Nærmere redegjørelse for lovforslagene

Nærmere redegjørelse for lovforslagene Innhold 1 Bakgrunnen for lovforslagene... 2 2 Forslag om å presisere avfallsdefinisjonen i forurensningsloven... 2 2.1 Gjeldende rett... 2 2.1.1 Rettskildene... 2 2.1.2 Hva menes med "løsøregjenstander" og "stoffer"?... 3 2.1.3 Hva menes med "kasserte" og "overflødige"?... 4 2.1.4 Grensedragningen mellom avfall og biprodukter... 6 2.1.5 Avfallsfasens opphør... 8 2.2 Lovgivning i andre land... 11 2.3 Miljødirektoratets vurderinger... 11 2.3.1 Behovet for å presisere avfallsdefinisjonen... 11 2.3.2 Utforming av definisjonen... 12 2.3.3 Hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift... 14 2.3.4 Oppsummering... 15 3 Forslag om å definere gjenvinning i forurensningsloven og utdype retningslinjen i forurensningsloven 2 nr. 4... 15 3.1 Overblikk over regelverk som skal fremme gjenvinning... 15 3.2 Innholdet i begrepet "gjenvinning" i forurensningsloven og avfallsforskriften... 16 3.3 Innholdet i begrepet "gjenvinning" i EUs avfallsrett... 17 3.4 Lovgivning i andre land... 19 3.5 Miljødirektoratets vurderinger... 20 3.5.1 Behovet for en definisjon... 20 3.5.2 Begrepsvalg - "gjenvinning" eller "nyttiggjøring"?... 21 3.5.3 Utforming av definisjonen... 21 3.5.4 Utdyping av retningslinjen i forurensningsloven 2 nr. 4... 22 4 Øvrige lovendringsforslag... 23 4.1 Forslag om å oppheve forurensningsloven 28 første ledd annet punktum... 23 4.2 Forslag om å endre forurensningsloven 32 første ledd... 23 4.2.1 Gjeldende rett... 23 4.2.2 Miljødirektoratets vurderinger... 24 4.3 Forslag om å presisere avfallsdefinisjonen i svalbardmiljøloven... 25 5 Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser... 26

1 Bakgrunnen for lovforslagene Avfallsretten har lenge vært et av de sentrale rettsområdene innenfor EUs miljørett. EUs avfallslovgivning består av flere direktiver, forordninger og vedtak, som er innlemmet i EØSavtalen. Blant rettsaktene står direktiv 2008/98/EF om avfall og om oppheving av visse direktiver (det såkalte rammedirektivet om avfall) i en særstilling. Direktivet definerer nøkkelord, oppstiller grunnleggende krav til håndtering av avfall og fastsetter hovedprinsipper. Direktivet erstatter direktiv 2006/12/EF om avfall, som igjen erstattet direktiv 75/442/EØF om avfall. Fortalen til det reviderte rammedirektivet viser at et sentralt siktemål med revisjonen var å presisere nøkkelbegrepene "avfall", "gjenvinning" ("recovery") og "sluttbehandling" ("disposal"). Et annet siktemål var å bidra til at landene fremmer avfallsforebyggelse og gjenvinning, særlig forberedelse til ombruk og materialgjenvinning, fremfor sluttbehandling av avfall. Det reviderte rammedirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning 1. juli 2011. Norsk avfallslovgivning er i hovedsak i samsvar med rammedirektivet om avfall. I Norge utgjør forurensningslovens og svalbardmiljølovens regler om avfall det rettslige rammeverket for avfallshåndtering. I likhet med rammedirektivet fastlegger forurensningsloven de grunnleggende kravene til håndtering av avfall. Loven oppstiller også retningslinjer for gjennomføring av loven og inneholder enkelte definisjoner. Miljøverndepartementet har i forskrift gitt en lang rekke regler om håndtering av avfall, som utfyller de mer overordnede bestemmelsene i forurensningsloven. De fleste av disse reglene er samlet i forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften). Denne forskriften inneholder dels regler som gjennomfører EU-direktiver og -forordninger i norsk rett og dels regler som er utviklet utelukkende for å dekke norske behov. Til tross for at de forpliktelsene som rammedirektivet oppstiller for Norge i hovedsak er innfridd gjennom dagens lovverk, mener Miljødirektoratet at det er hensiktsmessig å gjøre enkelte endringer i forurensingsloven for å klarlegge meningsinnholdet i nøkkelbegrepene "avfall" og "gjenvinning". Hvis begrepet "gjenvinning" defineres i loven, ligger forholdene også godt til rette for å presisere meningsinnholdet i forurensningsloven 32 første ledd, som gjelder håndtering av næringsavfall. Dette er en bestemmelse som vi får mange spørsmål om. I tillegg er det nødvendig med en forskriftshjemmel, som gir Miljøverndepartementet kompetanse til å fastsette nærmere regler om hva som skal regnes som avfall. Det siste er nødvendig for å kunne gjennomføre rettsakter fra EU om grensedragningen mellom avfall og produkt i norsk rett. For å sikre konsistens i lovverket, bør definisjonen av "avfall" i svalbardmiljøloven endres når definisjonen i forurensningsloven endres, selv om EØS-avtalen ikke gjelder for Svalbard. 2 Forslag om å presisere avfallsdefinisjonen i forurensningsloven 2.1 Gjeldende rett 2.1.1 Rettskildene Begrepet "avfall" er definert i forurensningsloven 27 første ledd, som lyder: 2

"Med avfall forstås kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v. Avløpsvann og avgasser regnes ikke som avfall." I de opprinnelige forarbeidene til forurensningsloven, Utkast til lov om vern mot forurensning og forsøpling med motiver og Ot.prp. nr. 11 (1979-80), er det utførlige merknader til bestemmelsen. 1 Også rettskilder fra EU-retten må tillegges betydelig vekt når innholdet i avfallsbegrepet skal fastlegges. Presumpsjonsprinsippet innebærer at man ved tolkningen av norsk lovverk skal søke å finne løsninger som ikke er i strid med våre folkerettslige forpliktelser. Fordi en rekke av avfallsreglene i forurensningsloven og avfallsforskriften gjennomfører EU-rettsakter i norsk rett, kommer dette prinsippet inn ved tolkningen av avfallsdefinisjonen i forurensningsloven. For å unngå motstrid mellom norsk rett og EU-retten, skal definisjonen av avfall i forurensningsloven så langt det er mulig fortolkes i samsvar med definisjonen i rammedirektivet om avfall. I henhold til artikkel 3 i dette direktivet skal "avfall" i direktivet forstås som: "ethver stof eller enhver genstand som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpliktet til at skille sig af med" Definisjonen tilsvarer definisjonene i de foregående direktivene om avfall, direktiv 2006/12/EF og direktiv 75/442/EØF. 2 Dette innebærer at ikke bare nye, men også eldre, dommer fra EU-domstolen (den tidligere EF-domstolen) er relevante ved tolkningen av begrepet "avfall". 3 Mens det finnes lite rettspraksis fra norske domstoler som berører tolkningen av begrepet "avfall", har EF-domstolen avsagt en rekke dommer som presiserer innholdet i avfallsbegrepet. I tillegg kan forvaltningspraksis fra forurensningsmyndighetene i Norge og veiledningsdokumenter fra EU bidra til å klargjøre hvordan grensen mellom avfall og produkter skal trekkes. 4 2.1.2 Hva menes med "løsøregjenstander" og "stoffer"? Definisjonen av avfall i forurensningsloven og rammedirektivet om avfall viser at avfallsbegrepet omfatter både gjenstander og stoffer. I forurensningsloven er ordet "løsøregjenstander" valgt for å få frem at fast eiendom og fast tilbehør til fast eiendom, for eksempel bygninger, faststående stolper og rørledninger i bakken, ikke kan bli avfall i lovens forstand. Denne avgrensningen har ikke alltid vært forenelig med EU-retten. I 2004 avsa EF-domstolen en dom der den la til grunn at jord som var blitt forurenset som følge av oljesøl var avfall selv om jorden ikke var gravd opp. 5 Dommen ledet til en diskusjon i EU om hvilken rekkevidde reglene om avfall burde ha. Diskusjonen førte til at EU valgte å unnta "arealer (in situ), herunder ikke opgravet forurenet 1 Uttalelsene fra forarbeidene som det vises til i punkt 2.1, finnes alle på side 133 i Ot.prp. nr. 11 (1979-80). 2 Alternativet "agter ( ) at skille sig af med" kom først inn i direktiv 75/44/EØF i 1991, jf. direktiv 91/156/EØF. 3 At dommer fra EF/EU-domstolen er relevant ved tolkningen av bestemmelser i EØS-avtalen, følger av EØSavtalens hoveddel artiklene 3, 105 og 106 og ODA art. 3 (2). 4 Kommisjonen har utarbeidet et veiledningsdokument til rammedirektivet om avfall, "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste". 5 Domstolens dom i sak C-1/03 (van de Walle) 3

jord og bygninger, der er fast forbundet med arealet" fra det gjeldende rammedirektivets virkeområde, jf. artikkel 2 (1) (b). Den tidligere konflikten mellom norsk rett og EU-retten er derfor falt bort. Betegnelsen "stoffer" dekker så vel faste stoffer som væsker og gasser. Avløpsvann og avgasser er likevel ikke å anse som avfall, slik begrepet er definert i forurensningsloven. En slik avgrensning, mot avløpsvann og avgasser, finnes ikke i rammedirektivets definisjonsbestemmelse. Gasser som slippes ut til atmosfæren, er imidlertid unntatt fra rammedirektivets virkeområde, jf. artikkel 2 (1) (a). Det samme gjelder avløpsvann såfremt det er omfattet av annen EU-lovgivning, noe det for alle praktiske formål vil være, jf. artikkel 2 (2) (a). Den norske avgrensningen mot avløpsvann og avgasser kommer derfor ikke i konflikt med våre EØS-rettslige forpliktelser. Mens avløpsvann og avgasser ikke er å anse som avfall etter norsk rett, vil stoffer som blir igjen etter rensning av avløpsvann og røykgasser, for eksempel slam fra kloakkrenseanlegg og flyveaske fra avfallsforbrenningsanlegg, være avfall. Dette følger av formuleringen "overflødige ( ) stoffer fra ( ) renseanlegg" og er dessuten presisert i forarbeidene til forurensningsloven. I følge forarbeidene til forurensningsloven "vil skipsvrak og flyvrak være så store at det ikke er naturlig å kalle dem avfall ". Dette er bakgrunnen for at forurensningsloven 28 første ledd annet punktum slår fast at forbudet mot å disponere avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet også gjelder for "skipsvrak, flyvrak og andre liknende større gjenstander". Etter EU-retten er det ikke tvil om at kasserte skip og fly er å anse som avfall. 2.1.3 Hva menes med "kasserte" og "overflødige"? For å regnes som avfall, i henhold til definisjonen i forurensningsloven, må en løsøregjenstand eller et stoff være kassert eller overflødig fra tjenesteyting, produksjon eller renseanlegg. Rammedirektivet om avfall benytter delvis andre kriterier for å gi anvisning når gjenstander og stoffer skal anses som avfall. Avfallsdefinisjonen i rammedirektivet omfatter gjenstander og stoffer som innehaveren kvitter seg med, har til hensikt å kvitte seg med eller er forpliktet til å kvitte seg med. Vår erfaring er at forskjellene ikke er større enn at motstrid kan unngås ved å anvende presumpsjonsprinsippet ved tolkningen av formuleringene "kasserte" og "overflødige ( ) fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v." i forurensningslovens definisjon. Forarbeidene til forurensningsloven gjør det klart at når eieren har oppgitt sin eiendomsrett til en gjenstand (slik at den blir eierløs), vil den anses som kassert og dermed avfall. Ofte vil oppgivelse av eiendomsretten skje gjennom en aktiv handling, typisk ved at eieren kaster en gjenstand i en søppelkasse eller leverer den på et avfallsmottak. Oppgivelse av eiendomsretten kan imidlertid også skje gjennom passivitet, for eksempel ved at en reisende etterlater en avis på toget. Så lenge den tidligere eieren gir til kjenne at han har kassert en gjenstand eller et stoff, er det enkelt å konstatere at en står overfor avfall. Det er først når vedkommende er taus eller bestrider at han har kassert gjenstanden eller stoffet, at tvil kan oppstå. Forarbeidene til forurensningsloven viser at innehaverens subjektive oppfatning ikke alltid er bestemmende for om gjenstander eller stoffer er å anse som avfall eller ikke. Det slås for eksempel fast at "[g]jenstander som kommer på avveie ved et uhell må betraktes som avfall dersom de 4

objektivt sett ikke kan utnyttes til sitt påtenkte formål, eller dersom en må anta at eieren har oppgitt å søke etter dem". Det presiseres også at lagring av avfall i håp om at det skal få verdi i fremtiden ikke unntar et materiale fra avfallsdefinisjonen. Det siste eksemplet er spesielt aktuelt for overflødige gjenstander og stoffer fra produksjon. Praksis fra EF-domstolen underbygger at gjenstander og stoffer kan være avfall selv om innehaveren/tidligere innehaver hevder noe annet. Domstolen har i mange saker understreket at hvorvidt en gjenstand eller et stoff skal regnes som avfall eller ikke, må bero på en konkret helhetsvurdering der det tas hensyn til alle relevante omstendigheter. Formålet til direktivet om avfall, som er å beskytte miljøet og menneskers helse, må tillegges vekt ved tolkningen av avfallsbegrepet. Det samme gjelder bestemmelsen i art 191 (2) i traktat om Den Europeiske Unions funksjonsmåte (tidl. artikkel 174 (2) i traktaten om opprettelse av Det Europeiske Fellesskap), der det fremgår at "Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau" og blant annet bygger på føre-var-prinsippet og prinsippet om forebyggende innsats. Av denne grunn må avfallsbegrepet ikke tolkes innskrenkende, snarere utvidende. 6 I vurderingen av om stoffer skal anses som avfall eller ikke, har EF-domstolen i enkeltsaker lagt vekt på en rekke objektive forhold knyttet til bl.a. stoffenes opprinnelse, egenskaper, anvendelsesmuligheter m.m.. Forhold som kan trekke i retning av at en gjenstand eller et stoff er å anse som avfall, men som ikke alene er avgjørende, kan for eksempel være at stoffet ikke er et tilsiktet resultat av en produksjonsprosess, men et reststoff som oppstår ved produksjon av et annet stoff eller ved forbruk, at stoffet inneholder urenheter som ikke finnes i jomfruelige råstoffer og som det er nødvendig å fjerne før stoffet kan brukes, at stoffet kun egner seg til forbrenning, som er en vanlig behandlingsmetode for avfall, at stoffet har en sammensetning som gjør at det ved forbrenning må tas andre forholdsregler av hensyn til miljøet enn ved forbrenning av rene brensler, at det er usikkert om stoffet vil bli brukt, typisk fordi dette ikke uten videre er økonomisk fordelaktig for innehaveren og at stoffet i alminnelighet oppfattes som avfall. 7 Praksis fra domstolen viser at det ikke spiller noen rolle om innehaveren kvitter seg med et stoff eller en gjenstand med hensikt eller ved et uhell. Atskillelsen kan til og med skje uten at innehaveren er klar over det. 8 EF-domstolen har gitt uttrykk for at gjenstander og stoffer kan være avfall selv om de kan gjenbrukes økonomisk eller har handelsmessig verdi. 9 Også i forarbeidene til 6 Dette har kommet til uttrykk i domstolens dom i de forente sakene C-418/97 og C-419/97 (ARCO Chemie), premiss 37 40 og domskonklusjonen, og i mange senere dommer, deriblant dommene i sak C-359/88 (Zanetti m.fl.), sak C-422/92 (traktatbruddsøksmål mot Tyskland), de forente sakene C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95 (Tombessi m.fl.), sak C-9/00 (Palin Granit Oy) og sak C-1/03 (Van de Walle). 7 Momentene som er nevnt her er hentet fra EF-domstolens dommer i sakene sakene C-418/97 og C-419/97 (ARCO Chemie), premiss 73 og 83 87 og domskonklusjonene, sak C-9/00 (Palin Granit Oy), premiss 36 og 37, sak C-444/00 (Mayer Parry Recycling Ltd.), premiss 73 75, 83 og 84. Momentene er også nevnt i en senere dommer, deriblant dommene i sak C-114/01 (Avesta Polarit Chrome Oy), sak C-235/02 (Saetti og Frediani), sak C-416/02 (gjødseldommen), sak C-457/07 (Niselli), sak C-1/03 (Van de Walle), sak C-176/05 (kjøtt- og benmeldommen), sak C-194/05 (jord og stendommen), sak C-195/05 (matrestdommen) og sak C188/07 (Commune de Mesquer). 8 Dette fremgår av domstolens dom i sak C-1/03 (Van de Walle), premiss 46 flg og sak C-188/07 (Commune de Mesquer), premiss 54. 5

forurensningsloven påpekes det at gjenstander eller stoffer kan være avfall selv om de har økonomisk verdi eller kan utnyttes på en eller annen måte. Klif (det nåværende Miljødirektoratet) har behandlet flere enkeltsaker der det har vært nødvendig å ta stilling til om bestemte gjenstander er avfall eller ikke. I vurderingen har Klif tatt i betraktning flere objektive forhold. Klif har for eksempel vurdert om gjenstander ut fra plassering, art, funksjonsdyktighet og utseende fremstår som kassert. Gjenstander og stoffer som ikke tas hånd om som produkter og som derfor utsettes for forringelse, vil kunne anses som kassert, selv om eieren ikke har hatt til hensikt å kassere dem. Dette gjelder blant annet en del eldre eller defekte kjøretøy som lagres over tid utendørs. Direktiv 2012/19/EU om elektrisk og elektronisk avfall (WEEE-direktivet) inneholder bestemmelser som er ment å gjøre det enklere å skille mellom elektriske og elektroniske produkter (EE-produkter) og elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall) ved eksport av brukt EE-utstyr. For at brukt EE-utstyr som mistenkes å være avfall likevel skal betraktes som produkter, slik at kravene i forordning (EF) nr. 1016/2006 om overførsel av avfall ikke får anvendelse, må eksportør vise at en del minstekrav er oppfylt. Når det reviderte direktivet gjennomføres i norsk rett, vil det derfor i noen eksportsaker være mulig å anvende absolutte kriterier i stedet for å foreta en bred skjønnsmessig vurdering for å skille EE-avfall fra EEprodukter. 2.1.4 Grensedragningen mellom avfall og biprodukter Mens overflødige løsøregjenstander og stoffer fra produksjon regnes som avfall, er det uttrykkelig sagt i forarbeidene til forurensningsloven at biprodukter, som produsenten selv utnytter eller avhender til andre, ikke anses som avfall. Da forurensningsloven ble utformet, påpekte Miljøverndepartementet at "Det kan oppstå grensetilfeller hvor det kan være tvilsomt om en står overfor et biprodukt eller produksjonsavfall." Departementet ga uttrykk for at slike grensetilfeller må løses i praksis. I dag gir rammedirektivet om avfall artikkel 5 anvisning på hvordan grensen mellom avfall og biprodukter skal trekkes. Bestemmelsen lister opp fire betingelser som må være oppfylt dersom et stoff eller en gjenstand anses som et biprodukt. Betingelsene er i hovedsak basert på eldre rettspraksis fra EF-domstolen 10, og representerer dermed en kodifisering av gjeldende rett. Betingelsene er nedfelt i artikkel 5 (1), som i den danske språkutgaven lyder: "Et stof eller en genstad, der er resultatet af en produktionsproces, som ikke primært sigter mod fremstilling af dette stof eller denne genstand, kan kun anses for ikke at være affald (...), men et biprodukt, hvis følgende betingelser er oppfylt: a) det er sikkert, at stoffet eller genstanden videreanvendes b) stoffet eller genstanden kan anvendes direkte uden anden yderligere forarbejdning, end hvad der er normal industriel praksis 9 Uttalelser om dette finnes i de forente sakene C-206/88 og C-207/88 (Vessoso og Zanetti), premiss 9 og domskonklusjonen, de forente sakene C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95, premiss 52 og i en rekke senere saker. 10 Grensedragningen mellom avfall og biprodukter har vært et tema følgende saker: sak C-9/00 (Palin Granit Oy), sak C-114/01 (Avesta Polarit), sak C-235/02 (Saetti og Frediani), sak C-457/02 (Niselli), sak C-121/03 (gjødseldom II), sak C-176/05 (kjøtt- og benmeldommen), sak C-194/05 (jord- og stendommen) og sak C-195/04 (fòrdommen). 6

c) stoffet eller genstanden fremstilles som en integrerende del af en produktionsproces, og d) videreanvendelse er lovlig, dvs. at stoffet eller genstanden lever op til alle relevante krav til produkt, miljø og sundhedsbeskyttelse for den pågældende anvendelse og ikke vil få generelle negative indvirkninger på miljøet eller menneskers sundhed." Bestemmelsen avgrenser mot stoffer og gjenstander som er det primære resultatet av en produksjonsprosess. Slike stoffer og gjenstander, som er produsert med hensikt som følge av et teknisk valg som produsenten har foretatt, må uten videre anses som produkter. 11 Hvis det hadde vært mulig å innrette produksjonsprosessen slik at den bare resulterte i ett primærprodukt, men produsenten velger å innrette den slik at den resulterer i to forskjellige stoffer, viser dette at en står overfor et produkt. I slike situasjoner er det ikke nødvendig å vurdere om betingelsene i artikkel 5 er oppfylt. Den første betingelsen som artikkel 5 oppstiller er at videre utnyttelse må være "sikkert". Dette kan ikke forstås slik at sannsynligheten for videre utnyttelse må være 100 prosent. Dette er blant annet kommet til uttrykk i en dom fra EF-domstolen, der retten uttalte: "( ) sandsynligheden for, at stoffet genanvendes uden forudgående forarbejdning, er et andet kriterium ( ) af relevans ved afgørelsen af, om et stof kan anses for affald i direktiv 75/442's forstand. Hvis en genanvendelse af stoffet ikke blot fremstår som en mulighed, men tillige økonomisk set er fordelagtig for indehaveren, vil det i høy grad være sandsynligt, at der sker en sådan genanvendelse. I en sådan situation kan det pågældende stof ikke længere anses for at være en byrde, som indehaveren søger at «skille sig af med», men som et fuldgyldigt produkt." 12 Eksempler på andre forhold som kan peke i retning av at det er "sikkert" at et materiale vil bli utnyttet er at produsenten har inngått kontrakter om å overdra materialet til en etterfølgende bruker, at det eksisterer et solid marked for materialet eller at materialet oppfyller de samme spesifikasjonene som andre produkter på markedet. 13 Hvis et materiale lagres på ubestemt tid viser det at det ikke er "sikkert" at det vil bli utnyttet. I slike tilfeller vil det være en risiko for at materialet ender som avfall. 14 Den andre betingelsen er at stoffet eller gjenstanden kan brukes direkte uten ytterligere bearbeidelse enn det som er normal industriell praksis. Bestemmelsen tar hensyn til at også jomfruelige råstoffer kan trenge noe forbehandling før de kan benyttes i en produksjonsprosess. For eksempel kan det være nødvendig med vasking, tørking, tilsetting av andre stoffer, mekanisk behandling for å endre råvarenes størrelse eller form og gjennomføring av kvalitetskontroll. Hvis det er behov for bearbeidelse utover det som er 11 Domstolens dom i sak C-235/02 (Saetti og Frediani), premiss 45 12 Domstolens dom i sak C-9/00 (Palin Granit Oy), premiss 37 13 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.2.3, side 16 17 14 Domstolens dom i sak C-9/00 (Palin Granit Oy), premiss 39 og domskonklusjonen. 7

normalt i industriell praksis, for eksempel fordi materialet ikke er like rent som jomfruelige råstoffer, vil bearbeidelsen ha karakter av avfallsbehandling. 15 Den tredje betingelsen er at stoffet eller gjenstanden produseres som en integrert del av en produksjonsprosess. Denne betingelsen kan ikke utledes direkte fra tidligere praksis fra EFdomstolen. Dersom materialet overføres til en annen virksomhet for behandling før den kan utnyttes indikerer det at betingelsen ikke er oppfylt. Bearbeidelse som er normal industriell praksis kan imidlertid finne sted hos en annen virksomhet uten at materialet av den grunn må anses som avfall. Såkalte "Best Available Techniques (BAT) reference documents", som er vedtatt i medhold av direktivene 96/61/EF, 2008/1/EF og 2010/75/EU, kan være til hjelp når en skal ta stilling til hvilke arbeidsoppgaver som kan anses som en integrert del av en og samme produksjonsprosess. 16 Den fjerde og siste betingelsen er at den aktuelle bruken av stoffet eller gjenstanden må være lovlig. 17 Med dette menes at stoffet eller gjenstanden må oppfylle eventuelle produkt-, miljøeller helsekrav for den aktuelle bruken. I tillegg må bruken ikke ha "generelle negative indvirkninger" på miljø eller helse. I vurdering av det siste vilkåret er det nødvendig å ta hensyn til at også bruk av jomfruelig materiale kan påvirke miljø eller helse negativt. Hvis anvendelse av avfallsregelverket innebærer at miljø og helse oppnår bedre beskyttelse enn anvendelse av produktregelverket, taler det for at stoffet eller gjenstanden må anses som avfall. 18 Stoffer og gjenstander som har oppstått i en produksjonsprosess som primært tar sikte på å fremstille noe annet, skal anses som biprodukter, dersom samtlige betingelser er oppfylt. 19 Rammedirektivet om avfall artikkel 5 (2) åpner for at såkalte komitologikomiteer i EU kan utvikle utfyllende regelverk i form av kriterier som mer presist angir når bestemte stoffer og gjenstander skal anses som biprodukter. Også partene i EØS-avtalen kan utvikle slike kriterier for bestemte stoffer og gjenstander. Eventuelle utfyllende regelverk må utvikles på grunnlag av betingelsene i artikkel 5 (1). 2.1.5 Avfallsfasens opphør Avfall kan være gjenstand for bearbeiding, slik at det slutter å være avfall. Dette er lagt til grunn i forarbeidene til forurensningsloven, der Miljøverndepartementet påpekte at det kan oppstå tvil m.h.t. om avfall er behandlet på en slik måte at det opphører å være avfall. Departementet ga uttrykk for at slike grensetilfeller må løses i praksis. I dag kaster EU-retten nytt lys over avfallsfasens opphør. Rammedirektivet artikkel 6 (1) og (2) forutsetter at komitologikomiteer i EU skal utvikle forordninger med kriterier for "avfallsfasens opphør" (såkalte "end-of-waste"-kriterier) for ulike avfallsstrømmer. Disse 15 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.2.4, side 17 18 16 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.2.5, side 19 17 Domstolen har vektlagt dette i sak C-114/01 (Avesta Polarit), premiss 38 og 43 og domskonklusjonen, sak C- 416/02 (gjødseldom I), premiss 89 og sak C-121/03 (gjødseldom II), premiss 60. 18 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.2.6, side 20 19 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.2.1, side 15 8

kriteriene skal angi hva som skal til for at bestemte typer gjenstander og stoffer som har blitt avfall, og som dermed omfattes av avfallsregelverket, opphører å være avfall. Rammedirektivet om avfall artikkel 6 (1) inneholder fire overordnede betingelser som kriteriene for avfallsfasens opphør må oppfylle. Disse betingelsene representerer noe mer enn en kodifisering av domstolskapt rett. 20 Bestemmelsen i rammedirektivet om avfall artikkel 6 (1) lyder slik på dansk: "Visse særlige former for affald ophører med at være affald (...) når det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation, herunder genanvendelse, og opfylder de særlige kriterier, der udarbejdes i henhold til følgende betingelser: a) stoffet eller genstanden er almindeligt anvendt til specifikke formål b) der findes et marked for eller en efterspørgsel efter et sådant stof eller en sådan genstand c) stoffet eller genstanden opfylder de tekniske krav til de specifikke formål og lever op til gældende lovgivning og normer vedrørende produkter, og d) anvendelsen af stoffet eller genstanden får ikke generelle negative indvirkninger på miljøet eller menneskers sundhed. Kriteriene skal om nødvendigt omfatte grænseværdier for forurenende stoffer og skal tage hensyn til stoffets eller genstandens miljøskadelige virkninger." De to første betingelsene er at stoffet eller gjenstanden er alminnelig brukt til bestemte formål og at det enten finnes et marked for eller en etterspørsel etter stoffet eller gjenstanden. Disse betingelsene må sees i sammenheng. Dersom den aktuelle typen materiale kan omsettes på råvarebørser vil det være et forhold som klart indikerer at vilkårene er oppfylt. Den tredje betingelsen er at stoffet eller gjenstanden må innfri de tekniske kravene som følger av det aktuelle bruksområdet, eventuelle produktkrav i lovverket og andre relevante produktnormer. Det er altså ikke tilstrekkelig at stoffet eller gjenstanden kan brukes på en måte som er lovlig. EU-kommisjonen har gitt uttrykk for at stoffet eller gjenstanden "should be ready for final use and no additonal waste treatment steps should be needed". Dersom et avfallsbasert materiale (et sekundært råstoff) eller en gjenstand oppfyller de tekniske spesifikasjoner eller standarder som er utviklet for jomfruelige råvarer eller gjenstander, indikerer dette at vilkåret er oppfylt. 21 Den fjerde betingelsen er at bruken ikke vil ha "generelle negative indvirkninger" på miljø eller helse. I vurderingen av om denne betingelsen er oppfylt, er det relevant å se på om 20 Spørsmålet om avfall har opphørt å være avfall har vært et tema i EF-domstolens dom i følgende saker: sak C- 419/97 (ARCO Chemie), sak C-444/00 (Mayer Parry) og sak C-457/02 (Niselli). Disse dommene vil fortsatt være relevante. 21 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.3.2, side 23 9

anvendelse av avfallsregelverket medfører at miljø og helse oppnår bedre beskyttelse enn anvendelse av produktregelverket. 22 Det er forventet at utviklingen av konkrete, harmoniserte kriterier for når gjenstander og stoffer som har vært avfall slutter å være avfall, vil stimulere utviklingen av materialgjenvinningsindustrien i EU og dermed bidra til å sikre EU tilgang til viktige materialressurser. Forordninger med utfyllende kriterier for avfallsfasens opphør er utviklet og vedtatt for jern-, stål- og aluminiumsskrap og glass 23, og er under utvikling for kobberskrap, papir, plast og biologisk nedbrytbart avfall (kompost/biorest). Kriteriene for avfallsfasens opphør kan bestå i: krav til avfallet som inngår i materialgjenvinningsprosessen (for eksempel til typer avfall som kan inngå) krav til materialgjenvinningsprosessen (for eksempel til temperatur og oppholdstid) krav til materialet som kommer ut av materialgjenvinningsprosessen (for eksempel til innholdet av fremmedstoffer og farlige stoffer) krav om samsvarserklæring, og krav om et kvalitetsstyringssystem 24 Der EU ikke har fastsatt spesifikke kriterier for avfallsfasens opphør for en avfallsstrøm, må myndighetene i det enkelte land fra sak til sak vurdere om avfallet har opphørt å være avfall med utgangspunkt i de overordnede betingelsene i rammedirektivet om avfall artikkel 6 (1) og relevant rettspraksis, jf. artikkel 6 (4). Behovet for å trekke inn rettspraksis skyldes at betingelsene i artikkel 6 (1) ikke alene vil være tilstrekkelige til å avgjøre at visse stoffer eller gjenstander som har blitt avfall ikke lengre skal anses som avfall. 25 Partene i EØS-avtalen kan også utvikle generelle normer om avfallsfasens opphør for bestemte avfallsfraksjoner. Eventuelle slike normer må notifiseres til Kommisjonen eller EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Som ordlyden i artikkel 6 (1) viser, må avfall alltid gjennomgå en form for gjenvinningsprosess ("nyttiggørelsesoperation") før det opphører å være avfall og igjen får status som produkt. Hva slags gjenvinningsprosess som er nødvendig vil variere. Noen ganger vil en kontroll (som for eksempel kan bestå i en visuell besiktigelse og en funksjonstest av en gjenstand) være nok, jf. punkt 22 i fortalen til rammedirektivet. Andre ganger er det tilstrekkelig at avfallet rengjøres eller repareres slik at det kan brukes på nytt. I mange tilfeller vil ikke avfallet opphøre å være avfall før det har gjennomgått en fullstendig materialgjenvinningsprosess, som for eksempel resulterer i at metall-, papir-, glass- eller plastavfall omarbeides til sekundære råstoffer eller at biologisk nedbrytbart avfall omdannes til gjødselvarer. Illustrerende i denne sammenheng er en dom der EF-domstolen kom til at et materiale som var utviklet fra metallemballasje fortsatt måtte anses som avfall. Avfallet hadde gjennomgått flere gjenvinningsprosesser, slik som sortering, rensing, oppskjæring og fragmentering. Materialet inneholdt imidlertid fortsatt urenheter som måtte fjernes før materialet kunne brukes til fremstilling av stål, som igjen kunne brukes til fremstilling av 22 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.3.2, side 24 23 Forordning (EU) nr. 333/2011 og forordning (EU) nr. 1179/2012 24 Forordning (EU) nr. 333/2011 og forordning (EU) nr. 1179/2012 og drøftelsene i rapporten "End-of-Waste Criteria", som ble publisert i 2009 av European Commission Joint Research Centre og Institute for Prospective Technological Studies (JRC-IPTS) er grunnlaget for denne punktlisten. 25 Domstolens dom i sak C-358/11, premiss 55. 10

metallemballasje eller til andre formål. Domstolen ga uttrykk for at emballasjeavfall først opphører å være avfall når det omdannes til et nytt materiale med liknende egenskaper som materialet som emballasjen i sin tid var fremstilt av. 26 Visse typer gjenvinningstiltak vil aldri resultere i at avfall opphører å være avfall. Dette er for eksempel tilfelle der avfall brukes direkte som fyllmasse. 2.2 Lovgivning i andre land Både Danmark og Sverige har innarbeidet rammedirektivets avfallsdefinisjon i nasjonal rett. I Danmark er avfallsdefinisjonen tatt inn i den såkalte "bekendtgørelse om affald" 27, som er hjemlet i lov om miljøbeskyttelse. Selve definisjonen og betingelsene som skal ligge til grunn for grensedragningen mellom avfall og biprodukter finnes i definisjonsbestemmelsen i 2, mens 4 inneholder de overordnede betingelsene for avfallsfasens opphør. I henhold til "bekendtgørelse om affald" 4 har kommunalbestyrelsen myndighet til å avgjøre om et stoff eller en gjenstand er avfall. I Sverige er avfallsdefinisjonen tatt inn i "miljöbalken" kapittel 15 1. Betingelsene for grensedragningen mellom avfall og biprodukter inngår i avfallsdefinisjonen. Definisjonsbestemmelsen inneholder også en hjemmel til i forskrift å fastsette kriterier for avfallsfasens opphør. 2.3 Miljødirektoratets vurderinger 2.3.1 Behovet for å presisere avfallsdefinisjonen Som gjennomgangen av gjeldende rett i punkt 2.1 viser, fører presumpsjonsprinsippet til at definisjonen av "avfall i forurensningsloven i all hovedsak skal tolkes på samme måte som definisjonen i rammedirektivet om avfall. Det er derfor neppe strengt nødvendig å endre definisjonen av "avfall" i forurensningsloven for å bringe gjeldende rett i Norge i tråd med våre EØS-rettslige forpliktelser. Etter Miljødirektoratets syn taler imidlertid hensynet til rettsklarhet for at definisjonen bør endres. Dette hensynet veier tungt fordi avfallsbegrepet har stor praktisk betydning. Bestemmelsene i forurensningsloven kapittel 5 og avfallsforskriften gir private, og da særlig næringsdrivende, omfattende plikter knyttet til det å ha og håndtere avfall, for å motvirke at avfall fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse, jf. forurensningsloven 1 annet ledd. Bestemmelsene i forurensningsloven kapittel 8 om erstatning for forurensningsskade omfatter skade, ulempe eller tap forårsaket av avfall, jf. forurensningsloven 53 tredje ledd. Denne innebærer blant annet at eiere av avfall som volder skade, er ansvarlige uten hensyn til egen skyld, jf. forurensningsloven 55 første ledd. Siden privates rettsstilling på noen områder står og faller med hvordan avfallsbegrepet avgrenses, er det ønskelig at definisjonen av "avfall" er så klar og tydelig som mulig. Vi har ofte erfart at aktører har feilaktig forståelse av avfallsbegrepet. Blant annet har vi behandlet flere saker der eksportør på sviktende grunnlag hevder at de eksporterer produkter og ikke avfall og at forordning (EF) nr. 1013/2006 "om overførsel av affald" derfor ikke kommer til anvendelse. Vi har også sett flere eksempler på at forurensningsmyndigheten og innehaveren eller den tidligere innehaveren har vært uenig om forbudet mot forsøpling i forurensningsloven 28 kommer til anvendelse fordi de har hatt ulik forståelse av avfallsbegrepet. Manglende forståelse for meningsinnholdet i begrepet "avfall', er trolig en 26 Domstolens dom i sak C-444/00 (Mayer Parry), særlig premiss 73-75 27 I dansk rett har bekendtgørelser samme rang som forskrifter har i norsk rett. 11

årsak til manglende etterlevelse av avfallsregelverket. I tillegg kan det lede til konflikter ved håndhevelse av regelverket. Miljødirektoratet anbefaler på denne bakgrunn at definisjonen av "avfall" i forurensningsloven endres. Hensikten er ikke å endre gjeldende rett, men å presisere hva som menes med "avfall". 2.3.2 Utforming av definisjonen Som lovgiver forutså allerede da forurensningsloven ble utformet, oppstår det stadig grensetilfeller der det, basert på definisjonen av avfall i forurensningsloven, er "tvilsomt om en står overfor et biprodukt eller produksjonsavfall" eller der det er "tvil m.h.t. om avfall er behandlet på en slik måte at det opphører å være avfall". 28 Gjennom å utvikle bestemmelser om skillet mellom avfall og biprodukter og om avfallsfasens opphør, har EU sørget for en praktisk viktig presisering av innholdet i avfallsbegrepet. Etter Miljødirektoratets syn er det ønskelig med en tilsvarende presisering i norsk lovverk. Forurensningsmyndigheten anvender allerede i dag EUs bestemmelser om grensedragningen mellom avfall og biprodukter og for avfallsfasens opphør i konkrete saker. Dersom betingelsene som er listet opp i rammedirektivet artikkel 5 og 6 lovfestes, blir det lettere for borgerne å få oversikt over sin rettsstilling. 29 Miljødirektoratet bemerker at bestemmelsene i rammedirektivet artikkel 5 og 6 har noe ulik funksjon i EU-retten. Bestemmelsen i artikkel 5 (1) gir primært en anvisning på hvordan enkeltsaker der det er spørsmål om stoffer eller gjenstander er avfall eller biprodukter skal løses. Bestemmelsen må forstås dithen at den uttømmende angir hvilke betingelser som må være oppfylt dersom stoffer eller gjenstander skal anses som biprodukter, og ikke avfall. 30 Dersom det utvikles detaljerte biproduktkriterier i EU eller i enkeltland i EØS-området, må dette skje på grunnlag av disse betingelsene. Bestemmelsen i artikkel 6 (1) skal først og fremst danne grunnlaget for utviklingen av mer detaljerte kriterier for avfallsfasens opphør for bestemte avfallstyper. Bestemmelsen inneholder noen betingelser som de spesifikke kriteriene må oppfylle. Betingelsene gjør det imidlertid ikke i seg selv mulig uten videre å fastslå at visse typer avfall ikke lengre skal anses for avfall. 31 Vi har altså ikke grunnlag for å si at bestemmelsen uttømmende angir hvilke betingelser som må være oppfylt for at stoffer og gjenstander som har vært avfall, igjen skal få status som produkter. Når det er sagt vil bestemmelsen likevel gi verdifull veiledning i enkeltsaker. Vi må kunne legge til grunn at avfall ikke kan anses for å ha opphørt å være avfall dersom betingelsene i artikkel 6 (1) ikke er oppfylt. Vi anbefaler at betingelsene i rammedirektivet om avfall artikkel 5 (1) og 6 (1) innarbeides i forurensningsloven. Hva angår betingelsen i rammedirektivet artikkel 5 (1) og 6 (1) om at bruken av stoffet eller gjenstanden ikke vil få "generelle negative indvirkninger" på miljøet eller menneskers helse, mener vi at EU har valgt en uheldig formulering. I vurdering av om denne betingelsen er oppfylt, er det i følge EU-kommisjonen nødvendig å ta hensyn til at også 28 Sitatene er hentet fra Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 133. 29 Det følger av rettspraksis fra EF-domstolen at direktiver skal gjennomføres i nasjonal rett på en slik måte at nasjonal rett setter publikum i stand til å skaffe seg fuldt kendskap til de rettigheter direktivet gir dem, jf. domstolens dom i sak C-361/88, premiss15, som er omtalt i Justis- og politidepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse, s. 171. 30 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.2.1, side 15 31 Domstolens dom i sak C-358/11, premiss 55 12

bruk av jomfruelig materiale kan påvirke miljø eller helse negativt. Hvis anvendelse av avfallsregelverket innebærer at miljø og helse oppnår bedre beskyttelse enn anvendelse av produktregelverket, taler det for at stoffet eller gjenstanden må anses som avfall. 32 Sett i lys av dette foreslår vi at vilkåret omformuleres, slik at det avgjørende kriteriet blir at stoffet eller gjenstanden "ikke medfører nevneverdig høyere risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse enn tilsvarende gjenstander og stoffer som ellers kunne blitt brukt". De øvrige betingelsene mener vi kan oversettes mer direkte. Miljødirektoratet anbefaler også at definisjon av avfall i forurensningsloven 27 omformuleres slik at den harmonerer bedre med definisjonen i EUs rammedirektiv artikkel 3 (1). Vi vil i det følgende presentere både fordeler og ulemper ved en slik tilpasning: Det er et tilbakevendende problem at enkeltpersoner og virksomheter tror at gjenstander og stoffer bare er avfall dersom innehaveren anser dem som kassert. Som tidligere påpekt er det ikke grunnlag for å tolke avfallsdefinisjonen på denne måten. Dersom det er klart at eieren har ment å kassere en gjenstand eller et stoff vil dette som regel være tilstrekkelig til å konstatere at vi står overfor avfall. I andre tilfeller, hvor eieren ikke har hatt et ønske om å kassere gjenstanden eller stoffet, er det derimot nødvendig å foreta en helhetsvurdering der det tas hensyn til alle relevante omstendigheter. Det hadde vært en fordel om det gikk klarere frem av avfallsdefinisjonen at det ikke bare er innehaverens subjektive oppfatning, men også objektive forhold, som er relevant i vurderingen av om gjenstander og stoffer er avfall eller ikke. Sammenlignet med definisjonen av avfall i forurensningsloven 27, har definisjonen i rammedirektivet artikkel 3 både styrker og svakheter i så måte. En styrke ved rammedirektivets definisjon er at det går tydelig frem at også gjenstander og stoffer som innehaveren er forpliktet til å kassere er avfall. Enkelte ganger vil en forpliktelse til å kassere fremgå uttrykkelig av lovverket. 33 En forpliktelse til å kassere gjenstander eller stoffer må også anses å foreligge i situasjoner der innehaveren i realiteten ikke har noe annet lovlig handlingsalternativ enn å kassere gjenstandene eller stoffene. For eksempel må det være grunnlag for å hevde at en markedsaktør som besitter et parti varer som han verken har lov til å omsette i Norge eller til å eksportere, er forpliktet til å kassere varene. Innstramninger i produkt- og kjemikalieregelverket, kan derfor føre til at gjenstander og stoffer som tidligere var å anse som produkter, må regnes som avfall. En innvending mot rammedirektivets definisjon er at det ikke går klart frem av selve definisjonen at overflødige gjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg mv. er avfall. Rammedirektivets artikkel 5, som oppstiller betingelser som må være oppfylt dersom et stoff eller gjenstand skal anses som et biprodukt, slår imidlertid fast at gjenstander og stoffer som er frembrakt som en integrert del av en produksjonsprosess som primært tar sikte på å fremstille noe annet, er avfall dersom det ikke er sikkert at gjenstanden eller stoffet vil bli utnyttet uten ytterligere bearbeidelse enn det som er normal industriell praksis. Dette er en mer presis måte å tilkjennegi at overflødige gjenstander og stoffer fra produksjon er avfall. Etter Miljødirektoratets syn er det en naturlig analogislutning fra artikkel 5 at også overflødige gjenstander og stoffer fra tjenesteyting og renseanlegg vil være avfall. 32 Kommisjonens veileder "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste", punkt 1.2.6, side 20 og 24. 33 I veilederen "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste" nevner Kommisjonen et eksempel der forpliktelsen til å kassere uttrykkelig følger av et EU-direktiv, nemlig direktiv 96/59/EF, som gjelder bortskaffelse av PCB/PCT, se punkt 1.1.2, side 12. 13

Selv om definisjonen som er valgt i EUs rammedirektiv artikkel 3 (1) har sine svakheter, mener Miljødirektoratet at det alt i alt er mest å vinne på å endre forurensningslovens definisjon av avfall i 27 slik at den harmonerer bedre med rammedirektivets definisjon. En slik harmonisering vil etter Miljødirektoratets syn gi den beste forutberegneligheten for de berørte, og samtidig danne grunnlag for en mer effektiv håndhevelse av avfallsregelverket. Like definisjoner kan også gjøre det enklere for utenlandske aktører å forstå det norske regelverket. Miljødirektoratet mener likevel at det er hensiktsmessig fortsatt å avgrense mot avløpsvann og avgasser selv om definisjonen i rammedirektivet ikke inneholder en slik avgrensning. Vi legger til grunn at dette ikke vil være i strid med EØS-rettslige forpliktelser, siden utslipp av gasser til atmosfæren er unntatt fra rammedirektivets virkeområde. Også avløpsvann er unntatt fra direktivets virkeområde såfremt det er omfattet av annen EU-lovgivning. Vi viser til punkt 2.1.2, der dette er omtalt nærmere. Derimot mener vi at vi verken har anledning eller grunn til å opprettholde synspunktet som kom til uttrykk i de opprinnelige forarbeidene til forurensningsloven om at "skipvrak og flyvrak [vil] være så store at det ikke er naturlig å kalle dem «avfall»". Miljødirektoratet viser til at denne innskrenkende tolkningen av avfallsbegrepet ikke er forenelig med våre EØSrettslige forpliktelser. Tolkningen er dessuten uheldig også fordi den åpner for at utrangerte skip kan sendes til opphugging i andre land uten de begrensninger som følger av forordning (EF) 1013/2006 "om overførsel av affald". 34 2.3.3 Hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift Forurensningsloven gir ikke forurensningsmyndigheten myndighet til å fastsette utfyllende bestemmelser som presiserer avfallsdefinisjonen. En slik hjemmel til å "fastsette hva som i tvilstilfelle skal regnes som avfall" fantes opprinnelig i loven. Denne hjemmelen ble imidlertid opphevet allerede før loven trådte i kraft, ved lov 15. april 1983 nr. 21. I forarbeidene til endringsloven ga departementet uttrykk for at definisjonene i loven må være klare, slik at lovens rekkevidde med rimelighet kan forutses. Departementet anså det også som prinsipielt viktig med tanke på rettssikkerheten, at definisjonen av avfall kan prøves av domstolene, jf. Ot.prp. nr. 1 (1982-83) s. 4. Utviklingen i EU-retten gjør at forurensningsmyndigheten i dag trenger en forskriftshjemmel som gir oss myndighet til å gjennomføre rettsakter fra EU om grensedragningen mellom avfall og produkt i norsk rett. I medhold av artikkel 6 i rammedirektivet fastsetter EU forordninger med nærmere kriterier for avfallsfasens opphør for ulike avfallsstrømmer. 35 I medhold av artikkel 5 kan slike kriterier også utvikles for grensedragningen mellom avfall og biprodukt. Bestemmelser som utdyper avfallsdefinisjonen kan også komme på andre områder. For eksempel inneholder forordning (EF) nr. 1102/2008 en bestemmelse om at metallisk kvikksølv fra visse virksomheter skal anses som avfall i rammedirektivets forstand. 34 Det er oppnådd enighet i EU om en forordning om materialgjenvinning av skip. Hensikten er å redusere problemene som er forbundet med at gamle skip hugges opp på anlegg i Asia der det ikke treffes tilstrekkelig tiltak for å beskytte helse og miljø. Fordi forordningen bare omfatter store handelsskip, vil det fortsatt være behov for å sikre at regelverket om overførsel av avfall får anvendelse på kasserte skip. 35 EU har allerede fastsatt forordning (EU) nr. 333/2011, som fastsetter kriterier for når visse typer metalskrap opphører å være avfall, og forordning (EU) nr. 1179/2012, som fastsetter kriterier for når gjenvunnet glass opphører å være avfall. Forordninger om andre avfallstrømmer er under utvikling. 14

Miljødirektoratet mener at forurensningsmyndigheten bør få en generell hjemmel til å gi bestemmelser som utfyller avfallsdefinisjonen i forskrift. 2.3.4 Oppsummering Miljødirektoratet anbefaler at selve definisjonen av "avfall" i forurensningsloven 27 første ledd i større grad harmoniseres med definisjonen i rammedirektivet om avfall, og foreslår følgende ordlyd: "Med avfall menes i denne lov løsøregjenstander eller stoffer som noen har kassert, har til hensikt å kassere eller er forpliktet til å kassere. Som avfall regnes ikke avløpsvann og avgasser." Videre anbefaler vi at de overordnede betingelsene i rammedirektivet om avfall artikkel 5 og 6, som gjelder grensedragningen mellom avfall og biprodukter og avfallsfasens opphør, tas inn i forurensningsloven 27 annet og tredje ledd og at fjerde ledd endres til en forskriftshjemmel. Definisjonene av "husholdningsavfall", "næringsavfall" og "spesialavfall" som i dag finnes i forurensningsloven 27 annet til fjerde ledd, foreslår vi å flytte til en ny 27a. 3 Forslag om å definere gjenvinning i forurensningsloven og utdype retningslinjen i forurensningsloven 2 nr. 4 3.1 Overblikk over regelverk som skal fremme gjenvinning Det har lenge vært et miljøpolitisk mål at mengden avfall til gjenvinning skal økes. Til tross for dette inneholder forurensningsloven i liten grad regler som direkte styrer avfall mot gjenvinning fremfor annen behandling. Loven gir imidlertid forurensningsmyndigheten hjemmel til, ved forskrift eller i det enkelte tilfelle, å fastsette bestemmelser som bidrar til økt gjenvinning. Slike bestemmelser kan blant annet vedtas i medhold av forurensningsloven 16, 29, 30, 32, 33 og 34. Forurensningsloven 2 inneholder retningslinjer for myndighetsutøvelsen etter loven. I følge 2 nr. 4 skal avfall gjenvinnes der dette ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold er berettiget. Rammedirektivet om avfall oppstiller i artikkel 4 et mer detaljert "avfallshierarki", som skal fungere som en rettesnor ved utformingen av avfallspolitikken med tilhørende virkemidler. Dette "hierarkiet" viser at avfallsforebyggelse som utgangspunkt skal ha høyest prioritet. Videre fremgår det at forberedelse av avfall til ombruk som utgangspunkt skal prioriteres fremfor materialgjenvinning, som igjen skal prioriteres fremfor annen "nyttiggørelse" (for eksempel forbrenning med energiutnyttelse eller bruk av avfall som fyllmasser til erstatning for materialer som ellers ville blitt brukt). Sluttbehandling skal ha lavest prioritet. Ved anvendelse av avfallshierarkiet skal landene i EØS-området blant annet ta hensyn til føre-var-prinsippet og prinsippet om bærekraft, tekniske-, økonomiske- og ressursmessige forhold, samt til de samlede konsekvenser for miljø, helse, økonomi og samfunn, jf. artikkel 4 (2) tredje ledd og punkt 31 i fortalen til direktivet. Det fremgår også av direktivet at det, ut i fra miljøhensyn, kan være grunn til å fravike prioriteringsrekkefølgen for bestemte avfallsstrømmer når det er begrunnet ut fra en livssyklus-tankegang, jf. artikkel 4 (2) første ledd. Rammedirektivet inneholder, i tillegg til retningslinjen i artikkel 4, konkrete mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og avfallsstrømmer som svarer til husholdningsavfall og mål for forberedelse til ombruk, materialgjenvinning og annen gjenvinning av materialressursene i 15