SØKNAD OM ENDRET UTSLIPPSTILLATELSE FOR HYDRO ALUMINIUM KARMØY HØRINGSUTTALELSE

Saksutredning: SØKNAD OM ENDRET UTSLIPPSTILLATELSE FOR HYDRO ALUMINIUM KARMØY HØRINGSUTTALELSE Trykte vedlegg: 1. Oversendelsesbrev fra Miljødirektoratet av 10.11.2014 (1s). 2. Søknad om utslippstillatelse av 08.10.2014 (17s). 3. Oppsummering av konsekvensutredning (2s). 4. Konsekvensutredning av 10.10.2014 (117s). Utrykte vedlegg: 1. Bakgrunn Miljødirektoratet har i brev av 10.11.2014 sendt på høring en søknad fra Hydro Aluminium Karmøy (HAK) om endret utslippstillatelse for aluminiumsverket på Karmøy (vedlegg 1). Søknaden behandles etter Forurensingsloven. Fordi utbyggingen er av et så stort omfang, er det i tillegg krav om konsekvensutredning etter bestemmelsene i Plan- og bygningsloven. Høringsfristen er satt til 15.12.2014. Fylkeskommunen har fått utsatt fristen til etter fylkesutvalgets behandling i januar 2015. 2. Problemstilling Det må først vurderes om søknaden er godt nok opplyst til å kunne behandles. Dernest må en realitetsvurdere saken. I denne vurderingen må også forholdet til Vanndirektivet, Vannforskriften og arbeidet med regionale vannforvaltningsplaner tas med. 3. Saksopplysninger 3.1. Historikk Hydro Aluminium på Karmøy (HAK) ligger ca 3 km nord for kommunesenteret Kopervik. Aluminiumsproduksjonen startet i 1967 med en årsproduksjon på 80 000 tonn primæraluminium basert på Søderberg-teknologi, i kombinasjon med valseverk og trådstøperi. Gjennom flere utvidelser og forbedringer ble samlet produksjon økt til totalt 290 000 tonn i toppåret 2008 fordelt med 120 000 tonn på Søderberg-teknologi og 170 000 tonn på Prebake-teknologi. Som følge av strenge miljøkrav over tid (Oslo- og Paris-konvensjonen, OSPAR) ble Søderberg-anlegget permanent nedstengt i mars 2009. Totalproduksjonen sank da til 180-190 000 tonn. De gjenværende elektrolyseanleggene vil med naturlige forbedringer kunne produsere 200 000 tonn/år. Dette er lagt til grunn som null-alternativet. 3.2 Hovedtrekkene i søknaden av 2014 3.2.1 Tekniske og økonomiske nøkkeltall Saksbehandler: Kjell-Ove Hauge, Vegard Næss Side 1

Etter nedleggelsen av Søderberg-anlegget i 2009 har HAK fått mye ledig kapasitet i støperier og annen infrastruktur som en ønsker å erstatte med ny og moderne produksjon. Hydro har utviklet en ny generasjon elektrolyseceller med høyere kapasitet, lavere utslipp og lavere energiforbruk. Trinn 1 av planlagt utbygging (2017) innebærer ny produksjon av ca 75 000 tonn aluminium/år der en skal teste ut ny teknologi. Et av hovedmålene med den nye teknologien er å senke kraftforbruket i produksjonen fra 13 kwh/kg aluminium til 12,3 kwh/kg. Noen av cellene vil bli bygget for å greie enda lavere energiforbruk (11,8 kwh/kg). I trinn 2 (ca 2022) vil produksjonen økes ytterligere med 255 000 tonn aluminium/år slik at samlet totalproduksjon vil kunne bli 530 000 tonn aluminium/år. Investeringene for trinn 1 er beregnet til ca 3,5 mrd. NOK og for trinn 2 til 6,6 mrd. NOK totalt 10,1 mrd. NOK. Pilotprosjektet (trinn 1) er avhengig av offentlig støtte (Enova). Enova offentliggjorde i juni 2014 at de vil gå inn med 1,55 mrd. NOK i investeringsstøtte til uttesting av den nye teknologien. I dag er det ca 780 fast ansatte ved HAK. Planlagt utvidelse vil skape et behov for 50 sysselsatte for byggetrinn 1 og ytterligere 140 for byggetrinn 2, til sammen 190 arbeidsplasser. I tillegg forventes det at full utbygging vil gi 70 arbeidsplasser knyttet til leveranser fra lokalt næringsliv. Dessuten vil såkalt konsumgenerert sysselsetting pga. befolkningsøkning kunne føre til ytterligere 22-26 arbeidsplasser. For anleggsfasen er det gjort et grovt anslag om behov for ca 800 000 timeverk til byggetrinn 1 og i overkant av 2 mill. timeverk til byggetrinn 2. Produksjonen ved byggetrinn 1 innebærer en økt verdiskaping på 500 mill. NOK sammenlignet med dagens situasjon. Ved full utbygging vil tallet stige til 2,3 mrd. NOK. 3.2.2 Energibehov Dagens energiforbruk (elektrisitet) ved HAK er på 2,5 TWh. Planlagt utbygging (begge byggetrinn) vil kreve ytterligere 4,5 TWh slik at samlet el-forbruk vil bli 7 TWh. Til sammenligning kan nevnes at den totale elkraft-produksjonen i Rogaland basert på vannkraft ligger på ca 13 TWh i et normalår. Hydro skriver i søknaden at før endelig investeringsbeslutning kan tas, må det framforhandles langsiktige kraftavtaler på økonomisk bærekraftige vilkår. Det er også en forutsetning at Statnett sikrer tilstrekkelig nett-kapasitet til en full utvidelse. 3.2.3 Utslipp til luft Dagens utslipp av klimagasser (hovedsaklig CO 2 ) ligger på ca 315 000 tonn CO 2 - ekvivalenter/år. Historisk sett var 2008 året med høyest utslipp av klimagasser med 532 600 tonn. Dette var mens Søderberg-anlegget fortsatt var i drift. Ved full utbygging vil utslippene øke til ca 832 000 tonn i 2022 en økning på 164%. Tallene inkluderer utslipp av klimagassene CF 4 og C 2 F 6 som slippes ut i små mengder, men er sterke klimagasser. Når det gjelder svoveldioksid (SO 2 ) har dagens anlegg en utslippsgrense på 2 kg SO 2 /tonn aluminium. Dette tilsvarer 380 tonn SO 2 /år. Ved full utbygging forventes utslippene å bli i størrelsesorden 510 tonn SO 2 /år. For å ta høyde for variasjon i driftsforholdene søkes det om å opprettholde den gjeldende utslippsgrensen på 580 tonn/år. Saksbehandler: Kjell-Ove Hauge, Vegard Næss Side 2

For nitrogenoksider (NO x ) er det beregnet at utslippene vil øke fra dagens 83,5 tonn/år til 136 tonn/år. Det er ikke satt utslippsgrenser for NO x i nåværende utslippstillatelse, men HAK rapporterer årlig utslippene til Miljødirektoratet. Gjeldende konsesjon for fluor (F) er på 0,4 kg F/tonn aluminium og de faktiske utslippene har de siste årene variert mellom 0,32 og 0,36 kg F/tonn aluminium. HAK er innstilt på å holde seg innenfor denne grensen, også etter utvidelsen. Virksomhetens utslipp av støv består i hovedsak av aluminiumoksid sammen med partikler av karbon og fluorider. Dagens utslipp er oppgitt til ca 30 kg/time, tilsvarende ca 170 tonn i året. Ved full utbygging vil tallet fordobles og ligge på ca 60 kg/time. 3.2.4 Utslipp til vann Forurensingssituasjonen i Karmsundet ble undersøkt av Norsk institutt for vannforskning (NIVA) i 2008. Det ble da påvist forhøyede verdier av PAH (polysykliske aromatiske hydrokarboner) i vannet ved Høgevarde sammenlignet med stasjoner lenger nord og sør. Sedimentene i området var også forurenset med PAH. Metallene arsen, bly, krom og kvikksølv ble påvist i lave konsentrasjoner mens det ble funnet forhøyete verdier av kobber og kadmium. Mattilsynet fraråder konsum av skjell og krabber fanget i Karmsundet på grunn av forhøyete verdier av PAH og noe PCB (polyklorerte bifenyler). Karmøy inngår i Haugalandet vannområde (jfr. Vanndirektivet, Vannforskriften og arbeidet med regionale forvaltningsplaner). Deler av Karmsundet beskrives med en spesiell utfordring grunnet forhøyet innhold av PCB og PAH. Gjennom arbeidet med Vannforskriften heter det at det er stor risiko for at miljømålene ikke nås i Karmsundet. Dette er knyttet til tidligere utslipp av PAH. Planlagte utvidelser ved HAK vil ikke føre til utslipp av PAH og vil derfor ikke påvirke dette forholdet. Ingen av de prioriterte stoffene som gis av Vannforskriftens vedlegg VIII vil slippes ut fra HAK i mengder som kan påvirke miljømålene. Utslippssøknaden foreligger som vedlegg 2. 3.3 Forutsetninger for utvidelse av produksjonen Tiltaket er svært energikrevende og HAK understreker at det må framforhandles langsiktige kraftavtaler på økonomisk bærekraftige vilkår før det tas en endelig investeringsbeslutning. For tiden er det en gunstig utvikling i Norge med hensyn til tilgang og pris på elektrisk kraft, noe som er helt avgjørende for lønnsom produksjon av aluminium. Aluminiumsproduksjon ved HAK utgjør, også i nasjonal sammenheng, en stor punktkilde for utslipp av klimagasser. HAK er derfor avhengig av en videreføring av ordningen for tildeling av frie CO 2 -kvoter for industri som er utsatt for konkurranse fra deler av verden som ikke har noen form for karbonskatt på direkte og indirekte utslipp. Dette for å unngå såkalt karbonlekkasje. HAK viser i denne sammenheng til at aluminiumsproduksjon i Norge basert på vannkraft gir betydelig lavere klimagassutslipp pr. produsert enhet aluminium enn produksjon basert på gass eller kull som energikilde. Produksjon av 330 000 tonn aluminium (som er omsøkt Saksbehandler: Kjell-Ove Hauge, Vegard Næss Side 3

mengde ved HAK for begge byggetrinn) gir eksempelvis et utslipp på ca 500 000 tonn CO 2 på Karmøy, mens tilsvarende produksjon basert på gass ville gitt ca 2,5 mill. tonn CO 2 og nærmere 4,5 mill. tonn CO 2 dersom energikilden var kull. Som en del av konsekvensutredningen har man sett på muligheten for fangst og lagring av karbon (CCS) fra HAK`s produksjon. Fordi konsentrasjonen av CO 2 i avgassen fra et aluminiumsverk er lav (1%) er det teknisk sett mye vanskeligere å fange/rense CO 2 sammenlignet med både gasskraftverk og kullkraftverk. CCS anses derfor ikke som noe realistisk alternativ fordi konseptet ikke er verken teknisk eller økonomisk modent til industriell bruk. 3.4. Oppsummering av konsekvensutredningen Tiltakshaver har utarbeidet en konsekvensutredning (KU) for hovedtemaene miljø, naturressurser og samfunnsmessige forhold. Samlet sett vurderes de positive virkningene av tiltaket å være større enn de negative ut fra følgende oppsummering: Tiltaket vil føre til utslipp som bryter med nasjonale mål, men anlegget er planlagt med best tilgjengelige renseteknologi (BAT) og utslippene vil være små i nasjonal sammenheng. Det vil ikke forekomme utslipp til vann som forventes å gi negative virkninger for lokale resipienter. Globalt vil energibruk og utslipp kunne bli redusert grunnet ny og bedre teknologi. Tiltaket støtter opp under nasjonale mål om energieffektiv produksjon av aluminium for å dekke markedets behov. Teknologien er også utviklet med tanke på å komme til anvendelse i andre framtidige utbyggingsprosjekt i Norge og utlandet. Tiltaket vil føre til en økning i antall arbeidsplasser og bidra til å sikre de allerede eksisterende arbeidsplassene ved HAK samt tilknyttede virksomheter. Full utbygging vil sammen med annen planlagt aktivitet utløse behov for en betydelig nettoppgradering i området. Sammenstilling og oppsummering av KU fins i vedlegg 3 mens fullstendig KU fins i vedlegg 4. For mer detaljert informasjon om søknad og konsekvensutredning med tilhørende fagrapporter vises til www.miljodirektoratet.no/horing2013-1019-1. 4. Fylkesrådmannens vurdering Både utslippssøknad og konsekvensutredning er gjennomgående grundige og godt underbygde med historiske data og separate fagutredninger. Saken vurderes å være tilstrekkelig opplyst til å kunne behandles. Haugalandsregionen har hatt et betydelig tap av industriarbeidsplasser de senere år. Under forutsetning av at HAK greier å skaffe nok energi til konkurransedyktig pris samt at infrastrukturen for el-kraft blir rustet opp, vil realisering av tiltaket føre til stor verdiskaping, både lokalt og regionalt. Ut fra et bredere samfunnsmessig perspektiv er det også avgjørende at de negative effektene på miljøet ligger på et akseptabelt nivå. Saksbehandler: Kjell-Ove Hauge, Vegard Næss Side 4

Flere tiårs utviklingsarbeid har ført til at de fleste negative miljøeffektene ved aluminiumsproduksjon i Norge langt på vei er fjernet eller sterkt redusert. Dette gjelder blant annet skadene i nærmiljøet på grunn av fluor-forbindelser samt de fleste skadelige utslipp til vann (f.eks. PAH) og også til luft. Et viktig unntak er derimot utslipp av klimagasser (særlig CO 2 ) som gjenstår som en stor utfordring. På denne bakgrunn ble HAK pålagt av Miljødirektoratet å utrede mulighetene for fangst og lagring av CO 2. Utredningene viser at dette så langt vurderes både som så teknisk og økonomisk utfordrende at det ikke er realistisk. Da står en igjen med det faktum at omsøkt utvidelse ved HAK vil føre til økte utslipp av klimagasser på ca 500 000 tonn CO 2 -ekvivalenter/år, tilsvarende en økning i utslippene for hele Rogaland med ca 13% (vurdert mot siste tilgjengelige tall fra Statistisk sentralbyrå som er fra 2012). I Regionalplan for energi og klima fra 2010 (REK 2010) opereres det med et reduksjonsmål på 600 000-700 000 tonn CO 2 -ekvivalenter samlet for alle sektorer innen 2020 med 2005 som referanseår. Dette målet er imidlertid formulert under forutsetning av at storindustrien holdes utenfor selv om denne sektoren sto for ca 50% av alle klimagassutslipp i Rogaland i referanseåret. Begrunnelsen for å utelate storindustrien er formulert slik i REK 2010: «Volumet og variasjonen i produksjon og utslipp representerer så store andeler av vår energibruk og utslipp at det ikke er hensiktsmessig å ta det med i regionale mål, fordi lokale virkemidler er mer eller mindre fraværende.» Videre heter det: «Den kraftforedlende industrien i Rogaland har fortsatt et potensial for effektivisering, men det er ikke god klimapolitikk å flytte denne produksjonen ut av landet. Det legges videre opp til at industrisektoren generelt intensiverer sitt arbeid med energieffektivisering og utslippsreduksjoner fram mot 2020.» Klimagassutslippene i Rogaland ligger på samme nivå i 2012 som i 2005 (ca 4 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter). I 2009 var utslippene oppe i ca 4,7 mill. tonn. Dette skyldtes i hovedsak at det fortsatt var noe drift ved Søderberg-anlegget ved HAK samt drift av gasskraftverket på Kårstø. Rogaland er for øvrig det fylket, sammen med Hordaland og Telemark, som har størst klimagassutslipp i Norge og dette skyldes i all hovedsak store utslipp fra industri. Selv uten planlagt utvidelse ved HAK ser det ut til å bli svært vanskelig å redusere utslippene i Rogaland fram mot 2020 i henhold til målene i REK 2010. HAK refererer i sin søknad til målene i REK 2010 og erkjenner samtidig at full utvidelse som omsøkt vil øke klimagassutslippene betydelig, og at dette vil være i strid med nasjonale målsettinger om utslippsreduskjon. Det argumenteres videre med at de globale utslippene (og energibruken) likevel vil kunne bli redusert grunnet ny og bedre teknologi samt bruk av fornybar energi i form av norsk vannkraft. Videre framheves de miljømessig gunstige sidene ved bruk av aluminium, blant annet det faktum at dette metallet er lett å gjenvinne med relativt lav energi-innsats. Blant annet antas det at omtrent 75% av all aluminium som er produsert siden 1888 fortsatt er i bruk, noe av dette etter mange runder med resirkulering. Etter fylkesrådmannens vurdering vil REK 2010 i utgangspunktet være et viktig grunnlag for behandling av denne type utslippssøknader. Selv om REK 2010 har utelatt storindustrien fra målsettingsdelen, gir regionalplanen viktige føringer i et mer overordnet perspektiv. Det er en kjensgjerning at både Norge og Rogaland sliter Saksbehandler: Kjell-Ove Hauge, Vegard Næss Side 5

med å nå målene i klimapolitikken. I denne sammenheng gir derfor en ny-etablering som vil kunne øke klimagassutslippene i Rogaland med 13% grunn til bekymring. Som for alle andre saker som kan føre til svekket måloppnåelse i forhold til vedtatte klimamål, er det derfor viktig at konsesjonsmyndigheten foretar grundige og helhetlige avveininger. Som omtalt i REK 2010 er saker som dette av nasjonal og også internasjonal karakter. HAK argumenterer i sin søknad for at aluminiumsproduksjon i Norge framstår som betydelig mer miljøvennlig både med tanke på energibruk og utslipp enn i andre land. Fylkesrådmannen støtter i hovedsak denne argumentasjonen forutsatt et noenlunde stabilt marked og at «norsk» aluminium kan produseres og omsettes til konkurransedyktige priser på verdensmarkedet. Dette er også i samsvar med REK 2010 der det heter at det ikke er god klimapoltikk å flytte denne type produksjon ut av landet. Det er også grunn til å understreke at aluminiumsindustrien lenge har arbeidet målbevisst både for å øke energieffektiviteten og for å redusere de negative miljøeffektene av produsjonen. Rogaland fylkeskommune er vannregionmyndighet for vannregion Rogaland (jfr. EU`s vanndirektiv og den nasjonale Vannforskriften). Fylkeskommunens oppgave er i første rekke å koordinere sektormyndighetenes arbeid med utarbeidelse av innspill til forvaltningsplanen og tiltaksprogram for vannregionen. Fylkesrådmannen konstaterer at HAK`s søknad og konsekvensutredning omtaler og drøfter relevante problemstillinger knyttet til Vannforskriften. Ifølge søknaden vil de planlagte utvidelsene ved HAK ikke gi noen vesentlig forverring av miljøtilstanden i Karmsundet. Fylkesrådmannen deler denne oppfatningen og mener samtidig at Miljødirektoratet ved fastsettelse av utslippstillatelsen bør vurdere behovet for å sette spesifikke krav om overvåking av utslipp til vann. Dette for å tilfredsstille Vannforskriftens krav til overvåking av vannforekomster i forhold til formålet om bærekraftig bruk. 5. Konklusjon Omsøkt utvidelse av aluminiumsproduksjonen ved HAK innebærer store konsekvenser, både positive og negative. Tiltaket trenger tilførsel av store mengder energi til konkurransedyktig pris og vil kreve opprusting av kraftnettet i området. Investeringskostnadene til produksjonsutstyr er store samtidig som dette også er et teknologiutviklingsprosjekt som er støttet av Staten i pilot-trinnet. Realisering av utvidelsene vil øke produksjonen av aluminium ved HAK med 165% og gi en betydelig lokal og regional verdiskaping blant annet gjennom etablering av 190 nye industriarbeidsplasser. Den største negative effekten er knyttet til økte klimagassutslipp som er i strid med både nasjonale og regionale målsettinger om reduksjon. Problemstillinger knyttet til energibruk og utslipp fra storindustri er omtalt i REK 2010. Der anbefales det ikke at denne type industriproduksjon flyttes til utlandet samtidig som det forutsettes at industrien generelt intensiverer sitt arbeid med energieffektivisering og utslippsreduksjoner. Selv om klimagassutslippene vil øke betydelig, er omsøkt tiltak - som teknologiutviklingsprosjekt, i tråd med anbefalingene i REK 2010. Etter en samlet vurdering mener fylkesrådmannen at de positive effektene av tiltaket er større enn de negative og at HAK derfor bør få utslippstillatelse som omsøkt. Saksbehandler: Kjell-Ove Hauge, Vegard Næss Side 6

Forslag til vedtak: 1. Rogaland fylkeskommune mener at Hydro Aluminium Karmøy kan gis utslippstillatelse for utvidet produksjon i samsvar med søknad av oktober 2014. Trond Nerdal fylkesrådmann Christine Haver regionalplansjef Dette dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen signatur. Saksbehandler: Kjell-Ove Hauge, Vegard Næss Side 7