Saknr. 15/4986-1 Saksbehandler: Kari Louise Hovland Forvaltningsrevisjonsrapporten "Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement med utgangspunkt i Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013" Kontrollutvalgets innstilling til vedtak: Kontrollutvalget legger saken fram for fylkestinget med slikt forslag til vedtak: 1. Fylkestinget tar forvaltningsrevisjonsrapporten «Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement med utgangspunkt i Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013» til orientering. 2. Fylkestinget merker seg anbefalingene om at fylkesrådet bør sikre: samt diskusjon av grunnlaget for fylkeskommunens medfinansiering (politisk drøfting av hvilket grunnlag som skal gjelde for tildeling av regionale midler) rutiner for vurdering av habilitet ved medfinansiering klare mål for den internasjonale innsatsen involvering, samt oversiktlig og relevant informasjon til fylkestinget og relevante komiteer om Sverige-Norge programmet at vesentlige områder blir målt med relevante resultatindikatorer at man beskriver hvordan programmet forsterker satsninger i fylket og bidrar til å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder overveie å gjennomføre flere større kunngjøringer av programmet vurdere så vidt det er mulig å utarbeide målsettinger og resultatindikatorer fra start 3. Fylkestinget ber fylkesrådet om å gi kontrollutvalget en orientering om status i oppfølging av anbefalingene i revisjonsrapporten innen 1.4.2016.
Vedlegg: - Saksprotokoll fra møte i Kontrollutvalget 09.06.2015 - Forvaltningsrevisjonsrapporten «Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement med utgangspunkt i Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013». Hamar, 17.06.2015 Dette dokumentet er elektronisk godkjent.
Saksutredning Forvaltningsrevisjonsrapporten "Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement med utgangspunkt i Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013" Innledning og bakgrunn I henhold til kommunelovens 77 4. ledd skal kontrollutvalget påse at det gjennomføres forvaltningsrevisjon i fylkeskommunen. Kontrollutvalget i Hedmark vedtok plan for forvaltningsrevisjon i sak 30/2012. Her ble internasjonalt arbeid vurdert som et aktuelt tema. Den 20.5.2014 fikk utvalget en orientering om fylkeskommunens internasjonale arbeid fra administrasjonen. I sak 13/2014 vedtok kontrollutvalget følgende: Kontrollutvalget bestiller en foranalyse/prosjektplan innen teamet internasjonalt samarbeid som gir forslag til spissing av utvalgets undersøkelse ut fra en risiko- og avgrensning i forhold til fylkeskommunens egen vesentlighetsvurdering og gjennomgang av temaet. Prosjektplanen presenteres i kontrollutvalget høsten 2014. Foranalysen ble presentert 14. oktober 2014. Problemstillingen ble da avgrenset til å fokusere på Sverige-Norge programmet. Utvalget presiserte også et ønske om en vurdering av eventuelle varige effekter av igangsatte prosjekter, spesielt sett opp imot fylkeskommunens egne målsettinger. Revidert prosjektplan ble behandlet og vedtatt i møte 18. november, sak 28/14. Følgende problemstillinger ligger til grunn for prosjektet: 1. I hvilken grad utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige- Norge programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet? 2. I hvilken grad gir rapporteringen på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet mulighet for betryggende internkontroll og politisk styring? 3. Målanalyse: a. I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet? b. I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark fylke? 4. Evaluering av Sverige-Norge programmets effekter: a. Hva er effektene av Sverige-Norge programmet for Hedmark fylke? b. I hvilken grad kan effektene sies å oppnå målene i Fylkeskommunens internasjonale strategi og målene med Sverige-Norge programmet (som definert i målanalysen)? Den 10.2.2015 behandlet utvalget en statusoppdatering på prosjektet. En delrapport ble da lagt fram til orientering. Dette var en delrapport som var utarbeidet for problemstilling 3, målanalysen. Hovedårsaken til at revisor begynte med denne problemstillingen, var for å finne ut hva evalueringen skal måles opp mot. I sak 4/15 om status på prosjektet vedtok utvalget følgende: 1. Kontrollutvalget tar statusoppdateringen gitt i møtet til orientering. 2. Kontrollutvalget opprettholder vedtatt prosjektplan og ber om innsyn i aktuell og etterspurt dokumentasjon fra Hedmark fylkeskommune. 3. Kontrollutvalget godkjenner at avsatte timer til prosjektet økes fra ca. 475 til ca. 700 timer.
Saksopplysninger og fakta Revisjonsrapporten skrevet av Hedmark Revisjon IKS (heretter kalt revisjonen) er vedlagt saken. Den foreløpige delrapporten som utvalget fikk framlagt i sak 4/15 er nå kapittel 3 i rapporten. Revisor vil i møtet orientere om forvaltningsrevisjonsrapporten. Presentasjonen vil bli delt i 2, der målanalysen presenteres for seg. Da det er et omfattende tema er det satt av god tid i møtet til både presentasjon, spørsmål og diskusjon. Rapporten innledes med en generell introduksjon av Sverige-Norge programmet og Hedmark fylkeskommunes involvering i programmet i kapittel 1. Deretter følger de ulike problemstillingene i de kommende kapitlene. Disse omtales kort under. Likebehandling, oppfølging og politisk styring Kapittel 2 omhandler prosjektets problemstilling 1 og 2 om å vurdere likebehandling, oppfølging og politisk styring av Sverige-Norge programmet. Problemstillingene som lå til grunn var: 1. Utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige-Norge programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet, herunder I hvilken grad er det transparens i søknadsprosessen I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere i saksbehandlingen og vurderingene av søknadene 2. I hvilken grad gir rapporteringen på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring? Når det gjelder likebehandling, har revisor vurdert dette ut fra kunngjøring, lik adgang til rådgivning, kriteriebaserte vurderinger og begrunnede avslag samt habilitet og klageadgang. Revisor vurderer overordnet at det er en likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet. Programmet kunngjøres bredt til og av relevante aktører, og programveilederen veileder søker i alle faser av søknaden. Programmets kriterier virker presise og veldefinerte, mens det virker uklart hva kriteriene for fylkeskommunens medfinansiering er. Revisor skriver følgende «vurderer vi at de overmodnede strategiene som Fylkesplanen og Regional planstrategi er for generelt formulert til å kunne danne et effektivt kriteriegrunnlag/klart målbilde for hvilke prosjekter som fylkesrådet bør finansiere. Det er vår oppfatning at det skjer henvisning til de strategiene som passer til prosjektene i stedet for at fylket har definert tydelige mål som prosjektene skal innfri». Det er også vurdert av revisor at det er klare prosedyrer for å si fra om inhabilitet for de som vurderer søknadene i RPP og styringskomiteen. Det er for øvrig ikke klageadgang på vedtakene, og dette bør framkomme i avslagsbrevet. Sekretariatet mangler rutiner for å vurdere egen habilitet, og det vises til organisering i Østfold fylkeskommune. Når det gjelder oppfølging og politisk styring presiserer revisor at det er mye positivt i forhold til politisk styring av Sverige-Norge programmet. Det vises for øvrig også til noen mangler i forhold til det å sikre relevant og oversiktlig informasjon om programmet samt fylkesrådets og fylkestingets mulighet for å få tilstrekkelig informasjon i forhold til det å styre fylkeskommunens internasjonale arbeid. Medlemmer av fylkesrådet er oppnevnt som medlemmer av programmets
gjennomføringsorganisasjon. Revisor mener dette sikrer solid politisk forankring. Revisor skriver og «Allikevel vurderer vi at de fylkestingspolitikere og medlemmer av fylkesrådet vi har hatt intervju med ikke har oversikt over prosjektene Hedmark er involvert i. I økonomiplan og årsrapporter mangler det oversikt over de prosjektene Hedmark fylkeskommune medfinansierer, størrelse på medfinansiering, de regionale målene man forventer prosjektene skal innfri og om prosjektene oppnår målene. Samtidig mangler det klare mål for hvilke politikkområder fylkeskommunen vil satse på i det internasjonale samarbeidet og en strategi for hvordan disse områdene skal nås. Vi ser samtidig at den internasjonale strategien ikke blir brukt som grunnlag for å tildele regional medfinansiering». Revisjonens anbefalinger om likebehandling, oppfølging og politisk styring «Av hensyn til likebehandling av søkere i forbindelse med den regionale medfinansieringen anbefaler vi at fylkesrådet sikrer: Diskusjon av grunnlaget for fylkeskommunens medfinansiering. Det er vesentlig å ha en politisk drøftelse av hvilket grunnlag som skal gjelde for tildeling av regionale midler til Sverige-Norge programmet og de internasjonale programmene generelt. Rutiner for habilitet ved medfinansiering Sekretariatet bør innføre rutiner for vurdering av egen habilitet i forhold til søknader om medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune. Overvei å gjennomføre flere større kunngjøringer av programmet Vi vurderer at det nok er mulig å øke antallet av søkere hvis det holdes flere større kunngjøringer etter programmet har vært i gang et par år. Samtidig er bedrifter en ny målgruppe i programmet 2014-2020 som kanskje skal ha mer hjelp til å komme seg i gang. Vi er oppmerksomme på at styringen Sverige-Norge programmet er komplekst og anbefalingene må ses i lys av dette. For at fylkestinget kan følge opp fylkesrådets arbeid, bør fylkesrådet sikre: Klare mål for den internasjonale innsatsen Med klare mål for hvilke politikkområder den internasjonale innsatsen skal løfte blir det lettere å følge opp fylkesrådets arbeid. Involvering, samt oversiktlig og relevant informasjon til fylkestinget og relevante komiteer om Sverige-Norge programmet Selv om Indre Skandinavia dekker et større geografisk område enn Hedmark så har fylkeskommunen et behov for å få informasjon og oppfølging på bruk av egne midler. Samtidig kan involvering av Komiteen for kultur og kompetanse i strategiarbeidet på det internasjonale området bidra til økt politisk eierskap og engasjement.» Målanalysen Kapittel 3 omhandler problemstilling 3 i prosjektet, og denne delen ble lagt fram for utvalget til orientering i møtet i februar. Som nevnt utarbeidet revisjonen denne først for å finne ut hva man skal måle opp imot i prosjektet. Kontrollutvalget hadde også signalisert at det særlig ønsket en evaluering av om fylkeskommunens målsettinger ble innfridd via Sverige-Norge programmet. Revisor skriver om formålet som ligger til grunn: «Formålet er å få vurdert sammenhengen mellom de fylkeskommunale målsettinger for internasjonalt arbeid og målene for Sverige-Norge programmet. Dessuten er det et formål å vurdere om målene er tilstrekkelig presise slik at de kan danne grunnlag for en evaluering av programmets resultater, effekter og måloppnåelse for Hedmark fylke». I dette delprosjektet er det utarbeidet følgende problemstillinger:
I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet? I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmet? I all hovedsak konkluderer revisor med at de fylkeskommunale målsettingene og Sverige-Norge programmets målsettinger samsvarer tilfredsstillende med hverandre. Revisor savner for øvrig tydelige formulerte mål for hvilke regionalpolitiske emner og områder Sverige-Norge programmet skal løfte. Slike tydelige mål kunne tydeliggjort hvordan programmet skal leve opp til målsettingen om å være et verktøy for å forsterke satsninger i fylket og for å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder. Resultatindikatorene til fylket og programmet vurderes av revisor til å utfylle hverandre på en god måte. Samtidig mener revisor at det er noen mangler i forhold til å utføre en helhetlig vurdering av programmet. Revisjonens anbefalinger om målanalysen «I arbeidet med mål- og resultatstyringen av Sverige-Norge programmet 2014-2020 bør fylkesrådet: Beskrive hvordan programmet forsterker satsninger i fylket og bidrar til å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder. Det bør formuleres tydelig hvordan Sverige-Norge programmet skal bidra til å løfte regionale visjoner og mål. Dette kan for eksempel skje ved å formulere hvordan programmet bidrar til relevante satsningsområder i fylkets strategidokumenter. I det konkrete arbeidet med mål- og resultatstyring anbefaler vi fylkesrådet å vurdere følgende forhold: Så vidt mulig utarbeide målsettinger og resultatindikatorer fra start. Å definere fykets målsettinger så tidlig som mulig i programmets levetid bidrar til å sikre politisk engasjement og styring av programmet. Det kan også gi en klar målestokk for hvilke prosjekter fylkeskommunen skal gi medfinansiering til. Sikre at vesentlige områder blir målt med relevante resultatindikatorer. Fylkeskommunen bør særlig presisere sine forventninger til effektene av programmet for å kunne vurdere et kommende programs samlede måloppnåelse.» Evaluering av programmets resultater og effekter for Hedmark Kapittel 4 i rapporten omhandler problemstilling 4 i prosjektet som omhandler evalueringer. Følgende problemstillinger lå til grunn for arbeidet: Evaluering av Sverige-Norge programmets effekter: a) Hva er resultater og effekter av Sverige-Norge programmet for Hedmark fylke? b) I hvilken grad kan resultatene og effektene sies å oppnå målene i Fylkeskommunens internasjonale strategi og målene med Sverige-Norge programmet? Målanalysen i kapittel 3 ga en modell for evaluering av programmet, som er delt inn i tre deler; en porteføljeanalyse, en prosjektresultatanalyse og en programresultatanalyse. Revisor har gjennomført spørreskjemaundersøkelse blant de 41 store prosjektene i Hedmark, og har oppnådd en svarprosent på hele 90 %. I tillegg baserer evalueringen seg på data og funn fra allerede gjennomførte analyser, evalueringer og forskningsrapporter (for fullstendig liste, se side 84 i
rapporten). Også i denne problemstillingen er det viktig å merke seg at revisjonen har blitt spesielt bedt om å se på effektene for Hedmark fylke. Porteføljeanalyse Revisor konkluderer med at programmets mål om antall deltagere er oppnådd og vel så det. Det er estimert med over 60 000 deltagere, ca. 8 % av samlet innbyggertall. Det har også vært prosjekter i alle kommunene i Hedmark. Fylkeskommunens mål om å være en regional utviklingsaktør samt utvikler av samarbeidsavtaler mellom hedmarksregionen og Dalarna og Värmlands Län, vurderes som nådd. Revisjonen har i sin gjennomgang sett at sekretariatet for Indre Skandinavia er det mest aktive av delområdene i forhold til antall prosjekter i Sverige-Norge programmet. Ut fra dette vurderes at ledelsen for internasjonalt arbeid har hatt en proaktiv rolle. Fylkeskommunen går inn med vesentlige beløp og støtter programmet. Dette vurderer revisor at har betydning for om prosjektene blir realisert. Prosjektresultatanalyse Som nevnt har det vært 41 store prosjekt i Hedmark. En hel del av resultatene er omtalt på side 107-110 i rapporten. Revisor skriver at «Vi vurderer at prosjektene generelt har et høyt «bunn-nivå» ved at det er få prosjekter som slett ikke lykkes. På bakgrunn av analysen vurderer vi at prosjektene er gode til å nå de mål de har fastsatt og til å få samarbeidet til å fungere. Samtidig er det et forbedringspotensial i forhold til at prosjektene demonstrerer flere konkrete, målbare resultater.» Prosjektlederne som er spurt, vurderer at samarbeidet har vært nødvendig både for å nå nedfelte mål og få bedre resultater, samt som arena for å løse felles problemer. Revisor vurderer at prosjektene har hatt høy aktivitet og at programmets resultatindikatorer er nådd. Det vurderes også som positivt at det er økt antall studenter i fellesutdanninger, opprettet nye utdanninger samt oppnådd kompetanseløft på flere områder. Programresultatanalyse I følge Fylkesplan for Hedmark 2009-2012(20) og Regional Planstrategi 2012-2015 var det forventet at programmet ville gi resultater innen flere områder (side 137-140). Revisor konkluderer overordnet med at Sverige-Norge programmet har hatt en positiv effekt på alle disse og at fylkeskommunen har stor nytte av programmet i forhold til midlene som fylkeskommunen bruker. Mest effekt er funnet på økt kompetansenivå, økt vekst og sysselsetting samt en økning i tiltak for bærekraftig utvikling. Målet om befolkningsvekst har et forbedringspotensial. Det er et vanskelig tema og avhenger av mange faktorer. Visjonen vurderes for øvrig som så sentral for fylkeskommunen at man bør overveie hvilke delmål og temaer som kan understøtte at mange prosjekter oppnår effekter med betydning for befolkningsvekst. Revisjonens konklusjoner om evalueringen Når det gjelder evalueringen har ikke revisor formulert anbefalinger knyttet opp mot den. Det presiseres fra revisor at deres vesentlige kritikk allerede er beskrevet i anbefalingene i målanalysen. Revisor konkluderer på side 142-144 i rapporten. Avslutningsvis i konklusjonen skriver revisor følgende: «Det er vår vurdering at de enkelte prosjektene gjennomgående har skapt gode resultater for Hedmark. Programmet har nådd effekt på de områdene hvor man politisk hadde forventninger til effekter. Nytten av programmet er høy fordi finansieringsmodellen for programmet betyr at
fylkeskommunen kun tildeler programmet ca. 9 % av det samlede budsjettet. Vi har vurdert at alene de arbeidsplasser som etableres som følge av programmet (prosjektfinansierte og varige arbeidsplasser) har en verdi for Hedmark som er noe høyere enn de 38,3 mill. kr. som fylkeskommunen investerer i hele programmet. Vi vurderer dermed at Sverige-Norge programmet har høy produktivitet og høy effektivitet for Hedmark fylkeskommune. Vår samlede vurdering er dermed at Hedmark fylkeskommune får god nytte av Sverige-Norge programmet.» Vurderinger Sekretariatet mener revisjonen har levert en grundig og god rapport som svarer på de problemstillingene som utvalget hadde bestilt. Det innledende kapitlet om Sverige-Norge programmet gir en god innføring i temaet. Temaet er komplekst blant annet på grunn av at det er mange ulike aktører som er involvert. Utvalget har fått orientering om status og omfang underveis i arbeidet, noe som har gjort at utvalget har hatt god mulighet til aktivt å påvirke rapportens formål. Rapporten vurderes som nyttig både for politisk og administrativt nivå i Hedmark fylkeskommune, og kan være et nyttig bakteppe for videre arbeid med internasjonalt arbeid og strategier. Konklusjonene som revisor har kommet fram til viser at det jobbes godt med internasjonalt samarbeid i Hedmark. Søkere blir behandlet likt, kriterier for tildeling er klare og avslag begrunnes. Overordnet er det mye positivt i den politiske styringen av programmet. Fylkeskommunens mål ser også ut til å samsvare tilfredsstillende med målene i Sverige-Norge programmet. Totalt vurderes at fylkeskommunen har god nytte av å være med i Sverige-Norge programmet. Noen svakheter er i midlertid avdekket og revisor gir noen anbefalinger for arbeidet videre. Kort oppsummert sier disse at fylkesrådet bør: 1. sikre diskusjon av grunnlaget for fylkeskommunens medfinansiering (politisk drøfting av hvilket grunnlag som skal gjelde for tildeling av regionale midler) 2. sikre rutiner for vurdering av habilitet ved medfinansiering 3. overveie å gjennomføre flere større kunngjøringer av programmet 4. sikre klare mål for den internasjonale innsatsen 5. sikre involvering, samt oversiktlig og relevant informasjon til fylkestinget og relevante komiteer om Sverige-Norge programmet 6. beskrive hvordan programmet forsterker satsninger i fylket og bidrar til å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder 7. vurdere så vidt det er mulig å utarbeide målsettinger og resultatindikatorer fra start 8. sikre at vesentlige områder blir målt med relevante resultatindikatorer Tilbakemeldingen fra fylkesrådet er i all hovedsak positiv, og de anser rapporten som nyttig. Det har vært stor grad av kommunikasjon mellom revisjonen og fylkeskommunen i dette arbeidet, og det har forhåpentligvis ført til at eventuelle misforståelser har blitt oppklart underveis. Fylkesrådet vil sørge for oppfølging av anbefalingene, og trekker fram at fylkesrådet vil gjøre følgende: Vurdere rutiner knyttet til habilitet ved søknader om fylkeskommunal medfinansiering hvor fylkeskommunen selv er søker Utarbeide en årlig fylkestingsmelding om fremdriften, samt løpende resultater, av Sverige- Norge programmet Vurdere integreringen av det internasjonale arbeidet i de neste generasjonene av den regionale planstrategien
Knytte Interreg Sverige-Norge programmet godt opp i fremtidige internasjonale strategier for Hedmark fylkeskommune. Kulepunkt 1 er en direkte oppfølging av anbefaling nr. 2. Kulepunkt 2 om en årlig fylkestingsmelding, vil ta opp i seg flere av anbefalingene som er gitt. Anbefaling 5, 6 og 8 kan antageligvis bli dekket gjennom en årlig fylkestingsmelding. En slik årlig gjennomgang vil muligens også føre til økt bevissthet hos fylkespolitikere og administrasjon, slik at man lettere kan sikre klare mål og resultatindikatorer ved oppstart av nye program/prosjekt. Kulepunkt 3 om nye generasjoner av planstrategien, vil spesielt følge opp anbefaling nr. 6 ved at man kan beskrive og mene noe om hvordan man vil at det internasjonale arbeidet skal forsterke satsninger i fylket og bidra til å nå målene innen flere ulike politikkområder. Fylkesrådet sier med dette at de vil følge opp anbefalingene som er gitt i rapporten. Sekretariatet antar det kan være nyttig for utvalget i etterkant å bli orientert konkret på hvordan anbefalingene er fulgt opp. Arbeid med årlige fylkestingsmeldinger og planstrategier tar tid, derfor settes foreslått dato for tilbakemelding til 1.4.2016 i forslag til vedtak.