Sakshandsamar, innvalstelefon Håvard Rød, 5557 2143 Vår dato 07.03.2014 Dykkar dato 15.01.2014 Vår referanse 2014/909 331.1 Dykkar referanse 13/2925 Bergen kommune, Postboks 7700, 5020 Bergen BERGEN KOMMUNE - BUDSJETT OG ØKONOMIPLAN Fylkesmannen har mottatt særutskrift av bystyresak om budsjett for 2014 og økonomiplan 2014-2017, vedtatt i bystyremøte 18.desember 2013. Kommunen er ikke under statlig kontroll og godkjenning etter kommuneloven 60. Etter 15 i forskrifter om årsbudsjettet skal årsbudsjettet, slik det er vedtatt av kommunestyret, legges frem som eget dokument innen 15. januar. Økonomiske oversikter skal i henhold til forskriftene være utarbeidet innen 1. mars i budsjettåret. Etter kommuneloven 45 tredje punkt skal innstillingen til årsbudsjett ha vært lagt ut til offentlig gjennomsyn i minst 14 dager før behandling i kommunestyret. Det er lagt opp til reduksjon i skatteøret for kommunene fra 11,6 prosent i 2013 til 11,4 prosent i 2014. Frie inntekter Kommunen har budsjettert med kr. 7.859.943.200,- i skatt på formue og inntekt for 2014. I 2013 var det en samlet skatteøkning for kommunene i landet på 5,7 %. Det er nå regnet med en skatteøkning for kommunene fra 2013 til 2014 med 3,7 %. Kommunen sitt skattenivå i forhold til landsgjennomsnittet var i 2013 110,6 %. I rammeoverføring til kommunene er det symmetrisk inntektsutjevning. Kommunen sitt skattenivå er over landsgjennomsnittet, og den blir derfor trukket i 2014 med 60 % av differansen mellom eget skattenivå og landsgjennomsnittet. Kommunen sine frie inntekter består av ordinær skatt og statlig rammeoverføring, fratrukket inntektsutjevning. Sum frie inntekter er budsjettert til kr. 12747,7 mill. Dette består av skatt (kr. 7859,9 mill.) og rammeoverføring med fratrekk for inntektsutjevning (kr. 4887,8 mill.). Inntektsprognosen er nå oppdatert med endelige innbyggertall pr. 01.01.2014 og innkommet skatt i 2013. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
De frie inntektene i budsjettet ligger om lag kr. 52 mill. høyere enn i den siste inntektsprognosen. Kommunen må følge inntektsutviklingen nøye gjennom året i forhold til budsjettet. Utviklingen i de frie inntektene må bli vurdert nærmere i forbindelse med første tertialrapport og behandlingen av denne i bystyret. Innkommet skatt i 2013 for kommunen var om lag kr. 43 mill. lavere enn i justert budsjett. På grunn av inntektsutjevningen var netto inntektstap i de frie inntektene lavere enn dette. I justert budsjett for 2013 ble skatteinntektene og de frie inntektene øket i forhold til opprinnelig vedtatt budsjett. Andre generelle statstilskudd Andre generelle statstilskudd er samlet budsjettert med om lag kr. 360,8 mill. Det består for en stor del av integreringstilskudd til bosetting av flyktninger (kr. 294,3 mill.). I tillegg består andre generelle statstilskudd av rentekompensasjon skoleinvesteringer ( både tidligere og ny ordning ), kompensasjon for renter og avdrag av Reform 97 og kompensasjonstilskudd for renter og avdrag etter Handlingsplanen for eldre. Eiendomsskatt Det er budsjettert med kr. 204 mill. i eiendomsskatt for 2014. Eiendomsskatten for boliger er tatt bort fra og med 2012 og videreført på næringseiendommer. Takseringen som ble gjennomført 2004-2006 er benyttet som grunnlag for utskriving av eiendomsskatten på næringseiendommer fra og med 2012. Eiendomsskatt for 2014 er vedtatt med fem promille av takst på verk og bruk og annen næringseiendom i hele kommunen. Eiendomsskatten var også for 2013 fem promille av takseringsgrunnlaget. Innkommet eiendomsskatt i 2013 var kr. 201 mill. Renteinntekter og utbytte Det er budsjettert renteinntekter og utbytte med til sammen kr. 479,5 mill., fordelt på kr. 150,5 mill. i renteinntekter og kr. 329 mill. i utbytte fra selskap. Utbyttet fra BKK AS utgjør den største delen av samlet utbytte med kr. 300 mill. (37,75 prosent av samlet utbytte BKK kr. 800 mill.). I økonomiplanen er utbytteinntektene fra BKK AS foreløpig videreført for de neste årene på det samme årlige nivået som i år, men størrelsen på inntektene vil bli vurdert nærmere i revisjon av planen. Det er i vedtatt budsjett en avsetning på om lag kr. 53 mill. til disposisjonsfond av utbyttet fra BKK, som en reserve for usikkerhet knyttet til reell størrelse på utbyttet. Det er i budsjettet lagt opp til lav driftsfinansiering av investeringer (kr. 62,3 mill.) sammenlignet med det kommunen får i utbytte fra BKK i år (kr. 300 mill.). Det bør være en målsetning at kommunen over tid har en like høy årlig driftsfinansiering av investeringer som det kommunen mottar i utbytte fra BKK, slik at lånebehovet til investeringer blir mindre. Det vil også bidra til større fleksibilitet dersom utbyttet skulle svikte, for eksempel i forhold til nåværende inntektsnivå. 2
Lønns- og prisøkning Prisindikatoren for kommunesektoren for 2014 er i vedtatt statsbudsjett 3,1 %. Forventet lønnsvekst inngår i denne med 3 ½ prosent. Lønn teller knapt 2/3 av prisindikatoren mens resten er forventet prisvekst på varer og tjenester. Avdrag I økonomireglene er det gitt minimumskrav for størrelsen på årlige avdrag. Etter kommuneloven 50 syvende ledd kan gjenværende løpetid for kommunen sin samlede gjeldsbyrde ikke overstige den veide levetiden for kommunen sine anleggsmidler ved det siste årsskiftet. Det er budsjettert med kr. 351,5 mill. i ordinære avdrag i driftsbudsjettet. Dette er avdrag for bykassen inklusiv Bergen Kommunale Bygg. Avdrag på formidlingslån blir ført i investeringsbudsjettet og utgjør kr. 74,9 mill. i ordinære avdrag. Vi har vurdert avdragsnivået i budsjettet i forhold til kommunen sin lånegjeld ved utgangen av 2013. Ordinære avdrag i budsjettet, kr. 351,5 mill., utgjør omlag 3,5 prosent av kommunen sin langsiktige gjeld ved utgangen av 2013. Beregningsgrunnlaget er langsiktig gjeld i regnskapsbalansen pr. 31.12.2013 (kr. 12 ½ mrd.) fratrukket lån til videre utlån (kr. 2 ½ mrd.). Fylkesmannen anbefaler kommunene å betale minst 3 ½ - 4 prosent ordinære avdrag (drift) av lånegjelden. Kommunen bør opprettholde de årlige ordinære avdragene sin andel av lånegjelden over tid, det vil si ordinære avdrag for hvert år med minst 3 ½ prosent av langsiktig lånegjeld (utenom formidlingslån) ved det siste årsskiftet. Over tid er det ikke økonomisk hensiktsmessig å legge avdragene lavt da det vil øke kommunen sine årlige renteutgifter. De årlige ordinære avdragene i kommunen lå for noen få år tilbake på et noe høyere nivå i forhold til gjelden, det vil si i overkant av fire prosent. Vi anbefaler at kommunen ikke reduserer avdragene ytterligere etter 2014 i forhold til størrelsen på den langsiktige gjelden. Det er viktig at minstenivået på 3 ½ prosent årlig i ordinære avdrag av gjelden blir opprettholdt over tid. I forbindelse med ordinære avdrag og lånegjeld blir det vist til omtale av OBS-prosjekt under eget punkt i dette brev. Driftsresultat Kommuneloven 46 punkt 6 legger til grunn at det blir budsjettert med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, ordinære avdrag og nødvendige avsetninger (inkl. inndekning av underskudd). Paragraf 3 i forskriftene om årsregnskapet presiserer nærmere det driftsregnskapet og investeringsregnskapet skal omfatte, for eksempel må som hovedregel en inntekt og innbetaling som ikke er løpende bli ført i investeringsregnskapet. 3
Det er anbefalt generelt at kommunene bør ha et netto driftsoverskudd i regnskapet på minimum 3 % av driftsinntektene. Dette er viktig for å kunne sette av midler som en driftsreserve og til finansiering av investeringer nå eller senere. Fra og med 2010 har det vært endring i hvordan kommunene kan disponere momsrefusjon fra investeringer. Det har vært en overgangsperiode fra 2010 og til og med 2013 med økende grad av overføring av momskompensasjon fra driftsregnskapet til finansiering av investeringer. Fra budsjett- og regnskapsåret 2014 skal hele kompensasjonen for merverdiavgift av investeringer bli inntektsført direkte i investeringsregnskapet. Over tid vil omleggingen i momskompensasjonsordningen bidra til å gi lavere rente- og avdragsutgifter som følge av mindre grad lånefinansiering av nye investeringer. Endringen i ordningen fra 2013 til 2014 bidrar til at kommunene får et svakere netto driftsoverskudd når momskompensasjon fra investeringer blir inntektsført direkte i investeringsregnskapet istedenfor i driftsregnskapet. Kommunen hadde et netto driftsoverskudd i 2013 (foreløpig regnskap) med kr. 290,6 mill. Netto driftsoverskudd for 2013 utgjør 1,7 prosent av driftsinntektene. Netto driftsoverskudd i regnskap for 2013 må bli vurdert som relativt svakt og det er lavere enn den generelle anbefalingen på minst 3,0 prosent av driftsinntektene. Av netto driftsoverskudd i 2013 (foreløpig rekneskap) blir kr. 163 ½ mill. overført til finansiering av investeringer og kr. 127,2 mill. til netto avsetninger. I vedtatt budsjett for 2014 er det et netto driftsoverskudd med kr. 50,3 mill. Netto driftsoverskudd i budsjett 2014 utgjør ca. 0,3 prosent av driftsinntektene. Selv om omlegging i 2014 - med direkte inntektsføring av momskompensasjon for investeringer i investeringsbudsjettet - bidrar til å svekke netto driftsoverskudd, må netto driftsoverskudd i budsjettet bli vurdert som svakt. Det lave netto driftsoverskuddet i budsjettet har til en viss grad sammenheng med at det er utgiftsført flere engangstiltak i driftsbudsjettet som er planlagt finansiert gjennom bruk av disposisjonsfond. Dette er utbedring av inneklima på skoler, bevilgning knyttet til underskudd i Bergen hjemmetjenester KF og flytting av legevakt m.m. Lave netto driftsoverskudd har delvis også sammenheng med at utgiftene til vedlikehold er - og vil bli ytterligere - trappet opp. Vi har tidligere kommentert at prioritering av vedlikehold er fornuftig og sunn økonomiforvaltning på lengre sikt, selv om det bidrar til svakere økonomiske nøkkeltall på kort sikt. Utgiftene til vedlikehold ble trappet opp med kr. 40 mill. fra 2012 til 2013, og blir trappet opp med ytterligere kr. 80 mill. i 2014 og med nye kr. 15 mill. hvert år i perioden 2015 til 2017. Kommunen sine netto driftsoverskudd i regnskap og budsjett må likevel bli vurdert som svake, selv når vi ser resultatet i lys av de nevnte engangstiltak og styrket vedlikehold. 4
Investering, lånegjeld og kapitalutgifter De største investeringene er i skolesektoren og vann og avløp. Bykassen inkludert Bergen kommunale bygg (BKB) og Bergen Bolig og Byfornyelse KF (BBB) sine samlede investeringer for 2014 er budsjettert til i underkant av 3 ½ mrd. Avgiftsfinansierte investeringer til vann og avløp utgjør av dette ca. kr. 0,9 mrd. Investeringene blir i hovedsak finansiert med låneopptak (ca. kr. 2,8 mrd. ) og momskompensasjon. En mindre del av investeringene blir finansiert av overføring fra netto driftsoverskudd, statlig investeringstilskudd m.m. Lånegjeld ved utgangen av 2013 Bykassen sin langsiktige lånegjeld var ved utgangen av 2013 kr. 12533 mill. Det er medregnet den langsiktige gjelden til Bergen kommunale bygg (BKB ), som er en del av bykassen. Bergen Bolig og Byfornyelse KF (BBB ) og andre kommunale foretak sin gjeld er ikke medregnet i dette beløpet. Bykassen sin langsiktige lånegjeld utgjør om lag kr. 46.100,- pr. innbygger ved utgangen av 2013. Pensjonsforpliktelser er ikke regnet med i dette. I gjelden inngår også avgiftsfinansierte lån. Gjelden kan bli fordelt mellom investeringslån (ca. 4/5 ) og formidlingslån (ca. 1/5 ). Den langsiktige lånegjelden har øket relativt mye sammenlignet med nivået ved utgangen av 2012 (kr. 40.900,- pr. innbygger). Økningen er vesentlig større enn det som følger av den ordinære prisstigningen. Formidlingslån og avgiftsfinansiert gjeld skal være fullt ut selvfinansierende. For andre deler av gjelden gis kompensasjonstilskudd etter Handlingsplanen for eldre, rentekompensasjon fra tidligere og nåværende kompensasjonsordning for skoleinvesteringer m.m. Bergen Bolig og Byfornyelse KF sine investeringer i omsorgsboliger og utleieboliger skal være selvfinansierende med statlig investeringstilskudd, leieinntekter og bostøtte. Kommunen har opparbeidet et høyt akkumulert premieavvik for pensjon ved at det er betalt mer pensjonspremie enn det som er kostnadsført i regnskapene. Kommunen sitt akkumulerte premieavvik for pensjon var ved siste årsskiftet ca. kr. 2,0 mrd. Det må ses i samanheng med gjeldsnivået. Premieavviket svekker kommunen sin likviditet, og dette medfører et rentetap for kommunen. Akkumulert premieavvik må bli utgiftsført i regnskapene fremover. Premieavviket er redusert noe i forhold til ved utgangen av 2012 og det kan komme til å gå ytterligere ned, jfr. omlegging til kortere amortiseringstid for premieavvik. Finansiering av premieavviket er hovedårsaken til at kommunen sitt lånefond har høyere langsiktig gjeld enn anleggsmidler, som i hovedsak er utlån til bykassen (investeringslån og formidlingslån ). Lånefondet sin langsiktige gjeld er om lag kr. 1,8 mrd. høyere enn samlet utlån fra fondet til bykassen, kommunale bedrifter og kommunale foretak ved utgangen av 2013. Høyere innlån til lånefondet medfører større renteutgifter. Låneopptak i budsjett og økonomiplan - netto driftsresultat For 2014 er det for bykassen, inkludert BKB, planlagt å ta opp lån med om lag kr. 3,0 mrd. Budsjetterte låneopptak kan bli fordelt mellom (i mill. kr.): - Bykassen - med BKB kr. 1,6 mrd. - Avgiftsfinansierte lån (vann og avløp) kr. 0,9 mrd. 5
- Lån til videre utlån (Husbank - lån) kr. 0,55 mrd. Sum kr. 3,0 mrd. BKB tar opp lån for å finansiere bl.a. skoler og sykehjem. Kommunen sitt gjeldsnivå må bli vurdert i sammenheng med inntektsnivået og netto driftsoverskudd. Kommunen må ha et tilstrekkelig høyt inntektsgrunnlag til å betjene renteutgifter og avdrag, samt driftsutgifter som følger med selve investeringene. Netto driftsoverskudd er et godt uttrykk for om det er økonomisk grunnlag for gjeldsøkning. Kommunen må m.a.o. ha en drift som kan bære økt gjeld. I budsjettet er det lagt opp til at den langsiktige lånegjelden for bykassen inkludert BKB vil stige fra ca. kr. 12 ½ mrd. ved utgangen av 2013 til ca. kr. 14,8 mrd. ved utgangen av 2014, medregnet lån til videre utlån. Økonomiplanen legger opp til en ytterligere økning i lånegjelden til kr. 18,6 mrd. ved utgangen av 2017. Den planlagte gjeldsøkningen i økonomiplanperioden må bli vurdert som høy selv om økningen er avtagende i perioden, med størst økning i 2014. Disse tallene for gjeldsutvikling omfatter bykassen og BKB før innlemming av kommunale foretak i bykassen ( Bergen Bolig og Byfornyelse KF (BBB) og Bergen hjemmetjenester KF skal ikke lenger være kommunale foretak, men isteden inngå i bykassen som egne etater). Kommunen må unngå at lånegjelden øker for mye i de neste årene. Utviklingen må som nevnt ses i sammenheng med om kommunen har et tilfredsstillende høyt netto driftsoverskudd. I tillegg til at selve gjelden øker - som grunnlag for renteutgiftene - må det også forventes et høyere ordinært rentenivå. Kommunen sine lave netto driftsoverskudd er uttrykk for at det i bare liten grad er økonomisk grunnlag for gjeldsøkning i de neste årene. Kommunen nytter i stor grad private tjenesteutøvere. Gjelden på bygg vil derfor i større grad være lagt til private - sammenlignet med andre kommuner - men det er likevel kommunen som indirekte har den økonomiske belastningen av gjelden. Kommunen sin reelle gjeldssituasjon er derfor mer krevende enn sammenligningstall med andre kommuner gir uttrykk for (nøkkeltall regnskap o.s.v.). Størrelsen på kommunen sin lånegjeld gir - i seg selv - et for positivt bilde av gjeldssituasjonen, sammenlignet med andre kommuner. OPS prosjekter - finansielle leieavtaler Fylkesmannen har i brev av 19.desember 2013 til kommunen vurdert særskilt OPS - avtale for Søreide skole. I henhold til Kommunal Regnskapsstandard (KRS) nr. 8 ga vi i brevet bl.a. uttrykk for at skolebygget må bli ført i regnskapsbalansen som anleggsmiddel til opptakskost, med fratrekk for årlig avskrivning (1/40) fra og med utgangen av 2014. Det må bli balanseført tilsvarende langsiktig gjeld som trappes ned årlig i samsvar med avdragsprofilen. 6
Driftskonsekvensene av leieavtale for Søreide skole må bli innarbeidet i budsjett og økonomiplan. Rente- og avdragsdel av leiebetalingene må bli utgiftsført. I oversikter over kommunen sin lånegjeld og gjeldsutvikling i budsjett og økonomiplan må lån i forbindelse med finansiell leieavtale være innarbeidet som et tillegg, både for Søreide skole og eventuelle andre finansielle leieavtaler som kommunen inngår. I leieavtale for OPS - prosjektet er avdragsprofilen basert på et annuitetslån med løpetid på 25 år, det vil si at avdragene er svært lave i begynnelsen av leieperioden. Avdragene øker år for år i løpet av leieperioden og i stigende grad. Det er ikke ønskelig at inngåelse av finansiell leieavtale bidrar til avdragsforskyvning for kommunen. Kommunen må unngå en avdragsforskyvning som kan bli svært vanskelig å håndtere på lengre sikt. Avdragsprofilen for den aktuelle skoleinvesteringen vil i seg selv ikke oppfylle kravene til avdrag i kommuneloven paragraf 50 på grunn av for lave avdrag i de første årene i leieperioden. Ved å legge til grunn et minstenivå for kommunen sine samlede årlige ordinære avdrag (drift) med 3,5 prosent av lånegjelden og hvor også avdrag og gjeld knyttet til finansielle leieavtaler tas med i beregningsgrunnlaget, kan kommunen unngå å komme i konflikt med kommuneloven paragraf 50 med hensyn på årlig avdragsstørrelse. Det er på denne bakgrunn viktig at kommunen opprettholder en samlet årlig avdragsprofil tilsvarende ordinære avdrag (drift) med minst 3 ½ prosent av langsiktig lånegjeld (utenom formidlingslån) som også omfatter ordinære avdrag og langsiktig gjeld knyttet til finansielle leieavtaler. Kommunen bør legge til grunn de samme prinsippene for andre OPS prosjekter med finansielle leieavtaler som vi i dette brevet har beskrevet for Søreide skole. Oppsummering Kommunen må vurdere nærmere utviklingen i de frie inntektene i forhold til budsjettet i forbindelse med første tertialrapport og behandlingen av denne i bystyret. Kommunen sine netto driftsoverskudd i det foreløpige regnskapet og budsjettet må bli vurdert som svake og er lavere enn generelle anbefalinger som gis til kommunene. Over tid bør kommunen øke driftsfinansieringen av investeringene til et høyere nivå, jfr. nivået på inntekter fra utbytte. Kommunen må unngå at lånegjelden øker for mye i de neste årene. Utviklingen må ses i samanheng med om kommunen har tilstrekkelige høye netto driftsoverskudd. Kommunen sine lave netto driftsoverskudd - både i foreløpig regnskap 2013 og budsjett 2014 - er uttrykk for at det i bare liten grad er økonomisk grunnlag for gjeldsøkning i de neste årene. Det er viktig at kommunen for hvert år fremover opprettholder samlede ordinære avdrag (drift) med minst 3 ½ prosent av langsiktig lånegjeld (utenom formidlingslån) og at dette også omfatter ordinære avdrag og langsiktig gjeld knyttet til finansielle leieavtaler, både for Søreide skole og andre tilsvarende OPS - prosjekt. 7
Med helsing Lars Sponheim Rune Fjeld ass. fylkesmann Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. Gjenpart : BDO AS - Revisjon, Postboks 2760 Møhlenpris, 5836 Bergen 8