Saksbehandler, innvalgstelefon Håvard Rød, 5557 2143 Vår dato 26.03.2012 Deres dato 15.01.2012 Vår referanse 2012/1127 331.1 Deres referanse Bergen kommune Postboks 7700 5020 Bergen BERGEN KOMMUNE - BUDSJETT OG ØKONOMIPLAN Fylkesmannen har mottatt særutskrift av bystyresak om budsjett for 2012 og økonomiplan 2012-2015, vedtatt i bystyremøte 19.desember 2011. Vi har også mottatt hovedoversikter. Kommunen er ikke under statlig kontroll og godkjenning etter kommuneloven 60. Etter 15 i forskrifter om årsbudsjettet skal årsbudsjettet, slik det er vedtatt av kommunestyret, legges frem som eget dokument innen 15. januar. Økonomiske oversikter skal i henhold til forskriftene være utarbeidet innen 1. mars i budsjettåret. Etter kommuneloven 45 tredje punkt skal innstillingen til årsbudsjett ha vært lagt ut til offentlig gjennomsyn i minst 14 dager før behandling i kommunestyret. Det kommunale skatteøret for personlige skattytere ble redusert fra 2010 til 2011. Reduksjonen i skatteøret ble gjort for å redusere skatteinntektene sin del av samlede inntekter. Samlet for kommunene svarer dette til en like stor økning i statlig rammeoverføring. For 2012 er skatteøret for kommunene 11,6 prosent. Frie inntekter Kommunen har budsjettert med kr. 6.578.391.000,- i skatt på formue og inntekt for 2012. I 2011 var det en samlet skattereduksjon for kommunene i landet på 3,2 %. Det er nå regnet med en skatteøkning for kommunene fra 2011 til 2012 med 2,9 %. Kommunen sitt skattenivå i forhold til landsgjennomsnittet var i 2011 109,3 %. I rammeoverføring til kommunene er det symmetrisk inntektsutjevning. Kommunen sitt skattenivå er over landsgjennomsnittet, og den blir derfor trukket i 2012 med 60 % av differansen mellom eget skattenivå og landsgjennomsnittet. Kommunen sine frie inntekter består av ordinær skatt og statlig rammeoverføring, fratrukket inntektsutjevning. Sum frie inntekter er budsjettert til kr. 11381,7 mill. Dette består av skatt ( kr. 6578,4 mill. ), rammeoverføring ( kr. 4803,3 mill. ) med fratrekk for inntektsutjevning. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 20 09 Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Telefaks: Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
Inntektsprognosen er nå oppdatert med endelige innbyggertall pr. 01.01.2012 og innkommet skatt i 2011. De frie inntektene i budsjettet ligger om lag kr. 72,1 mill. høyere enn den siste inntektsprognosen. Fylkesmannen legger til grunn at de frie inntektene blir vurdert nærmere i forbindelse med fremleggelse av første tertialrapport og behandlingen av denne i bystyret. Kommunen må justere ned de frie inntektene i budsjettet i den grad det er nødvendig. Andre generelle statstilskudd Andre generelle statstilskudd er samlet budsjettert med om lag kr. 275,0 mill. Dette består for en stor del av integreringstilskudd ( kr. 190,7 mill. ). I tillegg består andre generelle statstilskudd av rentekompensasjon skoleinvesteringer ( både tidligere og ny ordning ), kompensasjon for renter og avdrag av Reform 97 og kompensasjonstilskudd ( renter + avdrag ) fra tidligere ordning for sykehjem og omsorgsboliger. Eiendomsskatt Det er budsjettert med kr. 159,1 mill. i eiendomsskatt for 2012. Det er vedtatt å ta bort eiendomsskatten for boliger i hele kommunen fra og med i år. Eiendomsskatt i 2012 vil være på verk og bruk og annen næringseiendom i hele kommunen. Eiendomsskatten er tre promille av takst. Taksering gjennomført 2004-2006 blir benyttet som grunnlag for utskriving av eiendomsskatt. Renteinntekter og utbytte Det er budsjettert renteinntekter og utbytte med til sammen kr. 501,1 mill., fordelt på kr.177,1 mill. i renteinntekter og kr. 322,0 mill. i utbytte fra selskap. Utbytte fra BKK AS utgjør den største delen av samlet utbytte med kr. 300 mill. Lønns- og prisøkning Prisindikatoren for kommunesektoren for 2012 er i statsbudsjettet 3,25 %. Denne består av forventet lønnsvekst med 4,0 % ( vekt 0,635 ) og varekjøp med 2,0 % ( vekt 0,365 ). Avdrag I økonomireglene er det gitt minimumskrav for størrelsen på årlige avdrag. Etter kommuneloven 50 syvende ledd kan gjenværende løpetid for kommunen sin samlede gjeldsbyrde ikke overstige den veide levetiden for kommunen sine anleggsmidler ved det siste årsskiftet. Det er budsjettert med om lag kr. 305,2 mill. i ordinære avdrag i driftsbudsjettet. Dette er avdrag for bykassen inklusiv Bergen Kommunale Bygg. Avdrag på formidlingslån blir ført i investeringsbudsjettet og utgjør kr. 59,1 mill. i ordinære avdrag. Vi har vurdert avdragsnivået i budsjettet i forhold til kommunen sin lånegjeld ved utgangen av 2011. Utregning i denne forbindelse er gjort både med og uten lån til videreutlån ( og tilsvarende avdrag på lån til videreutlån ). Ordinære avdrag ble redusert fra 2010 til 2011, og det er lagt opp til en ytterligere reduksjon i årets budsjett. I den samme perioden øker kommunen sin gjeld, slik at kommunen betaler mindre avdrag i forhold til gjelden enn tidligere. Budsjetterte avdrag i prosent av lånegjelden 2
ved inngangen til året, vil fra i år komme under fire prosent, det vil si henholdsvis 3,9 prosent ( uten formidlingslån ) og 3,7 prosent ( med formidlingslån ). Det er viktig at kommunen opprettholder den tidligere avdragsprofilen i størst mulig grad med sikte på økonomisk handlefrihet og positiv økonomisk utvikling over tid. Driftsresultat Kommuneloven 46 punkt 6 legger til grunn at det blir budsjettert med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, ordinære avdrag og nødvendige avsetninger ( inkl. inndekning av underskudd ). Paragraf 3 i forskriftene om årsregnskapet presiserer nærmere det driftsregnskapet og investeringsregnskapet skal omfatte, for eksempel må som hovedregel en inntekt og innbetaling som ikke er løpende bli ført i investeringsregnskapet. Det er anbefalt generelt at kommunene bør ha et netto driftsoverskudd i regnskapet på minimum 3 % av driftsinntektene. Dette er viktig for å kunne sette av midler som en driftsreserve og til finansiering av investeringer nå eller senere. Kommunen hadde et netto driftsoverskudd i 2011 med om lag kr. 214 ½ mill. Netto driftsoverskudd for 2011 utgjør 1,4 % av driftsinntektene. Av netto driftsoverskudd er kr. 127,7 mill. overført til finansiering av investeringer. Etter netto bruk av avsetning og overføring er det igjen et regnskapsmessig mindreforbruk med kr. 92,1 mill. for 2011. Kommunen har et tilsvarende stort, kr. 92,1 mill., regnskapsmessig mindreforbruk som del av egenkapitalen pr. 31.12.2011. Kommunen har ved utgangen av 2011 disposisjonsfond med kr. 240,6 mill. En større del av disposisjonsfondet er knyttet til pensjon. I netto driftsoverskudd og regnskapsmessig mindreforbruk for 2011 er det gjort korrigering av utbytte fra BKK AS i henhold til fylkesmannen sine vedtak i forbindelse med lovlighetskontroll. Inntektene i driftsregnskapet for 2011 er redusert med til sammen kr. 219,4 mill., fordelt på kr.187,4 mill. i henhold til vedtak den 09.06.2011 og kr. 32,0 mill. i henhold til vedtak den 14.02. 2012. Det er ført tilsvarende økte inntekter i investeringsregnskapet. Lavere driftsinntekter i 2011 er for en stor del dekket med høyere skatteinntekter enn opprinnelig budsjettert. Det var dessuten mindreforbruk i 2011 i forhold til budsjettrammene til byrådsavdelingene. I regnskapet for 2010 er korrigering i henhold til fylkesmannen sitt vedtak den 13.04.2011 gjort ved å øke bruken av disposisjonsfond og redusere regnskapsmessig overskudd til null. I vedtatt budsjett er det et netto driftsoverskudd med kr. 180,4 mill. Kommunene er fra og med 2010 pålagt å gradvis trappe opp overføring av momskompensasjon ( investeringsdelen ) til finansiering av investeringer. I 2012 skal 60 % av investeringsdelen av momskompensasjonen overføres til investeringer. Fra og med 2014 skal hele investeringsdelen av momskompensasjonen tas til inntekt direkte i investeringsregnskapet. 3
I overgangsperioden 2010-2013 er overføring fra drift til investering pliktig i henhold til opptrappingsplanen. Denne overføringen må gjennomføres uavhengig av om kommunene har underskudd i årsregnskapet. Den pliktige overføringen fra drift til investering er med andre ord unntatt fra strykningsbestemmelsene i regnskapsforskriftene 9. Det er inntektsført tilsammen kr. 185,3 mill. i momskompensasjon i investeringsbudsjettet. Dette tilsvarer 60 % av investeringsdelen av momskompensasjonen for 2012. Denne omleggingen fører til lavere driftsrammer for kommunen, og det er nødvendig med en reell tilpasning. Over tid vil denne omleggingen gi lavere rente- og avdragsutgifter som følge av redusert lånefinansiering. Investering, lånegjeld og kapitalutgifter Lånegjeld ved utgangen av 2011 Bykassen sin langsiktige lånegjeld ved utgangen av 2011 var om lag kr. 9,8 mrd. Dette er medregnet den langsiktige gjelden til Bergen kommunale bygg ( BKB ), som er en del av bykassen. Bergen Bolig og Byfornyelse KF ( BBB ) og andre kommunale foretak sin gjeld er ikke medregnet i dette beløpet. Bykassen sin langsiktige lånegjeld utgjør om lag kr. 37.300,- pr. innbygger ved utgangen av 2011. Pensjonsforpliktelser er ikke regnet med i dette. I gjelden inngår avgiftsfinansierte lån. Gjelden kan bli fordelt mellom investeringslån (kr. 7,6 mrd.) og formidlingslån (kr. 2,2 mrd.). Bykassen har i 2011 redusert etterslepet på investeringer. Investeringene og låneopptakene har derfor reelt vært høyere enn tidligere lagt til grunn, og dette har gitt økt gjeldsvekst i 2011 i forhold til det som var forventet gjeldsutvikling. Formidlingslån og avgiftsfinansiert gjeld skal være fullt ut selvfinansierende. For andre deler av gjelden gis kompensasjonstilskudd etter Handlingsplanen for eldre, rentekompensasjon fra tidligere og nåværende kompensasjonsordning for skoleinvesteringer m.m. Om lag 1/3 av kommunen sin langsiktige gjeld er ikke selvfinansierende gjeld. Denne delen av gjelden blir belastet kommunen sine frie inntekter, det vil si skatt og rammeoverføring. Det er denne delen av gjelden som må få spesiell oppmerksomhet når kommunen sin lånegjeld og gjeldsutvikling blir vurdert. Bergen Bolig og Byfornyelse KF sine investeringer i omsorgsboliger og utleieboliger skal være selvfinansierende med statlig investeringstilskudd, leieinntekter og bostøtte. BBB sin langsiktige gjeld ved utgangen av 2011 er i underkant av kr. 1,3 mrd. Kommunen har nå opparbeidet et høyt akkumulert premieavvik for pensjon ved at det er betalt mer premie enn det som er kostnadsført. Kommunen sitt akkumulerte premieavvik for pensjon var ved årsskiftet kommet opp i kr. 1,95 mrd. Dette bør ses i samanheng med gjeldsnivået. Premieavviket svekker kommunen sin likviditet, og dette medfører et rentetap for kommunen. Det er også nødvendig å utgiftsføre akkumulert premieavvik i regnskapene fremover. 4
Finansiering av premieavviket er hovedårsaken til at kommunen sitt lånefond har høyere langsiktig gjeld enn anleggsmidler, som i hovudsak er utlån til bykassen ( investeringslån og formidlingslån ). Lånefondet sin langsiktige gjeld er om lag kr. 0,9 mrd. høyere enn samlet utlån fra fondet til bykassen og kommunale bedrifter ved utgangen av 2011. Dette synliggjør kommunen sitt rentetap knyttet til premieavviket. Låneopptak i budsjett og økonomiplan - netto driftsresultat For 2012 er det planlagt å ta opp lån med om lag kr. 2,1 mrd. Etter fratrekk for ordinære og ekstraordinære avdrag vil dette gi en netto gjeldsøkning med om lag kr. 1 ½ mrd. i år. Budsjetterte låneopptak kan bli fordelt mellom ( i mill. kr. ): - Bykassen - Bergen kommunale bygg ( BKB ) 650 - Bykassen - utenom BKB 214 - Avgiftsfinansierte lån ( vann og avløp m.m. ) 630 - Lån til videre utlån ( Husbank - lån ) 450 - Lån som Bergen Bolig og Byfornyelse KF tar opp 119 BKB tar opp lån for å finansiere bl.a. skoler og sykehjem. kr. 2,1 mrd. Det er nødvendig å se gjelden i sammenheng med kommunen sitt inntektsnivå og netto driftsoverskudd. Kommunen må ha et tilstrekkelig høyt inntektsgrunnlag til å betjene renteutgifter og avdrag, samt driftsutgifter som følger med selve investeringene. Den generelle anbefalingen er at kommunene bør ha et netto driftsoverskudd i regnskapet på minimum tre prosent av driftsinntektene, både for å ha driftsreserve og til driftsfinansiering av investeringer. Både netto driftsresultat i foreløpig rekneskap for 2011 og vedtatt budsjett for 2012 ligger lavere enn det som er anbefalt kommunene. Netto driftsoverskudd er henholdsvis 1,4 prosent og 1,2 prosent. Kommunen sine relativt svake netto driftsoverskudd er et uttrykk for at det er viktig å unngå en større gjeldsøkning. Kommunen har ikke et spesielt høyt inntektsgrunnlag som gjør det forsvarlig med en større gjeldsøkning. Dette må også ses i samanheng med rentenivået som fortsatt er lavt. Selv om et høyere rentenivå også vil gi kommunen større renteinntekter, vil kommunen over tid få økte netto renteutgifter når rentenivået stiger ( liten virkning på kort sikt på grunn av rentebinding og kompensasjonsordningene ). I økonomiplanen er det lagt opp til en forholdsvis stor gjeldsøkning både i år og i 2013. Forventet gjeldsøkning i økonomiplanen for 2013 er i underkant av kr. 1,3 mrd. Dette er også en stor gjeldsøkning i løpet av bare ett år, vurdert i forhold til kommunen sin størrelse og økonomi. I økonomiplanen er det lagt opp til gjeldsøkning også i 2014, men denne er planlagt å bli lavere enn i de to foregående årene. I 2015 er det lagt opp til å videreføre om lag samme gjeldsnivå som i 2014. Den reelle gjeldsøkningen bør ligge innenfor rammene i den vedtatte økonomiplanen. Gjeldsøkningen kan ikke være større enn det kommunen har inntektsgrunnlag og driftsoverskudd til å betjene. 5
Vedlikehold på kommunal eiendom Kommunen har store utfordringer knyttet til etterslepet med manglende vedlikehold på kommunal eiendom fra tidligere, for en stor del på skolebygg. Vedlikeholdsetterslepet har økt over tid. Det er dette som er den største utfordringen nå, i mindre grad det løpende ordinære vedlikeholdet. Vi har vist til netto driftsoverskudd som et viktig økonomisk nøkkeltall, også i vurderingen av kommunen sitt gjeldsnivå. Et svakere netto driftsoverskudd enn det som er den generelle anbefalingen kan likevel forsvares i en periode dersom kommunen øker utgiftene til vedlikehold. Prioritering av vedlikehold vil på kort sikt svekke kommunen sitt resultat i likhet med andre driftsutgifter, men over tid vil dette likevel være hensiktsmessig og god økonomiforvaltning. Kommunen må også vurdere skillet mellom vedlikehold og det som kan defineres som investeringer. Vedlikehold er som kjent driftsutgifter. Andre tiltak kan ha karakter av standardheving i forhold til opprinnelig nivå, slik at dette eventuelt kan bli vurdert som investeringer. Oppsummering Fylkesmannen legger til grunn at de frie inntektene blir vurdert nærmere i forbindelse med fremleggelse av første tertialrapport og behandlingen av denne i bystyret. Det er viktig at kommunen opprettholder den tidligere avdragsprofilen i størst mulig grad med sikte på økonomisk handlefrihet og positiv økonomisk utvikling over tid. Kommunen sitt relativt svake netto driftsoverskudd er et uttrykk for at det er viktig å unngå en større gjeldsøkning. Kommunen har ikke et spesielt høyt inntektsgrunnlag som gjør det forsvarlig med en større gjeldsøkning. Dette gjelder først og fremst den delen av gjelden som ikke er selvfinansierende. Med helsing Lars Sponheim Rune Fjeld ass. fylkesmann Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. Gjenpart : Bergen kommunerevisjon, Postboks 7700, 5020 Bergen 6
7