Saksframlegg Saksgang: Styre Møtedato Styret Helse Sør-Øst RHF 20. oktober 2011 SAK NR 069-2011 RIKSREVISJONENS UNDERSØKELSE AV EIENDOMSFORVALTNINGEN I HELSEFORETAKENE Forslag til vedtak: Styret tar Riksrevisjonens rapport Undersøkelse av eiendomsforvaltningen i helseforetakene til orientering og ber om at rapportens påpekninger blir hensyntatt i det generelle forbedringsarbeidet som pågår innen eiendomsområdet i Helse Sør-Øst. Styret ber om en tilbakemelding med status per 31.12.11 om arbeidet med de alvorligste avvikene påpekt i Riksrevisjonenes rapport, sett i sammenheng med oppfølgingen av eiendomsstrategien i Helse Sør-Øst. Hamar, 12. oktober 2011 Bente Mikkelsen administrerende direktør Side 1 av 7
1. Administrerende direktørs anbefalinger / konklusjon Administrerende direktør ser at flere av de anmerkninger og vurderinger som Riksrevisjonen gjør i sin rapport, også gjelder Helse Sør-Øst, og vil hensynta dette i forbedringsarbeidet knyttet til eiendomsområdet i Helse Sør-Øst. Gjennom eiendomsstrategien vedtatt i styresak 010-2010 og operasjonalisert gjennom prosesser og prosjekter i regi av Forum for utvikling av bygg og eiendom er det igangsatt forbedringsarbeid og tiltak som dekker flere av de områdene som Riksrevisjonen behandler. Dette arbeidet må fortsette, og intensiveres der det er behov for det. Administrerende direktør anser at de største utfordringene ligger innen området som omfatter byggenes tilstand og hvordan systematisk vedlikehold drives. Det er fremmet egen styresak om dette til dette styremøtet, sak 070-2011. Administrerende direktør vil gi en tilbakemelding til styret med status pr 31.12.2011 om arbeidet med de alvorligste avvikene påpekt i Riksrevisjonenes rapport, sett i sammenheng med oppfølgingen av eiendomsstrategien i Helse Sør-Øst. 2. Faktabeskrivelse 2.1 Hva saken gjelder Våren 2010 startet Riksrevisjonen en undersøkelse innenfor eiendomsvirksomheten i landets helseforetak. Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om spesialisthelsetjenestens eiendomsmasse blir forvaltet og utviklet på en effektiv måte og i samsvar med overordnede føringer. Undersøkelsen omfatter samtlige 23 helseforetak i landet, (unntatt Sykehusapotekene) og har vært gjennomført ved spørreundersøkelse, intervjuer og dokumentgjennomgang. Intervjuer er gjennomført med ledelsen og eiendomsenhetene ved et utvalgt helseforetak i hver region. Videre er eiendomsansvarlige ved de regionale helseforetakene intervjuet, og representanter fra Helse- og omsorgsdepartementet. Følgende problemstillinger danner grunnlaget for rapporten: 1. Hvordan er tilstanden på eiendomsmassen, og hvordan sikrer helseforetakene at eiendomsmassen vedlikeholdes på en systematisk måte? 2. I hvilken grad sikrer helseforetakene en målrettet utvikling av bygningsmassen, og hva er eventuelle begrensninger for effektiv arealutnyttelse? 3. I hvilken grad utarbeides det et tilfredsstillende beslutningsmateriale når det skal planlegges nye sykehusbygg? 4. I hvilken grad arbeider helseforetakene systematisk med gevinstrealisering, og i hvilken grad blir målene for gevinstrealisering nådd? 5. I hvilken grad sikrer de regionale helseforetakenes styring av helseforetakene en hensiktsmessig og effektiv eiendomsforvaltning? 6. Hvordan sikrer Helse- og omsorgsdepartementet at helseforetakene forvalter eiendommene på en hensiktsmessig og effektiv måte? Side 2 av 7
2.2 Handlingsalternativer Riksrevisjonen har bemerkninger som gjelder for alle de regionale helseforetakene, innenfor alle de seks delområdene de har undersøkt. Utfordringer knyttet til bygningsmassens tilstands- og vedlikeholdsnivå Riksrevisjonene skriver at Undersøkelsen viser at de fleste helseforetakene har utarbeidet vedlikeholdsplaner, og at det er en del arbeid i gang i helseregionene på bygg- og eiendomsområdet, blant annet for å skaffe til veie bedre informasjons- og plangrunnlag. Undersøkelsen viser likevel at rundt halvparten av bygningsmassen til helseforetakene viser tegn på dårlig teknisk tilstand. Dette innebærer at rundt 40 prosent av den totale bygningsmassen har middels kraftige symptomer på dårlig tilstand, mens 10 prosent av den totale bygningsmassen har kraftige symptomer. Riksrevisjonen anfører også at Tre av fire helseregioner vurderer at en betydelig del av bygningsmassen har fått dårligere teknisk tilstand i perioden 2003 2010. Den bokførte verdien av bygningsmassen har økt med 10 prosent i perioden 2003 2009. Økningen innebærer at det har kommet til ny bygningsmasse med høyere verdi, men den bokførte verdien sier ikke noe om tilstanden på bygningsmassen som har blitt dårligere siden 2003. Økningen i den bokførte verdien gir derfor ikke et helhetlig bilde av tilstandsutviklingen for bygningsmassen. Riksrevisjonen har innhentet opplysninger gjennom intervjuer som indikerer at forverringen skyldes nedprioritering av vedlikehold. Dette kan ha flere årsaker, blant annet er planer om nybygging brukt som årsak til vedlikeholdsreduksjon. Riksrevisjonen påpeker at dersom dette er tilfelle, må det finnes planer og begrunnelser for dette. Det er også gjennom undersøkelsen avdekket at halvparten av helseforetakene måtte bruke midler på skadeutbedringer i 2008 og 2009 på grunn av utsatt vedlikehold av bygningsmassen. De fleste av de eiendomsansvarlige mener at nivået på dagens vedlikehold av bygninger fører til at det utvikler seg fordyrende følgeskader. Det framgår av undersøkelsen at det i perioden 2008 2010 har vært dårlig samsvar mellom den årlige vedlikeholdsplanen og det de eiendomsansvarlige anser som det reelle behovet for vedlikehold. I tillegg til dette klarer helseforetakene i liten grad å gjennomføre de planlagte tiltakene i vedlikeholdsplanen. Riksrevisjonene har kartlagt at En fjerdedel av helseforetakene har ikke regnskapsinformasjon om hva som hvert år faktisk blir brukt på vedlikehold. Videre heter det i rapporten: Undersøkelsen viser at de fleste helseforetakene har utarbeidet nøkkeltall for vedlikeholdskostnader for hele eller deler av bygningsmassen, men bare ca. halvparten av disse regnskapsfører vedlikeholdskostnadene i samsvar med Norsk Standard. Hvis vedlikeholdskostnadene føres på en standardisert måte, kan nøkkeltall for bygg- og eiendomsforvaltningen gi grunnlag for å sammenligne kostnadsnivået med andre helseforetak, og kostnadene kan vurderes opp mot interne mål. Når nøkkeltallene ikke er utarbeidet eller ikke er av god nok kvalitet, kan noe av grunnlaget for læring og forbedring på området gå tapt. Undersøkelsen viser at bare tre helseforetak har registrert vedlikeholdskostnadene etter Norsk Standard, utarbeidet nøkkeltall for hele bygningsmassen for 2009 og brukt nøkkeltallene som grunnlag for sammenligning med andre helseforetak. Dette innebærer at det for sentrale deler av eiendomsforvaltningen er potensial for en mer effektiv eiendomsforvaltning gjennom økt bruk avnøkkeltall og benchmarking. Side 3 av 7
Behov for målrettet arealutnyttelse og arealutvikling Riksrevisjonen skriver: For at helseforetakenes eiendommer skal kunne forvaltes på en rasjonell, kostnadseffektiv og formålseffektiv måte, må det finnes relevant informasjon om bygningsmassen. Undersøkelsen viser at helseforetakenes samlede areal har økt med 11 prosent i perioden 2003 2010,og at helseforetakene har iverksatt en del tiltak for å sikre en bedre arealutnyttelse. Selv om helseforetakene opplever at tiltakene for arealeffektivisering har positiv effekt, har arealeffektiviteten fram til i dag ikke blitt målt systematisk. Et nasjonalt klassifikasjonssystem for sykehusareal som skal bidra til en mer effektiv utnyttelse avarealet gjennom å synliggjøre funksjoner og areal ut fra produksjon, er nå under implementering. Fem helseforetak har allerede registrert sine arealer etter dette systemet, mens resten av helseforetakene planlegger å registrere sine arealer innen 2012. Fram til i dag har det derfor vært vanskelig å etterprøve om målsettinger om arealeffektivisering er oppfylt. Undersøkelsen viser at litt under 20 prosent av helseforetakenes areal har dårlig funksjonalitet vurdert ut fra behovene i kjernevirksomheten. Videre framkommer det at litt under 30 prosent av helseforetakenes areal har dårlig tilpasningsdyktighet. Dette gjør det vanskelig å sikre effektiv arealbruk og drift i bygningsmassen. På lengre sikt kan dette også gjøre det vanskelig for helseforetakene å imøtekomme endrede krav til behandlingstilbudet. God eiendomsforvaltning forutsetter et rasjonelt system for planlegging og styring, og en målrettet utvikling av bygningsmassens kvaliteter. Fem helseforetak har besluttet både mål og langsiktig plan for bygningsmassen. Ni helseforetak har verken besluttet mål eller utarbeidet langsiktige planer for bygningsmassen. Det at bygningene er funksjonelle og drifts effektive, er et viktig element for at ressursene skal kunne utnyttes på en god måte. Helseforetakene har bare kartlagt halvparten av den totale bygningsmassen når det gjelder de ansattes langsiktige arealbehov. Når det verken foreligger relevant informasjon eller langsiktige planer, er det en risiko for at potensialet i bygningsmassen ikke blir tilstrekkelig utnyttet. Konsekvensen kan da bli at bygningsmassen ikke tilpasses godt nok til nye krav og endrede forutsetninger i behandlingstilbudet. Mangelfullt beslutningsgrunnlag for investeringer i sykehusbygg. Her kommenterer Riksrevisjonen Veileder for tidligfaseplanlegging i sykehusbygging, og peker på noen svakheter og mangler ved denne. Selv om det ansees som bra å arbeide systematisk på basis av en slik veileder, hevder Riksrevisjonene at det faktiske valget av utbyggingsalternativ skjer før utredningen og analysene av utbyggingsalternativene skjer i konseptfasen. Det pekes også på betydelige svakheter i de driftsøkonomiske analysene som ligger til grunn for de foretrukne investeringsalternativene. Her anføres også at der driftseffektivisering skal bidra til finansiering av prosjektet, er det ofte ikke tatt hensyn til hva dette betyr i kostnader når det gjelder organisatoriske utfordringer. Utfordringer i arbeidet med gevinstrealisering: Riksrevisjonen har kartlagt at det i en viss grad utarbeides planer for gevinstrealisering ved nybygging. Det er også registrert at disse ikke blir fulgt opp, eller at målene ikke nås. Det pekes på at når gevinstrealisering er lagt som premiss for investeringene, og dette målet ikke nås, vil det ha konsekvenser for helseforetakets driftsøkonomiske balanse og evne til å håndtere investeringskostnadene. Side 4 av 7
De regionale helseforetakenes styring og oppfølging Riksrevisjonene anfører at Helseforetakene har et helhetlig ansvar for sin virksomhet og skal løpende vurdere hvordan ressursene skal disponeres på en mest mulig effektiv måte. Dette gjelder også vurderingen av behov for kapital opp mot andre innsatsfaktorer. Investeringsaktiviteten styres av helseforetakenes budsjetter for investeringer, som behandles årlig av styrene i de regionale helseforetakene. Ledig likviditet fra driften og investeringsbehov danner grunnlaget for investeringsbudsjettene. Vedlikehold er en kostnad på linje med andre kostnader, og det er helseforetakets oppgave å foreta løpende vurdering og avveining av denne innsatsfaktoren sett opp imot det totale oppdraget som er gitt. Videre heter det innledningsvis i rapporten...at revisjonskriteriene som er lagt til grunn for revisjonen er basert på generelle krav om god eiendomsforvaltning. Enkelt sammenfattet er dette å gi brukerne (dvs. de som benytter arealene daglig) gode og effektive bygninger til lavest mulig kostnad. Riksrevisjonene anfører videre i sine revisjonskriterier om god styring: God styring og oppfølging innebærer at virksomhetene må etablere systemer og rutiner som bidrar til at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, at ressursbruken er effektiv, at virksomheten drives i samsvar med lover og regler, og at virksomheten har tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag. En god mål- og resultatstyring forutsetter at virksomhetsledelsen kjenner til og håndterer risiko. All styring, oppfølging og kontroll må tilpasses virksomhetens egenart, samt risiko og vesentlighet. Det må finnes relevant informasjon om eiendomsmassen for at en rasjonell, kostnadseffektiv og formålseffektiv eiendomsforvaltning skal kunne sikres. Dette omfatter blant annet informasjon og data om bygningenes tilstand, dokumentasjon knyttet til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av bygget samt lovpålagt dokumentasjon knyttet til myndighetskrav (HMS-lovgivning osv.) jf. NOU 2004:22, NS 3454 Livssykluskostnader for byggverk og NS 3424 Tilstandsanalyse for byggverk. Helseforetaksloven 38 stiller krav om at det jevnlig skal rapporteres til styret om foretakets stilling i forhold til vedtatte planer og budsjetter. I Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2007 2008) påpeker departementet at slike rapporter skal omfatte alle relevante forhold knyttet til driften, også vedlikeholdsbehov. Videre skal sykehusene ha vedlikeholdsplaner som støtter kjernevirksomheten på en slik måte at bygningsmassen er hensiktsmessig og forutsigbar. Departementet har ansvaret for å sørge for at de regionale helseforetakene har strategiske planer for sitt vedlikehold slik at nødvendige og prioriteringsmessig riktig vedlikehold gjennomføres. Side 5 av 7
3. Administrerende direktørs vurderinger Utfordringer knyttet til bygningsmassens tilstands- og vedlikeholdsnivå Generelt er det for stor del av bygningsmassen som er i drift for kjernevirksomheten som har for dårlig tilstand, selv om det også finnes bygg innen alle tilstandskategorier. I bygg med dårlig tilstand (tilstandsklasse 3) er det også stor sannsynlighet for avvik i forhold til myndighetskrav og arbeidsmiljøloven. Arbeidet med systematisk bedring av vedlikehold må intensiveres. Administrerende direktør legger derfor fram en egen sak om oppfølgingen av dette, jfr. sak 070-2011. Behov for målrettet arealutnyttelse og arealutvikling Helse Sør-Øst har klassifisert alle arealene i henhold til nasjonalt klassifikasjonssystem for sykehusbygg. Dette arbeidet er nå under revisjon, sammen med de øvrige regionale helseforetakene. Gjennom arbeid med dette temaet i Forum for utvikling av bygg og eiendom (FUBE) er det lagt til rette for at dette arbeidet skal kunne danne grunnlag for gode arealoversikter for både eier, brukere og forvalter, slik at arealopplysningene kan gi gode grunnlagsdata for planlegging og oppfølging, også inn mot kjernevirksomheten. Dette arbeidet må styres og følges opp videre av RHFet. Mangelfullt beslutningsgrunnlag for investeringer i sykehusbygg Kommentarene til Riksrevisjonen går her i vesentlig grad på Veilederen for tidligfaseplanlegging for sykehusbygg, eventuelt hvordan denne etterleves. Denne veilederen, som er utviklet av Helsedirektoratet og nå er under revidering, vil sannsynligvis imøtekomme noe av Riksrevisjonenes innvendinger. Helse Sør-Øst RHF anser seg som pådriver for systematisering av tidligfaseplanlegging, og legger ned mye arbeid i dette, både i årlig budsjettprosesser og behandling av enkeltprosjekter. Gevinstmål ved nyinvesteringer Etablering av mål og utprøving av om gevinstrealiseringen er nådd, var dårlig besvart og dokumentert hos helseforetakene. Riksrevisjonens påpekning er relevant for flere av prosjektene som er gjennomført og under planlegging. Helse Sør-Øst må sette tydeligere krav til dokumentasjonen her, og også arbeide videre med metoder for oppfølging av gevinstrealisering. Dette gjelder både for føringer for hvordan gevinstpotensialet skal beregnes, metoder for måling og oppfølging. Riksrevisjonen påpeker også at gevinstmål må kommuniseres og forankres i organisasjonene som skal oppnå målene. De regionale helseforetakenes styring og oppfølging Når det gjelder de regionale helseforetakenes styring og oppfølging, har Riksrevisjonen lagt kriterier til grunn som krever at det er tilstrekkelige ressurser på regionalt nivå til å etablere systemer og metoder for både styring, kontroll og måling, samt sørge for tilstrekkelig informasjonsinnhenting for å ta riktige beslutninger på overordnet nivå. Videre tillegges RHFene Side 6 av 7
overordnet ansvar å påse at lover og regler overholdes og at avvik blir behandlet og lukket., gjennom det styrearbeid som utøves i helseforetakene. Helse Sør-Øst RHF har det siste året økt bemanningen (til totalt 3) i den regionale eiendomsavdelingen med en stilling for å styrke dette arbeidet. Gjennom nettverksarbeid i FUBE er det også etablert en arena hvor det kan drives et systematisk forbedringsarbeid. Det har imidlertid vist seg at denne arbeidsformen i nettverk krever god tid til prosesser. Det må derfor vurderes om resultater innen de omhandlede områdene i Riksrevisjonens rapport kan nås tilstrekkelig raskt med dette arbeidet, eller om det må foretas andre tiltak i organiseringen i forbedringsarbeidet for fullt ut å kunne tilfredsstille de krav som Riksrevisjonen legger til grunn. Dette må konkluderes i forbindelse med tilbakemelding til styret om eiendomsstrategien og behandling av avvikene i Riksrevisjonens rapport. Trykte vedlegg: Ingen Utrykte vedlegg: Riksrevisjonenes rapport eiendomsforvaltning i helseforetakene http://www.riksrevisjonen.no/rapporter/sider/eiendomsforvaltningenhf.aspx Side 7 av 7