DET KONGELIGE JUSTIS- OG POLITIDEPARTEMENT Se adressatliste side 6 IS i Nasjonalbiblioteket Depotbiblioteket Deres ref. Vår ref. Dato 200402134 EO ØR/an 25.05.2004 Høring - utkast til forskrift om unntak fra forvaltningsloven 28 for vedtak om kommunal billighetserstatning til tidligere beboere ved barnehjem i Bergen kommune 1. Sammendrag Justisdepartementet foreslår i dette høringsbrevet en forskrift om unntak fra klagereglene i forvaltningsloven 28 for så vidt gjelder vedtak om kommunal billighetserstatning til tidligere beboere ved barnehjemsinstitusjoner i Bergen kommune i perioden 1954 til 1980, jf. Bergen bystyres vedtak 22. september 2003. Justisministeren har i medhold av utredningsinstruksen punkt 1.3 besluttet å fravike bestemmelsen i utredningsinstruksen punkt 5.2 om at høringsfristen skal være minimum 6 uker. Det er viktig med en rask avklaring i denne saken og høringsfristen settes derfor til tirsdag 15. iuni 2004. Høringsuttalelser sendes Justisdepartementets lovavdeling../ 2. Sakens bakgrunn Bergen kommune vedtok 22. september 2003 å opprette en billighetserstatningsordning for personer som i perioden 1. juli 1954 til 1. januar 1980 har hatt opphold ved barnehjemsinstitusjoner innenfor nåværende Bergen kommune. Bakgrunnen er at det er avdekket at mange ble utsatt for overgrep eller opplevde uverdige omsorgsforhold under opphold ved slike institusjoner i denne perioden. Erstatningsordningen skal synliggjøre at kommunen påtår seg et moralsk ansvar og gir en uforbeholden unnskyldning, jf. forskriften for ordningen 1. (Forskriften følger som vedlegg 1) Postadresse Kontoradresse Telefon - sentralbord Lovavdelingen Telefaks Postboks 8005 Dep Akersgt 42 22 24 90 90 0030 Oslo Org. nr.: 972 417 831 22 24 27 25 Saksbehandler Ørnulf Røhnebæk 22 24 53 80
Kommunen har opprettet et erstatningsutvalg for behandling av søknader etter ordningen. Utvalget ledes av en lagdommer og består ellers av to medlemmer, hvorav den ene har sosialfaglig utdanning og erfaring fra arbeid i barnevernsnemnd. Under henvisning til at utvalget ble sammensatt med tung juridisk ekspertise og at utvalget skulle opptre uavhengig av kommunens administrasjon, ble det i forskriften fastsatt at utvalgets "avgjørelser er bindende og kan ikke påklages". I stedet forutsatte man at søkerne eventuelt kunne bringe avgjørelsene inn for domstolene. 3. Kommunens anmodning om unntak fra klagereglene Etter vedtakelsen av forskriften for ordningen kom det opp spørsmål om hvorvidt erstatningsutvalgets avgjørelser ville være enkeltvedtak etter forvaltningsloven (fri.). Dersom avgjørelsene er enkeltvedtak, er det bare Kongen i medhold av fri. 28 fjerde ledd som kan fastsette unntak fra klageretten. Det forutsetter at det foreligger "tungtveiende grunner". Ved Bergen kommunes brev 13. januar 2004 ble Justisdepartementet forelagt spørsmålet om avgjørelser i medhold av billighetserstatningsordningen ville være å anse som enkeltvedtak. For det tilfellet at departementet skulle konkludere med at dette vil være enkeltvedtak, ble det anmodet om unntak fra forvaltningslovens klageregler. I Bergen kommunes brev 25. mars 2004 ble det gitt følgende begrunnelse for hvorfor det foreligger tungtveiende grunner for eventuelt å avskjære klageretten: "Kommunen mener for det første at den organisasjonsmessige løsning man har valgt er et tungtveiende argument for å gjøre unntak fra klageretten. - Erstatningsutvalget har ved sin leder, lagdommer Bjørn lillebergen, en særlig kyndighet med hensyn til å treffe avgjørelse i denne typen saker. - Utvalget har i tillegg lege medlemmer for å ivareta det folkelige skjønnet i avgjørelsene. Det vises her til at erstatning ikke skal utmåles ut fra alminnelige erstatningsrettslige regler for utmåling av personskadeerstatning, men ut fra rimelighetsbetraktninger. Vi gjentar at den ene av disse.. har lang erfaring fra arbeid i barnevernet som ledere for barnevernsnemnd fra 1980 til 1991. - Utvalget er etablert med god "armlengdes" avstand til Bergen kommune... Bergen kommune kan.. ikke instrueres utvalget med hensyn til hvilke saker som skal tas under behandling, hvordan saksbehandlingen foregår, om erstatning skal innvilges til en søker eller hvor mye som skal tilkjennes den enkelte søker... - Ved opprettelsen av ordningen, var kommunens politiske ledelse svært bevisst på at utvalget måtte treffe sine avgjørelser uavhengig av Bergen kommune. Man valgte bevisst å ikke legge ordningen inn under en eksisterende etat i kommunen... Når man valgte å oppnevne et uavhengig utvalg var begrunnelsen at man ønsket å styrke utvalgets autoritet; Bergen kommune skulle ikke seiv avgjøre kravene. Utvalgets autoritet som uavhengig instans vil bidra Side 2
til å legitimere utvalgets avgjørelser og gjøre det lettere for søkerne å akseptere utfallet i sakene I en slik kontekst var det ikke naturlig å etablere en klageordning der kommunens egen klageinstans skulle overprøve det uavhengige utvalgets avgjørelser. Kommunen vurderte det også som uhensiktsmessig å etablere en klageinstans over utvalget... - Gjennom sekretariatets bistand til søkerne, siker man en forsvarlig saksbehandling av søknadene I sekretariatet er det ansatt personer med juridisk og barnevernfaglig kompetanse, og kommunen vil anføre at man også på dette nivå har en særlig kyndighet i saksbehandlingen som gjør det mindre betenkelig å fravike klagebestemmelsene. - Skal man etablere en klageordning [når førsteinstansen har særlig stor kyndighet], ville det være naturlig å eventuelt etablere.. "et enda sterkere sammensatt råd", for å overprøve utvalgets avgjørelser. Bergen kommune vil anføre at dette vil være lite tjenlig. - Bergen kommune mener det vil være lite hensiktsmessig å la kommunens egen "særskilte klagenemnd" avgjøre klagene. Denne klagenemnden er politisk sammensatt og har verken høy juridisk kompetanse eller barnevernfaglig kompetanse. Den avdelingen i kommunen som forbereder sakene til klagenemnden, har dessuten ikke den samme kompetanse i denne type saker som sekretariatet har. En slik klagebehandling vil i verste fall kunne svekke den autoritet og legitimitet utvalgets avgjørelser forhåpentligvis vil få. - Seiv om erstatningen skal utmåles ut fra rimelighetsbetraktninger, har hele ordningen et preg av at kommunen fraskriver seg retten til å gjøre gjeldende foreldelse og isteden inngår et stort antall forlik ut fra grove skjønnsmessige retningslinjer trukket opp i vedtektenes vilkår for å gi erstatning. Kommunen kunne i stedet valgt å nedsette et forhandlingsutvalg og forhandlet konkret om forlik i de sakene som måtte bli reist. I så fall ville man nokså klart vært utenfor forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak... - Vi minner om at utvalget/sekretariatet ut fra alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper vil ha anledning til å omgjøre vedtak dersom det skulle vise seg at viktige saksopplysninger ikke har kommet i betraktning, jfr fvl. 35... - Til slutt vil vi påpeke at sakskomplekset og erstatningsordningen er så spesiell at et fritak fra klagereglene i denne sak, ikke vil få vidtgående prinsipielle følger ellers i forvaltningen." I brev fra Justisdepartementets lovavdeling 5. mai 2004 ble det framholdt at det ikke synes "tvilsomt at et avslag eller en innvilgelse i samsvar med reglementet" vil være et enkeltvedtak. Om spørsmålet om unntak fra klageretten, ble følgende uttalt: "Det følger av fvl. 28 at enkeltvedtak kan påklages til det nærmest overordnete forvaltningsorgan. Denne bestemmelsen gjelder med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. fvl. 1, eller ved forskrifter med hjemmel i fvl. 28 ferde ledd. Unntak fra klageretten kan - slik vi ser det - i dette tilfellet bare hjemles i fvl. 28 ledd annet punktum. Kompetansen er lagt til Kongen, og det er et vilkår at det foreligger "tungtveiende grunner". Kompetanse er ikke delegert videre til noe departementet, og for ytterligere å sikre en kontrollert bruk av adgangen til å begrense klageretten, er det i forskrift 16. desember 1977 nr. Side 3
9 del II bestemt at saker om bruk av Kongens myndighet etter fvl. 28 fjerde ledd [tidligere tredje ledd], skal fremmes for Regjeringen av Justisdepartementet eller av vedkommende fagdepartement med Justisdepartementets samtykke. Justisdepartementet har generelt fulgt en streng praksis ved vurderingen av om "tungtveiende grunner" foreligger, jf. Geir Woxholth, Forvaltningsloven (1999) s. 396. Som et utgangspunkt er det kun når klagereglene er ekstraordinært vanskelig å følge, at det er gitt samtykke til å fremme forslag om unntak. Vi er på bakgrunn av de spesielle forhold i saken villig til å vurdere et forskriftsfestet unntak fra den alminnelige klageretten etter forvaltningsloven når det spesielt gjelder Bergen kommunes erstatningsordning for personer som har hatt opphold på barnehjemsinstitusjoner i kommunen i perioden 1954-1980." 4. Spørsmålet om avskåret klagerett over vedtak som allerede er truffet Det er fra Bergen kommune sterkt anmodet om at avskjæringen av klageadgangen blir gjort gjeldende for hele ordningens tidsperiode, det vil med andre ord si at unntaket også skal gjelde de vedtak som allerede er truffet etter ordningen. Per 19. mai 2004 har erstatningsutvalget truffet 21 enkeltvedtak - uten at det foreligger nærmere opplysning om fordelingen vedrørende avslag, delvis eller fullstendig innvilgelse. Nye vedtak er ventet i neste møte 28. mai - også dette vedtak som vil bli truffet før det eventuelt er fastsatt at vedtakene ikke kan påklages. I erstatningsutvalgets melding om vedtak til den enkelte søker har man for hele perioden gitt følgende informasjon om klageadgangen: "I vedtektene for erstatningsordningen heter det i 7 følgende: "Erstatningsutvalgets avgjørelse er bindende og kan ikke påklages" Spørsmålet om et slikt unntak fra forvaltningslovens klagebestemmelser, er fortsatt til avklaring i Justisdepartementet. Det er derfor pr. i dag uklart om Bergen kommune vil etablere en klageadgang for de vedtak som Erstatningsutvalget fatter. Dersom bystyret endrer vedtektene og klageadgang blir etablert, vil du bli underrettet om dette. Klagefrist vil løpe fra det tidspunkt du mottar slik skriftlig melding fra oss." Søkerne synes å ha forholdt seg til dette. Det har fram til i dag ikke innkommet noen klager på erstatningsutvalgets vedtak. En forskrift som avskjærer klageadgangen vil derfor ikke gripe inn i etablerte forventninger, eller på annen måte virke urimelig eller urettferdig. På bakgrunn av det forestående er Justisdepartementet av den oppfatning at det vil være forsvarlig å gi forskriften virkning for vedtak som allerede er truffet av erstatningsutvalget. Side 4
5. Utkast til forskrift "Midlertidig forskrift xx. juni 2004 nr. yy om avskåret klagerett ved billighetserstatmng til tidligere beboere ved barnehjem i Bergen kommune Vedtatt ved kgl. res. xx.yy.2004 med hjemmel i forvaltningsloven 28 fjerde ledd. Fremmet av Justisdepartementet. 1. Unntak fra klageretten Vedtak i erstatningsutvalget for Bergen kommunes billighetserstatningsordning for personer som har hatt opphold på barnehjemsinstitusjoner i kommunen i perioden 1. juli 1954 til 1. januar 1980, opprettet ved bystyrevedtak 22. september 2003, kan ikke påklages. 3. Ikrafttredehe og opphør m.m. Forskriften trer i kraft straks. Forskriften får også virkning for vedtak truffet av erstatningsutvalget før ikrafttredelsen. Forskriften opphører 31. desember 2005." Merknader: Utformingen av 1 skulle gi tilstrekkelig informasjon om forskriftens virkeområde. Formelt vil også de vedtak sekretariatet er gitt fullmakt til å treffe være vedtak "i erstatningsutvalget". Forskriften er imidlertid ikke til hinder for at man eventuelt har en slags toinstansordning slik at alle eller enkelte typer vedtak truffet av sekretariatet etter fullmakt kan påklages til selve utvalget. Det følger av forskriften for ordningen 8 at søknader om erstatning må framsettes i løpet av 2004. Vi antar derfor at det ikke skulle være behov for klageavskjæringsforskriften utover 2005, jf. solnedgangsbestemmelsen i 2 tredje ledd. Med hilsen Knut Helge Reinskou ei. avdelingsdirektør lovrådgiver i Side 5
Adressaten Bergen kommune Barne- og familiedepartementet Finansdepartementet Kommunal- og regionaldepartementet Den norske advokatforening Kommunenes sentralforbund Fylkesmannen i Hordaland Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen Stiftelsen landsforeningen rettferd for tapere, Postboks 84, 2870 Dokka Advokat Per Magne Kristiansen, Lille Markevei 18, 5005 Bergen Advokat Asgeir Thomassen, Postboks 184 Sentrum, 5804 Bergen Side 6
o ru tw i
1 Formål Erstatning fra Bergen kommune til personer som har hatt opphold på barnehjemsinstitusjoner i perioden 1954-80 Bergen kommune ønsker med denne erstatningsordningen å ta et moralsk ansvar og gi en uforbeholden unnskyldning til dem som har vært ut sått for overgrep eller har opplevd uverdige omsorgsforhold under opphold ved barnehjemsinstitusjoner i Bergen kommune i perioden 1. juli 1954 til 1. januar 1980. Erstatning ytes ikke med utgangspunkt i juridisk ansvar for økonomisk tap. 2 Erstatningsurvalg for Bergen kommune Byrådet gis fullmakt til å oppnevne et erstatningsurvalg bestående av tre personer. Leder for utvalget skal være jurist og bør ha erfaring fra påtalemyndighet, domstolene eller inneha tilsvarende kompetanse. De to øvrige medlemmere oppnevnes etter forslag fra Bergen bystyre. Utvalgsmedlemmene bør i utgangspunktet oppnevnes for hele perioden utvalget skal fungere, jfr. 8. 3 Sekretariat for utvalget Byrådet gis fullmakt til å opprette et sekretariat for det kommunale erstatningsutvalget. 4 Vilkår for å motta erstatning Personer som har hatt opphold på barnehjemsinstitusjoner innenfor nåværende Bergen kommune i perioden 1954-1980 kan gis kommunal erstatning når dette anses rimelig. Når utvalget vurderer om erstatning skal gis, bør det særlig vektlegge om: Søker har kommet spesielt uheldig ut i forhold til andre som hadde opphold på barnehjem på samme tid Om Bergen kommune kan bebreides i saken Ved vurdering av søknaden foretas en fri sivilrettslig bevisvurdering av den dokumentasjon som foreligger i saken. Det må kreves klar sannsynlighetsovervekt for at utvalget skal legge til grunn at søker har vært utsatt for en straffbar handling. Erstatning innvilges som hovedregel bare til den som seiv er kommet uheldig ut Bare unntaksvis kan erstatning gis til etterlatte/pårørende. Dersom søker dør før vedtak er traffet av utvalget, anses søknaden bortfalt fra og med dødsfalltidspunktet. 5 Saksbehandling Søknad om erstatning framsettes overfor Erstatningsutvalget eller dets sekretariat. Søknaden bør framsettes skriftlig og inneholde navn, adresse og fødselsnummer. Søknaden må beskrive de forhold som ligger til grunn for kravet om erstatning. Sekretariatet kan avvise søknader som klart faller utenfor ordningen. Vedtak om awisning kan påklages og erstatningsutvalget er klageinstans.
Forvaltningsloven gis anvendelse så langt den passer ved behandling av søknadene. Sekretariatet skal om nødvendig veilede søkerne om utforming av søknadene. Når saken er ferdig utredet avgir sekretariatet en innstilling overfor utvalget. I innstillingen skal saksforholdet beskrives, det gis en vurdering av om erstatning bør ytes og det fremsettes forslag til vedtak. Sekretariatet kan i særlige tilfeller innvilge dekning av utgifter til advokatbistand for å få utarbeidet søknaden. Erstatningsutvalget holder møte til behandling av søknadene etter innkalling fira utvalgets leder. Møtene er hikket. Det føres protokoll fra møtet, og utvalget gir en kort begrunnelse for sine vedtak. 6 Utmåling av erstatning Kommunal erstatning ytes med inntil kr. 725.000,- utmålt etter utvalgets skjønn. 7 Klageadgang Erstatningsutvalgets avgjørelser er bindende og kan ikke påklages. 8 Frist for fremsetting av søknad Søknad om kommunal erstatning må framsettes innen 31.12.2004. Etter dette faller ordningen bort. Erstatningsutvalget fortsetter sitt arbeid inntil alle søknader innkommet innen dette tidspunkt er ferdigbehandlet. 9 Avkortning i eventuell erstatning som utmåles av domstolene Kommunal erstatning innvilget etter denne ordning skal avkortes fullt ut i eventuell erstatning som måtte bli tilkjent av de ordinære domstoler for de samme forhold. 10 Vedtektsendring Disse vedtekter kan endres av Bergen bystyre. Depotbiblioteket Høring - utkast til forskrift om unntak fra 11 095d24901