Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks Besøksadresse: E. C. Dahls g.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: 73 19 90 00, Telefaks 73 19 91 01 Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Liv Ingegerd Selfjord 73 19 93 48 23.02.2015 2014/7906-611 Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref. Melhus kommune Rådhusveien 2 7224 MELHUS Oversendelse av endelig tilsynsrapport - avslutning av tilsyn med Melhus kommune som barnehagemyndighet Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har i perioden 23.10.14 til dags dato gjennomført tilsyn med Melhus kommune. Våre observasjoner og vurderinger fremgår av vedlagte tilsynsrapport. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vil takke Melhus kommune for godt samarbeid i forbindelse med tilsynet. Tilsynet med Melhus kommune anses med dette avsluttet. Med hilsen Lasse Arntsen (e.f.) utdanningsdirektør Liv Ingegerd Selfjord seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. 1 vedlegg; tilsynsrapport Embetsledelse og Kommunal og Justis- og Landbruk og Miljøvern- Oppvekst- og Sosial- og administrasjonsstab samordningsstab beredskapsavdeling bygdeutvikling avdeling utdanningsavdeling helseavdeling Telefaks 73 19 93 01 E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350

2 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Melhus kommune 2014 Tema for tilsynet: Kommunen som tilsyns- og godkjenningsmyndighet etter barnehageloven

3 Innholdsfortegnelse: 1 Innledning og sammendrag...4 2 Om tilsynet med Melhus kommune...4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet...4 2.2 Tema for tilsyn...4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet...5 3. Kommunen som godkjenningsmyndighet...5 3.1 Rettslig krav...5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser...6 3.3 Fylkesmannens vurderinger...7 3.4 Fylkesmannens konklusjon...7 4. Kommunen som tilsynsmyndighet...8 4.1 Rettslig krav...8 4.2 Fylkesmannens undersøkelser...9 4.3 Fylkesmannens vurderinger...10 4.4 Fylkesmannens konklusjon.11 Vedlegg.11

4 1 Innledning og sammendrag Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har i perioden 23.10.14 til dags dato gjennomført tilsyn med Melhus kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsynet har vært: 1. Kommunens ansvar for godkjenning av barnehager, jf. barnehageloven 10 og 11. 2. Kommunens ansvar for å påse gjennom sine tilsyn at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven jf. 16 jf. 8 første ledd. Under oppsummeringsmøtet på tilsynsdagen 02.12.14 framla Fylkesmannen foreløpige funn som kunne indikere lovbrudd innenfor begge tilsynstema. Dette vil være omtalt i rapportens kapittel 3 og 4. Melhus kommune har i en henvendelse av 11.12.14 redegjort for tiltak for å endre sin praksis. På bakgrunn av denne redegjørelsen finner Fylkesmannen at de tiltak kommunen har gjennomført er tilstrekkelig til å avslutte tilsynet med denne endelige tilsynsrapporten. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner bygger på det kildematerialet som fremgår av vedlegg og tar bare utgangspunkt i status på tidspunktet for tilsynsrapporten. 2 Om tilsynet med Melhus kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 annet ledd. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn jf. kommuneloven (lov av 25. september 1992 nr. 107) 60 b. Tilsynet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn med kommunens lovpålagte oppgaver som barnehagemyndighet, er å bidra til å sikre etterlevelse av regelverket og derigjennom kvaliteten på barnehagetilbudet. Kommunen som lokal barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barn får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Etter barnehageloven 8

5 første ledd skal kommunen gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Det følger av forarbeidene til barnehageloven, Ot.prp.nr. 72 (2004-2005), at kommunen ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn skal påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med kravene som stilles i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Barnehageloven gir kommunen tre sentrale virkemidler som skal bidra til at barnehagene etterlever loven - veiledning, godkjenning og tilsyn. For at kommunen skal kunne påse etterlevelse av regelverket gjennom de ulike virkemidlene, er det nødvendig å ha kunnskap om barnehagene. Denne kunnskapen må legges til grunn for kommunens valg og bruk av virkemidler. Virkemidlene må ses i sammenheng, slik at kommunen samlet sett bruker dem på en slik måte at det sikrer at barnehagene drives i tråd med regelverket. Tema for tilsynet med Melhus kommune er: 1. Kommunen som godkjenningsmyndighet, jf. barnehageloven 10 og 11. 2. Kommunen som tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven 16 jf. 8 første ledd. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fra Fylkesmannen er tilsynet gjennomført av rådgiver Anne Kirsti Welde og seniorrådgiver Liv Ingegerd Selfjord (tilsynsleder). Tilsynet med Melhus kommune ble åpnet gjennom brev av 23.10.14. Kommunen har lagt frem etterspurt dokumentasjon for Fylkesmannen jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Dokumentene som inngår i grunnlaget for tilsynet fremgår av vedlegg til rapporten. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 02.12.14 hvor det ble avholdt intervjuer med: Assisterende rådmann Gunn Inger Løvseth, rådgiver Marte Gimse Schrøder og styrer Unni Skipperø. 3 Kommunen som godkjenningsmyndighet 3.1 Rettslig krav 10. Godkjenning Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.

6 11. Familiebarnehager Godkjenning av familiebarnehager omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift. Departementet kan gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager. Godkjenningsordningen skal sikre at det etableres gode barnehager. Både kommunale og ikke-kommunale barnehager skal godkjennes etter barnehageloven. Godkjenningspliktige barnehager skal være godkjent før driften settes i gang og før det gis offentlig tilskudd til drift. Eier av godkjenningspliktig barnehage skal søke om godkjenning. Kommunen som barnehagemyndighet skal gi veiledning og påse at godkjenningspliktige barnehager søker godkjenning. Ved godkjenning skal det foretas en konkret vurdering av om barnehagen er egnet til å oppfylle kravene i barnehageloven 1 og 2 med forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Det skal foretas en konkret vurdering av de fysiske forhold, fastsettes leke- og oppholdsareal, vurderes om bemanningsplanen vil gi en tilstrekkelig bemanning og forsvarlig ledelse, kontrollere at politiattester er innhentet, vedtekter fastsatt med mer. Det skal påses at nødvendige godkjenninger etter andre lovverk foreligger og klargjøres hvilke vilkår andre myndigheter har stilt ved sine del-godkjenninger. Ved godkjenning kan det settes saklige og rimelige vilkår for driften av barnehagen. Godkjenning er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og skal utformes i tråd med forvaltningslovens regler om bl.a. skriftlighet, begrunnelse, informasjon om klageadgang ved avslag med mer. Familiebarnehager skal fortrinnsvis være organisert i et samarbeid mellom 2 hjem eller 1 hjem og en ordinær barnehage. Godkjenningsvedtak for familiebarnehage må vise hvordan familiebarnehagen er organisert og at de særlige vurderingstemaene fra bhl 11 og forskrift om familiebarnehager (bebodde hjem/ hjemlig kvalitet) er behandlet. Godkjenningsvedtak bør utformes så konkret og presist som mulig slik at det kan fungere som verktøy ved senere tilsyn med barnehagen. Ved vesentlige endringer av en barnehage skal det fattes nytt godkjenningsvedtak. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Det er totalt 20 barnehager i Melhus kommune. 9 av dem er ikke-kommunale, derav 5 familiebarnehager. 6 av de kommunale barnehagene er samlokalisert med skole, med egne styrere og rektorer som kommunale enhetsledere. Den kommunale enheten Nedre Melhus barnehager består av 5 barnehager med egne styrere og med en enhetsleder.

7 Melhus kommune har godkjent både ordinære barnehager og familiebarnehager de siste årene. Godkjenningsmyndigheten er ikke direkte uttrykt i delegeringsreglementet, men rådmannen utleder en tolkning av reglementet til at myndigheten ligger «Komite for liv og lære». Det foreligger ikke noen skriftlig prosedyre for godkjenningsarbeidet. Fylkesmannen har fått framlagt kommunens godkjenningsvedtak for de tre siste godkjenningssakene, samt en «Melding om vedtak» til søker. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Melhus kommunes godkjenningsarbeid etter barnehageloven beskrives i rådmannens saksframstilling i hver enkelt sak til den politiske komiteen. Saksframstillinga er utfyllende skrevet og med klare vedtak. Kommunen foretar konkrete vurderinger av lokaler og uteområder, og bemanning, vedtekter m.m. er omtalt. Barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold er vurdert i saksframstillinga for ordinære barnehager, mens for familiebarnehager framkommer ikke dette tydelig. I saksframstillinga beskrives ikke at myndigheten kontrollerer at barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, men i intervju bekreftes at dette blir vurdert i forbindelse med søknad om godkjenning. Politiattester er ikke omtalt i saken i godkjenning av ordinære barnehager, men beskrives som en forutsetning i godkjenningsvedtak for familiebarnehager. Kommunen har gitt en muntlig bekreftelse på at samme rutine følges i godkjenning av ordinære barnehager. I godkjenning av familiebarnehager forøvrig beskrives de krav som kan utledes av forskrift om familiebarnehager. Kommunale og private barnehager blir likebehandlet i prosessen. I vedtakene forutsettes det at eventuelle pålegg fra andre godkjenningsinstanser etterkommes, men det kontrolleres ikke at de nødvendige godkjenninger eller driftstillatelser er på plass før vedtak fattes. Myndigheten kjenner derfor ikke til om andre myndigheter har satt vilkår som har betydning for godkjenninga etter barnehageloven. Når det gjelder kommunens enkeltvedtak som framkommer i underretning til søker mangler noe informasjon som er knyttet til forvaltningsloven regler om klageadgang, frister m.m. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Melhus kommunes arbeid med godkjenning av barnehage etter barnehageloven er dokumentert skriftlig med mange godkjenningstema tydelig vurdert. Kommunen har imidlertid ikke rutine for å kontrollere at godkjenninger og driftstillatelser fra andre myndigheter er på plass før endelig godkjenning gis. I redegjørelse fra kommunen datert 11.12.14 bekrefter kommunen at rutinene nå er endret på dette punktet, og at informasjon om dette er lagt ut på kommunens hjemmeside. Det bekreftes også at forvaltningslovens regler knyttet til enkeltvedtak er endret i kommunens maler. Videre bekreftes det at malen for godkjenning av familiebarnehage er endret slik at en vurdering av barnehagen ihht. 1 og 2 også kommer med.

8 Fylkesmannens konklusjon blir derfor at Melhus kommunes godkjenningsarbeid ikke er lovstridig. 4. Kommunen som tilsynsmyndighet 4.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. 16 første ledd legger det lokale tilsynsansvaret til kommunen. Kommunestyret har det øverste tilsynsansvaret med den kommunale forvaltningen og kan ved delegasjon bestemme hvilket organ i kommunen som skal være tilsynsmyndighet, jf. kommuneloven 6, 10 nr. 2 og 23 nr. 4. Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan eller hvor ofte tilsyn med barnehagene gjennomføres. Kommunen vurderer selv, ut fra lokale forhold, kartlegging av barnehagene og risikovurderinger, metode, frekvens og innhold i tilsynene. Kommunens tilsyn må imidlertid ses i sammenheng med barnehageloven 8. For at kommunen skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk jf. barnehageloven 8 første ledd, må tilsynet gjennomføres på en slik måte at det er egnet til å bidra til regelverksetterlevelse. Det fremgår av forarbeidene til 16, Ot.prp. nr. 72 (2004 2005), at kommunen som tilsynsmyndighet skal vurdere om barnehagene drives etter reglene i barnehageloven. For at kommunen skal kunne vurdere dette, må den ha oversikt over hvilke lovkrav det føres tilsyn med i medhold av 16, ha riktig forståelse av reglene og innhente opplysninger som gjør den i stand til å vurdere om reglene etterleves. En forutsetning for at kommunen gjennom tilsyn skal påse etterlevelse av regelverket, er at tilsynet er egnet til å avdekke og rette opp lovbrudd hos barnehagene. Dette innebærer at kommunen må ta stilling til lovlighet og følge

9 opp at lovbrudd rettes. I henhold til barnehageloven 16 annet ledd kan kommunen gi pålegg om å rette uforsvarlige eller ulovlige forhold. Dersom pålegget om retting ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Pålegg om retting og vedtak om stenging skal gis i form av enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 bokstav b. For avgjørelser som regnes som enkeltvedtak innebærer dette formkrav jf. forvaltningsloven kapittel IV - VI. Før vedtak treffes, skal det sendes forhåndsvarsel dersom parten ikke allerede har uttalt seg i saken. Vedtaket skal være skriftlig og det skal begrunnes. Begrunnelsen skal blant annet vise til de reglene vedtaket bygger på, nevne de faktiske forhold vedtaket bygger på og de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn. Videre skal vedtaket inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage samt adgangen til å se sakens dokumenter og til å be om utsatt iverksetting dersom dette er aktuelt. Av departementets merknader til 16, Ot.prp. nr. 76 (2002 2003) og Ot.prp. nr. 72 (2004 2005), fremkommer det at også kommunens veiledning i henhold til 8 første ledd kan bidra til endring av forhold slik at det ikke blir nødvendig å gi pålegg om retting eller vedta stenging. Kommunen foretar en konkret vurdering av hvilke virkemidler som anses mest hensiktsmessig for å oppnå regelverksetterlevelse. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Delegeringsreglementet for Melhus kommune legger tilsynsmyndigheten til Rådmannen. Selve tilsynsbesøkene utføres av rådgiver barnehage og assisterende rådmann. Rollen som barnehagemyndighet kontra eier er avklart ift. stillingsbeskrivelser. Fylkesmannen har mottatt kommunens tilsynsplan for perioden 2012-2014, og for perioden 2015-2017. Av planene framkommer mål for tilsynet, beskrivelse av kommunens rolle, lovgrunnlaget, rutiner med tidsplan for anmeldte tilsyn, rutiner for oppfølging av avvik, ulike tilsynsmetoder og mal for intervjuguider, beregning av ressurser, kartleggingsskjema m.m. Det gjennomføres skriftlig tilsyn 2.hvert år og stedlig tilsyn 4.hvert år. Nye barnehager har rutinemessig tilsyn etter 6 måneders drift. Tilsynsplanen beskriver på hvilken måte kommunen innhenter informasjon og kunnskap om barnehagene som bakgrunn for en løpende vurdering av tilsynsbehovet. I den oversendte dokumentasjonen var tre tilsynsrapporter fra kommunale og private barnehager, og på tilsynsdagen fikk vi framlagt ytterligere en tilsynsrapport og et varsel om tilsyn. Gjennom tidligere klagesaksbehandling har også Fylkesmannen hatt tilgang til dokumentasjon på gjennomført tilsyn med pålegg om retting.

10 Gjennom intervju framkom ytterligere informasjon om metoder og omfang av kommunens kunnskapsinnhenting, blant annet om gjennomføring av ulike møter med og veiledning av barnehagene. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Melhus kommune gjennomfører skriftlig og stedlig tilsyn i alle barnehager uansett eierform. Tilsynsplanene med vedlegg gir en oversikt over de lovkrav kommunen fører tilsyn med, inklusiv tilsyn med barnehagens formål og innhold. I tillegg til direkte tilsynsarbeid foretar kommunen andre kontroller med barnehagene. Måten kommunen skaffer seg oversikt over og informasjon om barnehagene ser ut til å foregå systematisk og med en likebehandling av kommunale og private barnehager. Det foreligger ikke skriftlige rutiner for behandling av klager og beklagelser, unntatt klager på tilbud om plass i barnehage. Under intervju ble det vist til at det arbeides med informasjon til foreldre og andre på kommunens hjemmeside. I tilsynsrapportene fra stedlig tilsyn konkluderes det ift. lovlighet, og de vurderingene som ligger til grunn for avvik og merknad er skriftliggjort i rapporten. I rapporter som konkluderer med «ingen avvik» er det ikke skriftlige vurderinger av resultatet. I tilsyn som omfatter tema «vurdering av årsplan» foreligger det skriftlige vurderinger. Tilsynsrapportene fra stedlig tilsyn formidles til tilsynsobjektet. Gjennom intervju og i en konkret klagesak bekrefter kommunen at de følger opp lovbrudd. Det gis ikke særskilt tilbakemelding til tilsynsobjektet etter det Melhus kommune kaller skriftlig tilsyn. Det skriftlige tilsynet skjer i form av en spørreundersøkelse til barnehagene. I den forrige tilsynsrunden i kommunen ble det gitt skriftlig tilbakemelding i form av en rapport hvis spørreskjemaet ble oppsummert med lovbrudd i barnehagen. I intervju opplyses det at oppsummering av skriftlig tilsyn nå brukes til vurdering av behov for uanmeldt eller anmeldt stedlig tilsyn. Melhus kommune bekrefter at bruken av spørreskjemaet ikke er å anse som at kommunen har åpnet et tilsyn med hjemmel i 16, men at det er å anse som kunnskapsinnhenting i forkant av et eventuelt hendelsesbasert og/eller stedlig tilsyn. Med den praksis Melhus kommune nå har vurderer Fylkesmannen at spørreskjemaet er en del av kommunens løpende kunnskapsinnhenting. Melhus kommune bruker reaksjonsformen pålegg om retting når ulovlige forhold avdekkes gjennom tilsyn. Ved vedtak om pålegg om retting sendes det forhåndsvarsel, vedtaket inneholder informasjon om det rettslige grunnlaget, de faktiske forhold som er vurdert, klageadgang og klagefrist m.m.

11 4.4 Fylkesmannens konklusjon Melhus kommune har god oversikt over kommunens barnehager, gjør en løpende kunnskapsinnhenting og vurdering, og tilsynene gjennomføres i tråd med de lovkrav som gjelder. Når det konkluderes med «ingen avvik» i tilsynet bør det i større grad synliggjøres hvilke skjønnsmessige vurderinger som ligger til grunn. I redegjørelse fra kommunen datert 11.12.14 beskrives det at kommunen har revidert sin rutine slik at dokumentasjon og lovgrunnlag nå vil framkomme tydeligere, og Fylkesmannens konklusjon bygger på dette faktum. Tilsynet med Melhus kommune som barnehagemyndighet anses med dette avsluttet. Vedlegg TILSYNSDOKUMENTER: Administrativt organisasjonskart for Melhus kommune Melhus kommune reglement for delegering av myndighet Delegering av myndighet fra Rådmannen til stab og virksomhetsledere Reglement for Komite for liv og lære Økonomi- og handlingsplan 2014-2017 Kompetanseplan for kommunale og private barnehager 2015-2018 Plan for tilsyn med barnehager i Melhus kommune 2012-2014 og 2015-2018 med vedlegg 5 tilsynsrapporter etter tilsyn med barnehagene, både kommunale og private Godkjenningsdokumenter for 4 barnehager, kommunale og private Årsplan for Flå barnehage, Gimsøya barnehage, Elvebakken Montessoribarnehage og Brekkåsen familiebarnehage Vedtekter for kommunale barnehager, Brekkåsen familiebarnehage og Elvebakken Montessoribarnehage