Telenors VULA-produkt

Transkript

1 Telenor Norge AS Postboks FORNEBU Vår ref.: Vår dato: Deres ref.: Deres dato: Saksbehandler: Einar Meling Telenors VULA-produkt Post- og teletilsynet (PT) viser til vårt vedtak 20. januar 2014 i markedet for Bredbåndsaksess (marked 5). Vi viser videre til møter med Telenor Norge AS (Telenor) og NextGenTel AS (NGT), samt korrespondanse med partene. Bakgrunn I henhold til punkt 178 i PTs vedtak i marked 5 skal Telenor imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang til Bredbåndsaksess i kobberbaserte og fiberbaserte aksessnett. Tilgangsplikten for fiberbaserte aksessnett er ny, og Telenor ble derfor pålagt å utvikle konkrete grossistprodukter for Bredbåndsaksess i Telenors fiberaksessnett, jf. punkt 180 i vedtaket. Avtaleverket for fiberbasert Bredbåndsaksess, med en overordnet beskrivelse av produktene, tekniske grensesnitt og spesifikasjoner, samt kommersielle vilkår, skulle foreligge innen tre måneder fra vedtakstidspunktet. Telenor har lagt frem avtaleverk for produktet VULA (Virtual Unbundled Local Access) som Telenor anser å oppfylle tilgangsplikten i marked 5. I henhold til produktblad for VULA defineres VULA mellom grensesnitt på ONT (Optical Network Termination) hos abonnenten og grensesnitt hos grossistkunde, ODP (Operator Delivery Point). Telenor har opplyst at VULAtilgangen for grossistkunder vil bli tilbudt på om lag 80 punkter i nettet, i såkalte BNGer (Border Network Gateway). Telenor har også opplyst at selskapet har i overkant av 200 punkter med GPON termineringsutstyr på sentralsiden, såkalte OLTer (Optical Line Termination). Videre har Telenor opplyst følgende i e-post av 11. juni 2014: «Telenor hadde i utgangspunktet et ønske om å etablere VULA tilgang på «OLT». I arbeidet med teknisk design ble det avdekket at OLTene ikke skalerer kapasitetsmessig for å håndtere den policing som vil være nødvendig for at de ulike Post- og teletilsynet Besøksadresse / Office address: Nygård 1, Lillesand Postadresse / Postal address: Postboks LILLESAND NORWAY Tel Fax [email protected] NO

2 ISPer skal kunne levere sine tjenester med en viss grad av sikkerhet. Det er derfor nødvendig å bruke en node i forkant, dette løser også det potensielle problemet med et begrensete antall porter på OLT. I stedet for å innføre en ny komponent i nettet vil Telenor benytte svitsjefunksjonalitet i den eksisterende «BNG».» Vurdering av Telenors VULA-produkt PT har gjennomgått de tekniske og funksjonelle spesifikasjonene Telenor har lagt frem for VULA. I den forbindelse har PT også mottatt synspunkter fra NGT på utformingen av VULAproduktet. NGT har gitt uttrykk for at VULA ikke oppfyller selskapets forventninger til et grossistprodukt for fiberaksess. Bl.a. mener NGT at tilgang bør gis på OLT-nivå og at tilgang som skissert av Telenor gir begrensninger på grossistkundenes frihet til å utforme sine egne produkter i sluttbrukermarkedet. VULA-tilgang tilbys i flere andre europeiske land, men er ikke et entydig definert produkt. PT har heller ikke i vedtaket i marked 5 gitt noen detaljert definisjon av hvordan et VULA-produkt skal utformes for å oppfylle tilgangsplikten. Imidlertid har PT i punkt 145 og 146 i vedtaket lagt visse føringer for utformingen av et slikt produkt. I punkt 145 fremgår det at sentrale egenskaper bl.a. skal være: «Mulighet for differensiert tjenestekvalitet og kapasitet på aksess til sluttbruker Mulighet for å levere ulike sluttbrukertjenester uavhengig av hvilke produkter Telenor selv velger å markedsføre Hensiktsmessige tilgangspunkter i nettet for tilgangskjøper» Videre fremgår det i punkt 146 at «Telenors VULA-produkt skal gjøre det mulig for kjøpere av fiberbasert Bredbåndsaksess å utforme og tilby egne sluttbrukertjenester uavhengig av Telenors tjenestetilbud, for å legge til rette for mest mulig effektiv konkurranse i sluttbrukermarkedet.» Med dette utgangspunktet har PT vurdert om Telenors skisserte VULA-produkt kan anses å være tilstrekkelig til å oppfylle tilgangsplikten i marked 5. I henhold til vedtaket skal Telenor som nevnt imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang til Bredbåndsaksess i fiberbaserte aksessnett. Ved en vurdering av om en anmodning er rimelig, skal det i henhold til ekomloven 4-1 bl.a. tas hensyn til tilbyders investeringer og investeringsrisiko, bærekraftig konkurranse og behov for å ivareta nettets integritet. NGT har uttrykt ønske om å få VULA-tilgang på OLT-nivå i Telenors nett. Dette vil gi selskapet stor grad av frihet til å utforme sine egne tjenester over Telenors fiberaksesser. NGT er en stor grossistkunde hos Telenor og er allerede til stede på et stort antall punkter i Telenors nett, antagelig også på de fleste steder der Telenors OLTer er plassert. Det vil da kunne være hensiktsmessig for NGT å utnytte allerede eksisterende fremføring og utstyr på disse stedene når Telenor åpner for VULA-tilgang til fiberaksesser. Tilsvarende gjelder for andre potensielle 2

3 tilgangskjøpere med stor tilstedeværelse i Telenors nett. Tilgang på OLT-nivå vil dermed kunne styrke NGTs og andre tilgangskjøperes konkurransekraft, noe som taler for at slik tilgang bør gis. På den annen side har Telenor anført at dagens OLT-utsyr ikke skalerer kapasitetsmessig for å håndtere den «policing» som vil være nødvendig for at de ulike ISPer skal kunne levere sine tjenester med en viss grad av sikkerhet. Dette innebærer at hensynet til nettets integritet isolert sett taler mot å gi tilgang til OLTene. Samtidig fremgår det at det vil være teknisk mulig å sette inn en ny node i forkant av hver OLT for å løse dette problemet. Telenor mener imidlertid at det vil være bedre å benytte svitsjekapasitet i de allerede eksisterende BNGene, men erkjenner at dette innebærer en viss sentralisering av tilgangen. PT legger til grunn at innføring av en ny node på over 200 steder i Telenors nett vil kunne medføre økt kompleksitet i nettet og økte kostnader, og det vil nødvendigvis ta noe tid. En slik løsning vil kunne føre til at det blir vanskeligere for Telenor å overholde fristen på 12 måneder for å innføre grossistsalg av bredbåndsaksess. Telenors fiberutbygging er fortsatt i en forholdsvis tidlig fase, og antall fiberaksesser som er tilgjengelig for grossistsalg, er betydelig lavere enn hva som er tilfellet for kobberaksesser. Dette trekker i retning av å ikke pålegge Telenor å innføre en ny node i forkant av hver OLT. Telenors foreslåtte løsning med VULA-tilgang på BNG-nivå innebærer noe mindre frihet for tilgangskjøperne til å utforme egne sluttbrukerprodukter. Det vil bl.a. ha betydning for valg av sambandsløsninger («backhaul») og multicast-funksjonalitet som benyttes for å tilby TVtjenester. Slik PT vurderer det, vil begrensningene imidlertid ikke forhindre tilgangskjøperne fra å kunne tilby tjenester i sluttbrukermarkedet i konkurranse med Telenor. Totalt sett mener PT at Telenors foreslåtte løsning vil oppfylle tilgangsplikten i marked 5 utfra dagens situasjon. PT har bl.a. lagt vekt på at omfanget av fiberaksesser hos Telenor foreløpig er begrenset og at innføring av en ny node i forkant av hver OLT vil kunne medføre økte kostnader og behov for mer tid før grossistsalg av fiberaksesser kan starte. Selv om VULAtilgang på BNG-nivå vil innebære større begrensninger i tilgangskjøpernes muligheter til å utforme egne tjenester enn ved tilgang på OLT-nivå, mener PT disse begrensningene ikke forhindrer tilgangskjøperne å kunne tilby tjenester i sluttbrukermarkedet. Fremtidig utvikling av VULA-produktet Hva som anses for å være en rimelig anmodning om tilgang, vil kunne endre seg over tid. Selv om PT anser at Telenors VULA-produkt, slik det nå foreligger, oppfyller tilgangsplikten i marked 5, vil fremtidig markedsmessig og teknologisk utvikling kunne medføre at andre typer tilgangsformer og/eller tilgangspunkter i nettet også vil kunne anses som rimelige. 3

4 PT forventer at Telenor etablerer stadig flere fiberbaserte aksesser og at grunnlaget for grossistsalg dermed øker. Dette vil kunne forsterke behovet for å legge til rette for flere typer tilgangsprodukter og tilgangspunkter i nettet. Ulike tilgangskjøpere vil kunne ha ulike behov, avhengig av forretningsmodell. Noen vil kunne ønske tilgang på lavest mulig nivå i nettet, bl.a. for å utnytte eksisterende tilstedeværelse på de aktuelle punktene, mens andre kan ønske tilgang på høyere nivå, f.eks. BNG-nivå eller på noen få sentrale punkter i nettet. Forutsatt at det markedsmessige grunnlaget er til stede, mener PT at det på sikt vil kunne bli behov for å legge til rette for ulike tilgangsformer/-punkter. Videre mener PT det er viktig å sikre at tilgangskjøpere får størst mulig frihet til å utforme egne produkter uavhengig av Telenor, jf. punkt 145 og 146 i marked 5-vedtaket. Tilgang på OLT-nivå vil gi mindre avhengighet til Telenor og således bedre oppfylle intensjonen i PTs vedtak. PT har også merket seg at VULA-produkter i flere andre land, herunder Italia, Storbritannia og Østerrike, gir muligheter for tilgang på OLT-nivå. Telenors VULA-tilbud vil således skille seg noe fra disse. Etter PTs mening tilsier dette også at Telenor på sikt legger til rette for tilgang på OLTnivå. PT forventer også at videre teknologisk utvikling vil kunne legge til rette for utvikling av nye tilgangsformer/-punkter i Telenors VULA-produkt. Nye funksjoner installeres stadig i Telenors nett, og begrensninger som i dag finnes i Telenors OLT-utstyr, vil ventelig kunne fjernes i fremtidige versjoner av utstyret. Telenor vil således trolig kunne legge til rette for tilgang på OLT-nivå i sammenheng med at andre ønskede oppgraderinger gjøres i nettet. Salgsprosessen for fiberbasert bredbånd I dialogen med Telenor og NGT har det fremkommet at partene er uenige om hvordan salgsprosessen for fiberbasert bredbånd skal foregå. NGT forventer å få tilgang til samme informasjon som Telenors egen sluttbrukerenhet, både med hensyn til utbygget fiber, «homes passed» og planlagt utbygging. Telenor uttaler følgende i e-post 11. juni 2014 til PT: «Som tidligere påpekt vil det for Telenor være svært vanskelig å komme i en situasjon der vi må gå ut med hvor vi vurderer utbygging og vil starte «prøvesalg». Dette vil svekke Telenors posisjon i forhold til andre infrastrukturbyggere vesentlig.» PT viser til at salgsprosessen er tema i klagene på PTs vedtak i marked 4 og 5. Dette spørsmålet vil derfor bli behandlet når Samferdselsdepartementet behandler klagene. PT vil i denne omgang vise til våre klageinnstillinger til departementet der det bl.a. fremgår at PT forutsetter at Telenor oppfyller kravet til ikke-diskriminering også i tilknytning til salgsprosessen forut for etablering av nye nett. Med henvisninger til uttalelser fra Telenor i Sverige, har PT indikert at tilgangskjøpere bør kunne få tilgang til informasjon om planlagt utbygging i tilstrekkelig tid før salgsprosessen starter. 4

5 Prising av VULA-produktet I dialogen med Telenor og NGT har det blitt stilt spørsmål om Telenors fremlagte priser for VULA gir tilstrekkelige marginer for tilgangskjøpere. PT vil understreke at vi på det nåværende tidspunkt ikke har vurdert Telenors priser. PTs verktøy for oppfølging av at Telenors priser oppfyller kravet til ikke-diskriminering vil være en fremtidig marginskvismodell som skal utvikles, samt Telenors rapportering av regnskapsmessig skille, jf. kapittel 7.4 og 7.6 i PTs vedtak i marked 5. Konklusjon PT mener at Telenors foreslåtte VULA-produkt vil oppfylle tilgangsplikten i marked 5 utfra dagens situasjon. Hva som anses for å være en rimelig anmodning om tilgang, jf. ekomloven 4-1, vil kunne endre seg over tid. Selv om PT anser at Telenors VULA-produkt, slik det nå foreligger, oppfyller tilgangsplikten i marked 5, vil fremtidig markedsmessig og teknologisk utvikling kunne medføre at også andre typer tilgangsformer og/eller tilgangspunkter i nettet vil kunne anses som rimelige. Telenor bør derfor sikre at de tekniske systemer/løsninger som etableres forut for lansering av VULA-produktet, ikke er til hinder for å tilby andre tilgangsformer/-punkter i fremtiden. Med hilsen Irene Åmot (e.f.) avdelingsdirektør Lilly B. Bekkevold seksjonssjef Kopi til: NextGenTel AS, Postboks 3 Sandsli, 5861 BERGEN 5