Stikkordsmessig "svar" til oppgaver om administrasjonen i oppgaveheftet s. 25-26 Oppgave 1 Koml. 23 nr. 3: Klar lovtekst gir assisterende rådmann rett til å være tilstede som rådmannens representant. Oppgave 2 Spørsmålet er om det etter kommuneloven er adgang til å la et konsulentfirma ved særskilt utpekt medarbeider fungere som rådmann i kommunen. Casen bygger på en uttalelse fra Kommunaldepartementet. Selv om ordlyden i koml. 22 ikke er helt klar, mente departementet at den gir holdepunkter for at lovgiver har ment at administrasjonssjefen må være kommunalt/fylkeskommunalt ansatt. Dette er etter departementets synspunkt den mest naturlige forståelsen av ordlyden og forutsettes også i forarbeidene. Om man leser bestemmelsen i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i kommuneloven trekker det i samme retning. Ordningen som kommunen vedtok vil kunne medføre fare for uklare kommandolinjer, uklart arbeidsgiveransvar, mulige lojalitetskonflikter og at det vil innebære at et privat rettssubjekt utøver offentlig myndighet. Departementet konkluderte derfor med at det etter kommuneloven ikke er adgang til å overlate til et privat firma myndighet som rådmann. Oppgave 3 Spørsmål om det er adgang til å ansette rektor ved kommunale/fylkeskommunale skoler på åremål, samt om hvem som kan beslutte at stillinger lyses ut på åremål. Casen bygger på en uttalelse fra Kommunaldepartementet, med noen endringer. Da uttalelsen ble gitt var ikke spørsmålet om det er adgang til å ansette en rektor på åremål direkte regulert, man måtte bygge på en tolkning av kommuneloven. Konkret i vår sak i dag løser opplæringsloven 9-1 spørsmålet knyttet til rektorer for oss. I andre avsnitt heter det i siste setning. "Rektorar kan tilsetjast på åremål". Hadde vi ikke hatt denne bestemmelsen i opplæringsloven ville vi måtte bygge konklusjonen på en tolkning av kommuneloven 24 nr. 3. Kommunestyret må imidlertid selv ta stilling til om adgangen til å ansette på åremål skal benyttes. Etter kommuneloven 24 nr. 3 er det er kommunestyret som må treffe beslutning om at ledende administrative stillinger skal besettes på åremål, jf. kommuneloven bruker uttrykket "selv", altså delegasjonsforbud. Selve myndigheten til å ansette kan imidlertid delegeres. Her kan det ut fra oppgaveteksten se ut som om det er formannskapet som treffer beslutningen om at stillingen som rektor skal være en åremålsstilling. Det er det ikke adgang til. Konklusjon: Det er adgang til å ansette en rektor i en åremålsstilling. Kommunestyret må selv ta stilling til om stillingen skal være en åremålsstilling, selve ansettelsen kan overlates til formannskapet Tilføyelse:
Hvis oppgaven eksempelvis hadde stilt spørsmål om en barnehagestyrer kan ansettes på åremål ville vi måttet løse spørsmålet ut fra en tolking av kommuneloven 24 nr. 3. Kommuneloven 24 nr 3 innebærer en utvidelse av adgangen til å ansette på åremål i kommunal sektor sammenholdt med adgangen etter arbeidsmiljøloven 14-1 (bare øverste leder av en virksomhet kan ansettes i en åremålsstilling etter arbeidsmiljøloven).vilkåret etter kommuneloven er at det skal være en "ledende administrativ stilling". I forarbeidene (Ot.prp.nr. 42 (1991-92) s. 279) er det uttalt at det er naturlig å se hen til uttrykket "leder av forvaltningsgren" i valgloven (og i kommuneloven 14), men det vil ikke alltid være en sammenheng. Det må også tas hensyn til hvordan administrasjonen i den enkelte kommune er organisert sies det i forarbeidene. Et annet sted (s. 93) vises det til lovutvalget som presiserte at åremålsansettelser bare kan skje i stillinger som er tillagt et kvalifisert lederansvar og på høyt nivå. Uttalelsene i forarbeidene fra 1991-92 trekker i retning av at en har tenkt seg at relativt få lederstillinger i en kommune kan utlyses som åremålsstillinger. Koml. 14 og begrepet "leder av forvaltningsgren" er også blitt forstått på en restriktiv måte (færrest mulig skal bli utelukket fra valg). Slik en opprinnelig forsto bestemmelsen ga den bare gir adgang til å etablere åremålsstillinger for rådmannen, ledere i rådmannens stab, ledere på etatsnivå eller i tilsvarende funksjoner. Lederstillinger ved de enkelte skoler, kommunale institusjoner etc. falt utenfor de stillingskategorier som ble omfattet av bestemmelsen. Siden 1992 har det skjedd mange endringer i hvordan kommunene faktisk organiserer seg. Blant annet er det blitt ganske vanlig å ha en to-nivåmodell med en relativt liten sentraladministrasjon og med mange flere tjenesteledere, som leder enkeltvirksomheter. (Etatene er til dels borte). Disse tjenestelederne, eksempelvis en rektor som i oppgaven her, styrer av en barnehage, leder av et sykehjem, kan ha en ganske omfattende myndighet i budsjettsaker, ansettelser osv., altså vil de ha en "ledende administrativ stilling" dersom vi tar utgangspunkt i ordlyden. Spørsmålet blir så om det er adgang til å ansette slike virksomhetsledere i en åremålsstilling. Trenger ikke slike virksomhetsledere det vanlige vernet som arbeidsmiljøloven gir? Hvor grensen går er vanskelig å fastslå, et moment i tillegg til å vurdere hvilket ansvar lederen har for budsjett- og arbeidsgiverfunksjonen kan være å se på størrelsen på den kommunale virksomheten, hvor mange det dreier seg om - er det mange slike tjenesteledere i en kommune kan det trekke det i retning av at disse ikke omfattes, jf. bestemmelsen er tenkt i forhold til lederstillinger mer på toppnivå. Se også drøftelse av åremålsstillinger i Ot.prp. nr. 96(2005-2006) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m (komitémodell, avtalevalg m.m.) kapittel 5. Her sier departementet blant annet (under gjennomgangen av vurderinger og høringsforslaget) s. 58 " Åremålsstillinger bryter med det alminnelige vernet i arbeidsmiljøloven. Det er derfor viktig å forhindre at kommuneloven i for utstrakt grad kan fortolkes utvidende med hensyn til hvilke stillinger som kan ansettes på åremål. Det bør derfor etter departementets oppfatning foreligge særskilte behov som begrunner at en stilling skal kunne være en åremålsstilling. " Disse uttalelsene kan støtte opp under at det ikke kan være veldig mange lederstillinger i en kommune som kan karakteriseres som en "ledende administrativ stilling". Samtidig sier departementet (s. 61) at "Ved fortolkningen av utrykket «ledende administrative stillinger» må en se hen til utviklingen i kommunesektoren med færre nivåer, flere og mer selvstendige resultatenheter og organisering av forretningspreget virksomhet i kommunale og fylkeskommunale foretak. Kommunale organisasjonsmodeller er under stadig endring, og det er viktig å ha et lovverk som er mest mulig fleksibelt i forhold til uviklingen. Det er dermed mer relevant å ta utgangspunkt i hvorvidt vedkommende har fullt ansvar med hensyn til budsjett og arbeidsgiverfunksjon enn å ta utgangspunkt i den mer tradisjonelle forståelsen av uttrykket «leder av forvaltningsgren». Disse uttalelsene kan trekke
i retning av en mer åpen forståelse, samtidig er de var knyttet til en diskusjon av hvorvidt leder av et kommunalt foretak skal kunne tilsettes på åremål. Jeg stiller meg tvilende til om styrere for barnehager kan ansettes på åremål selv om de har utstrakt myndighet knyttet til eget budsjett og ansettelser. Oppgave 4 I følge hovedregel i koml. 25 skal kommunen opprette et eller flere partsammensatte utvalg. Siste pkt. fordrer at en annen ordning må ha tilslutning fra 3/4 av de tilsatte. Det betyr i denne oppgaven at flertallet av arbeidstakerorganisasjonene som vil en annen ordning må representere minst 3/4 av de ansatte. Det vilkåret vet vi ikke om er oppfylt i dette konkrete tilfellet - vi vet intet om størrelsen på disse arbeidstakerorganisasjonene i Storevik kommune og hvor mange av de tilsatte de representerer. Dersom denne forutsetningen ikke er oppfylt, skal hovedregelen følges. Oppgave 5 Uttrykket "fulle rettigheter" som er brukt i oppgaveteksten må oppfattes som møte, taleforslags- og stemmerett. Ansattes representasjonsrett etter loven er regulert av koml. 25 og koml. 26. Ansatte som sitter i administrasjonsutvalget opprettet etter koml. 25 nr. 1 har alle rettigheter som medlemmer av utvalget, dvs. møte-, tale- forslags- og stemmerett. Ansatte har også representasjonsrett (møte- og talerett) når ulike politiske utvalg behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte etter koml. 26. For styrer, jf. koml 11, kan det også velges ansatterepresentasjon med fulle rettigheter, jfr. 11 nr. 2. Utover dette kan ikke Trangvik fortsette med sin tidligere løsning - ansatte kan ikke velges som ansatte-representanter inn i et fast utvalg etter koml. 10 med fulle rettigheter. Det er selvfølgelig ikke noe i veien for å kombinere rollen som ansatt og folkevalgt, men i en slik situasjon er du ikke valgt inn i kraft av å være ansatt. Det er noe juridisk uenighet om de ansatte kan gis møte- og talerett generelt i nemnder (utover lovens bestemmelser i 26) med hjemmel i koml. 26 nr. 4. Departementet har i en uttalelse uttalt at det her er snakk om minimumsrettigheter. Jeg heller til at kommunestyret ikke kan gi de ansatte generell møte- og talerett i politiske organer ut over de lovbestemte situasjonene ut fra en tolkning av forarbeidene og reelle hensyn. Slik også Jan F. Bernt og Overå i kommentarutgaven (2014) til kommuneloven s. 208-210. Oppgave 6 Koml. 26 gir møte/talerett (som ikke innebærer forslagsrett eller stemmerett) når en kommunal nemnd "behandler" saker som gjelder forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Departementet har tolket dette som om retten bare gjelder når nemnda har fått delegert myndighet til å treffe vedtak, at retten ikke gjelder ikke dersom nemnda bare skal uttale seg som i dette tilfellet. Jan F Bernt og Overå hevder i 2014 utgaven av kommentarutgaven til loven at dette er en noe diskutabel tolking se s. 206. Det som i hvert fall er klart er at det ikke er noe i veien for at kommunen tillater at de har møterett også i slike tilfelle, men det er mer usikkert om de ansatte har krav på det.
Oppgave 7 Kan den regnskapsansvarlige være administrasjonssjefens stedfortreder? Det fremgår av forarbeidene (NOU 1990:13) at det er et viktig prinsipp i den kommunale forvaltning at myndigheten til å anvise og til å foreta selv utbetalingen skal være atskilt. Casen bygger på en uttalelse fra Kommunaldepartementet. Departementet uttalte i den forbindelse at den regnskapsansvarlige ikke kan være administrasjonssjefens stedfortreder. Kommuneloven har ikke noen bestemmelse som eksplisitt forbyr at den regnskapsansvarlige konstitueres som administrasjonssjef. Den regnskapsansvarlige må imidlertid ha en uavhengig posisjon i forhold til administrasjonen forøvrig. Det må også legges vekt på at man i kommuneloven har tilstrebet å styrke den interne kontroll i kommunene. At den regnskapsansvarlige ikke får overdratt anvisningsmyndighet når han eller hun fungerer som administrasjonssjef tilsier ikke noen annen løsning. Som administrasjonssjef vil han eller hun ha instruksjonsrett overfor personer med anvisningsmyndighet, og dette harmonerer dårlig med lov- og forskriftsverket, som forutsetter at den regnskapsansvarlige ikke selv skal ha anvisningsmyndighet. I forbindelse med at kravet om at kommunen skal ha regnskapsfaglig kompetanse ble tatt ut av kommuneloven i 2006 uttalte departementet i proposisjonen "Gode prinsipper for forsvarlig økonomiforvaltning innebærer etter departementets oppfatning blant annet også at det faglige ansvaret for regnskapsfunksjonen må legges til en person som ikke er underlagt administrasjonssjefens faglige instruksjonsmyndighet. Dette skillet er et hevdvunnet prinsipp som vil måtte gjelde uavhengig av et lovfestet stillingskrav, og er godt innarbeidet i kommunal og fylkeskommunal økonomiforvaltning. Departementet la til grunn at kommunene selv vil organisere regnskapsfunksjonene på en slik måte at de regnskapsfaglige krav som følger av lover og forskrifter følges uten at det er nødvendig å angi nærmere i lov på hvilken måte dette skal løses." og litt senere: Departementet kan heller ikke se at det er nødvendig å lovfeste prinsippet om at den regnskapsansvarlige ikke skal være underlagt administrasjonssjefens faglige instruksjonsmyndighet. Prinsippet er godt innarbeidet i dag, og det er etter departementets vurdering ikke hensiktsmessig å innta en lovbestemmelse om dette. Det er enighet om at det er viktig å skille mellom de forskjellige rollene den regnskapsansvarlige og den øverste administrative leder har. Konklusjonen er altså fortsatt at rollen som stedfortreder ikke kan kombineres med å ansvaret faglig for regnskapet. Løsningen følger av forarbeidene og standarder for forsvarlig økonomiforvaltning. Oppgave 8 Ja, dersom den regnskapsansvarlige ikke er underlagt faglig instruksjon av plan- og økonomisjefen kan plan- og økonomisjefen være administrasjonssjefens stedfortreder, jf. over. Oppgave 9
Koml. 24 nr. 2. Se utgangspunktene for lovtolkingen i oppgave 3 i forhold til hva som går inn under begrepet "ledende administrativ stilling". Her er det snakk om en næringskonsulent, tittelen tyder ikke på at dette er en lederstilling. Stillingen er plassert i rådmannens stab, altså høyt i hierarkiet, men er neppe en lederstilling. KRD har i casen saken bygger på kommet til det samme. Oppgave 10 Koml. 24 nr. 2. Kan ansettes i en åremålsstilling. Et byombud skal kontrollere den kommunale forvaltningen. Det kan være problematisk dersom en slik stilling blir gjort til en åremålsstilling utfra hensynet til uavhengigheten (særlig når det nærmer seg slutten av en periode). På den annen side kan det være viktig å skifte ut slike ombud, få noen med friske øyne inn osv. Dette er imidlertid avveininger det enkelte kommunestyret må gjøre, loven åpner for åremålsansettelser i slike stillinger.