Adgangen til å benytte differensierte skattesatser ved utskriving av eiendomsskatt

Adgangen til å benytte differensierte skattesatser ved utskriving av eiendomsskatt KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

2 Utarbeidet av KS Eiendomsskatteforum v/ Tove Lene Mannes 18.12.2006 Revidert av Hakon Huus-Hansen og Elisabeth Aasheim februar 2016 Innhold 1. Innledning... 3 2. Rammer for kommunestyrets vedtaksmyndighet... 3 3. 12 bokstav a - avvikende skattesats for bustaddelen i eigedomar med sjølvstendige bustaddelar... 4 3.1 Hvilke eiendommer omfattes av bestemmelsen?... 4 3.2 Står kommunen fritt til å fastsette en høyere eller lavere skattesats for bolig- og fritidseiendommer enn for øvrige eiendommer?... 5 4. 12 bokstav b - forskjellige skattesatser for grunneigedomar som det står hus på, og huslause grunneigedomar... 6 5. 12 bokstav c - forskjellige satser for bygningar og grunn... 6 6. 12 bokstav d - egen sats for avgrensa område som nemnde i 3... 6 7. 12 bokstav e - verk og bruk i område som ikkje er utbygd på byvis... 7 8. Kan kommunen benytte flere av bokstavene i 12 samtidig?... 8 9. Vedtak om differensiering av skattesatsene... 9

3 1. Innledning Eiendomsskatteloven 11 til 13 regulerer hvilke skattesatser kommunene kan benytte ved utskriving av eiendomsskatt. Utgangspunktet er at kommunestyret fastsetter en generell skattesats som gjelder for alle typer eiendommer. Unntak fra dette utgangspunktet forutsetter hjemmel i loven. Adgangen til å fastsette forskjellige skattesatser for ulike typer eiendommer reguleres av eiendomsskatteloven 12. Bestemmelsen har følgende ordlyd: Kommunestyret kan fastsetja ulike skattøyre for: a) Bustaddelen i eigedomar med sjølvstendige bustaddelar. b) Grunneigedomar som det står hus på, og huslause grunneigedomar. c) Bygningar og grunn. d) Avgrensa område som nemnde i 3. e) Verk og bruk i område som ikkje er utbygd på byvis, jf 4, andre leden, andre og tredje punktum. I dette notatet vil vi redegjøre nærmere for hvilket spillerom kommunene har når det gjelder bruk av forskjellige skattesatser. 2. Rammer for kommunestyrets vedtaksmyndighet Etter eiendomsskatteloven 11 skal skattesatsen være mellom to og sju promille. Det første året eiendomsskatt innføres, må skattesatsen være to promille. Det gjelder også begrensninger for hvor mye skattesatsen kan økes fra ett skatteår til det neste, se eiendomsskatteloven 13 første ledd. Hvis det tas i bruk differensierte skattesatser etter 12, må også disse ligge innenfor de grensene som 11 og 13 angir. Finansdepartementet har uttalt 1 at kommunen kan oppheve vedtak om differensierte skattesatser etter 12 uten hensyn til opptrappingsreglene i 13. I slike tilfeller kan den samme satsen vedtas for alle typer eiendom i kommunen selv om det innebærer en opptrapping på mer enn 2 promille i opphevingsåret for de eiendommene som tidligere hadde en differensiert sats. Har kommunen hatt eiendomsskatt i så mange år at den alminnelige satsen etter 13 kan settes til 7 promille, kan kommunen eksempelvis oppheve den differensierte skattesatsen på 2 promille for bolig- og fritidseiendom og bruke satsen på 7 promille på all skattepliktig eiendom. 1 Brev fra Finansdepartementet datert 20. 12. 2012 «Endring av promillesats for eiendomsskatt».

4 3. 12 bokstav a - avvikende skattesats for bustaddelen i eigedomar med sjølvstendige bustaddelar Etter eiendomsskatteloven 12 bokstav a er det adgang til å benytte en egen skattesats for bustaddelen i eigedomar med sjølvstendige bustaddelar. 3.1 Hvilke eiendommer omfattes av bestemmelsen? Med «bustaddelen i eigedomar med sjølvstendige bustaddelar» menes bolig- og fritidseiendommer og kombinasjonsbygninger med boligdel. Avgjørelsen om hva som skal regnes som en bustaddel skal treffes etter de samme retningslinjer som ved tilordning av bunnfradrag. Det bør særlig ses hen til om bygningsarealet er godkjent til varig opphold, om det har egen utgang til ytre rom og eget kjøkken og bad. Dersom en leilighet brukes som bolig for en husstand på varig basis, bør det normalt ikke stilles minstekrav til standard for at arealet skal anses som en bolig, jf. Ot.prp. nr 12 (1992-1993) s. 6. Se særlig om fritidseiendom i KSE sin veileder om bunnfradrag. 2 Bokstav a gjelder både bygningsmasse og tomt. Bestemmelsen innebærer at for bolig- og fritidseiendommer kan kommunene fastsette en skattesats som avviker fra den generelle skattesatsen. Det kan altså fastsettes én skattesats for boliger og fritidseiendommer, og en annen sats for andre eiendommer, dvs. all ubebygd grunn, verk og bruk, og annen næringseiendom. Det er ikke adgang å fastsette forskjellig sats for henholdsvis boliger og fritidseiendommer. Dersom kommunen velger å benytte en annen skattesats for bolig- og fritidseiendommer enn for andre eiendommer, er et spørsmål hvordan såkalte kombinerte eiendommer skal behandles. Med kombinerte eiendommer menes eiendommer som har en næringsdel og en boligdel. For slike eiendommer må boligdelen og næringsdelen takseres hver for seg og tilordnes en forholdsmessig andel av tomten. Dette fremgår av Ot.prp. nr 12 (1992-1993) side 5, hvor det uttales følgende: «I de tilfeller hvor ulike satser anvendes må kommunene da foreta særskilte verdsettelser av boligdelen og næringsdelen, og beregne eiendomsskatten særskilt for hver del. Tomtegrunnen må skjønnsmessig tilordnes henholdsvis bolig- og næringsdelen, medmindre boligdelen har en naturlig avgrenset tomt. Dette blir ikke nødvendig dersom det benyttes lik skattesats for bolig - og næringsdelen.» 2 Veileder bunnfradrag april 2012.

5 3.2 Står kommunen fritt til å fastsette en høyere eller lavere skattesats for bolig- og fritidseiendommer enn for øvrige eiendommer? Ordlyden i eiendomsskatteloven 12 bokstav a tilsier at kommunestyret står fritt til å velge om bolig- og fritidseiendommer skal beskattes etter en høyere eller lavere skattesats enn andre eiendommer. Lovforarbeidene indikerer imidlertid at hensikten først og fremst har vært å åpne for en høyere skattesats for boliger og fritidseiendommer. Bestemmelsen ble vedtatt samtidig med reglene om bunnfradrag som har som formål å lette beskatningen for de mindre boligene, og begrunnelsen for bestemmelsen i 12 bokstav a var at kommunene skulle kunne innføre bunnfradrag uten å lide provenytap. Dette fremgår av Ot.prp. nr 12 (1992-1993) s. 4, hvor det heter: Departementet fremmer derfor forslag om endring av lovens 12 for å tilpasse bestemmelsen til muligheten for høyere eiendomsskattesatser for bolig- og fritidseiendommer enn andre eiendommer. (vår understrekning) Lovteksten tilsier altså full valgfrihet for kommunestyret, mens forarbeidene indikerer at formålet bak eiendomsskatteloven 12 bokstav a var å åpne for høyere skattesats for boligog fritidseiendommer. Finansdepartementet har i en uttalelse 3 fra oktober 2014 uttalt at bestemmelsens ordlyd ikke er til hinder for at skattesatsen kan settes lavere enn den generelle skattesatsen, og det vises til at departementet tidligere har uttalt at differensiert sats etter 12 bokstav a kan være høyere eller lavere enn den alminnelige skattesatsen. Praksis er i tråd med dette. Kommuner som benytter bokstav a, benytter i all hovedsak en lavere skattesats på bolig- og fritidseiendommer enn på øvrige eiendomskategorier. 4 Konklusjonen er etter dette at eiendomsskatteloven 12 bokstav a gir kommunestyret frihet til å fastsette både en høyere og en lavere skattesats for bolig og fritidseiendommer enn for annen eiendom. 3 Uttalelse fra Finansdepartementet av 21. oktober 2014 «Spørsmål knyttet til eigedomsskattelova 12», vedlagt. 4 Jf. KOSTRA-statistikken for eiendomsskatt.

6 4. 12 bokstav b - forskjellige skattesatser for grunneigedomar som det står hus på, og huslause grunneigedomar Eiendomsskatteloven 12 bokstav b åpner for at det kan fastsettes ulik skattesats for grunneiendom med og uten bebyggelse. Formålet med bestemmelsen var særlig å bidra til en effektiv utnyttelse av ubebygd grunn. Kommunen skulle også ha anledning til å skattlegge ubebygd grunn hardere enn bebygd grunn, for å motvirke at grunneiere lot eiendommen ligge ubenyttet i påvente av verdistigning. 5 Kommunestyret står fritt til å avgjøre hvilken kategori som skal ha lavest sats, jf. ordlyden «ulike skattøyre». 5. 12 bokstav c - forskjellige satser for bygningar og grunn Eiendomsskatteloven 12 bokstav c hjemler bruk av ulike skattesatser på henholdsvis bygninger og andre faste anlegg på grunnen, og på selve grunnen. Etter denne bestemmelsen kan altså skatten skrives ut etter én sats for bygninger/anlegg og etter en annen sats for grunnen. Bestemmelsen kommer til anvendelse både på eiendom med bebyggelse og uten bebyggelse. Er eiendommen bebygd, må bygningene og grunnen i tilfelle takseres hver for seg. I likhet med alternativ a og b, må alternativ c forstås slik at kommunestyret kan velge om det vil sette den differensierte skattesatsen høyere eller lavere enn den alminnelige satsen. 6. 12 bokstav d - egen sats for avgrensa område som nemnde i 3 Etter alternativ d kan det fastsettes særskilte skattesatser for avgrensa område som nemnde i 3. Bokstav d kan ikke brukes dersom kommunen skriver ut eiendomsskatt i hele kommunen, jf. 3 bokstav a. 6 Bakgrunnen for bestemmelsen er følgende, jf Ot.prp. nr 44 (1974-75) s. 13: I einskilde kommunar kan det vera tenleg å ha ulike satsar for eigedomsskatten. Dette har samanheng med at visse område der det er grunnlag for å likna ut eigedomsskatt, kan ha klårt mindre bypreg enn andre område. Og det kan verka urimeleg å tyngja eigedomane i område som er mindre utbygde, med eigedomsskatt etter like høge satsar som i område med meir bypreg. Kommunestyret bør i slike høve kunna fastsetja særskild skattesats for kvart einskilt område. 5 Jf. Ot.prp nr. 38 1920 og Indst O XIII A 1920. 6 Uttalelse fra Finansdepartementet av 21. oktober 2014 «Spørsmål knyttet til eigedomsskattelova 12», vedlagt.

7 Det følger av dette at loven åpner for at det fastsettes lavere skattesatser for avgrensede områder hvor utbyggingsgraden er lavere enn ellers innenfor det området kommunen definerer og avgrenser som «heilt eller delvis er utbygde på byvis eller der slik utbygging er i gang» jf. 3 bokstav b. Bestemmelsen åpner for eksempel for at det fastsettes flere forskjellige skattesatssoner, hvor skattesatsen reduseres jo mer man fjerner seg fra bykjernen. En forutsetning er imidlertid at områder av lik karakter, blir behandlet likt. Det er visse betenkeligheter forbundet med differensiering etter eiendomsskatteloven 12 bokstav d. Bestemmelsen forutsetter en avgrensing av de geografiske områder som skal ha en egen skattesats. En slik avgrensing kan være like krevende som arbeidet med å avgrense områder utbygd på byvis etter eiendomsskatteloven 3. Vi peker ellers på at bruk av ulike satssoner etter eiendomsskatteloven 12 bokstav d kan føre til praktiske problemer i forhold til anlegg som ligger i flere soner. Ved taksering av for eksempel teleanlegg vil det være nødvendig å taksere anleggsmidler i de forskjellige sonene hver for seg. 7. 12 bokstav e - verk og bruk i område som ikkje er utbygd på byvis Alternativet i eiendomsskatteloven 12 bokstav e åpner for at det fastsettes en særskilt skattesats for verk og bruk utenfor områder utbygd på byvis. Bokstav e kan i likhet med bokstav d ikke brukes dersom kommunen skriver ut eiendomsskatt i hele kommunen, jf. 3 bokstav a. Eiendomsskatteloven 12 bokstav e åpner bare for en reduksjon av den generelle skattesatsen for verk og bruk utenfor områder utbygd på byvis. Dette følger av Ot.prp. nr 44 (1974-75), hvor det uttales: Under bokstav e har departementet gjort framlegg om at kommunestyret skal kunna gjera vedtak om at eigedomsskatten skal skrivast ut etter ein lægre sats for verk og bruk som ligg i område som ikkje er utbygde på byvis enn for tilsvarande eigedomar på tettstader.

8 8. Kan kommunen benytte flere av bokstavene i 12 samtidig? I forbindelse med at mange kommuner i dag skriver ut eiendomsskatt på all fast eiendom i hele kommunen jf. esktl. 3 a, kan det synes som om 12 benyttes i større grad enn tidligere. Kommunen kan ikke differensiere skattesatser utover det som følger av bestemmelsen. Men enkelte kommuner har spurt om bestemmelsen åpner for at man kan anvende flere av alternativene i 12 samtidig, særlig bokstav a, b og c, som er de alternativene som kan benyttes der man skriver ut eiendomsskatt i hele kommunen. Ordlyden i 12 er ikke til hinder for at flere bokstaver kan brukes samtidig, men det vil oppstå en problematikk ved at samme eiendom vil kunne omfattes av flere alternativer. Spørsmålet har vært tatt opp med Finansdepartementet, som i brev 21. oktober 2014 7 har sagt seg enig i at ordlyden i 12 ikke er til hinder for å kombinere flere alternativer i 12. Det uttales videre i brevet at «vi kan ikke se at en kombinering av bokstavene vil kunne gi urimelige resultater for de eiendomsskattepliktige. Departementet antar på denne bakgrunn at kommunene kan benytte flere av bokstavene i eigedomsskattelova 12 samtidig.» Når det gjelder den problemstillingen at enkelte typer eiendom kan være omfattet av flere av alternativene i 12, har departementet benyttet det eksemplet at kommunen fastsetter en avvikende sats for både bolig- og fritidseiendom etter bokstav a, og for bebygd og ubebygd grunn etter bokstav b. Om denne kombinasjonen uttaler departementet: «Dersom de differensierte satsene er ulike, oppstår spørsmålet om hvilket av alternativene som skal få anvendelse. I dette eksempelet antar departementet at særregelen om bolig må gå foran, som et utslag av det juridiske tolkningsprinsippet om at en særregel går foran en generell regel (lex specialis).» En særlig problemstilling som KSE har fått spørsmål om fra flere medlemskommuner, oppstår der kommunestyret ønsker å benytte en høyere sats for verk og bruk og annen næringseiendom enn for den resterende eiendomsmassen i kommunen. Eiendomsskatteloven 12 åpner ikke for å vedta en egen sats for verk og bruk og annen næringseiendom, og kommunen kan som nevnt ikke differensiere satsene utover det som følger av bestemmelsen. Et høyere skattetrykk på verk og bruk og annen næringseiendom enn på den resterende eiendomsmassen må derfor eventuelt forankres i en kombinasjon av alternativene. 7 Uttalelse fra Finansdepartementet av 21. oktober 2014 «Spørsmål knyttet til eigedomsskattelova 12», vedlagt.

9 Eksempel: Alminnelig skattesats 7 promille Bolig og fritidseiendom 2 promille jf. bokstav a Ubebygd grunneiendom 2 promille jf. bokstav b I dette eksempelet vil verk og bruk og næringseiendom (både bygninger og grunn) beskattes med 7 promille, mens bolig og fritidseiendom (både bygninger og grunn) beskattes med 2 promille. Ubebygd grunn regulert til næringsformål vil, som all annen ubebygd grunn i kommunen, imidlertid også måtte beskattes med 2 promille ved differensiering etter bokstav b. Selv om ordlyden i 12 ikke er til hinder for at man benytter seg av flere av alternativene i 12 samtidig, råder KSE kommunene til å utøve forsiktighet med å operere med flere ulike skattesatser utover den generelle satsen. Dette av hensyn til et forståelig skatteregime for skattyterne i kommunen, men også fordi bruk av flere av alternativene i 12 samtidig vil kunne medføre avgrensingsproblematikk for kommunen ved definisjonen av hvilke eiendomstyper som får hvilken sats. De mange utskrivingsalternativene, muligheten til å bruke bunnfradrag og eventuelt bruk av ett av alternativene i 12 gir stor fleksibilitet og kan være vel så hensiktsmessige verktøy for å oppfylle kommunestyrets ønskede politikk når det gjelder eiendomsskatt. Bruk av flere differensierte skattesatser i kombinasjon bør under enhver omstendighet kvalitetssjekkes av noen med kompetanse på området for eiendomsskatt. Vi minner også om at differensiering av skattesatser må skje innenfor rammene av eiendomsskatteloven 11 og 13. 9. Vedtak om differensiering av skattesatsene Vedtaket om utskriving av eiendomsskatt må gjentas hvert år i forbindelse med budsjettbehandlingen for det kommende skatteåret, jf. eiendomsskatteloven 10 8. Dermed må kommunestyret også hvert år ta stilling til hvilken skattesats som skal benyttes ved utskrivingen for det enkelte år, og om skattesatsene eventuelt skal differensieres. Det er viktig at utskrivingsvedtaket er utformet på en klar måte, så det ikke oppstår tvil om hva som er vedtatt. Med de mange utskrivings- og satsalternativene loven har i dag, kan dette være krevende. Skal skattesatsene differensieres, kan kommunestyrets budsjettvedtak hva gjelder differensiering f eks utformes som følger: 8 KSE har sjekkliste for og forslag til vedtak om 1) innføring og 2) videreføring av eiendomsskatt

10 Den generelle skattesatsen for de skattepliktige eiendommer settes til ( ) promille. Skattesatsene differensieres med hjemmel i eiendomsskatteloven 12 bokstav ( ). Dette innebærer at satsen. Av de muligheter kommunen har for differensiering, antas det at det er særlig eiendomsskatteloven 12 a som brukes mest i praksis dvs. at kommunestyret vedtar en lavere skattesats for boliger og fritidseiendommer. Andre punkt foran kan da lyde eksempelvis slik: Med hjemmel i eiendomsskatteloven 12 bokstav a settes skattesatsen for boliger og fritidseiendommer til 2 promille. Merk at 12 bokstav a) bare omfatter bebygd bolig- og fritidseiendom. Ubebygd grunn omfattes ikke, selv om grunnen er regulert til bygging av bolig eller fritidseiendom. -o0o- Vedlegg: Uttalelse fra Finansdepartementet av 21. oktober 2014 «Spørsmål knyttet til eigedomsskattelova 12 Eiendomsskatteloven 11-13

11 Kontoradresse: Postadresse: Haakon VIIs gate 9, 9, 0161 Oslo Postboks 1378 Vika, 0114 Oslo Telefon: 24 13 26 00 ks@ks.no ks@ks.no www.ks.no www.ks.no