Saksframlegg Høring - Forslag til endringer i opplæringsloven og privatskoleloven Arkivsaksnr.: 08/26211 Forslag til vedtak: 1. Formannskapet støtter Kunnskapsdepartementets forslag om plikt til forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk på 1.-4. årstrinn. 2. Formannskapet støtter forslaget til bestemmelse om organisering av elevene i grupper med ønske om økt sosial tilhørighet. 3. Formannskapet støtter forslaget om plikt for skoleeier til å utarbeide årlig rapport om tilstanden innenfor grunnopplæringen. 4. Formannskapet støtter forslaget om minoritetsspråklige elevers rett til utvidet opplæring innenfor videregående opplæring. 5. Formannskapet støtter forslaget om pliktig foreldresamarbeid i grunnskole- og videregående opplæring. 6. Formannskapet støtter forslaget om rett og plikt til fysisk aktivitet i grunnskoleopplæringen. Formannskapet mener det bør være opp til den enkelte skole å avgjøre hvordan de to timene skal fordeles på de ulike årstrinnene. 1
Saken gjelder: Kunnskapsdepartementet har ved brev av 04.11.08 sendt ut forslag til endringer i opplæringsloven. Høringsfristen er satt til 31.12.08. Forslagene omfatter endringer på følgende områder: A) Plikt til forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk på 1.-4. årstrinn B) Bestemmelse om organisering av elevene i grupper om sosial tilhørighet C) Plikt til å utarbeide årlig rapport om tilstanden innefor grunnopplæringen D) Minoritetsspråklige elevers rett til utvidet opplæring i videregående opplæring E) Plikt til foreldresamarbeid i grunnskole- og videregående opplæring F) Rett og plikt til fysisk aktivitet i grunnskoleopplæringen G) Bestemmelsene om private skoler for funksjonshemmede H) Skolepenger for særskilt tilrettelagt videregående opplæring i kombinasjon med toppidrett Punktene D, G og H omfatter kun videregående opplæring. Av disse forslagene har rådmannen valgt å kommentere pkt. D. Endringene i privatskoleloven vil stort sett følge de foreslåtte endringene i Opplæringsloven og behandles ikke særskilt. Hele Kunnskapsdepartementets høringsnotat følger som eget vedlegg. Pkt. A Plikt til forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk på 1.-4. årstrinn I St.meld. nr. 16 (2006-2007) og ingen sto igjen dokumenteres det at tidlig innsats er vesentlig for å bedre elevenes ferdigheter og faglige utvikling. Det blir vist til at tidlig innsats er viktig for å få flest mulig gjennom utdanningssystemet med høyest mulig læringsutbytte. Jo tidligere tiltak settes inn, jo mer virkningsfulle og mindre ressurskrevende vil de være. Kunnskapsdepartementet (KD) baserer seg på dokumentert forskning når det legger så stor vekt på tidlig innsats. Det er ikke uten grunn at det vises til Finland. Finske elever scorer hvert år høyest på de internasjonale elevundersøkelsene, og Finland har i lang tid vektlagt tidlig innsats. Jo tidligere elevene utvikler god lese- og tallforståelse, jo bedre resultater vil de oppnå i alle fag, og færre elever vil havne under det som defineres som kritisk grense. Behovet for større og mer kostnadskrevende tiltak senere i skoleløpet og livet vil også reduseres som en følge av en forsterket tidlig innsats. Prinsippet om tilpasset opplæring, slik det er lovfestet i opplæringsloven, gjelder alle trinn og elever og alle deler av grunnopplæringen og skal fortsatt gjelde på samme måte som tidligere. Som et tillegg til dette utgangspunktet vil forsterket opplæring komme som en ytterligere styrking av den tilpassende opplæringen på 1.-4. årstrinn i norsk og matematikk og være særlig rettet mot elever med svake 2
ferdigheter i lesing og regning. Departementet skriver at skoleeier sammen med ledelsen på skolen bør definere elevgruppen som skal gis forsterket opplæring ved hjelp av resultater fra kartlegginger og lærernes øvrige kjennskap til elevenes ferdighetsnivå. KD skriver i høringsnotatet at den forsterkede opplæringen bl.a. skal innebære en særlig høy lærertetthet. Det er imidlertid ikke meningen at en økning av lærertettheten her skal skje på bekostning av lærertettheten i andre fag og på andre trinn. På et makronivå vil konsekvensen av plikten være at det totalet antallet lærere øker. Kommunene får kompensert merutgiftene knyttet til tiltaket gjennom en økning av de frie inntektene. Tilsyn med plikten etter bestemmelsen vil inngå i det ordinære statlige tilsynet som gjennomføres med hjemmel i opplæringsloven. Bevilgningene vil følges opp ved undersøkelse av om de har medført særlig høy lærertetthet på 1. til 4. trinn høsten 2009 gjennom tilgjengelig statistikk. Gjennom informasjon i det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vil det også bli kontrollert om tiltaket har effekt på elevenes læringsutbytte. Departementet sier ikke noe om hvorvidt det vil bli gitt sanksjoner dersom en kommune ikke øker lærertettheten fra høsten 2009. Uttalelse fra KS I etterkant av at statsbudsjettet ble lagt fram kom KS med følgende uttalelse vedr. forslaget om å innføre plikt til forsterket opplæring: KS er fornøyd med tiltak for å øke kvaliteten i skolen gjennom tidlig innsats og satsingen på lærere gjennom et varig system for videreutdanning av lærere og ny rektorutdanning, men er skeptiske til om den sterke statlige styringen av midler som det nå legges opp til, vil bidra til å nå målet.( ) KS mener det er viktig og riktig med tidlig innsats overfor elevene. Samtidig er forholdene ulike rundt om på skolene, derfor må kommunene selv kunne prioritere innsatsen der det lokale behovet er størst. KS vil peke på at tidlig innsats i kommunene må sees i sammenheng med det helhetlige tiltakskjeden rundt barn. Tverrfaglig innsats fra helsestasjon, barnehage, ppt, barnevern og skole gir kommunen unike muligheter for riktig innsats. KS vil understreke viktigheten av at tidlig innsats ikke blir et retthetsbegrep da dette vil medføre krav til dokumentasjon, enkeltvedtak og saksbehandling som også kan oppfattes som økt byråkratiserting. Dette må vies spesiell oppmerksomhet i forbindelse med høring av lovendring som kommer i høst. Økonomiske konsekvenser Da rådmannen la fram forslaget til budsjett og økonomiplan, hadde rådmannen tilgang til den informasjonen som nå ligger i høringsnotatet. Trondheim kommune har i perioden 2004-2007 økt lærertettheten på barnetrinnet. I løpet av perioden 2004-2007 er ressursene økt slik at lærertettheten er bedret fra 16,2 til 14,8 elever pr. lærer på barnetrinnet. I tillegg bevilget Bystyret for 2008 fem millioner kroner for å gi mer rom for tilpasset opplæring på hver skole. Disse midlene foreslås videreført og rettes mer mot opplæring på 1.-4. trinn for dels å imøtekomme statens satsing. I et makroperspektiv er det ikke tvil om at tidlig innsats vil være lønnsomt både for samfunnet og for den enkelte. Man må kunne anta at behovet for spesialundervisning innenfor grunnopplæringen reduseres. 3
Det er også generell samfunnsnytte i at flere enn i dag vil få forbedret sine grunnleggende ferdigheter tidlig i grunnopplæringen og dermed få et bedre grunnlag for å kunne gjennomføre høyere utdanning. Pkt. B Bestemmelse om organisering av elevene i grupper om sosial tilhørighet I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen står det at departementet vil sende på høring et forslag til justering av opplæringsloven 8-2 om organisering av elevene i grupper slik at elevenes sosiale tilhørighet til en gruppe styrkes. I Stortingsmeldingen fremgår det at det har vært uttrykt økende bekymring for at den sosiale tilhørigheten og læringsfellesskapet i norske skoler er i ferd med å svekkes. Debatten har vært preget av ulike oppfatninger og erfaringer om sammenhengen mellom organisasjonsform, skolebygg, sosial tilhørighet og læringsutbytte. Det er blant annet blitt pekt på at fravær av faste klasser og skoler med større grad av åpne landskap bidrar til mer bråk, mindre forutsigbarhet, mindre tilhørighet til et fellesskap og til utrygge omgivelser for enkelte elever. Endringsforslaget er ikke omfattende, men påpeker viktigheten av at elevene skal ha en fastere sosial tilhørighet, både på grunn av hensynet til tryggere omgivelser og betydningen for elevenes læring og trivsel. Rådmannen gir sin tilslutning til endringsforslaget. Høringsinstansene blir spesielt bedt om å vurdere eventuelle bygningsmessige og/eller økonomiske konsekvenser av forslaget. Rådmannen kan ikke se at endringsforslaget vil få noen slike konsekvenser. Dagens skolebygg er så fleksible at de kan håndtere det forsterkede kravet om sosial tilhørighet. Forslaget bør heller ikke få økonomiske konsekvenser, all den stund antallet kontaktlærere vil bli tilnærmet uforandret. Pkt. C Plikt til å utarbeide årlig rapport om tilstanden innefor grunnopplæringen I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen står det at departementet vil sende på høring et forslag til endring i opplæringsloven 13-10 (om forsvarlig system for oppfølging av lovverket) slik at det blir stilt krav om at skoleeier skal utarbeide en årlig rapport om tilstanden i skolen. Opplæringsloven 13-10 andre ledd fastsetter at kommunen, fylkeskommunen og skoleeieren for privat skole etter 2-12 (private grunnskoler som ikke får offentlig støtte) skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. De skal også ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører for å evaluere opplæringsvirksomheten etter loven. Det følger dessuten av 4
privatskoleloven 5-2 tredje ledd at styret for private skoler med rett til statstilskudd har et tilsvarende ansvar. I dag setter ikke loven krav om at en slik årlig rapport om tilstanden skal utarbeides som del av skoleeieres interne system, selv om det følger av gjeldende rett at slik kunnskap må være tilgjengelig hos skoleeier. I motsatt fall vil det ikke være mulig å gjøre vurderingene og den oppfølgingen som lovene i dag krever gjennomført. Departementet mener at et presist krav til skoleeierne om å utarbeide en årlig rapport om tilstanden i opplæringen bør knyttes til den type mål for kvalitet som er nevnt i meldingen, dvs. læringsresultat, frafall og læringsmiljø. Det er i alles interesse at politikerne og rådmannen får best mulig oversikt over og innsikt i det som skjer innenfor oppvekstområdet, for derigjennom å kunne vurdere og sette inn tiltak der det måtte være nødvendig. I Trondheim kommune har det vært utarbeidet en årlig tilstandsrapport siden 2005, og i år ble den for første gang utgitt som eget hefte. Med forslaget til lovendring vil kravene til innhold i rapporten tydeliggjøres, slik at fremtidige rapporter vil gi enda mer relevant informasjon. Rådmannen slutter seg til endringsforslaget. Pkt. D Minoritetsspråklige elevers rett til utvidet opplæring i videregående opplæring Departementet foreslår at opplæringsloven 3-1 femte ledd blir endret slik at eksisterende rett til inntil to år ekstra for minoritetsspråklige elever i offentlig videregående opplæring klart uttrykkes. Dette gjøres ved at det formuleres en henvisning til opplæringsloven 3-12 i opplæringsloven 3-1 femte ledd. Forslaget innebærer for øvrig en videreføring av kravet til en sakkyndig vurdering av elevens behov for ekstra tid i videregående opplæring før fylkeskommunen fatter vedtak etter bestemmelsen. Erfaring viser at minoritetsspråklige elever på grunn av språkvansker gjennomgående trenger noe lengre tid på å fullføre videregående opplæring. Ved å understreke retten til utvidet opplæringstid for de elevene som trenger det, vil flere kunne gjennomføre videregående opplæring, og frafallet for en utsatt gruppe elever vil reduseres tilsvarende. Rådmannen er derfor positiv til lovendringen. 5
Pkt. E Plikt til foreldresamarbeid i grunnskole- og videregående opplæring Foreldreutvalget for grunnskolen, FUG, er et rådgivende organ for departementet i saker som gjelder samarbeid mellom grunnskolen og hjemmet. I St.meld. nr. 16 (2006-2007) og ingen stod igjen varslet departementet et forslag om utvidelse av mandatet til FUG til å omfatte første året av videregående opplæring. Begrunnelsen var ønsket om et styrket samarbeid mellom skole og hjem. Forslaget ble fremmet i Ot.prp. nr. 40 (2007-2008) og vedtatt av Stortinget sommeren 2008. Bestemmelsen trer i kraft 1. januar 2009. Fra dette tidspunktet blir FUG betegnelsen på Foreldreutvalget for grunnopplæringen. Stadig flere elever begynner på videregående opplæring. Overgangen kan ofte virke krevende for mange elever ved at vanskelige og viktige valg skal tas. Det er da av stor betydning at foreldre opptrer som gode rådgivere for sine barn. For ressurssvake elever er dette ekstra viktig. Dessuten vet vi at frafallet er høyt, særlig innen yrkesfag. Økt foreldresamarbeid også i videregående opplæring vil kunne bidra til å redusere frafallsprosenten. Rådmannen støtter derfor endringsforslaget. Pkt. F Rett og plikt til fysisk aktivitet i grunnskoleopplæringen Skolebarn på barnetrinnet i Norge har få timer på skolen sammenlignet med barn i mange andre land. Regjeringen har i Soria Moria-erklæringen et mål om å styrke opplæringen med flere undervisningstimer i grunnskolen. Regjeringen har fra høsten 2008 utvidet timetallet på barnetrinnet med til sammen fem uketimer á 60 minutter på 1.-4. årstrinn. Timetallsøkningen går til å styrke fagene norsk, matematikk og engelsk. I St.prp. nr. 1 (2008-2009) uttaler regjeringen som mål at fysisk aktivitet skal være del av en utvidet skoledag på barnetrinnet. Regjeringen ønsker derfor å videreføre utvidelsen av skoledagen ved å innføre to uketimer til fysisk aktivitet på barnetrinnet. Dette skal gi grunnlag for en mer variert skoledag og bedre læringsutbytte for elevene. Regjeringen ønsker imidlertid ikke at undervisningstimetallet skal utvides med to uketimer i kroppsøvingsfaget. De to timene til fysisk aktivitet er derfor ikke regulert av læreplanen i kroppsøving. Økonomi Regjeringen har foreslått å bevilge 49 mill. kroner til å legge inn to uketimer á 60 minutter til fysisk aktivitet på barnetrinnet, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009). Av dette vil 47,7 mill. kroner bli lagt inn i rammetilskuddet til kommunene og 0,7 mill. kroner blir bevilget til private skole. 6
Med lengre skoledag med mye stillesitting øker behovet for at elevene også får være fysisk aktive i løpet av skoledagen. Det er også dokumentert at økt fysisk aktivitet har positiv innvirkning på læringsutbyttet. I trondheimsskolen ligger daglig fysisk aktivitet inne allerede, slik at forslaget fra departementet kommer i tillegg. Rådmannen mener at de to timene ikke nødvendigvis trenger å være to klokketimer, men at timene med fordel kan deles opp i for eksempel fire halvtimer, slik at man får spredt den økte fysiske aktiviteten på flere årstrinn. Det synes heller ikke nødvendig å skulle bestemme på hvilke årstrinn disse timene skal legges, bare at elevene i løpet av 1.-7. årstrinn skal ha økt fysisk aktivitet tilsvarende to årstimer. Det blir da opp til skoleeier/skole hvor den økte ressursen skal legges, og det må redegjøres for bruken. Når det gjelder forslaget om at denne aktiviteten kan ledes av personer uten pedagogisk utdanning, støttes dette, da dette gir større grad av fleksibilitet i bruken av skolens totale personale. Rådmannen i Trondheim, 05.12.2008 Jorid Midtlyng kommunaldirektør Gunnar Wibe Rådgiver Vedlegg: Høringsnotat om forslag til endringer i opplæringsloven og privatskoleopplæringen. 7
Trondheim kommune Saksfremlegg - arkivsak 08/26211 8 201729/ 08