Verran kommune Arkivsak. Nr.: 2013/794-17 Saksbehandler: Jacob Br. Almlid,Rådmann Ansvarlig leder: Jacob Br. Almlid,Rådmann Godkjent av:, Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet KRAV OM LOVLIGHETSKONTROLL AV FORMANNSKAPETS VEDTAK OG BEHANDLING AV PS 80/2014 Vedlegg 1 Krav om lovlighetskontroll av vedtak i formannskapet sak 80/2014 Saksopplysninger Det er den 7.7.2014 innkommet krav om lovlighetskontroll av vedtak gjort i formannskapet i sak PS 80/2014. Kravet om lovlighetskontrollen omfatter mange enkeltelementer som vil bli vurdert nedenfor. Kravet er signert av representantene Skevik, Tessem og Bartnes. Vurdering Vilkårene for krav om lovlighetskontroll er disse oppfylt. Dette elementet i kravet om lovlighetskontroll er juridisk vurdert av KS Advokatene, da spesielt sett i lys av at representanten Bartnes ikke deltok i formannskapets behandling av saken, eller har mottatt verken protokoll eller andre saksdokumenter. Etter kommuneloven 59 nr. 1 kan "tre eller flere medlemmer av kommunestyret( )" fremme krav om lovlighetskontroll av avgjørelser truffet av folkevalgte organ eller kommunens administrasjon. Det er her vurdert om kommunestyrerepresentanter som ikke har vært til stede og deltatt i behandlingen (og heller ikke fått verken saksdokumenter eller møtebok) kan stå bak og kreve lovlighetskontroll. Representanten Bartnes deltok ikke i behandlingen, og har i flg. rutine i verran kommune heller ikke mottatt saksdokument eller møtebok.
Lovens ordlyd krever ikke at representantene må ha vært til stede i det organ som har truffet vedtaket. Det er heller ikke holdepunkter i forarbeidene for å oppstille et slikt krav. I Kommunal og regionaldepartementets veileder "Lovlighetskontroll etter kommuneloven 59" utgitt 21 oktober 2013, hvor det (side 9 og 10 fremgår): "Hovedregelen er at medlem av kommunestyret kan kreve enhver avgjørelse truffet av ethvert folkevalgt organ eller av administrasjonen i kommunen inn for lovlighetskontroll. Det er ikke noe krav at vedkommende selv skal være medlem av organet som har truffet den aktuelle avgjørelsen. Ut fra dette mener departementet at det heller ikke kan stilles krav om at medlemmer i kommunestyret eller fylkestinget selv må ha vært til stede ved behandlingen av saken i dette organet for å kunne kreve lovlighetskontroll av avgjørelsen. Dette gjelder også der saken er behandlet i et møte der deres vararepresentant var til stede". Dette leder derfor frem til at man må legge til grunn at det faktum at representanten Bartnes ikke var til stede i møtet i formannskapet ikke avskjærer henne fra å fremme lovlighetskontroll/klage. Videre er det nødvendig å vurdere om det faktum at møtet ble behandlet i et lukket møte med begrenset spredning av innkalling og møteprotokoll vil avskjære adgangen til å fremme lovlighetskontroll. Dette elementet også sett i lys av at representanten Bartnes ikke deltok i møtet og heller ikke har mottatt saksdokument eller møtebok (protokoll) etter møtet. Det er ikke kjent for kommunen hvordan eller om Bartnes har mottatt muntlig informasjon og eller saksdokument/protokoll. For å behandle dette spørsmålet behøver man ikke kunnskap om dette spørsmålet, fordi offentlige organs endelige vedtak i en sak ikke kan unntas fra offentlighet som et internt dokument. Dette følger av offentleglova 14 annet ledd bokstav A. Med mindre det er hjemmel for unntak i andre av offentleglovas bestemmelser vil altså enhver kunne kreve dokumentinnsyn i vedtaket med hjemmel i offentleglova 3. Dette omfatter selve vedtaket, mao. kan dette ikke unntas fra offentlighet med hjemmel i bestemmelsene om interne dokument. Et annet forhold er at et vedtak kan unntas offentlighet med begrunnelse i f.eks. bestemmelsene om taushetsplikt i 13, eller i bestemmelsene om unntak etter dokumentets innhold 17 26. Selve vedtaket inneholder ingen taushetsbelagte opplysninger i seg selv. Det som derimot inneholder forhold som er underlagt offentleglova 13 1 ledd: "Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om: 1: noens personlige forhold" er møteboka (protokollen PS 80/2014) hvor det er inntatt en protokolltilførsel (etter krav fra Representanten Torgeir Skevik i møtet) som er en beskrivelse av de opplysninger som er gitt i møtet av rådmannen. Protokollen har en beskrivelse av interne forhold behandlet og vurdert av daværende styre og styreleder i Jekta AS (den gang Verpro AS). Protokollen er med uttak av selve vedtaket å betrakte som taushetsbelagt jf. offentleglova 13 1. ledd. Dette fordi selve protokolltilførselen kan være egnet til å utlevere eller skade (redusere omdømmet) til den person som der ble redegjort om. Sett i lys av at rådmannen i denne vurderingen ikke har kunnskap om, eller funnet det påkrevet/hensiktsmessig å undersøke nærmere om møteboka med protokoll er gjort kjent for representanten Bartnes, drøftes dette ikke ytterligere. Konklusjonen er derfor at vilkårene for at kravet om lovlighetskontroll er oppfylt. Nedenfor vil da de enkelte punkt i krav om lovlighetskontroll bli vurdert. 1. Var det riktig at saken skulle behandles for lukkede dører? Var det hjemmel for å lukke møtet og behandle saken som B-sak, hva var grunnlaget? Og i tilfelle, ble riktig hjemmel benyttet?
Det er i innkallingen til nevnte formannskapsmøte anført at sak PS 80/2014 er en B-sak, ved at innkalling (PS 80/14) er anført med at dokumentet er unntatt offentlighet jf. Off.lov. 23 2. Offentleglova 23: 23.Unntak av omsyn til det offentlege sin forhandlingsposisjon m.m. Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet. Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar som gjeld forhandlingar om rammeavtalar med landbruks-, fiskeri- og reindriftsorganisasjonane når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av forhandlingane. Det kan gjerast unntak frå innsyn for tilbod og protokoll etter regelverk som er gitt i medhald av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlege innkjøp, til valet av leverandør er gjort. Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som gjeld selskap der staten eller ein kommune eller fylkeskommune har eigarinteresser, og som blir behandla av vedkommande organ som eigar, dersom selskapet ikkje er omfatta av verkeområdet for lova her. Bakgrunnen for at saksdokumentet (i innkallingen) var unntatt offentlighet var en vurdering av sakens innhold, hvor tema faktisk var å drøfte det forhold at en navngitt person var valgt til styremedlem i Jekta AS, og det var påkrevd å la formannskapet får innblikk i forhold knyttet til denne personen. Den muntlig informasjon som det var naturlig å gi formannskapet er å betrakte som taushetsbelagt. Ut fra at det i innkallingen allerede er vurdert at saken og dets eventuelle dokumenter og informasjon (muntlig) som det var naturlig å gi i møtet, ble møtet under behandling av denne saken lukket. Møteleder ved starten av møtet, ordfører Bjørn Skjelstad tok opp på normal måte med formannskapet om noen hadde innvendiger mot at møtet ble lukket. Slik innvendig fremkom ikke. Deretter bad ordfører Skjelstad om at hans habilitet ble vurdert, og han ble av formannskapet erklært inhabil og fratrådte behandlingen og forlot møterommet. Varaordfører Torgeir Skevik som da ble fungerende ordfører tok heller ikke opp spørsmålet om møtet skulle føres for åpne dører. Saken ble derfor behandlet for lukkede dører. I protokollen fra møtet er det ikke slik lovens krav sier, anført lovhjemmel for at saken ble behandlet for lukkede dører. Konklusjon: Rådmannen kan ikke se at denne formelle feilen i møteboka kan tillegges slik vekt, at det rokker ved formannskapets klare beslutning om at saken ble skulle behandles for lukkede dører. Formannskapets medlemmer var selvsagt helt bevist det faktum at saken skulle behandles for lukkede dører. Sakens forhandlinger og orienteringer (og dets innhold), hvilket også tydelig fremkommer i møtebokens protokolltilførsel, tilsier at formannskapets vurdering av at forhandlingene skulle skje for lukkede dører var korrekt. 2. Var de som fattet vedtaket habile? Det bes om en vurdering av habiliteten til de som gjorde vedtaket, det bes spesielt om å se på representant Tore Kristiansen fra FrP sin habilitet. Årsak er at ordfører, som er daglig leder i Jekta i permisjon, erklærte seg inhabil, mens Tore Kristiansen som er attføringsleder og nestleder i bedriften, ikke ba om å få sin habilitet vurdert. De formannskapsmedlemmer som deltok behandlingen var: Torgeir Skevik Kirsti Tessem Karin Widegren Tore Kristiansen Anders Lindstrøm
Jostein Strand Hans Tettli Så langt rådmannens kunnskap og kjennskap rekker, er representantene Skevik, Tessem, Widegren, Lindstrøm, Strand og Tettli å betrakte om udiskutabel mht. habilitet. Representanten Tore Kristiansen er ansatt i Jekta AS som attføringsleder. Det som her må vurderes er forvaltningslovens 6 pkt. e: når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Kristiansens habilitet må vurderes i ly av det saken egentlig omfatter, nemlig valg av styremedlem i Jekta AS. Kristiansens habilitet i forhold til beslutninger ang. Jekta er ved flere tidligere anledninger vurdert av kommunestyret, og kommunestyret har der funnet han å være habil. Dette omfatter bl.a. vedtak i årsbudsjett og økonomiplan for Verran kommune, hvor det inngår poster og bevilgninger til Jekta AS. Stillingen som attføringsleder i Jekta er underlagt daglig leder i bedriften, og er på linje med avdelingsledere, og kan etter rådmannens vurdering ikke defineres som en ledende stilling. Stillingen som attføringsleder medfører ikke at man normalt er i dialog med selskapets styre, men at attføringsleder etter anmodning fra daglig leder og/eller styret redegjør for enkeltsaker i styremøte. Dette er å betrakte som unntaksvis. Det anføres videre at representanten Kristiansen er nestleder i Jekta AS, og at dette dermed kan medføre at Kristiansen er inhabil. Rådmannen har innhentet opplysninger fra daglig leder Bertha Marie Krogstad i Jekta AS, som bekrefter at Kristiansen er nestleder, og i daglig leders fravær trer inn i funksjonen som daglig leder. Denne funksjonen har Kristiansen innehatt i ca. 2 år. At Kristiansen innehar denne funksjonen ble ikke tatt opp av verken Kristiansen selv, møteleder eller andre i formannskapets møte under behandling av PS 80/2014. Kommunestyret og formannskapet har tidligere vurdert Kristiansen sin habilitet ved behandling av saker som vedrører Jekta AS, og med ett unntak er Kristiansen vurdert habil. Unntaket var da kommunestyret behandlet en sak om at Jekta AS skulle overta fra kommunen all vaskeritjeneste ved Helsetunet. Ved behandling av denne saken opplyste Kristiansen at han hadde vært saksbehandler for Jekta og deltatt direkte i forhandlingene med Verran kommune. Sett i lys av dette fant kommunestyret han da å være inhabil. Rådmannen legger videre til grunn at verken representanten Kristiansen eller andre (heller ikke møteleder) reiste spørsmål ved behandlingen av PS 80/2014 om Kristiansens habilitet. Det er kjent for alle som deltok i behandlingen av saken at Kristiansen er ansatt i Jekta AS. At han også innehar funksjonen som nestleder er etter hva rådmannen kjenner til ikke kjent for alle. Kristiansen og de som eventuelt kjente til dette burde ha reist spørsmålet om Kristiansen dermed var habil eller inhabil. Konklusjon: Rådmannen kan ikke se at formannskapet har gjort feil ved å unnlate å vurdere Kristiansens habilitet under behandling av denne saken, selv om det nå i ettertid er kjent og bekreftet at Kristiansen er nestleder i Jekta AS. 3. Spørsmål om selve vedtaket: a. Er vedtaket innholdsmessig lovlig? Er vedtaket innholdsmessig lovlig? Er det lovlig at formannskapet endrer et vedtak i en generalforsamling i et kommunalt selskap ved å fatte nytt vedtak om at styret skal kalle inn til ekstraordinær generalforsamling? Er det lovlig at formannskapet vedtar hvem generalforsamlingen skal velge i sitt styre? Saken gjelder konkret at ordinær generalforsamling valgte nytt valgbart styremedlem, men så ble dette bragt inn til formannskapet, og overprøvd ved at formannskapet valgte nytt medlem.
Saken dreier seg om at kommunens representant i ordinær generalforsamling i Jekta AS (100 % eid av Verran kommune), varaordfører Torgeir Skevik valgte et nytt styremedlem. Når dette ble kjent for kommunens ledelse ble dette drøftet i et møte mellom ordfører, varaordfører og rådmann. I dette møte ble varaordfører orientert om en rekke forhold vedr. det nye styremedlemmet. Dette var i flg. varaordfører ny informasjon for han, og hadde dermed ikke vært kjent på det tidspunktet nytt styremedlem ble valgt i ordinær generalforsamling. I flg. aksjeloven, er det eier av aksjene som velger styre og styremedlem i generalforsamling. I flg. eierskapsmeldingen skal Verran kommune sin representant i generalforsamlingen avklare sitt mandat i formannskapet. Den praktiske forståelsen av dette er at eierrepresentant drøfter kandidater til styret, andre relevante forhold som eventuelt skal behandles i selskapets generalforsamling. Torgeir Skevik gjorde dette i formannskapet forut for ordinær generalforsamling, uten der å få innspill på kandidater. Dette tilsier at Verran kommune sin eierrepresentant i ordinær generalforsamling har håndtert saken korrekt. Poenget med formannskapets behandling i sak PS 80/2014 var nettopp det at når formannskapet ble kjent med hvem kommunens eierrepresentant hadde valgt som nytt styremedlem, anså formannskapet dette som lite heldig og uakseptabelt, og gjennom behandlingen av saken fremkom det ikke en nødvendig bekreftelse fra eierrepresentant Skevik om at han ønsket å ta initiativ til å endre valget av styrerepresentant. Formannskapet fant da det påkrevd etter forslag fra representanten Widegren å fremme de forslag som også ble vedtatt i formannskapets møte. Vedtaket må forstås slik at eierrepresentant pålegges å formidle til selskapets styre at det innkalles til ekstraordinær generalforsamling i Jekta AS og om å velge Jon Ivar Hovd som styremedlem. Rådmannen tolker dette som at eierrepresentanten får et bundet mandat ved at det skal innkalles til ekstraordinær generalforsamling, og hvor den samme eierrepresentanten pålegges å velge Jon Ivar Hovd som styremedlem. Kommunens eierskapsmelding og årelang praksis tilsier at eierrepresentants mandat i å representere kommunen i generalforsamling avklares i formannskapet. Dette tilsier at formannskapet er det organ som i denne sammenhengen har delegert myndighet (jf. delegasjonsreglementet) og dermed anledning til å opptre som eier gjennom sin eierrepresentant, i dette tilfellet varaordfører Torgeir Skevik. Gjennom formannskapets behandling og vedtak endrer formannskapet ikke vedtak fattet i Jekta AS sin generalforsamling, men instruerer kommunens eierrepresentant om å pålegge styret å innkalle til ekstraordinær generalforsamling. Dette er en eiers rett jf. aksjeloven. Videre gis eierrepresentanten bundet mandat mht. valg av styremedlem, hvilket også tilligger formannskapet å behandle om nødvendig, og sett i lys av formannskapets behandling av saken er det åpenbart at formannskapet kan gi eierrepresentanten bundet mandat mht. valg av nytt styremedlem. b. Er vedtaket truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse? Har formannskapet i Verran myndighet til å overprøve et lovlig fattet vedtak i den ordinære generalforsamlinga i et kommunalt selskap styrt av aksjeloven, her Jekta AS? Har formannskapet myndighet til å vedta at styret i selskapet skal avholde ekstraordinær generalforsamling rundt nyttvalg på representant til styret i selskapet når ordinær generalforsamling allerede har valgt en valgbar representant for to år? Har formannskapet myndighet til å vedta konkret hvem som skal velges inntil et styre i et kommunalt selskap, eller vil det være i strid med aksjeloven? Aksjeloven fastsetter vel at det er Generalforsamlingen som velger styre. Det vises til vurdering for pkt. A over. Det sentrale forhold i dette pkt. er aksjelovens bestemmelser. Denne er tydelig på hva som er rettigheter og plikter for eier (aksjonær) og arbeidsfordeling mellom eier (generalforsamling), styre o.s.v. Det at formannskapet i dette tilfellet har instruert (bundet mandat) kommunens eierrepresentant om hvem som skal velges som styremedlem tilligger formannskapet å bestemme, jf. eierskapsmelding. Mandatet er til eierrepresentanten, og han opptrer som kommunens
representant i ekstra ordinær generalforsamling. Dette vedrører ikke generalforsamlingen eller nødvendiggjør noen vurdering av aksjeloven. c. Er vedtaket blitt til på lovligmåte? Var saken godt nok opplyst jfr krav i forvaltningsloven når rådmannen la den frem for formannskapet? Var saksutredningen og de dokumentene som fulgte saken representative og dekkende for å opplysesaken og fatte vedtak i saken jfr forvaltningsloven? Er en evt. rett til kontradiksjon ivaretatt i behandlingen av saken? Personen som ble fjernet fra styret fikk ikke ivaretatt sine rettigheter i saksbehandlingen, dette ved at saken i stor grad ble ensidig belyst. Konsekvensen for den første lovligvalgte Representanten er at denne går ut av styret uten å ha startet sitt virke i styret. Det vises her også til vurdering under pkt. a. Ved innkallingen til PS 80/2014 var det ikke utarbeidet et saksfremlegg. Bakgrunnen var kunnskapen om at det i ordinær generalforsamling var valgt et styremedlem som hadde en fortid i Jekta AS, og dette medførte at både ordfører og rådmann tok dette opp med eierrepresentant Skevik. Konklusjonen ble at saken ble berammet for formannskapet (PS 80/2014). I møtet ble det gitt en grundig orientering om ordinær generalforsamling og den vurdering som da ble gjort av eierrepresentant Skevik. Videre orienterte rådmannen (tidligere styreleder i Jekta AS) om de vurderinger styret/styreleder gjorde av denne personen. Dette fremgår også av protokolltilførselen i møtebok for sak PS 80/2014. Spørsmålet om kontradiksjon er etter rådmannens vurdering ikke relevant, da aksjeloven tydeliggjør at det er eier/generalforsamlingen som velger styre og styreleder. Da er det åpenbart at eier (Verran kommune ved formannskapet) på fritt grunnlag skal kunne drøfte kandidaten/er til styre i bedriften. At en kandidat da skal kunne gis tilgang til de interne vurderinger som formannskapet gjør, er ikke normalt. En kandidat har ingen rettigheter til innsyn eller kontradiksjon i dette tilfellet. Eier gjennom forberedelse til generalforsamlingen i sin soleklare rett til å vurdere på fritt grunnlag alle aktuelle kandidater, uten at dette skal medføre at disse kandidatene skal kunne ha innsyn eller muligheten for kontradiksjon. Nettopp derfor er det vanlig at møtet lukkes og at saken unntas offentlighet. Konklusjon: Rådmannen ser ikke at gjennomgangen av krav om lovlighetskontroll og en ny gjennomgang av saken, tilsier en vurdering som at formannskapet har gjort formelle feil som igjen fører til at vedtak i PS 80/2014 oppheves. Rådmannens forslag til vedtak 1. Formannskapets vedtak i PS 80/2014 opprettholdes. 2. Saken med dets dokumenter oversendes til Fylkesmannen i Nord Trøndelag for vurdering.