Riksrevisjonen - fra kontrollør til innovatør? - fra trussel til mulighet? Erfaringer fra Riksarkivaren Ivar Fonnes 03.12.2010
Brev fra Riksrevisjonen november 2008 Riksrevisjonen planlegger en forvaltningsrevisjon som vil omhandle hvordan Kultur- og kirkedepartementet ivaretar sitt ansvar for å følge opp sikringen av bevaringsverdig materiale i kommunene og fylkeskommunene. I undersøkelsen vil det være sentralt å se nærmere på de kommunale og fylkeskommunale bevaringsinstitusjonenes etterlevelse av regelverket om depotplikt, og på Riksarkivarens tilsyns- og rettledningsfunksjon.
Riksarkivaren: leder for den statlige etaten Arkivverket statlig myndighet hjemlet i arkivloven Arkivverket: Riksarkivet 8 statsarkiver: regionale enheter som dekker hele landet Samisk arkiv Norsk helsearkiv (fra 2010) Etaten er Arkivdepot for staten Riksarkivarens redskap for myndighetsutøvelse
Arkivloven og Riksarkivarens myndighet Arkivlovens formål: Føremålet med denne lova er å tryggja arkiv som har monaleg kulturelt eller forskningsmessig verde eller som innheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at desse kan verta tekne vare på og gjorde tilgjengelege for ettertida. Arkivansvaret: Offentlege organ pliktar å ha arkiv, og desse skal vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Riksarkivarens myndighet (utdrag): Riksarkivaren har rettleiings- og tilsynsansvar for arkivarbeidet i offentlege organ. Riksarkivaren kan a) krevja seg førelagt for godkjenning b) inspisera arkiv c) gje pålegg som er naudsynte for å oppfylla føresegner gjevne i eller i medhald av denne lova. På førespurnad frå Riksarkivaren pliktar offentlege organ å gje opplysningar om tilhøve som gjeld arkiva, og som kan ha verknad for oppfyllinga av føremålet med denne lova. Riksarkivaren kan be om regelmessige rapportar.
Forvaltningsrevisjon: Trussel eller mulighet?
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Forhåndsvurdering Ryggmarksrefleks: Forvaltningens forhold til Riksrevisjonen kan ha likheter med Karius og Baktus forhold til tannlegen: Nei, Baktus bror, mot tannleger nytter det ikke å kjempe
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Forhåndsvurdering Trussel: Riksrevisjonen er generelt kritisk stiller ideelle krav og vil alltid finne noe å sette fingeren på. Kritikk fra Riksrevisjonen er offentlig og vil kunne skade vårt omdømme. Kritikk av vår etat fra Riksrevisjonen vil bli rettet mot politisk ledelse. En ekstern evaluering av denne typen vil med stor sannsynlighet baseres på andre kriterier enn de vi legger til grunn for våre strategier og prioriteringer, og dermed gi et skjevt bilde av vår måloppnåelse.
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Forhåndsvurdering Mulighet: Riksrevisjonen vil foreta en grundig analyse som vi kan dra nytte av i vår planlegging. Rapporten kommer til å avdekke manglende budsjettmessig oppfølging av konkrete opptrappingsplaner i flere stortingsmeldinger. Nyttig for oss. Behovet for å bedre arkivsituasjonen i kommuner og fylkeskommuner er viktigere enn å unngå riper i lakken når det gjelder Arkivverkets tilsynsvirksomhet. Vi har en rekke tiltak å vise til, som har gitt god effekt i kommunal sektor.
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Forhåndsvurdering Konklusjoner: Vi og særlig arkivarbeidet i kommunal sektor har mer å vinne enn å tape på Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon. Vi bør gå inn i et positivt og konstruktivt samarbeid med Riksrevisjonen for å bidra til en mest mulig realistisk analyse. Riksrevisjonen vil stille både mulige og umulige spørsmål det vil koste en god del ressurser fra vår side. Vi skal legge arbeid i å redegjøre for våre strategier, prioriteringer og resultater. Vi må likevel være forberedt på kritikk i rapporten.
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Gjennomføring Bratt læringskurve for Riksrevisjonens prosjektdeltakere. Ble taklet på en imponerende måte særlig utover i prosjektet. God atmosfære og hyggelig tone gjennom hele prosessen. Ikke på noe tidspunkt inntrykk av at Riksrevisjonen var ute etter å ta oss. Likevel gjennom hele prosessen en klar undertone av at vi stod overfor et kontrollorgan som stiller de krav de måtte finne nødvendig. God informasjon gjennom hele prosessen (med et lite unntak av den formelle sluttfasen).
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Vurdering i etterhånd Trussel: Rapporten er sterkt kritisk. Riksrevisjonen stilte ideelle krav og fant mye å sette fingeren på. Kritikken fra Riksrevisjonen primært rettet mot forholdene i kommunal sektor. Noe dempet kritikk mot Arkivverkets tilsyns- og veiledningsfunksjoner. Media ga stort sett korrekt info med fokus på kommunale arkiver. TV2 kryssklippet intervjuer og ga et forvrengt bilde rettet mot Riksarkivet. Frykten for at evalueringen ville bli basert på andre kriterier enn de vi har lagt til grunn for våre strategier og prioriteringer, slo delvis til. Den positive utviklingen som tross alt har funnet sted i kommunene, underkommuniseres.
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Vurdering i etterhånd Muligheter: Riksrevisjonens analyse er grundig og et svært nyttig planleggingsverktøy både for kommunal sektor og Arkivverket. Selv om vi fortsatt vil ha fokus på de generelle tiltak som Riksrevisjonen i liten grad har verdsatt, vil rapporten bidra til et klarere definert, mer systematisk og mer samordnet tilsyn. Rapporten avdekker og konkretiserer manglende budsjettmessig oppfølging av opptrappingsplaner i stortingsmeldinger, men legger liten kraft i kritikken her. Rapportens fokus på styringsdialogen mellom KUD og Arkivverket bidrar til klarere bevissthet om denne.
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Vurdering i etterhånd Konklusjon: Riksrevisjonen har gjort en imponerende jobb med sin analyse av arkivsituasjonen i kommunal sektor. Ingen annen instans kan avse ressurser til eller har nødvendig autoritet til å gå så grundig til verks. Derfor er denne rapporten et unikt redskap for å vurdere situasjonen. Rapporten vil gjøre det nødvendig å ha fokus på tilsyn med kommunal sektor i styringsdialogen mellom KUD og Ra. Riksarkivaren må likevel vurdere prioritering og virkemidler framover i forhold til andre oppgaver i etaten og andre virkemidler i tilsyns- og veiledningsvirksomheten.
Forvaltningsrevisjon - trussel eller mulighet? Vurdering i etterhånd Hva mer kunne jeg ønske? 1. En analyse av effekten av Arkivverkets strategi, hvor vekten er lagt på generelle tiltak og samspill med kommunale organer. 2. En nærmere vurdering og større vektlegging av den positive utvikling som tross alt har skjedd i kommunal sektor de siste 20 (eller 10) år. 3. Mer fokus på manglende budsjettmessig oppfølging av de opptrappingsplaner tre regjeringer har forelagt Stortinget i tre stortingsmeldinger på 10 år.
Riksrevisjonen: Fra kontrollør til innovatør?
Riksrevisjonen - fra kontrollør til innovatør? Noen betraktninger: Forvaltningsrevisjon setter fokus på forvaltningens faglige aktivitet: fra dens mål og strategier til måloppnåelse, prioritering og oppgaveløsning. Forvaltningen blir da målt i forhold de funksjoner den er til for å ivareta. Forvaltningsrevisjon analyser virksomheten i forhold til mål og krav som er fastsatt i eller i medhold av lov eller andre politiske dokumenter. Altså fortsatt kontrollvirksomhet. Slik kontroll setter likevel søkelyset på funksjoner som ikke ivaretas godt nok, mål som ikke nås, prioriteringer som er i utakt med politiske myndigheters forutsetninger. Blottlegger behov for endring og nytenkning, bidrar til innovasjon.
Riksrevisjonen - fra kontrollør til innovatør? Noen fallgruver: Ved at man hele tiden stiller ideelle krav i henhold til regelverk og politiske ambisjoner, vil det alltid være grunnlag for betydelig kritikk. Ingen oppfyller kravene, og dette kan over tid svekke betydningen av Riksrevisjonens kritikk. Et statisk referansepunkt (regelverk etc.) og en statisk analyse kan føre til at man overser positive utviklingstrender. Dette kan være skadelig for innovasjon som alt er i gang. Når forvaltningsrevisjon avgrenses til bestemte mål eller virkemidler, kan dette føre til at disse blir opprioritert på bekostning av andre, kanskje viktigere områder. Faren kan være til stede for innovasjon i gal retning.
Riksrevisjonen - fra kontrollør til innovatør? Hvordan følges Dokument 3:13 opp? Stortinget: Kommunale arkiver viktige for rettssikkerheten og historisk dokumentasjon. Og det er viktig at Kulturdepartementet følger opp med regelverk og tilsyn. Men man nøyer seg med å konstatere dette. Kulturdepartementet: Tilsyn med kommunal sektor blir viktig i styringsdialogen med Riksarkivaren, og KUD har fokus på Arkivverkets tiltak. Riksarkivaren: En del tiltak er alt iverksatt Bedre systematikk og samordning i tilsynsvirksomheten Prioriteringen må ses i forhold til andre høyt prioriterte oppgaver.