Årsmelding 2009 Byombudet
Til Bystyret I samsvar med Instruks for byombudet i Bergen kommune 7, gir byombudet med dette melding om sin virksomhet i 2009. Byombudets instruks følger som vedlegg. Bergen, mai 2010 Erik Dahl byombud 1
INNHOLD side I Organisering, instruks, arbeidsform 3 I.1 Organisering. 3 I.2 Instruks. 3 I.3 Arbeidsform.. 4 I.4 Informasjonsmøter, utadrettet virksomhet.. 4 II Virksomheten 5 II.1 Henvendelser. 5 II.2 Oversikt over saker. 5 II.3 Tilsynsordning for personer med utviklingshemming... 6 II.4 Tilsyn med botilbudet ved Alrekstad skole.. 6 II.5 Utvidelse av pasientombudsordningen. 7 III Kommentarer 8 Vedlegg Instruks for byombudet i Bergen kommune 2
I Organisering, drift, arbeidsform I.1 Organisering, drift Byombudet er opprettet som en permanent ordning av Bergen bystyre og skal påse at det i den kommunale forvaltning ikke blir gjort feil eller urett mot den enkelte innbygger. Byombudet holder til i 7. etasje i Bergen Rådhus og mottar administrative og tekniske støttetjenester fra bystyrets kontor. Byombudet bestod i 2009 av: Byombud: Rådgiver: Rådgiver: Erik Dahl Benedicte Gram-Knutsen Torill Vebenstad Det er opprettet tilsynsordning for utviklingshemmede i Bergen kommune, bystyresak 224-07. Ordningen ivaretas på bystyresiden ved byombudet. Torill Vebenstad er ansatt som rådgiver for å ivareta oppgavene knyttet til ordningen. Det er etablert tilsynsordning for bo- og miljøtilbudet ved Alrekstad skole. Ordingen ivaretas på bystyresiden ved byombudet. I.2 Instruks Hovedinnholdet er følgende: Byombudet er bystyrets uavhengige kontrollorgan for den kommunale forvaltning Byombudet skal arbeide for at det i den kommunale forvaltning ikke blir gjort urett mot byens innbyggere Byombudet skal ha spesiell fokus rettet mot eldre og særlig pleietrengende og barn og unge Byombudet skal se til at kommunalt ansatte ikke gjør feil eller forsømmer sine plikter Byombudet skal informere publikum om regler for kommunal saksbehandling og bistå ved klager Byombudet kan ta opp faglige og administrative forhold direkte med den instans det gjelder Det forvaltningsorgan saken gjelder skal alltid høres Byombudet kan påpeke at det er gjort feil eller er utvist forsømmelige forhold i den kommunale forvaltning 3
I.3 Arbeidsform Byombudet er etablert som et uavhengig kontrollorgan og skal arbeide for at det i den kommunale forvaltning ikke blir gjort urett mot den enkelte innbygger. Det fremgår av instruks for byombudet at i tillegg til den generelle funksjonen overfor hele den kommunale forvaltning skal byombudet ha spesiell fokus rettet mot kommunens eldre og særlig pleietrengende og barn og unge. En viktig oppgave ved ombudskontoret er å gi informasjon, råd og veiledning til de som henvender seg. Henvendelsene gjelder både klager på kommunens behandling av enkeltsaker og forespørsler av mer generell karakter. Det er et mål at saker løses på lavest mulig nivå med minst mulig brevveksling. Det er en akseptert arbeidsform at byombudet tar direkte kontakt med saksbehandler på den aktuelle avdeling. I praksis løses de langt fleste saker på denne måten. Slik tilnærmingsmåte forutsetter at man har tillit og respekt for hverandres arbeidsoppgaver. Byombudet har som sin primære oppgave å ivareta innbyggernes interesser, påse at spillereglene blir fulgt. Det er samtidig viktig å presisere at byombudet ikke er en partsrepresentant for de som tar kontakt. I en del konfliktsaker har det vist seg formåltjenlig at byombudet deltar på møte med klager og involvert avdeling med sikte på å løse saken. Byombudets deltakelse i slike møter har medført at saken har fått en løsning som partene kan akseptere. Dersom det i forbindelse med enkeltsaker oppdages feil/mangler ved rutiner tas dette opp med den avdeling det gjelder. Slike tilbakemeldinger til avdelingene vil være nyttig i forbindelse med kvalitetssikring og arbeid med gjennomgang av rutiner, og vil på den måten få betydning utover løsning av den enkelte sak. I.4 Informasjonsmøter, utadrettet virksomhet Byombudet er avhengig av en konstruktiv og god dialog med kommunens ulike avdelinger. Et satsingsområde har derfor vært å delta på avdelingsmøter for å orientere om byombudsordningen. Ved å delta på denne type informasjonsmøter har det vist seg å være lettere å få en god dialog i forbindelse med henvendelser i enkeltsaker. Det er utarbeidet brosjyre som gir nærmere opplysninger om hva byombudet kan hjelpe med. Brosjyren skal være tilgjengelig i alle kommunens ekspedisjoner som har publikumskontakt. Informasjon om ombudsordningen er også tilgjengelig på kommunens internettsider. Byombudet har felles samarbeidsmøter med Konfliktrådet i Hordaland og Forbrukerrådet. Et resultat av dette samarbeidet er bl.a. åpen dag som arrangeres to ganger årlig. Publikum inviteres til å komme med sine spørsmål og problemer. Åpen dag er med på å synliggjøre de ulike ordningene, samtidig som man møter et bredere publikum enn de som oppsøker oss på kontoret. 4
Det er etablert nettverk med andre kommunale ombudsordninger. Intensjonen er å samle kommunale ombud for å sette aktuelle tema på dagsorden samt diskutere problemstillinger knyttet til ombudsrollen. Slike møter er nyttige og bidrar til utveksling av erfaring med andre kommuner. II Virksomheten II.1 Henvendelser Det har i de senere år vært en klar tendens til at publikum tar kontakt med byombudet muntlig, og da i hovedsak pr. telefon. Dersom det er behov for en nærmere gjennomgang av saken avsettes det tid til timeavtale. En stor del av dette arbeidet består i å håndtere klager samt gi informasjon, råd og veiledning til enkeltpersoner. Byombudet mottok i 2009 ca. 1500 henvendelser. Det er kun saker som krever en nærmere oppfølging som inngår i det statistiske materialet. Av disse resulterte 503 i konkrete saker. Det er en økning av personer med sammensatte behov som trenger mer omfattende bistand. Økningen i antall saker/henvendelser har blant annet sammenheng med etablering av tilsynsordning for utviklingshemmede. Byombudet mottar fortsatt mange henvendelser fra misfornøyde brukere av NAV trygd og arbeid. Lang saksbehandlingstid hos NAV er den vanligste årsaken til kontakt. For dem det gjelder er det fortvilende når helt grunnleggende velferdsordninger ikke fungerer tilfredsstillende. Selv om den statlige delen av NAV ligger utenfor vårt mandat prøver vi etter beste evne å formidle videre til rette vedkommende. II.2 Oversikt over saker Fordeling av behandlede saker mellom byrådsavdelingene 2009 2008 2007 2006 Byrådsavdeling for byutvikling 87 64 94 112 Byrådsavdeling for oppvekst 22 27 25 18 Byrådsavdeling for helse og inkludering 369 235 245 264 Byrådsavdeling for finans, kultur og næring 25 38 28 26 503 364 392 420 5
II. 3 Tilsynsordning for personer med utviklingshemming. Egen tilsynsordning for personer med utviklingshemming trådde i kraft 01.01.08, og inngår som en integrert del av de områder byombudet dekker. Ordningen innebærer at byombudet har et spesielt fokus på det kommunale tjenestetilbud til personer med utviklingshemming. Dette gjøres gjennom håndtering og oppfølging av henvendelser i enkeltsaker. I form av bistand som hjelp til søknad, utforming av klage samt råd og veiledning. Enkeltsaker der byombudet har bistått i 2009 har bl.a. vært klagesaker ifht. avlastningstilbud, støttekontakt, omsorgslønn og brukerstyrt personlig assistanse. Faglige og administrative problemstillinger og utfordringer som byombudet blir gjort kjent med gjennom dette arbeidet er blitt tatt opp med kommunens ledelse. Byombudet skal også drive informasjon og utadrettet virksomhet, både ut mot tjenesteapparatet, brukere, pårørende og hjelpeverger. Også i 2009 har det vært fokus på å få ut informasjon om ordningen. Dette har blitt gjort ved bl.a. deltakelse på informasjonsmøter botjenesten har hatt for pårørende/hjelpeverger, medlemsmøter i brukerorganisasjonene, samt møter ute i fagavdelingene (botjenesten, avlastningsenheten, dagtjenester og forvaltningsenhetene). Brukerorganisasjonene er viktige samarbeidspartnere og premissleverandører, og kontakten med dem skjer gjennom etablerte fora med jevnlige møter. II.4 Tilsyn med botilbudet ved Alrekstad skole Bergen bystyre vedtok i bystyresak 272-07 å etablere tilsynsordning ved bo- og miljøtilbudet ved Alrekstad skole. Byombudet har i løpet av 2009 gjennomført to tilsyn (vår og høst). Tilsynene ble gjennomført ved besøk på botilbudet, gjennomgang av dokumentasjon og intervju med ansatte. I forkant av tilsynene ble det sendt ut informasjon til elever/foresatte med tilbud om samtaler. Tema for tilsynene har vært: taushetsplikt og håndtering av taushetsbelagte opplysninger, brukermedvirkning og tvang. Det foreligger egen rapport etter tilsynene. II. 5 Utvidelse av pasientombudsordningen 1. september 2009 ble pasientombudsordningen utvidet til også å gjelde for kommunale helseog sosialtjenester. Byombudet har en dialog med Pasientombudet i Hordaland og vil gi tilbakemelding til komite for helse- og sosial når vi har nærmere informasjon om hvordan ordningen fungerer. 6
Kap. III Kommentarer Innledning Bergen kommune har i sin virksomhet som sitt viktigste formål å holde seg til lover, forskrifter og vedtak fattet av politiske organ. Det er i denne forbindelse viktig at kvaliteten på saksbehandlingen prioriteres. Gode kunnskaper, om kravene blant annet i forvaltningsloven, er viktig for å sikre riktige avgjørelser. Kommunens avdelinger skal gjennom sin saksbehandling ivareta hensynet til god forvaltningskikk, likebehandling og rettsikkerhet. Byens innbyggere skal ha tillitt til at kommunens styring og inngrep er begrunnet, rettferdig og forutberegnelig. Når det gjelder saker som anses som enkeltvedtak er byombudets oppgave først og fremst å orientere om de rettigheter man har som part i saken. De avgjørelser som fattes skal tilfredsstille visse kvalitetskrav som er nedfelt i lovverket. Særlig gjelder dette krav til begrunnelse, rett til å påklage vedtaket, men også det å gjøre seg kjent med sakens dokumenter kan være viktig for å få innsikt i grunnlaget for avgjørelsen. Realitetene i saken er det klageinstansen som skal ta stilling til. For at innbyggerne skal kunne ivareta sine rettigheter kreves det kunnskap om gjeldende regelverk. Lover og forskrifter som har stor betydning for den enkelte innbygger er økende. Formålet med denne type lovgivningen er i stor utstrekning å fordele goder på en mest mulig rettferdig måte. Samtidig er det en kjensgjerning at en økning i antall rettigheter medfører behov for bistand for å oppnå det man har krav på. Det bør være en offentlig oppgave å sørge for at den enkelte får kunnskap om sine rettigheter uavhengig av om vedkommende har ressurser til dette selv. I denne forbindelse er det positivt at Bergen kommune har ordning med byombud hvor en kan få nødvendig råd og veiledning, og samtidig hjelp til å følge opp sin sak. Det kan være vanskelig å trekke generelle konklusjoner om kommunens saksbehandling basert på de sakene som har vært gjenstand for behandling. Med utgangspunkt i mottatte henvendelser / klager kommenteres nedenfor noen tendenser som gjør seg gjeldende ved kommunens saksbehandling. Saksbehandlingstid /tilgjengelighet Som tidligere år mottar byombudet et stort antall henvendelser som gjelder saksbehandlingstid og dårlig tilgjengelighet. Innen helse- og sosialtjenesten er det spesielt viktig med god tilgjengelighet. Videre er det viktig at de som søker hjelp blir møtt med respekt og ellers behandlet på en skikkelig måte. Særlig fokus på saksbehandlingstid og tilgjengelighet vil alltid være en viktig ombudsoppgave. Nå er det ikke slik at denne type saker kun gjør seg gjeldene innen helseog sosial. Disse sakene fordeler seg også på øvrige avdelinger med mye publikumskontakt. I de senere år har det skjedd store endringer i organiseringen av kommunens telefontjenester. Mange avdelinger har avviklet sine lokale sentralbord og de fleste telefonhenvendelser håndteres nå gjennom sentralbordet i Bergen rådhus. I denne forbindelse er det viktig at den enkelte ansatte sørger for å opplyse om fravær og at evt. telefonbeskjeder håndteres og besvares så raskt som mulig. 7
Informasjonsbrev - foreløpig svar Det følger av forvaltningslovens 11 a at det skal gis foreløpig svar når sak ikke kan behandles innen rimelig tid. Det er viktig at saker ikke blir liggende ubehandlet over lengre tid uten at det blir gitt nærmere informasjon om dette. De fleste av kommunens avdelinger har etablert gode rutiner på dette området og unngår på den måten mye ergrelse og unødvendige henvendelser fra publikum. Kombineres slik melding med informasjon om den videre saksgang bidrar dette til å øke kvaliteten på saksbehandlingen. Klagesaker Det er viktig prinsipp innen offentlig forvaltning at vedtak kan påklages. I forhold til det totale antall vedtak er det relativt sett få som benytter denne retten. I de tilfeller det foreligger gode grunner til å påklage vedtaket er byombudet behjelpelig med utforming av klage. Skal klageadgangen være reell er det viktig at disse sakene undergis en rask og korrekt behandling. Det er ingen grunn for at administrasjonens saksbehandling skal ta særlig lengre tid med forberedelse av klagen enn de brukte på behandling av selve saken. Sosialtjenestens bruk av vilkår Sosialtjenestelovens 5-3 første ledd gir hjemmel til bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk stønad. Bestemmelsen inneholder nærmere krav til bruken av vilkår. Det sentrale vurderingstema er at det skal være tilstrekkelig nær saklig sammenheng mellom vedtak og vilkår. Det er videre et krav om forholdsmessighet i bruken av slikt virkemiddel. Bruk av vilkår gir sosialtjenesten mulighet til å motivere, kontrollere eller påvirke bruker til ønsket adferd. For at bruken av vilkår skal fungere etter sin hensikt er det imidlertid viktig at bruker har fått nødvendig kunnskap om forhold som krever en eller annen aktivitet fra deres side. Undersøkelser har vist at mottakere av sosialhjelp i liten grad leser selve vedtaket og det kan også virke tilfeldig om innholdet formidles på annen måte. Byombudet har i tidligere årsmeldinger tatt opp at sosialtjenesten må utarbeide mer brukervennlige vedtak. I de tilfeller vedtaket inneholder uforholdsmessig mange vilkår er det stor risiko for at bruker ikke får med seg viktig informasjon. Det er derfor viktig at innholdet kommuniseres på en hensiktsmessig måte i dialog med bruker. Tildeling av sykehjemsplass Byombudet har hatt en økning av henvendelser som gjelder tjenester til eldre. I all hovedsak er dette henvendelser fra pårørende der bruker er blitt så dårlig fungerende at behov for sykehjemsplass gjør seg gjeldende. Byombudet har en god dialog med forvaltningsenhetene og har forståelse for de utfordringer enhetene jobber under. Manglende sykehjemsplasser gjør arbeidshverdagen svært vanskelig for saksbehandlerne som opplever et krysspress mellom fortvilte pårørende og det faktum at det ikke er nok sykehjemsplasser til en sterkt pleietrengende gruppe. Det er viktig at man i de tilfellene hvor bruker oppfyller vilkårene til sykehjemsplass gir tjenester på et forsvarlig nivå i påvente av plass. En god dialog med pårørende er avgjørende for å kunne sikre bruker, samt opprettholde tilliten til at kommunen ivaretar bruker i påvente av plass. 8
Barnevernet Byombudet har ikke mange klager på barnevernet. Dette skyldes at i de tunge barnevern sakene har foreldrene krav på fri rettshjelp. Byombudet mottar imidlertid en del henvendelser der foreldre har tatt kontakt da de er missfornøyd med den hjelpen deres barn/ungdom får av barneverntjenesten. I disse sakene er det ofte foreldrene selv som har tatt kontakt med barnevernet for å få hjelp. Foreldrene mener at barnevernet ikke har satt inn nødvendige tiltak. En del klager også på manglende informasjon om ungdommer i tiltak og dårlig kommunikasjon med barnevernet. Henvendelsene kommer i mange tilfeller fra ulike aktører, blant annet fosterforeldre, avlastningsfamilier og fraskilte foreldre uten den daglige omsorg. Mye av vårt arbeid i disse sakene går på realitetsorientering samt råd og veiledning i forhold til de aktuelle problemstillingene. Videre har en viktig funksjon vært å bringe sakene videre i systemet, enten det er kommune, fylkesmannen eller advokat. Brukermedvirkning Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samråd med bruker. I dette ligger at det skal legges stor vekt på hva bruker selv mener og brukermedvirkning skal stå i fokus ved utforming av hjelpetilbudet. Byombudet får mange henvendelser fra brukere som mener deres ønsker og meninger ikke blir vektlagt. Konfliktnivået i disses sakene er ofte høyt og bruker får et tilbud som i liten grad kan nyttiggjøres. Brukermedvirkning er en utfordring for tjenesteapparatet. Det krever at bruker i større grad blir involvert i utforming av et tilbud og at man har en løpende dialog. Byombudet mener imidlertid at fokus på brukermedvirkning vil være ressurssparende og kvaliteten på de kommunale tilbudene vil styrkes. Samarbeid mellom etater Det er en utfordring for hjelpeapparatet å få til et bredere samarbeid mellom stat og kommune. Videre har det også vist seg vanskelig for etater og avdelinger innad i kommunen å samarbeide. Budsjettansvar i den enkelte enhet har vanskeliggjort samhandling og god tilrettelegging av tjenestene. Resultatet kan bli at hjelpetilbudet ikke innehar den kvalitet som er nødvendig for å få i stand et helhetlig hjelpetilbud. Brukere med særlige behov Byombudet har i de senere år hatt fokus på brukere som ikke evner å ivareta sine egne interesser. Dette gjelder både i forhold til eldre og pleietrengende, psykisk syke og rusmisbrukere. Disse brukerne har gjerne ikke pårørende eller nettverk som kan bistå dem. Kommunens avdelinger jobber under stort press og brukere som verken klager eller har noen til å hjelpe seg risikerer å ikke bli prioritert. Kommunen har en utfordring i forhold til å etablere rutiner som sikrer at disse blir fanget opp av hjelpeapparatet. Gjennom byombudets utadrettede virksomhet og kontakt med arbeidsmarkedsbedrifter har vi fått informasjon om at det bor en del voksne utviklingshemmede i egen bolig som er uten nettverk, familie eller hjelpeverge. Noen av disse begynner å bli eldre og får et økende behov for tjenester. 9
En utfordring kommunen står overfor i forhold til disse personene er hvordan fange opp endring i bistandsbehov og videre sikre at de gis et tjenestetilbud som ivaretar den enkelte. Avlastning Byombudet har gjennom enkeltsaker blitt kjent med at kommunen innvilger familier avlastning uten at der er blitt gitt noen dato for oppstart av tilbudet. I flere av sakene har familier ventet opp mot et år på at vedtak skal bli iverksatt. Når det foreligger positivt vedtak uten dato for iverksetting fratas man muligheten til å påklage vedtaket. Avlastning er et viktig tiltak for at mange barn med utviklingshemming skal kunne få sin oppvekst hjemme med foreldre og søsken. Det er god forebyggingen og langt rimeligere enn et heldøgnstilbud. En av grunnene til at dato for iverksettelse ikke kan gis i vedtakene er at avlastningsboligene benyttes til heldøgnstilbud for mellom av 10 og 15 personer med utviklingshemming som venter på plass i bofellesskap/barnebolig. Disse legger pr. i dag beslag på over 10 hele avlastningsplasser. 10
Vedlegg: INSTRUKS FOR BYOMBUDET I BERGEN KOMMUNE Vedtatt av Bergen bystyre 16. desember 2002 1 Formål Byombudet skal, som uavhengig kontrollorgan på vegne av bystyret, arbeide for at det i den kommunale forvaltning ikke blir gjort urett mot den enkelte borger og at kommunens ansatte og andre som virker i kommunens tjeneste, ikke gjør feil eller forsømmer sine plikter overfor kommunens innbyggere. 2 Arbeidsområde Byombudets arbeidsområde omfatter den kommunale forvaltning og alle som virker i dens tjeneste med unntak av avgjørelser som treffes av bystyret. Byombudet har hele byens befolkning som målgruppe og skal ha fokus spesielt rettet mot kommunens eldre og særlig pleietrengende og barn og unge. Bystyret fastsetter instruks for byombudets virksomhet. For øvrig utfører Byombudet sitt arbeid selvstendig og uavhengig av kommunen. 3 Arbeidsoppgaver Byombudet skal informere publikum om regler for kommunal saksbehandling, herunder klageordninger. I den utstrekning det er ressurser til det, skal Byombudet bistå ved utforming og ekspedisjon av klager. Publikum kan klage til Byombudet over så vel saksbehandlingen som vedtak i en sak. Gjelder klagen vedtak i en sak, skal den administrative klageadgangen være utprøvd før Byombudet kan behandle klagen. Byombudet kan ikke behandle saker som er eller har vært til behandling hos Sivilombudsmannen eller som står for eller har vært behandlet av domstolene. Byombudet kan etter henvendelse eller av eget initiativ ta opp faglige og administrative forhold som ombudet mener kan forbedres direkte med den instans forholdet gjelder. I den utstrekning det er ressurser til det, skal Byombudet drive oppsøkende virksomhet for å kartlegge problemer prioriterte brukergrupper møter i den kommunale forvaltningen. 4 Rett til opplysninger Forvaltningen har rett og plikt til å legge frem alle dokumenter for Byombudet, innenfor de rammer Forvaltningsloven og Offentlighetsloven setter. Byombudet kan ikke informere klageren om andre dokumenter enn de klageren har adgang til etter Forvaltningsloven eller Offentlighetsloven. 5 Uttalelser fra Byombudet Det forvaltningsorgan eller vedkommende saken gjelder, skal alltid gis anledning til 11
å uttale seg før Byombudet gir uttalelse. Byombudet kan påpeke at det er gjort feil eller utvist forsømmelige forhold i den kommunale forvaltning. Byombudets uttalelse er av rådgivende karakter. Byombudet skal underrette dem saken gjelder om resultatet av byombudets behandling. Byombudet kan også gi overordnet forvaltningsorgan slik underretning. Byombudet avgjør selv om, og hvilke form, offentligheten skal meddeles behandlingen av en sak. 6 Taushetsplikt Byombudet har taushetsplikt i samsvar med Offentlighetsloven og Forvaltningslovens bestemmelser. Taushetsplikten varer også ved etter byombudets fratreden. 7 Årsmelding Byombudet skal avgi årlig rapport om sin virksomhet til bystyret innen utgangen av mars hvert år. Dersom det er oppdaget mangler ved klageordninger, saksbehandlingsrutiner eller annen kommunal praksis, bør Byombudet peke på dette i meldingen. Meldingen bør videre inneholde en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som Byombudet mener har alminnelig interesse. 12