Dato: 8. november 2011 Byrådssak /11 Byrådet Høring - forslag til endringer i opplæringslov og privatskolelov - Nasjonal bestemmelse om lærertetthet i grunnskolen m.m. IFOS SARK-03-201100106-11 Hva saken gjelder: Kunnskapsdepartementet har sendt ut til høring forslag til endringer i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregående opplæringen (opplæringsloven) og forslag til endringer i lov 4. juli 2003 nr. 84 om private skoler med rett til statstilskudd (privatskoleloven) på høring. Høringsnotatet foreslår å: Innføre nasjonale bestemmelser om lærertetthet i grunnskolen. Innføre en lovbestemmelse som klargjør at skoleeier kan organisere særskilte innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever. Innføre lovbestemmelser om opplæring ved behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) Regjeringen vil ta endelig stilling til lovendring etter høringen. Høringsfristen er satt til 03.01.2012. Innføre nasjonale bestemmelser om lærertetthet i grunnskolen. Forslaget om lovendring har sin bakgrunn i regjeringens politiske plattform der det bl.a. heter at regjeringen vil "legge til rette for flere lærere gjennom styrket kommuneøkonomi og ved å endre opplæringsloven for å sikre en maksimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole". I høringsnotatet fra departementet understrekes også behovet for kontinuerlig etterog videreutdanning av lærere. Innføring av en nasjonal bestemmelse om lærertetthet kan enten innføres på hele grunnskolen samtidig, eller etappevis på ulike trinn. Høringsnotatet foreslår at lovendringen i første omgang bare gjelder ungdomstrinnet. Grunnen er at behovet for tiltaket er størst på ungdomstrinnet. Det er gjennomført tiltak og prosesser, for eksempel plikten til tidlig innsats og Ny GIV som er foreslått i Stortingsmelding nr. 22 (2010-2011) om ungdomstrinnet. Det er dessuten en utfordring å rekruttere tilstrekkelig antall utdannede lærere på landsbasis. I Bergen kommune er dette imidlertid ikke noe problem, men gode lærere kan trekkes bort fra for eksempel faglig svakt presterende skoler til allerede høyt presterende skoler, slik at de minst attraktive skolene kan få de minst kvalifiserte lærerne. Byrådet vil som en generell 1
anmerking understreke at begge disse forholdene må følges opp med økt ressursoverføring til kommunen som skoleeier. Høringsnotatet har to modeller. Modell 1innebærer en lovfesting av lærertetthet på den enkelte skole, modell 2 er en lovfesting av gjennomsnittlig lærertetthet i den enkelte kommune. Byrådet er prinsipielt i mot nasjonale bestemmelser om lærertetthet da dette ikke påviselig er det beste og mest ressurseffektive virkemiddelet for å oppnå bedre læringsutbytte. Dersom lovforslaget likevel blir vedtatt, foretrekker byrådet modell 2 da dette forslaget i mindre grad svekker de folkevalgtes muligheter til å ha lokal styringsrett og i mindre omfang vanskeliggjør en lokalt tilpasset organisering av lærerressursene på den enkelte skole. Innføre en lovbestemmelse som klargjør at skoleeier kan organisere særskilte innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever. Formålet med forslaget til lovendring er å tydeliggjøre at opplæringen i norsk til nyankomne minoritetsspråklige elever skal sikre at elevene raskest mulig skal kunne følge ordinær opplæring på sitt trinn. En helhetsvurdering skal fastslå hva som antas å være til beste for eleven. Det er kommunen som avgjør hvilket innføringstilbud elevene skal få. Det skal gjøres enkeltvedtak dersom hele eller deler av opplæringen skal skje i annen klasse/basisgruppe eller skole enn den eleven til vanlig skal gå i. Innføre lovbestemmelser om opplæring ved behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) Opplæringsloven har ikke bestemmelser som særskilt regulerer opplæringen av elever som har behov for alternative og supplerende kommunikasjonsformer. Rettigheten er imidlertid ivaretatt i opplæringsloven 1-3 om tilpasset opplæring og 5.1 som gir elever som ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet en individuell rett til spesialundervisning. 5.1 omfatter også nødvendig utstyr. Dette inkludert også elever med behov for ASK, men det er i dag ikke spesifisert. Departementet foreslår at det innføres ny 2-16 i opplæringsloven om opplæring av elever med behov for ASK. Høringsbrevet med høringsnotat og lovforslag ligger på departementets internettside på følgende adresse: http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/hoeringer.html?id=1976 Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 5 vedtatt av bystyret 24.4.2006, sak 102: Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Siden saken kan ansees å være prinsipiell og samtidig kan inneholde politiske avveininger, avgir bystyret høringsuttalelse på vegne av kommunen. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret ønsker prinsipielt ikke nasjonale bestemmelser om lærertetthet, men å videreføre prinsippet om pedagogisk forsvarlighet. Innføres forslaget til lovendring slutter Bystyret seg til modell 2 på kommunenivå. Det forutsetter økt tilførsel av statlige midler til formålet. 2. Bystyret slutter seg til forslag om endringer som klargjør at skoleeier velger hvordan særskilte innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever organiseres. 3. Bystyret slutter seg til forslag om å innføre lovbestemmelser om opplæring ved behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). 2
Monica Mæland byrådsleder Harald Victor Hove byråd for barnehage og skole Saksutredning: Innføre nasjonale bestemmelser om lærertetthet i grunnskolen. Målet med å lovfeste en ressursnorm i grunnskolen er å sikre ressurser til å opprettholde og styrke lærertettheten i skolen, slik at elevene opplever å ha et godt og trygt læringsmiljø. I tillegg skal det bedre arbeidsforholdene for lærerne, noe som kan medvirke til at seniorlærerne blir stående lenger i jobben. Større lærertetthet er ment å øke lærernes mulighet til å støtte elevene i læringsarbeidet, i tillegg til at det vil gjøre det enklere å legge til rette for kontinuerlig etter- og videreutdanning uten at det går for mye ut over opplæringen av elevene. Lærertetthet er antall elever delt på antall lærere, dvs. gjennomsnittlig elever per gruppe/klasse. Forslaget inneholder tre ulike modeller for tallfesting av lærertettheten på ungdomstrinnet. Gjennomsnittlig elevtall per gruppe/klasse foreslås å være på 22, 21 eller 20. Sammenlignet med andre land innenfor OECD, har Norge en høy lærertetthet slik tabellen under viser. 3
I tabellen er det ikke tatt hensyn til hvor mange timer undervisning elevene får og hvor mye lærere underviser. Variasjonen er stor, og tallene kan derfor ikke relateres til klassestørrelsen/gruppestørrelsen i de ulike landene. Lærertettheten i Norge er forholdsvis høy, men forskjellene mellom kommunene og skolene er stor slik figuren nedenfor viser. 4
Byrådets forslag og kommentarer I dag krever opplæringsloven og forskriftene til loven at skoleeier skal stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene i loven om rett til likeverdig og tilpasset opplæring skal kunne oppfylles på en forsvarlig måte. Opplæringsloven 8-2 legger til grunn at gruppestørrelsen må være pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig. Elevenes rettigheter er ut fra dette lovmessig ivaretatt uten å tallfeste lærertettheten. Prinsipielt ønsker byrådet ikke nasjonale bestemmelser som tallfester lærertettheten. Forskning viser at økt ressurstilgang ikke automatisk fører til økte faglige elevprestasjoner dersom ikke lærerne samtidig forbedrer undervisningen, legger til rette for foreldreinvolvering og motiverer elevene til økt innsats. (Hattie 2009). Læring skjer både gjennom formidling, i samarbeid og ved individuelt arbeid. Undervisningskvaliteten sikres bl.a. ved at læreren har kompetanse til å kunne organisere arbeidet fleksibelt og vite hvilken arbeidsform som er tjenlig i forhold til hvor elevene er i læringsløpet. Lærernes veiledning av eleven er den viktigste faktor for motivasjon og arbeidsinnsats. Det øker også elevens egenvurdering og grunnlag for å forstå og å ta ansvar for egen læringsprosess. I et slikt lys bør verdien av lokalt handlingsrom hva gjelder organisering og disponering av lærerressursene være tydelig. Byrådet mener det er viktig at man som skoleeier grundig vurderer hvilke tiltak som gir økte faglige elevprestasjoner og bedret undervisningskvalitet når ressursinnsatsen i norsk skole ønskes øket. Prosjekter som Ny Giv og Tidlig innsats anses fra byrådets side å være mer målrettede og effektiv grep for å sikre alle elever et best mulig faglig utbytte av undervisningen og at så mange som mulig fullfører grunnskolen og mestrer overgangen til videregående skole. I byrådets tiltredelseserklæring, lagt fram 31. oktober 2011, framgår det at byrådet ønsker å prioritere etter- og videreutdanning av lærere, god undervisningskvalitet og å jobbe for mindre byråkrati i skolen. I høringsnotatet fra departementet understrekes også behovet for kontinuerlig etter- og videreutdanning av lærere, og dersom det følger økte ressurser med en slik satsning, vil departementet og byrådet ha sammenfallende ambisjoner for utviklingen av lærerkreftene i skolen. Et godt psykososialt læringsmiljø har stor betydning for elevenes trivsel og læringsutbytte. Det kjennetegnes bl.a. av at de føler seg inkludert, etterspurt og verdsatt av både lærer og medelever. Elevenes sosiale tilhørighet skal ivaretas ( 8-2). Modell 1 kan føre til at på enkelte skoler vil elevgruppen bli forholdsvis liten. På en skole med 23 elever på et trinn, må elevene deles i 2 klasser, dvs. at det bare blir litt over 10 elever i klassen. I så små grupper kan en del elever få problemer med å få en god venn på skolen. (Thomas Nordahl, Bergens Tidende 02.11.2011) Gjennomsnittlig lærertetthet i Bergen er 20,5 i ungdomsskoler og kombinerte skoler. Det innebærer at på kommunenivå har Bergen allerede en bedre lærertetthet enn det foreslåtte nivået på 22 og 21, og litt dårligere enn 20. Tallene baserer seg på GSI-tall for skoleåret 2010-2011. Det er i Bergen til sammen 26 ungdomsskoler og kombinerte skoler. 5
Tabellen under viser at dersom modell 1 (skolenivå) blir valgt, og det blir vedtatt en lærertetthet på 22, vil det bare føre til økt bemanning på 6 skoler i Bergen. Dersom det velges en lærertetthet på 20, fører det til økt bemanning på 17 skoler Med utgangspunkt i modell 2 (kommunenivå), vil utgiftene for Bergen kommune endre seg slik det fremkommer i tabellen under. Med elevtetthet på 20, vil Bergen kommune ha behov for 14 flere lærerstillinger. Med elevtetthet på 22, vil kommunen kunne ha 38 færre lærerstillinger. (Det er lagt til grunn at det i Bergen kommune er ca. 8500 elever på ungdomstrinnet, og at utgifter per lærerstilling gjennomsnittlig er kr. 570 000. Utregningen har tatt utgangspunkt i at det er behov for 1,35 lærerstilling per klasse for å dekke grunnressursen. Kostnadene er angitt i hele tusen.) kostnad i økt kostnad i økt lærertetthet lærerst. Antall skoler med behov mill. for mill. ant.lærere i dag 20,5 økt 560 bemanning 319 0 forslag over 1 22 22 522 297 6-22 -38 forslag over 2 21 21 546 311 10-8 -13 forslag over 3 20 20 574 327 17 8 14 Byrådet ønsker ut fra denne helhetsvurderingen ikke å endre opplæringslovens ved å fastsette en sentralt bestemt norm for lærertettheten. Dersom lovforslaget blir vedtatt, støtter byrådet modell 2 slik at midlene kan fordeles fleksibelt på kommunenivå ut fra dokumentert behov. Det forutsetter tildeling av tilstrekkelige statlige midler. Forslaget til lovendring innebærer at en nasjonal bestemmelse om lærertetthet først innføres på ungdomstrinnet. Bakgrunnen er at det i dag er mangel på allmennlærere. Kunnskapsdepartementet mener at behovet for tiltaket er størst på ungdomstrinnet. Etter å ha fått erfaring med rekruttering av lærere på ungdomstrinnet, vil det bli vurdert om det er mulig å gå videre med å øke lærertettheten også på barnetrinnet. Byrådet slutter seg til å avvente med å tallfeste en lærertetthet på barnetrinnet. Innføre en lovbestemmelse som klargjør at skoleeier kan organisere særskilte innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever. Høringsforslaget forslag skal sikre at nyankomne minoritetsspråklige elever får en opplæring i norsk slik at de så raskt som mulig kan følge ordinær opplæring på sitt trinn. Et innføringstilbud til en elev skal bare gis der dette ut fra en helhetsvurdering antas å være til det beste for eleven, det skal fattes enkeltvedtak før det gis tilbud. Innføringstilbudet kan vare i 6
inntil et år. Elever som har behov for alfabetisering, kan ha nytte av et tilbud som kan vare i inntil halvannet år. I storingsmelding om ungdomstrinnet, st.meld.nr. 22 (2010-2011), Motivasjon - Mestring - Muligheter pekes det på at det er behov for å avklare de rettslige forhold ved organiseringen av innføringstilbudet. Meldingen tar også opp betydningen av at opplæringen blir tilpasset den enkelte elevs bakgrunn og kompetanse. NOU 2010:7 Mangfold og mestring kap.10 beskriver ulike modeller for å organisere opplæringstilbudet til nyankomne minoritetsspråklige elever: i ordinære klasser ved sine respektive nærskoler. i særskilte innføringsklasser ved nærskolen sin. i innføringsklasse hvor en utvalgt skole har ansvaret for visse klassetrinn. Innenfor en kommune vil eksempelvis en skole ha ansvaret for 1.-7. trinn og en skole ha ansvaret for 8.-9. trinn. i innføringsklasser ved en egen innføringsskole. Nyankomne elever har ekstra utfordringer ved at de både skal lære et nytt språk og følge opplæringen på sitt alderstrinn. Opplæringsloven og privatskoleloven har ikke egne bestemmelser for disse elevene, men elevene har rett til grunnskoleopplæring når det er sannsynlig at de skal være i Norge i mer enn tre måneder. Plikten gjør seg gjeldende når oppholdet har vart i tre måneder. Opplæringsloven 2-8 og 3-12 gir elever med et annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt språkopplæring i faget norsk inntil de har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den vanlige opplæringen. Et evt. nytt femte ledd klargjør at skoleeier kan organisere opplæringen på ulike måter, men elever har ikke rett til å motta et særskilt innføringstilbud, og skoleeier har derfor ikke plikt til å tilby opplæring ut fra en spesiell organiseringsform. Elever har ikke plikt til å gå i innføringstilbud. Det må innhentes samtykke fra eleven eller foresatte om at eleven skal motta et innføringstilbud. Dersom en elev ikke vil gå i eller foresatte ikke samtykker i et innføringstilbud, skal eleven gis tilbud etter tidligere regelverk i første til fjerde ledd, dvs. språkopplæring gis innen rammene av ordinær opplæring, i henhold til kommunens vedtak etter 3.5 første ledd. I innføringsperioden kan det gjøres avvik fra lærerplanverket dersom det er nødvendig for å ivareta elevens behov og for å sikre et forsvarlig utbytte av opplæringen. Opplæringsbehovet avhenger av den opplæringen eleven har fått i hjemlandet og hvilke språklige utfordringer eleven har. Eleven skal ha det totale antall timer som de skulle hatt etter læreplanverket, men det kan avvike både fra fag- og timefordelingen og kompetansemålene. 8.1 gir elever i grunnskolen rett til å gå på nærskolen. For deler av undervisningen kan elevene deles i andre grupper, men det må begrunnes etter særskilte behov. Klassens/gruppens betydning som samlende enhet og møteplass på tvers av sosiale, økonomisk, evnemessige forhold og kjønn understrekes. Byrådets forslag og kommentarer I Bergen gis det et ett-årig tilbud for elever fra 1.-10.trinn som går første år i norsk skole. Tilbudet gis ved Nygård skole som er en sentral mottaksskole. Det gis til alle nyankomne elever i Bergen kommune som skal ha sin første norskopplæring. Skolen har omfattende mottaks- og overføringsrutiner. Etter ca ett år blir elevene overført til nærskolen. Skolen får 7
nye elever kontinuerlig og legger vekt på at elevene får starte raskt på skolen etter ankomst. Pr. i dag har skolen 209 elever. Skolen legger vekt på informasjon til foresatte og elever, og det informeres om at det er et frivillig tilbud å gå det første året på Nygård. Alternativet er nærskolen. De fleste tar imot tilbudet på Nygård skole. Skolen har hovedfokus på læreplanene i grunnleggende norsk og morsmål for språklige minoriteter og har gode kartleggingsrutiner og opplæring tilpasset den enkelte elev. Elevgruppen er en uensartet gruppe med ulik språklig og kulturell bakgrunn. Skolen ser det som sin viktigste oppgave at elevene skal lære mest mulig norsk for å ha et grunnlag å bygge videre på når de startet på nærskolen. Regelverket bør ikke være til hinder for en organisering i innføringsklasser eller på innføringsskole hvis skoleeier og eleven/foresatte mener det er den beste løsningen for eleven. Fra høsten 2012 er det nærskolen som skal ta imot nyankomne minoritetsspråklige elever. Nærskolen har ansvar for å kartlegge elevene og å utarbeide et tilbud om opplæring som er tilpasset eleven. Foreldre/foresatte og eleven skal informeres om at innføringstilbudet på Nygård skole er frivillig som alternativ til nærskolen. Selv om nyankomne minoritetsspråklige elevers særskilte rettigheter nok kan leses inn i den allmenne retten til tilpasset undervisning, vil byrådet støtte forslaget til lovendring slik det fremkommer i høringsnotatet. Byrådet anser det som viktig å lovfeste og formalisere innføringstilbudet til nyankomne minoritetsspråklige elever for å sikre denne elevgruppens rettigheter mer eksplisitt overfor og forpliktende for skoleeier. Innføre lovbestemmelser om opplæring ved behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) Mennesker som helt eller delvis mangler tale, vil ha behov for andre uttrykksformer. Disse uttrykksformene har en fellesbetegnelse alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). Høringsnotatet har som målsetting å presisere en lovbestemmelse om rett til alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). I st.meld. nr. 18 (2020-11) Læring for fellesskap står det: " opplæringen av elever med kommunikasjonsvansker skal legge til rette for opplæringen i de kommunikasjonsformer og med de kommunikasjonsmidler som er tilpasset den enkelte. Det skal ikke innføres nye rettigheter, men presiseres at elever som har rett til spesialundervisning, har rett til nødvendig innlæring av alternativ og supplerende kommunikasjon." Opplæringsloven har ikke bestemmelser som særskilt regulerer opplæringen av elever som har behov for alternative og supplerende kommunikasjonsformer. Rettigheten er imidlertid ivaretatt i 1-3 om tilpasset opplæring og 5-1 som gir elever som ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, en individuell rett til spesialundervisning. 5-1 omfatter også nødvendig utstyr. Dette inkluderer også elever med behov for ASK, men det er ikke spesifikt uttrykt. Byrådets forslag og kommentarer Å kunne uttrykke seg muntlig er en av fem grunnleggende ferdigheter som i følge Læreplanverket for Kunnskapsløftet skal prioriteres og gis spesiell oppmerksomhet i opplæringen i alle fag. Elevene skal i arbeidet med de ulike fagene tilegne seg de grunnleggende ferdighetene, som er en forutsetning for videre utvikling og læring. Elever som helt eller delvis mangler funksjonell tale og har behov for ASK, har behov for å kunne 8
uttrykke seg gjennom alternative og supplerende uttrykksformer og hjelpemidler. Forslaget gjelder også for voksne etter lovens kapitel 4A. Byrådet slutter seg til forslag om å innføre lovbestemmelser om opplæring ved behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) da dette anses å være en tydeliggjøring av denne elevgruppens rettigheter og skoleeiers plikter overfor elevgruppen. Byrådet støtter forslaget. 9