfor de relevante markeder som er identifisert av PT. Dokumentet identifiserer 27 standard konkurranseproblemer og bygger på praktiske erfaringer fra tilsynsmyndighetene i Europa. 10 Etterfølgende fremstilling av konkurranseproblemer i markedene for originering og terminering er basert på PTs virkemiddeldokument. 33. Særskilte forpliktelser som pålegges tilbydere som er utpekt til å ha sterk markedsstilling, skal være egnet til å bøte på aktuelle og/eller potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet. Pålegg av særskilte forpliktelser er ikke betinget av at misbruk av markedsmakt faktisk finner sted. Det er tilstrekkelig at det potensielt kan oppstå et konkurranseproblem under gitte forhold. 34. Vurderingen av konkurranseproblemene i disse markedene tar utgangspunkt i en modified greenfield approach, det vil si en forutsetning om at det aktuelle relevante markedet ikke var underlagt ex-ante regulering. 10 Se PTs virkemiddeldokument 12. juni 2009 punkt

12 35. Enkelte steder i dette dokumentet benyttes begrepene oppstrøms- og nedstrømsmarkeder/virksomheter. Med oppstrøms menes her grossist-/nettverksnivå, mens nedstrøms tilsvarer sluttbrukernivået. 36. Telenors eksisterende eksterne tilbud av originering og terminering er preget av å ha vært underlagt streng regulering som har hatt til hensikt å forhindre ulike konkurranseproblemer. Tilsvarende har prisreguleringen av de øvrige tilbyderne medført at det bare i begrenset grad har kommet til syne konkrete konkurranseproblemer i disse markedene ut over prisingsproblematikken som PT har adressert i etterfølgende vedtak til forrige vedtak av 24. mars PTs fremstilling av konkurranseproblemer tar derfor i hovedsak utgangspunkt i potensielle konkurranseproblemer, dvs. konkurranseproblemer som kan oppstå ved fravær av særskilte forpliktelser. 4.2 Konkurranseproblemer i markedet for originering i fastnett 37. Konkurranseproblemene i origineringsmarkedet har i første rekke sammenheng med etableringshindringer ved tilbud basert på PSTN/ISDN. De bakenforliggende årsakene til etableringshindringene er de store, ugjenkallelige kostnadene og de betydelige stordriftsfordelene som er knyttet til Telenors etablerte infrastruktur. Det er også liten forhandlingsstyrke på etterspørselssiden. 38. PT har ikke merket seg vesentlige konkurranseproblemer innen originering av bredbåndstelefoni. Dette har etter PTs syn sammenheng med at etableringshindringene her er vesentlig lavere enn for PSTN/ISDN. 39. PT vil for øvrig vise til de vurderinger knyttet til konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) i tilsynets vedtak 10. august 2010 overfor Telenor. Som det fremgår av kapittel 5.2 i det vedtaket, så utgjør marked 1 et nedstrømsmarked i forhold til grossistmarkedet for originering, og Telenor vil kunne ha insentiver til å overføre markedsmakt i grossistmarkedet til sluttbrukernivået. PT identifiserer i så måte flere former for vertikal overføring av markedsmakt som igjen vil kunne utgjøre potensielle konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Tilsynets vurdering av konkurranseproblemer i origineringsmarkedet vil derfor også knyttes opp mot tilsvarende vurderinger i marked Nedenfor følger en gjennomgang av potensielle konkurranseproblemer PT har identifisert innenfor origineringsmarkedet Tilgangsnektelse 41. Ved å nekte nedstrømskonkurrenter adgang til originering i Telenors nett, alternativt tilby tilgang på urimelige vilkår, vil Telenor kunne svekke den potensielle konkurransen i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. Mesteparten av konkurransen innen PSTN/ISDN er basert på tilgang via Telenors origineringsprodukt, og det finnes i praksis ikke alternative innsatsfaktorer som de konkurrerende tilbudene kan baseres på. Tilgangsnektelse kan derfor både tvinge allerede etablerte tilbydere ut av det tilhørende nedstrømsmarkedet og hindre konkurrenter i å komme inn i markedet. Etter PTs syn har Telenor insitament til å nekte tilgang fordi selskapet da vil kunne kvitte seg med en betydelig del av konkurransen i tilhørende sluttbrukermarkeder, noe som igjen kan gi grunnlag for høyere priser og økt fortjeneste i disse markedene. Tilgangsnektelse fremstår derfor fortsatt som et sentralt potensielt konkurranseproblem knyttet til markedet for originering. 12

13 42. Ekomloven 4-2 tredje ledd pålegger tilbyder med sterk markedsstilling å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk i de områdene vedkommende har sterk markedsstilling. Bestemmelsen reduserer således konkurranseproblemene knyttet til samtrafikknektelse så lenge plikten overholdes. Tilsvarende gjelder også for marked 1 der Telenor pålagt å tilby fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks i medhold av ekomloven Uthalingstaktikk 43. Flere former for uthalingstaktikk vil kunne være aktuelle i origineringsmarkedet, herunder uthaling av forhandlinger eller urimelig lange leveransetider. Dersom det som en del av en eventuell tilgangsplikt ikke kreves at forhandlinger om tilgang gjennomføres uten unødig opphold, eller at det ikke stilles krav til at leveransetidene skal være de samme for eksterne grossistkunder som for egen sluttbrukervirksomhet, vil dominerende tilbyder kunne ha et insentiv til å ta i bruk ulike former for uthalingstaktikk for å trenere tilgang. Slik trenering kan potensielt utgjøre et konkurranseproblem og ytterligere understøtte det omtalte konkurranseproblemet tilgangsnektelse. Uthalingstaktikk er i så måte også identifisert som et potensielt konkurranseproblem i marked I mangel av effektiv regulering kan uthalingstaktikk utgjøre et konkurranseproblem de neste årene. Under forutsetning av tilgangsplikt vil dessuten en tilbyder med sterk markedsstilling ha insentiv til å benytte slike taktikker for å øke konkurrentenes kostnader. 45. Gjeldende regulering har i stor grad forhindret Telenor fra å kunne benytte uthalingstaktikk i origineringsmarkedet, spesielt siden Telenor har vært pålagt å tilby originering i henhold til standard samtrafikkavtale. Ettersom Telenor anses å ha insitament til ikke å tilby originering, finner PT det sannsynlig at selskapet vil kunne ta i bruk uthalingstaktikk der selskapet er underlagt krav om å levere tilgang, men der det ikke samtidig foreligger krav som begrenser tidsbruken ved levering. Uthaling vil kunne være spesielt aktuelt dersom anmodningen innebærer forhold som ikke er dekket av Telenors standard samtrafikkavtale Overprising og prisdiskriminering 46. I og med at Telenor har sterk markedsstilling i markedet for originering, har Telenor mulighet og insentiv til å sette prisene høyere enn underliggende kostnader. De har også insentiv og mulighet til å ta en høyere pris ved salg av originering til nedstrømskonkurrenter (enn ved internt salg av originering). Overprising og prisdiskriminering gir Telenor mulighet til å skaffe seg superprofitt i markedet for originering. Likeledes vil en slik prisingsstrategi kunne ha som formål og/eller virkning å påføre konkurrentene økte kostnader og derigjennom begrense konkurransen nedstrøms, f.eks. ved å påføre konkurrentene en prisklemme. Med prisklemme menes at forskjellen mellom tilgangspris (i grossistmarkedet) og den vertikale tilbyderens sluttbrukerpriser blir så liten av konkurrenten/nykommere ikke får dekket sine kostnader og derfor står i fare for å presses ut av markedet. 47. Prisdiskriminering er også identifisert som et potensielt konkurranseproblem i PTs vedtak i marked Kryssubsidiering 48. Kryssubsidiering involverer prising i to markeder, i dette tilfellet det relevante grossistmarkedet og sluttbrukermarkedet. Konkurranseproblemet er beslektet med, og til dels overlappende med, konkurranseproblemene prisdiskriminering, rovprising (i sluttbrukermarkedet) og overprising. 13

14 49. I tilfellet knyttet til vertikal overføring av markedsmakt vil en dominerende tilbyder typisk kunne ta en (implisitt og/eller faktisk) pris i grossistmarkedet som er betydelig over de underliggende kostnadene, mens sluttbrukerprisen er lavere enn kostnadene. Inntekter fra grossistmarkedet brukes således til å dekke tapene i sluttbrukermarkedet. Resultatet kan bli prisklemme og utestenging av potensielle konkurrenter fra sluttbrukermarkedet. 50. Kryssubsidiering er også identifisert som et potensielt konkurranseproblem i PTs vedtak i marked Utilbørlige krav 51. Ved å stille spesielle krav til nedstrømskonkurrenten som ikke nødvendigvis er påkrevet for leveransen av origineringsproduktet, for eksempel i form av unødvendig store garantistillelser, så vil dette øke nedstrømskonkurrentens kostnader i sluttbrukermarkedet Kvalitetsdiskriminering 52. Ved å diskriminere på kvaliteten kan den dominerende tilbyderen enten øke andre tilbyderes kostnader eller innskrenke salget deres. Kostnadene vil øke dersom den senkede kvaliteten forutsetter at konkurrenten må øke investeringene eller sette inn tiltak for å kompensere for forskjellen. Etterspørselen minsker når det ikke er mulig å tilby samme kvalitet og sluttbrukeren derfor ikke finner tilbudet tilfredsstillende. Dette blir med andre ord en indirekte kostnad. 53. Den dominerende tilbyderen vil ha insentiv og mulighet til å diskriminere på kvaliteten mellom egen sluttbrukervirksomhet og andre tilbydere dersom virksomheten ikke reguleres. Kvalitetsdiskriminering er aktuell for alle relevante former for tilgang på grossistnivå. Telenor vil blant annet kunne ha insentiv til ikke å gi samme tjenestekvalitet til grossistkundenes sluttbrukere som til egne sluttbrukere. Andre eksempler er diskriminering når det gjelder responstiden på feilretting og kvaliteten på fakturadata. 54. Kvalitetsdiskriminering er også omtalt som et potensielt konkurranseproblem i PTs vedtak i marked Misbruk av informasjon 55. I forbindelse med kjøp av originering fra Telenor kan Telenor få informasjon om kundene til en konkurrerende tilbyder i sluttbrukermarkedet. Dersom denne informasjonen gjøres tilgjengelig for Telenors sluttbrukervirksomhet, kan den brukes i salgs- /markedsføringssammenheng til å skreddersy tilbud til konkurrentenes kunder. PT legger imidlertid til grunn at dette potensielle problemet i noen grad begrenses av øvrig regulering, bl.a. personopplysningsloven Mangelfull varsling av pris- og produktsmessige endringer 56. Ekomloven 2-4 jf. ekomforskriften 1-8 stiller krav til minimum én måneds varslingsfrist for endringer i tilbudet, men skiller ikke mellom grossistavtaler og sluttbrukeravtaler. Eventuell prisøkning fra Telenor på grossistproduktet vil dermed ikke kunne reflekteres hurtig nok overfor samtrafikkpartens sluttkunder, og dette innebærer risiko for svekkede økonomiske marginer for samtrafikkparten. Tilsvarende risiko for misnøye hos sluttkundene kan oppstå dersom Telenor gjennomfører andre endringer i grossisttilbudet uten at samtrafikkparten rekker å gjennomføre varsling innenfor den lovpålagte fristen. 14

15 4.2.9 Oppsummering 57. Ovennevnte konkurranseproblemer samsvarer med konkurranseproblemene PT identifiserte i forrige vedtak i origineringsmarkedet og i gjeldende vedtak i marked 1 som naturlig er nært tilknyttet origineringsmarkedet. Etter PTs syn har det ikke skjedd vesentlige markedsmessige eller tekniske endringer siden forrige vedtak, slik at disse potensielle konkurranseproblemene fortsatt gjør seg gjeldende i markedet for originering i fastnett. 4.3 Konkurranseproblemer i markedene for terminering i fastnett 58. Konkurranseproblemene i termineringsmarkedene har først og fremst sin bakgrunn i at tilbydere av fasttelefoni med egne kundeaksessnett og/eller som kontrollerer muligheten for terminering, de facto har monopol for terminering av trafikk til egne sluttkunder. Innenfor markedsanalysens tidshorisont er det heller ikke påregnelig med nye tekniske løsninger som vil endre dette. Så lenge det er den som ringer som betaler for samtalen (såkalt calling party pays), er muligheten for fungerende konkurranse sterkt begrenset. Dette forholdet kan karakteriseres som kjerneproblemet i markedene for terminering. 59. De konkurranseproblemene som PT har identifisert er i utgangspunktet relevante for all terminering i fastnett. Det forhold at Telenor står for mesteparten av samlet terminering i fastnett, gjør imidlertid at noen av konkurranseproblemene i større grad relaterer seg til Telenors termineringstilbud enn til de øvrige tilbydernes tilbud om terminering. For de konkurranseproblemene hvor det er naturlig å skille mellom Telenor og øvrige tilbydere av terminering, er dette kommentert spesielt nedenfor. 60. Det bemerkes at konkurranseproblemene i termineringsmarkedene, på grunn av markedenes oppbygning, er de samme for PSTN/ISDN-telefoni og bredbåndstelefoni. 61. Nedenfor følger en gjennomgang av potensielle konkurranseproblemer PT har identifisert innenfor termineringsmarkedene Samtrafikknektelse 62. En tilbyder vil i de fleste tilfeller ha et insitament til å tilby samtrafikk i form av terminering. Nytteverdien av et nettverk øker med antall brukere det har tilknyttet, hvilket tilsier at teletilbyderne vil ønske å inngå samtrafikkavtaler med andre tilbydere. 63. Tilbydere med få sluttbrukere vil normalt se seg tjent med å terminere samtaler fra tilbydere med et stort sluttbrukervolum. På denne måten vil flere personer ha mulighet for å kontakte den mindre tilbyderens sluttbrukere, noe som gjør den mindre tilbyderens tjeneste mer attraktiv. 64. For større tilbydere kan det imidlertid være mindre viktig å inngå avtale om samtrafikk med små tilbydere. Det vil i mindre grad forringe kvaliteten på egen telefontjeneste dersom den større tilbyderens egne sluttbrukere ikke kan anropes av den mindre tilbyderens kunder. En slik samtrafikknektelse vil kunne representere et betydelig konkurranseproblem da det vil vanskeliggjøre, og potensielt gjøre det umulig for den eller de berørte konkurrentene å drive konkurrerende virksomhet. I tillegg vil slik adferd kunne resultere i redusert brukervelferd ved at målsetningen om alle-til-alle-kommunikasjon ikke nås. 65. Ekomloven 4-2 tredje ledd pålegger tilbyder med sterk markedsstilling å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk innenfor de områdene vedkommende har sterk 15

16 markedsstilling. Bestemmelsen reduserer således konkurranseproblemene knyttet til samtrafikknektelse, da alle tilbydere som omfattes av dette vedtaket har plikt til å tilby terminering av tale til egne sluttbrukere. 66. Siden plikten etter 4-2 tredje ledd er begrenset til å gjelde avtaler om terminering av tale til egne sluttbrukere, vil de aktuelle tilbyderne også kunne ha insentiv til å nekte å inngå avtale kjøp av terminering hos andre tilbydere. Samtrafikknektelse i form av ikke å ville kjøpe terminering hos andre, vil derfor potensielt kunne bli brukt til skade for mindre og likeverdige konkurrenter. Dersom færre kan kommunisere med deres nettverk, blir tjenesten langt mindre attraktiv for kunden. Slik atferd vil også kunne være i strid med formålet om alle-til-alle-kommunikasjon Uthalingstaktikk 67. Dette forholdet er nært beslektet med samtrafikknektelse og innebærer at en tilbyder som ikke har insentiv til å inngå avtale om samtrafikk, på ulike måter vanskeliggjør avtaleinngåelse. Typisk vil slik praksis kunne tas i bruk hvor det foreligger plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk, men hvor det ikke er bestemt noe om hvor tidseffektive forhandlingene skal være. Trenering kan dermed utgjøre et ikke ubetydelig konkurranseproblem, selv om selve tilgangsforpliktelsen er lovfestet. Det vises for øvrig til omtale av dette konkurranseproblemet i origineringsmarkedet Overprising 68. Overprising er det mest sentrale konkurranseproblemet i de aktuelle temineringsmarkedene. Den anropende parten som samtalen origineres hos, har ikke kontroll over hvilken tilbyder den oppringte sluttbrukeren er tilknyttet. Tilbyderen som originerer samtalen har derfor i realiteten ikke annet valg enn å gjennomføre samtalen og deretter betale prisen som den terminerende tilbyderen krever (CPP-prinsippet 11 ). Dette skaper en monopolsituasjon for mottakende tilbyder der denne vil kunne kreve overpris for terminering til egne sluttbrukere. Tilbydere med sterk markedsstilling i markedene for terminering av tale i fastnett har således insentiv og mulighet til å sette termineringspriser som er høyere enn de kunne tatt i et marked med fungerende konkurranse. 69. Dette gjelder både for Telenor og de andre tilbyderne selv om Telenors forhandlingsstyrke til en viss grad burde kunne dempe de andre tilbydernes muligheter til selv å fastsette egne termineringspriser. 70. I et marked med konkurranse ville tilbyderne neppe fått solgt sitt produkt dersom det var priset langt over andre etablerte tilbyderes tilsvarende produkter. I markedene for terminering av tale er det derimot ingen konkurranse om å tilby terminering til de respektive sluttkundene, og tilbyderne er derfor ikke tvunget til å ta slike hensyn. Det faktum at flere av tilbydere som i dag er underlagt krav om rimelig pris fastsatte egne termineringspriser opp mot 100 % over Telenors termineringspris, viser at tilbyderne har mulighet til å sette priser over det nivå som ville eksistert i et marked med konkurranse. På denne bakgrunn, og av erfaring fra tiden før PT presiserte nivået for rimelig pris for seks av tilbyderne, mener PT det er rimelig å anta at termineringsprisene til flere av tilbyderne antakelig ville vært høyere uten pristaksreguleringen. 71. I markeder hvor termineringsprisene settes vesentlig høyere enn underliggende effektive kostnader, vil prisingen på sikt kunne ha uheldige konsekvenser med hensyn til ressursbruk. 11 Calling Party Pays prinsippet er også beskrevet i markedsanalysen (vedlegg 1) kapittel

17 Overprising av terminering innebærer at kostnadene skyves over på andre tilbydere og til sist deres sluttkunder. Høye og asymmetriske priser blant tilbyderne kan dessuten lede til differensierte priser for å ringe mellom de ulike fastnettene. En slik utvikling er etter PTs mening uheldig med tanke på transparens i sluttbrukermarkedet Kryssubsidiering 72. Overprising muliggjør kryssubsidiering ved at merinntekter fra terminering i fastnett kan brukes til å subsidiere egen virksomhet i sluttbrukermarkedene eller øvrige virksomhetsområder. Dersom enkelte tilbydere over tid kan kreve høye asymmetriske termineringspriser, så skyves kostnadene deres over på de øvrige tilbyderne som må betale de høyere termineringsprisene. Disse økte kostnadene vil igjen kunne føre til at andre tilbydere må øke sine sluttbrukerpriser slik at deres egne sluttkunder således må subsidiere andre fastnettilbydere. Dette innebærer etter PTs syn en uheldig konkurransevridning Diskriminering 73. Tilbydere av terminering vil kunne ha insentiv til å gi bedre priser til interne eller enkelte eksterne tilbydere enn andre. For eksempel kan det tenkes at tilbyderne vil gi en mer fordelaktig pris til selskap som inngår i samme konsern eller eventuelle fremtidige partnervirksomheter. På samme måte kan tilbyder som utgjør en større potensiell trussel enn øvrige virksomheter, tenkes å bli avkrevd en høyere pris enn dem som ikke utgjør en like stor trussel. 74. Forskjellsbehandling mellom tilbydere vil kunne resultere i økte kostnader for enkelte tilbydere og kan i ytterste konsekvens lede til utestengelse fra markedet. Prisdiskriminering mellom tilbydere vil derfor være et konkurranseproblem. 75. I denne sammenheng kan også nevnes prisdiskriminering mellom nettinterne anrop og eksterne anrop. Denne formen for prisdiskriminering utgjør i første rekke et potensielt konkurranseproblem dersom tilbyderen har forholdsvis stor andel av den totale kundemassen i sluttbrukermarkedet. Dette gjelder for Telenor. Denne formen for prisdiskriminering innebærer at selskapet opererer med høyere termineringspris for samtaler som er originert hos andre tilbydere enn for terminering av Telenor-interne samtaler. Det kan i så fall medføre at disse tilbyderne må øke sine sluttbrukerpriser for å unngå en såkalt prisklemme. Slik prisdiskriminering vil kunne gi Telenors egen sluttbrukervirksomhet et konkurransefortrinn i forhold til konkurrentene i sluttbrukermarkedet. Muligheten for å bedrive slik prisdiskriminering vil imidlertid bli vesentlig redusert dersom termineringsprisene settes til et kostnadsorientert nivå. 76. En tilbyder med sterk markedsstilling kan ha insentiv til å forskjellsbehandle egen eller tilknyttet virksomhet og andres virksomheter også i tilknytning til andre forhold enn pris. Diskrimineringen kan gjelde både hvilke samtrafikktjenester som tilbys, kvalitet på tekniske grensesnitt, servicenivå, kvalitet på informasjon osv. Det kan også tenkes å foreligge insitament for tilbyderne til å trenere samtrafikkforhandlingene og å stille utilbørlige krav knyttet til samtrafikk (garanti, bundling etc.). PT mener slik forskjellsbehandling kan skape konkurransevridninger, og dette kan utgjøre et konkurranseproblem i de analyserte markedene Mangelfull varsling av pris- og produktmessige endringer 77. Termineringspriser vil normalt utgjøre en relativt stor andel av sluttbrukerprisene for fasttelefonisamtaler. Dersom en tilbyder setter opp sine termineringspriser uten at tilbydere som kjøper terminering fra denne tilbyderen rekker å gjenspeile prisøkningene i sine 17

18 sluttbrukerpriser, vil dette kunne medføre at deres marginer svekkes i en periode. Gitt den store betydningen termineringsprisen vil ha for prisingen av samtaleproduktet samlet sett, kan dette representere et konkurranseproblem. PT viser for øvrig til omtalen av dette konkurranseproblemet i origineringsmarkedet Stilltiende prissamarbeid 78. Tilbydere av terminering som konkurrerer på sluttbrukernivå vil kunne fastsette gjensidig favoriserende termineringspriser som i realiteten innebærer stilltiende prissamarbeid. Dette kan typisk være tilfelle dersom det settes høye, resiproke termineringspriser, i en situasjon hvor termineringsprisene ikke er regulert. 79. Symmetrisk høye termineringspriser i fastnett vil kunne innebære en konkurranseulempe for både tilbydere av fasttelefoni som baserer seg på fast forvalg, tilbydere av mobiltelefoni og tilbydere av internasjonal trafikk som terminerer i Norge. På denne måten kan slikt stilltiende prissamarbeid blant tilbydere av terminering i fastnett utgjøre et konkurranseproblem. 80. Ettersom Telenors termineringspriser har vært underlagt krav om kostnadsorientering og deretter pristak etter liberaliseringen av markedet for fasttelefoni i 1998, har stilltiende prissamarbeid mellom Telenor og én eller flere øvrige tilbydere ikke vært et reelt konkurranseproblem i Norge. Heller ikke stilltiende prissamarbeid blant øvrige tilbydere enn Telenor synes å ha forekommet. Like fullt vil slikt samarbeid etter PTs mening utgjøre et potensielt konkurranseproblem dersom termineringsprisene ikke reguleres Oppsummering 81. Ovennevnte konkurranseproblemer samsvarer med konkurranseproblemene PT identifiserte i forrige vedtak. Etter PTs syn har det ikke skjedd vesentlig markedsmessige eller tekniske endringer siden forrige vedtak, slik at disse potensielle konkurranseproblemene fortsatt gjør seg gjeldende i markedene for terminering i fastnett. 5 Generelt om valg av virkemidler 82. I det følgende gjør tilsynet rede for enkelte forhold av generell karakter knyttet til valg av virkemidler i markedene for originering og terminering i fastnett. 5.1 Muligheter for duplisering av infrastruktur innenfor markedene for originering og terminering i fastnett 83. Det følger av redegjørelsen for prinsipp 2 og 3 i PTs virkemiddeldokument at det vil være sentralt for valg av virkemidler hvorvidt duplisering av infrastrukturen som nyttes i det relevante markedet anses mulig eller ikke (det vil si om det er sannsynlig eller ikke å få til bærekraftig infrastrukturkonkurranse). Dersom duplisering av infrastruktur er mulig, skal virkemiddelbruken støtte opp under mulige infrastrukturinvesteringer, det vil si legge til rette for dynamisk effektivitet (prinsipp 3). Dersom duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig, skal forbrukernes interesser ivaretas ved å utnytte den eksisterende infrastrukturen best mulig (prinsipp 2). I det siste alternativet oppnår man i større grad statisk effektivitet. 84. Dersom markedet omfattes av prinsipp 2, vil det normalt være nødvendig og legitimt å operere med et strengere sett av regulatoriske forpliktelser. Som redegjort for i PTs 18

19 virkemiddeldokument, inneholder ikke definisjonen av duplisering et krav om full ende-tilende infrastrukturkonkurranse. Det trenger heller ikke være tale om flere totalt uavhengige nett som kan levere samme tjeneste Duplisering av infrastruktur innen markedet for originering i fastnett 85. Tilbud om PSTN/ISDN-basert originering forutsetter kontroll over infrastruktur for fasttelefoni. Telenors konkurrenter tilbyr PSTN/ISDN-abonnement basert på eget aksessnett til et relativt begrenset antall kunder. Dette gjøres i dag til bedriftskunder med høyt trafikkvolum som har lokalisering nær alternative tilbyderes infrastruktur. Tidligere ble også PSTN/ISDN i noen grad tilbudt via oppgraderte kabel-tv-nett. Disse tilbudene er de siste årene imidlertid konvertert til bredbåndstelefoni. Det foregår altså i liten grad duplisering av infrastruktur for PSTN/ISDN-telefoni. 86. Tilbud om bredbåndstelefoni er basert på enten bruk av tilbyderens eget eller andre tilbyderes bredbåndsaksessnett. Tilbydere som bygger fibernett eller kabel-tv-nett tilbyr normalt bredbåndstelefoni basert på eget aksessnett. Tilsvarende tilbyr Telenor og andre som benytter Telenors kobberaksessnett for å tilby DSL-baserte bredbåndstjenester, også bredbåndstelefoni til sine bredbåndskunder. Dessuten tilbyr Telio og andre tilbydere som ikke selv tilbyr bredbåndstjenester, bredbåndstelefoni til alle sluttbrukere som har en bredbåndsforbindelse. Tilbydere i denne siste kategorien omtales gjerne som aksessuavhengige tilbydere. Originering av bredbåndstelefoni kan til en viss grad sies å basere seg på duplisering av infrastruktur. Tilbydere av bredbåndstelefoni kan benytte andre tilbyderes aksessnett uten å måtte kjøpe originering fra netteieren. Tilbydere av bredbåndstelefoni trenger derfor kun å duplisere en relativt begrenset del av infrastrukturen for å tilby sine telefonitjenester i sluttbrukermarkedet, og tilsynet legger således til grunn at duplisering av infrastruktur når det gjelder bredbåndstelefoni er mulig. 87. PT mener således at den del av grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett som er basert på tilbud av PSTN/ISDN, faller inn under prinsipp 2 i PTs virkemiddeldokument, mens tilsvarende tilbud basert på bredbåndstelefoni faller inn under prinsipp Duplisering av infrastruktur innen markedene for terminering av tale i fastnett 88. Markedene for terminering av tale i fastnett er noe spesielle med hensyn til valget mellom prinsipp 2 eller 3. Selv i et tilfelle der det ville være mulig å oppnå infrastrukturbasert konkurranse innen fasttelefoni i form av flere konkurrerende fastnett, ville dette ikke avhjelpe konkurranseproblemene i marked 3 fullt ut. Alle tilbyderne av terminering i fastnett har de facto monopol på terminering av trafikk til egne sluttbrukere, jf. vedlagte markedsanalyse. Det er ikke mulig for andre enn mottakerens (B-abonnentens) tilbyder å terminere en gitt samtale til riktig mottaker. 89. Konkurranse på infrastrukturnivå vil ikke være egnet til å avhjelpe de potensielle konkurranseproblemer som identifiseres i kapittel 4.3. Dette medfører etter PTs mening at markedene for terminering av tale i fastnett må reguleres etter prinsipp 2. Innenfor perioden vedtaket skal gjelde, er det ikke grunn til å forvente at andre enn netteier selv vil kunne terminere trafikk til egne PSTN/ISDN-kunder. 12 Se nærmere om prinsipp 2 i PTs virkemiddeldokument 12. juni