Vår dato 24. november 2016 Deres dato Vår referanse J.nr.42/16/BG Vår saksbehandler Bjørn Gulbrandsen Avdeling Rogaland Deres referanse Arkivkode 637.0 Direkte telefon 92219618 Til Rogaland fylkeskommune HØRINGSUTTALELSE REGIONREFORM Utdanningsforbundet Rogaland har ut i fra det vi vet i dag - vanskelig for å se hvilke fordeler det vil gi å slå sammen Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane til én region. For oss ser det ut som om denne prosessen har startet i feil ende. Regjeringen vil erstatte dagens 19 fylker med 10 regioner. De ber så fylkene snakke sammen for å se om det er grunnlag for en frivillig sammenslåing. Dette skal fylkene gjøre uten å få vite hvilke oppgaver som skal legges til de nye regionene. Regjeringen lokker med overføring av oppgaver som i dag er statlige, men uten å ville konkretisere disse oppgavene eller love noe. Samtidig truer de med å ta fra fylkene oppgaver de har i dag, for å overføre dem til kommunene. Regjeringen vil heller ikke si noe om hvilken størrelse de nye regionene skal ha, eller om det skal være en balanse mellom dem når det gjelder antall innbyggere. Først når fylkene har fattet sine vedtak skal de få svarene på disse tingene. Vi mener det er sentralt å ha disse svarene FØR man går inn for en eventuell sammenslåing. Vi må jo gå ut fra at storting og regjering ønsker en organisering av regionnivået som er mest mulig hensiktsmessig ut fra de oppgavene som dette nivået skal utføre og ut fra de tjenestene som skal tilbys? Hva som er en hensiktsmessig regioninndeling vil også avhenge av hvilken kommunestruktur vi ender opp med når kommunereformen er klar. Dette er ting som det er viktig å få avklart før man eventuelt går inn for en sammenslåing med andre fylker. Det vil etter vårt syn derfor være uansvarlig å gå inn for en samlet Vestlandsregion før vi har svar på disse spørsmålene. Noe av intensjonen med regionreformen er at den skal styrke lokaldemokratiet ved at oppgaver som i dag ligger under regional stat skal overføres til nytt regionalt folkevalgt nivå. Samtidig vil lokaldemokratiet bli svekket ved at avstanden mellom de folkevalgte og innbyggerne blir større i en større region. Dersom man skal få en demokratiseringseffekt gjennom en større region, er det derfor vesentlig at store og viktige oppgaver blir overført fra staten og underlagt et folkevalgt regionalt nivå. Rogaland fylkeskommune har gjennomført en innbyggerundersøkelse for å kartlegge hva innbyggerne mener om saken. Den viser svært lav tilslutning til en Vestlandsregion. Vi forutsetter at innbyggerundersøkelsen ikke bare var gjennomført som en proformakartlegging, men at den faktisk blir tillagt avgjørende vekt når vedtaket skal fattes. Dersom vi tar utgangspunkt i dagens oppgaver og tjenester, ser vi ikke hvordan en Vestlandsregion skal kunne ivareta disse bedre enn det fylkeskommunene hver for seg gjør i dag. En slik region vil bli såpass stor, både i geografisk utstrekning og innbyggertall, at den vil Adresse Internett/ E-post Løkkeveien 10 www.utdanningsforbundet.no/rogaland tel +47 51 53 79 50 Org. nr. 971 559 527 4008 STAVANGER post@rogaland.utdanningsforbundet.no fax +47 51 53 79 51 Bankkonto 9011 05 09374
bli utfordrende å administrere. De geografiske avstandene blir veldig store, og reisetiden mellom de ulike delene av regionen lang. En Vestlandsregion vil i så måte ikke være en klimavennlig måte å organisere seg på. Samhandling på ulike arenaer med store avstander, vil medføre utstrakt reisevirksomhet internt i organisasjonen, og vil generere mange og uhensiktsmessige tidstyver. Vi er derfor redde for at det vil bli vanskeligere å utføre oppgavene og gi innbyggerne tjenester med god kvalitet i en ny stor Vestlandsregion. Den modellen for fordeling av oppgaver som er beskrevet i intensjonsplanen vil kunne gi en del utfordringer når det gjelder samordning. Vi oppfatter derfor en eventuell Vestlandsregion som en sentraliseringsreform, som også vil medføre økt byråkrati, ikke primært økt demokrati. Videregående opplæring er en av de største oppgavene fylkeskommunene har i dag. Målt i personalressurser er opplæring den desidert største tjenesten fylkeskommunene tilbyr. Utdanningsforbundet Rogaland er opptatt av at måten vi velger å organisere arbeidet på, skal bidra til størst mulig kvalitet i yrkesutøvelsen, slik at opplæringstilbudet til elevene blir best mulig og at målsettingene i lov, fag- og læreplaner kan bli realisert. I vurderingen av om vi skal gå inn i en vestlandsregion eller ei, bør det derfor legges vekt på om det vil føre til bedre kvalitet i opplæringen og et bedre utdanningstilbud for elevene i vårt fylke. Vi spør oss hvilke momenter som ligger til grunn for at opplæringstilbudet blir bedre med en ny Vestlandsregion? Det er for eksempel lite som tyder på at frafallsproblematikken vil forbedres gjennom en regionreform. Større avstand geografisk og administrativt vil kunne vanskeliggjøre nær kontakt med elever og foreldre fra dem som har det overordnede ansvar for gjennomføring. Verdiene i skolene skapes i møtene med elevene, og måten vi organiserer oss på må derfor legge til rette for nettopp det. Vi kan vanskelig se for oss hvordan en stor Vestlandsregion skal kunne styrke kvaliteten på møtet med elevene, og vi registrerer at den fremforhandlede intensjonsplanen ei heller gir slike begrunnelser. Konklusjon: Rogaland har ca. 10 % av innbyggerne i Norge. Det er mer enn et samlet Trøndelag har, og mer enn et eventuelt samlet Agder. Vi mener derfor at Rogaland er stort nok til å være en egen region, og sterkt og kompetent nok til å håndtere eventuelle nye oppgaver som måtte bli overført fra staten. Dette er også i samsvar med resultatet av innbyggerundersøkelsen som er gjennomført. Vi ser imidlertid at det kan være hensiktsmessig med eventuelle grensejusteringer, jfr. inndelingen av politidistrikt. Men ut over dette er konklusjonen vår at vi ønsker et samlet Rogaland som en egen region. Side 2 av 8
Vi tar imidlertid høyde for at fylkestinget tenker annerledes enn oss, og vil i det følgende omtale en del ting vi mener det er viktig å ta hensyn til ved en eventuell sammenslåing. 1. Om opplæringssektoren Dersom det likevel skulle fattes politisk vedtak om at Rogaland går inn i en Vestlandsregion, mener vi man særskilt bør være oppmerksom på følgende problemstillinger knyttet til tjenestetilbudet innenfor opplæringssektoren og organiseringen av sektoren: Retten til videregående opplæring er knyttet til ett av tre utdanningsprogram, ikke til skole. Ved inntak til videregående opplæring er det viktig å ivareta elever som ikke har grunnskolepoeng nok til å konkurrere seg inn på tilbud lokalt. Dette vil normalt også være den elevgruppen der risikoen for frafall er størst. Man bør se på mulighetene for inntaksområder som er mindre enn hele storregionen. Eventuelt bør man vurdere andre måter å regulere inntaket på som kan dempe de mest negative utslagene av ufrivillig lange reiseavstander eller til og med flytting. De videregående skolene må rammefinansieres etter en modell der utdanningsprogram og klassetall/gruppetall er de viktigste nøkkeltallene for tildeling. Stykkprisfinansiering, i kombinasjon med fritt skolevalg, vil gi svært uheldige konsekvenser. Større avstander både geografisk og i lengre tjenestevei og flere involverte, vil gi større samordnings-, transaksjons- og miljøkostnader. Utdanningsforbundet Rogaland mener at et godt samarbeid mellom ulike aktører i utdanningssektoren er viktig for kvaliteten på opplæringen. I en region med større avstander vil det derfor være viktig å ha fokus på dette ved å starte arbeidet med nye samarbeidsfora tidlig i prosessen. Tett kontakt mellom rektorene og opplæringsavdelingen, bl.a. gjennom jevnlige rektorsamlinger, kort vei mellom arbeidsplasstillitsvalgte og hovedtillitsvalgte, og tett kontakt mellom hovedtillitsvalgte og opplæringsavdelingen vil være viktig for både kvalitet og styring i sektoren. Vi mener det vil være viktig å se på hvilke organisatoriske grep man bør ta og hvilke arenaer man kan etablere som ivaretar dette i en ny region. Opplæring er en sektor med behov for ikke bare politisk og administrativ styring, men også faglig ledelse. Opplæringssektoren kan ikke styres kun gjennom saksforberedelse, politiske vedtak og kontroll, men må ledes gjennom formidling, forankring, veiledning og faglig støtte. God ledelse krever nærhet og kjennskap til den enkelte skole. Størrelsen og behovene til sektoren tilsier etter vårt syn at det vil være behov for koordinering og faglige stab- og støttefunksjoner på et lavere nivå og med et mindre Side 3 av 8
geografisk dekningsområde enn en storregion. En mulig løsning på dette administrativt sett vil være at opplæringsavdelingene i dagens fylkeskommuner på mange områder får videreført det ansvar og de oppgaver de har i dag knyttet til sitt geografiske nedslagsfelt. Utfordringene vil ligge i koordinering med storregionen, og i hvordan dette kan gis en utforming der man ikke får et fjerde administrativt nivå uten en matchende politisk organisering og et tillitsvalgtnivå som kan ivareta de ansattes og organisasjonenes rett og plikt til medvirkning. 2. Om konsekvenser for arbeidstakerorganisasjonene Det vil være svært viktig å legge til rette for å sikre en videreføring av treparts-samarbeidet, et samarbeid som danner grunnlaget for suksessen til den nordiske modellen. Vi ser imidlertid at en eventuell ny storregion kan medføre en del utfordringer i så måte. De fleste organisasjonene har en struktur som følger den politiske- og administrative inndelingen. Sammenslåing av fylker vil i mange tilfeller også bety at organisasjoner må endre sin struktur. Den største utfordringen for oss vil være å matche regionnivået samtidig som vi opprettholder nærhet til skolene og de arbeidsplasstillitsvalgte. Vi ser at det vil være svært krevende å gi våre arbeidsplasstillitsvalgte på de videregående skolene en tilsvarende oppfølging som i dag med et regionnivå som skal favne om både Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland. Dette både på grunn av et stort antall skoler, og at det vil bli betydelig større geografisk avstand mellom de arbeidsplasstillitsvalgte i videregående skole og de hovedtillitsvalgte på regionalt nivå. 3. Om tillitsvalgtstruktur og ressurser til tillitsvalgte Utdanningsforbundet er fornøyd med at intensjonsplanen sier at sammenslåingen ikke skal svekke arbeidstakerorganisasjonene, at ressursen til tillitsvalgte skal opprettholdes på (minst) samme nivå som i dag, og at dersom regionen får flere administrative nivå skal man sikre ressurser til tillitsvalgte også på disse nivåene. Hva som er en hensiktsmessig tillitsvalgtstruktur vil være avhengig av politisk og administrativ organisering. Fordi tillitsvalgtstrukturen på regionnivå kan være vesentlig for organisasjonsstrukturen vår, vil vi ønske at man så tidlig som mulig i prosessen kan avklare behovet for flere administrative nivå. I tiden fra vedtak til en eventuell sammenslåing er gjennomført, vil det være behov for å øke ressursene til hovedtillitsvalgte vesentlig. I denne perioden vil vi måtte ivareta oppgaver knyttet til «normal drift», samtidig som vi må regne med at det er mer uro og usikkerhet blant de ansatte. Vi skal også kunne gjøre en tilfredsstillende jobb knyttet til omstillingen. Vi regner med at hovedtillitsvalgte vil bli involvert i mange av de arbeidsgruppene som må Side 4 av 8
etableres for å få på plass ny organisasjon, og alle hovedtillitsvalgte vil ha behov for tid til å sette seg inn i de mange problemstillingene som skal drøftes i denne fasen, f.eks. harmonisering av lønns- og arbeidsvilkår, harmonisering av rutiner og reglementer, felles IKTløsninger og andre tekniske løsninger, ny organisasjonsstruktur, overtallighetshåndtering og diverse overgangsordninger. For at hovedtillitsvalgte skal kunne bidra konstruktivt i dette arbeidet, er det avgjørende at de også har tid til å sette seg inn i og arbeide med problemstillingene. Dersom fylkestingene fatter vedtak om sammenslåing, ber Utdanningsforbundet om at tillitsvalgtressurs for overgangsperioden blir drøftet allerede i vår. Vi mener dette bør avklares tidlig, slik at organisasjonene kan ruste seg til den jobben som må gjøres og har folk som kan gå inn i vervene når arbeidet kommer i gang. Reiseavstander, og eventuelt behovet for koordinering mellom flere administrative nivå, gjør at Utdanningsforbundet mener at den samlede hovedtillitsvalgtressursen sannsynligvis vil måtte ligge på et varig høyere nivå enn i dag. Dersom mer myndighet skulle bli delegert til enhetslederne i en ny region, vil det også være behov for at man øker ressursen til tillitsvalgte på arbeidsplassnivå. 4. Om ansattes arbeidsvilkår og det å holde på kompetanse Arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse er klar på at sammenslåingen i seg selv ikke gir grunn for oppsigelse. Utdanningsforbundet er fornøyd med at intensjonsplanen gir et slikt oppsigelsesvern i fem år, og en garanti om fleksible overgangsordninger i fem år fra sammenslåingsdato. Det bidrar til å skape ro i organisasjonen, til å kunne holde på kompetanse og til å kunne rekruttere og skaffe ny kompetanse også i overgangsfasen. Stillingsvernet i fem år er knyttet til «som følgje av samanslåinga». Vi ser at det ikke er formålstjenlig å gi et stillingsvern som omfatter alle årsaker til overtallighet. Samtidig ser vi at det kan tenkes en del situasjoner der det vil være vanskelig å definere om en overtallighet har oppstått som en følge av sammenslåingen eller om den ville ha oppstått uavhengig av denne. Vi regner med at arbeidsgiver i tvilstilfeller vil la tvilen komme den ansatte til gode slik at han/hun blir omfattet av det femårige stillingsvernet. Fleksible overgangsordninger er viktige for at ansatte skal ha mulighet til fortsatt å jobbe i den eventuelle nye regionen. I det videre arbeidet med slike ordninger, mener Utdanningsforbundet det er viktig at man strekker seg langt for å finne løsninger, organisatorisk og teknisk, som gjør at man kan nytte kompetansen der den er. Hovedutfordringen for en eventuell ny storregion vil trolig ikke være at man får en stor overtallighet, men å holde på den kompetansen som fins i de tre fylkeskommunene i dag. Med utsikter til lang pendling eller å måtte flytte, er det sannsynlig at mange vil søke seg Side 5 av 8
annet arbeid og at man dermed kan miste vital kompetanse. For de fleste administrative stillinger mener vi det bør være mulig å finne IKT-løsninger, arbeidsmåter og organisatoriske løsninger som gjør at de aller fleste kan ha samme arbeidssted som i dag. Vi mener også at det bør være et mål og realistisk å få til at slike løsninger blir varige og ikke bare en overgangsordning. Med utgangspunkt i at intensjonsplanen har som et hovedmål at «Vestlandsregionen skal sikre og utvikle gode og vekstkraftige lokalsamfunn og sterke byområde», mener vi det også er naturlig at man tar mål av seg å bidra til kompetansearbeidsplasser i hele regionen. Utdanningsforbundet er glade for at intensjonsplanen slår fast at «ingen tilsette skal få forringa løns- og arbeidsvilkår». Fylkeskommunene er i samme tariffområde og vi forutsetter at en eventuell ny storregion også vil melde seg inn i KS slik at sammenslåing ikke vil ha særlige tariffmessige utfordringer ut over de som kan finnes knyttet til lokale særavtaler. Tilsvarende ser vi heller ikke at det vil være utfordringer knyttet til pensjonsrettigheter. At ingen går ned i lønn på grunn av sammenslåingen, ser vi som selvsagt. Det vi likevel må være forberedt på er at harmonisering av lønnspolitikk mellom fylkeskommunene kan ha konsekvenser for lønnsutviklingen til den enkelte over tid. I en prosess der vi må regne med at en del ansatte får endrede arbeidsoppgaver, flere arbeidsreiser, mer pendling og eventuelt endring av arbeidssted, vil vi nok likevel ha ansatte som opplever at arbeidsvilkårene deres blir forringet. Vi mener det er grunn til å tro at det særlig er for ansatte i videregående opplæring vi kan stå overfor de største utfordringene knyttet til harmonisering på lønnsområdet. Å få til en slik harmonisering uten at noen får forringet sine lønns- og arbeidsvilkår kan komme til å koste en del. Utdanningsforbundet viser ellers til KS sitt hefte «Arbeidsrettslige spørsmål som oppstår ved kommunesammenslåinger» som gir en god gjennomgang av hvordan ulike arbeidsrettslige spørsmål bør håndteres. Vi er enige i den tolkningen KS her gir av rettigheter og plikter etter lov- og avtaleverk. 5. Om behovet for informasjon til ansatte Informasjonsbehovet blant de ansatte er stort i omstillingsprosesser. Vi minner om at informasjon - også om at spørsmål ikke er avklart og om prosessen fram til avklaring - er viktig for å skape ro og trygghet for de ansatte. Hvordan man skal sikre lik og tilstrekkelig informasjon til alle ansatte underveis i prosessen bør tas inn i omstillingsavtalen. Selv om det er stillinger i sentraladministrasjonen som primært blir direkte berørt av endringene dersom det skulle bli en storregion, registrerer vi at det også er et informasjonsbehov blant de ansatte ute i enhetene. Side 6 av 8
Etter at fylkestingene har fattet sine vedtak i desember, vil det være behov for at man relativt raskt får ut informasjon til ansatte om vedtakene, hvilke konsekvenser de har og hvordan prosessen videre vil bli lagt opp. 6. Om partssammensatte arbeidsgrupper og omstillingsavtale En omstillingsavtale som klargjør hvem som skal utøve partsrettighetene i en eventuell omstillingsprosess og som gir rammene for omstillingen bør inngås så tidlig som mulig i prosessen. Intensjonsplanen legger til grunn at en partssammensatt arbeidsgruppe skal utarbeide felles lønnspolitikk og en harmonisering av lønns- og arbeidsvilkår. Siden intensjonsplanen spesifikt nevner denne arbeidsgruppen som partssammensatt, forstår vi det slik at dette er ment som et partssammensatt utvalg etter Kommuneloven 25, jf. også Hovedavtalen Del B 4. Denne arbeidsgruppen/dette utvalget vil ha et omfattende arbeid foran seg, og det er viktig at dette arbeidet kommer i gang tidlig. I tillegg til lønnspolitikk, vil Utdanningsforbundet minne om at fylkeskommunene har et relativt stort omfang av rutiner, reglement og retningslinjer som påvirker de ansatte sine arbeidsvilkår. Disse vil også måtte harmoniseres. Det vil være behov for flere arbeidsgrupper/undergrupper til et partssammensatt utvalg på dette feltet. Utfordringen ligger i å finne en tematisk inndeling som gjør at en og samme arbeidsgruppe har hånd om de problemstillingene som henger sammen, samtidig som arbeidsfeltet er avgrenset nok til å være håndterbart. Hvilke partssammensatte arbeidsgrupper som skal nedsettes og hvilket mandat de skal ha, må tas inn i den delen av en omstillingsavtale som omhandler tillitsvalgtes involvering i prosessen. I tillegg til de harmoniseringsutfordringene som naturlig hører inn under et partssammensatt utvalg etter Kommuneloven 25 sitt virkeområde, vil det være mange spørsmål knyttet til arbeidsdeling, funksjonsdeling og systemløsninger f.eks. budsjettsystem, lønns- og regnskapssystem og IKT-løsninger som vil være viktige for de ansatte, og der vi mener at arbeidsgiversiden også vil ha god nytte av de ansattes medvirkning til å finne gode løsninger. Utdanningsforbundet mener derfor at arbeidsgruppene som blir etablert for å forberede sammenslåingen, gjennomgående bør ha ansatterepresentasjon, og vi mener det er naturlig at man bruker tillitsvalgtsystemet for å ivareta de ansattes medvirkning. Også dette kan med fordel tas inn i en omstillingsavtale. Tillitsvalgtes/ansattes deltakelse i arbeidsgrupper erstatter ikke drøftingsplikten etter Hovedavtalen. Det kan være utfordringer knyttet til at drøftingsplikten skal ivaretas fylkesvis på områder der fylkestingene gir fullmakt og beslutningsmyndighet til fellesnemnda, jf. Hovedavtalen Del B, 1-2: «Medbestemmelse og medinnflytelse skal utøves effektivt og Side 7 av 8
rasjonelt og være tilpasset kommunenes/fylkeskommunenes organisering.» Hvordan drøftingsplikten skal ivaretas i de spørsmålene der fellesnemnda har beslutningsmyndighet, må avklares i omstillingsavtalen og i drøftingene av hovedtillitsvalgtressurs i omstillingsperioden. 7. Om fullmakter til fellesnemnda I løpet av tiden fra et eventuelt vedtak om sammenslåing til iverksettingstidspunkt vil det være svært mange avklaringer som må gjøres for at ny organisasjon skal være oppe og gå. Å utsette vedtak til nytt regionting starter sitt virke, vil forlenge omstillingsperioden. Tilsvarende kan en prosess der avklaringer krever likelydende vedtak i tre fylkesting både kunne forsinke arbeidet og gjøre at sentrale spørsmål blir stående uavklarte. Utdanningsforbundet sitt råd er at fylkestingene derfor bør gi fellesnemnda videre fullmakter enn de oppgavene som etter Inndelingsloven er lagt til fellesnemnda. Vi mener det er særdeles viktig at fellesnemnda og et felles partssammensatt utvalg får tilstrekkelige fullmakter til å håndtere de arbeidsrettslige avgjørelsene som bør tas før sammenslåingstidspunktet. Dersom både Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland mot formodning skulle komme til å fatte vedtak om å søke Stortinget om sammenslåing nå i desember, mener vi det vil være fornuftig at fellesnemnda blir etablert og at man starter et arbeid allerede i vår med å kartlegge hvilke harmoniseringer og systemendringer det er nødvendig å gå gjennom før ny organisasjon skal iverksettes. Ut fra denne kartleggingen bør det utformes forslag til fullmakter til fellesnemnda, hvilken organisering fellesnemndas arbeid bør ha og en tidsplan for prosessen fram til iverksettingstidspunkt. På den måten kan man komme i gang med det harmoniseringsarbeidet som må gjøres raskt etter et stortingsvedtak. I tillegg vil det at man får oversikt over arbeidet som må gjøres, og en tidsplan for dette arbeidet, bidra til å skape trygghet for prosessen blant ansatte og forutsigbare rammer for medvirkning for tillitsvalgte. Med vennlig hilsen Utdanningsforbundet Rogaland Gunn Reidun Tednes-Aaserød fylkesleder Bjørn Gulbrandsen hovedtillitsvalgt Side 8 av 8