Høringssvar Utdanningsforbundet - fraværsgrense i videregående opplæring

Vår dato Deres dato Vår referanse Vår saksbehandler 24.04.2015 15/00471-23 Martin Minken Avdeling Deres referanse Arkivkode Direkte telefon Seksjon for utdanning og 62 24142233 forskning Utdanningsdirektoratet Postboks 9359 Grønland 0135 OSLO Høringssvar Utdanningsforbundet - fraværsgrense i videregående opplæring Utdanningsdirektoratet har sendt forslag om å innføre fraværsgrense i videregående opplæring ut på høring. De ønsker innspill på om det bør innføres en slik grense og i så fall hvordan ordningen bør innrettes. I tillegg spør Utdanningsdirektoratet om det bør forskriftsfestes krav om at skolene skal ha et system for oppfølging av fravær. Et slikt tiltak kan virke sammen med eller istedenfor en fraværsgrense. Svaret fra Utdanningsforbundet er basert behandling i vårt sentralstyre og på innspill fra samtlige av våre fylkeslag. Fylkeslagene har forankret sine innspill i praksisfeltet gjennom tilbakemeldinger fra klubbene ute på de videregående skolene. Bør det innføres en maksimumsgrense for fravær? Det mest sentrale spørsmålet i denne høringen er om det bør innføres en maksimumsgrense for fravær. Dette er et vanskelig spørsmål fordi vi ikke har sikker kunnskap om hvordan en fraværsgrense vil slå ut i praksis. Den offentlige debatten i forkant av høringen viste at det er delte meninger om å innføre en fraværsgrense i videregående skole og sprikende oppfatninger om hvordan en slik grense vil slå ut i praksis. Også den interne behandlingen i Utdanningsforbundet har avdekket ulike synspunkter på dette området. Likevel er tendensen i tilbakemeldingene fra praksisfeltet og fra ulike organisasjonsledd nokså tydelig i sin anbefaling om å innføre en fraværsgrense i videregående opplæring. Utdanningsforbundet støtter forslaget om å innføre en grense for hvor mye elevene kan være fraværende. Dette tiltaket bør prøves ut i en periode på tre år og være gjenstand for grundig, forskningsmessig evaluering både underveis i prøveperioden og før perioden avsluttes. Evalueringen skal være retningsgivende når myndighetene tar stilling til om tiltaket bør videreføres og om ordningen eventuelt bør innrettes annerledes. Fordi en fraværsgrense kan ha ulike konsekvenser på kort og lang sikt, er det viktig at en evaluering ikke bare dreier seg om kortsiktige målbare effekter i form av fraværs- og frafallsprosenter, men også tar opp i seg kvalitative erfaringer og innspill fra sentrale aktører i sektoren, spesielt lærerorganisasjonene. En fraværsgrense må virke sammen med kravet om faglig grunnlag for vurderingen Postadresse Besøksadresse E-post/Internett Hausmanns Gate 17 Tlf. + 47 Org.nr. 0182 OSLO Faks + 47 Bankkonto

2 I høringsnotatet påpeker Udir at en fraværsgrense vil gjelde i tillegg til kravene elevene har om å være aktivt til stede slik at lærer får vurderingsgrunnlag. Selv om en fraværsgrense blir innført, vil ikke oppmøte i seg selv gi noen garanti for å få vurdering med karakter. I praksis vil det være mulig for en elev å være til stede i alle timene uten å ha vurderingsgrunnlag i faget dersom eleven ikke deltar aktivt. Ved innføring av en fraværsgrense, må det kommuniseres til elevene at fravær eller inaktivitet kan få nøyaktig samme følger for vurderingsgrunnlaget som før fraværsgrensa ble innført, også selv om eleven ikke overskrider fraværsgrensa. Dessuten vil det fortsatt være slik at fravær føres på vitnemålet. Når en fraværsgrense virker sammen med bestemmelsene om å være aktivt til stede slik at læreren får vurderingsgrunnlag, vil vi minske risikoen for at elever spekulerer i å være borte tett opp mot grensen. En fraværsgrense må være et supplement til det øvrige arbeidet for å motvirke fravær og frafall I den offentlige debatten omkring fraværsgrense gis det ofte inntrykk av en motsetning mellom fraværsgrense som tiltak og det øvrige arbeidet for å redusere fravær og frafall. Utdanningsforbundet ser ikke at en fraværsgrense vil medføre et mindre forpliktende og ambisiøst arbeid med å få elever til å møte på skolen, det såkalte nærværsperspektivet. Vi vil derimot understreke at det er nødvendig å videreføre og forsterke det gode oppfølgingsarbeidet som gjøres i dag for å få elever til å møte på skolen og for å forhindre at elever faller helt ut. Tett oppfølging av den enkelte elev bør fortsatt være bærebjelken i dette arbeidet. Hvorfor innføre en fraværsgrense? I høringsnotatet fra Udir går det tydelig fram at hensikten med en eventuell fraværsgrense, først og fremst er å redusere fravær og frafall i videregående opplæring. Å få flere elever gjennom videregående er en sentral målsetting i norsk utdanning. Utdanningsforbundet er enig i at en fraværsgrense først og fremst vil være et virkemiddel for å redusere fravær og frafall. Det er imidlertid også interessant å se på fraværsgrense som virkemiddel i et bredere perspektiv. Dette tiltaket kan være med på å støtte opp under oppmøteplikten som ligger i dagens regelverk, noe som igjen kan være viktig for skolens mulighet til å oppfylle sitt brede samfunnsmandat. De fleste vil være enige i at oppmøte er viktig for elevenes faglige utvikling og dermed for å bestå fagene. Men et konkretisert oppmøtekrav kan også være viktig i seg selv utover den påvirkningen det har på faglig utvikling. Å innføre krav om en viss oppmøteprosent som forutsetning for at opplæringen skal være fullført og bestått, vil kunne oppfattes som et forsterket signal om at oppmøte er verdifullt i seg selv. I tillegg kan elevenes oppmøte være viktig for å utvikle kompetanse utover det som gjenspeiles i fagkarakteren. Dette er ikke minst tilfelle for arbeidet med danning og sosial og emosjonell kompetanse. Utviklingen av gangs mennesker, blant annet på bakgrunn av den generelle delen av læreplanen, skjer innenfor fellesskapet på skolen og betinger oppmøte. Skolen skal også lære elever struktur og gode arbeidsrutiner og å ta individuelt ansvar innenfor rammene av fellesskapet. I dette perspektivet blir en fraværsgrense noe mer enn bare et instrument for å redusere frafall og fravær. Det kan også være en annerkjennelse av at elevenes tilstedeværelse på skolen er avgjørende for å realisere skolens brede samfunnsmandat og i tillegg forberede elevene på og gi dem forståelse for det oppmøtekravet de møter i arbeidslivet.

3 Hvilken modell er mest hensiktsmessig? Utdanningsforbundet mener at høringsutkastets modell 1 er den mest hensiktsmessige av de alternativene notatet skisserer. I prøveperioden bør fraværsgrensa settes til 15 prosent. Modell 1 innebærer at det settes en grense for elevens totale fravær, men at det åpnes opp for unntak i forbindelse med dokumenterte helsegrunner. Hvis en elev som har fravær over grensa skal få karakter, må eleven dokumentere at helsegrunner er skyld i over halvparten av fraværet. Fordelen med denne modellen er at man slipper å skille mellom ulike typer fravær. Årsaken til fraværet blir først relevant dersom en elev overskrider fraværsgrensen. Ved å presisere at over halvparten av fraværet må skyldes dokumenterte helsegrunner for at unntak skal være aktuelt, unngår man også at elever må gå til lege for å dokumentere sykdom der legebesøk normalt er unødvendig. Utdanningsforbundet mener også at modell 1gir tydeligere retningslinjer for lærere og skoleledere enn modell 2. Fraværs- og frafallstatistikker er gjenstand for stor politisk oppmerksomhet, noe som kan forplante seg som press og forventninger i praksisfeltet. Derfor er det viktig å lage rammer som gir tydelige retningslinjer og en noenlunde enhetlig praksis på tvers av skoler. Innenfor disse rammene er det likevel viktig med en mulighet for skjønnsutøvelse i tilfeller der det åpenbart er nødvendig. Derfor støtter Utdanningsforbundet forslaget til ny paragraf 3-3, fjerde ledd i Opplæringsloven, som sier at eleven normalt ikke skal få halvårsvurdering med karakter eller standpunktvurdering dersom fraværsgrensa er nådd. Etter vårt syn gir denne formuleringen nødvendig rom for utøvelse av profesjonelt skjønn innenfor tydelige retningslinjer. I tillegg er det viktig at ansvaret for å vurdere om en elev skal få karakter, ligger hos faglærer og ikke hos ledelsen, slik modell 2 legger opp til. Det er og må fortsatt være faglærers ansvar å vurdere om det foreligger tilstrekkelig grunnlag for at en elev skal bli standpunktvurdert med karakter. I forlengelsen av dette bør også skjønnsutøvelsen knyttet til en fraværsgrense legges til faglæreren, med mulighet til å drøfte problemstillingen i klasselærerråd. Etter vårt syn vil derfor modell 1 være bedre egnet til å ivareta en etisk forsvarlig vurderingspraksis basert på faglige prinsipper. Hvor høy bør fraværsgrensa være? Utdanningsforbundet har valgt å gå inn for en fraværsgrense på 15 prosent, noe som må sies å være en relativt høy grense. Vi mener likevel at det er hensiktsmessig å forsøke en grense på 15 prosent først. Ved en 15 prosents-grense vil overgangen fra dagens regelverk bli mindre brå, og problematikken knyttet til at elever overskrider grensa tidlig i skoleåret, vil bli mindre. Evalueringen av tiltaket vil deretter gi bedre grunnlag for å vurdere om 15 prosent er en hensiktsmessig grense eller om grensa bør senkes. Bør det være mulig å få unntak av andre grunner enn helsegrunner?

4 Udir stiller også spørsmål om det bør være mulig å få unntak av andre grunner enn helsegrunner ved denne modellen. De mest aktuelle grunnene i den forbindelse er blant annet politisk arbeid, tillitsmannsarbeid og deltakelse på idrettsarrangement på nasjonalt eller internasjonal nivå. Utdanningsforbundet mener det er viktig at det også blir mulig å få unntak som følge av politisk arbeid og annet organisasjonsarbeid, inkludert ulike tillitsverv. Vi deler likevel direktoratets oppfatning av at fravær av denne typen relativt sjeldent vil føre til fravær høyere enn 15 prosent. Det er samtidig viktig å være oppmerksom på at en faglærer kan tilrettelegge opplæring for elever som er borte i perioder i forbindelse med politisk arbeid eller annet organisasjonsarbeid. Planlagt og godkjent selvstendig studiearbeid regnes ikke som fravær. Det vil imidlertid være anledninger der det kan være vanskelig å kombinere det politiske arbeidet med skolearbeid. Derfor bør forskriften åpne for at denne typen fravær kan omfattes av unntaksbestemmelsene. Uavhengig av modell, bør det være ulike fraværsgrenser for små og store fag? Utdanningsforbundet mener ikke at det bør være ulik fraværsgrense for store og små fag. For det første vil det gjøre ordningen mer krevende å administrere. For det andre vil en grense på 15 prosent føre til at elever ikke så lett overskrider grensa i de små fagene. For det tredje vil muligheten til å bruke et visst skjønn i utøvelsen av bestemmelsene, føre til at åpenbart urimelige utslag av fraværsgrensa kan lukes bort. Faglærer kan for eksempel bruke skjønn dersom en elev er syk under en «fagdag» i et lite fag og av den grunn alene står i fare for ikke å få karakter. Bør det innføres en plikt til å gi forhåndsvarsel der eleven nærmer seg den fastsatte fraværsgrensen? Utdanningsforbundet er opptatt av at en eventuell innføring av fraværsgrense ikke må skape unødig stort byråkrati for lærerne og dermed gå utover arbeidet med å følge opp elevenes læring. Et system der lærerne står ansvarlige for å sende varsler til elever som står i fare for å overskride grensen, kan være uheldig i så måte. Samtidig er det viktig at elevene og deres foresatte har tilgang til løpende informasjon om fraværet og om hvordan de ligger an i forhold til en fraværsgrense. I høringsnotatet påpeker Udir at foreldre til ikke-myndige elever også med dagens regelverk skal få skriftlig eller muntlig beskjed om elevens fravær. Samtidig gir elektronisk fraværsføring på læringsplattformer elever og foresatte svært gode muligheter til å følge utviklingen i fraværet. Her er det også gode muligheter til å legge inn automatiske varsler som gir oversiktlig informasjon om hvordan en elev ligger an i forhold til fraværsgrensa. Utdanningsforbundet mener derfor at det vil være lite hensiktsmessig å gi læreren en særskilt plikt til å varsle elever som nærmer seg fastsatt fraværsgrense. Bør det kunne gjøres unntak fra en fraværsgrense dersom eleven kan dokumentere å ha nødvendig kompetanse til å følge opplæringen i faget? I høringsnotatet er det lagt opp til at en fraværsgrense ikke skal ha direkte sammenheng med elevens vurderingsgrunnlag i faget, men at det skal fungere som et separat krav til oppmøte som supplerer det faglige kravet til vurderingsgrunnlag. Et unntak fra oppmøtekravet som følge av en vurdering av elevens kompetanse, vil ikke være i tråd med denne tankegangen, slik

5 vi ser det. Det vil undergrave de sentrale målsetningene om at en fraværsgrense skal føre til mindre fravær og at den skal være et signal om at oppmøte er verdifullt i seg selv og en viktig forutsetning for at skolen skal oppfylle sitt brede samfunnsmandat. Bør hver enkelt fylkeskommune (styret ved private skoler) kunne bestemme om de vil ha en fraværsgrense eller ikke? Utdanningsforbundet mener generelt at skoler bør ha relativt stor frihet til å oppfylle sitt samfunnsmandat. Likevel slutter vi oss ikke til forslaget om at fylkeskommunene selv skal kunne avgjøre om de vil operere med en fraværsgrense. Elever i videregående skole konkurrerer om de samme studieplassene på tvers av fylkesgrensene. Derfor bør det være nasjonale retningslinjer for vurdering og for om en elev oppfyller vilkårene for å få standpunktvurdering. Bør det innføres en plikt for skolen til å følge opp fravær? Utdanningsforbundet mener at en eventuell fraværsgrense uansett bare vil være et tiltak blant svært mange i arbeidet for å redusere fravær og frafall. Det viktigste tiltaket er den systematiske oppfølgingen av hver enkelt elev. Dette har vært et sentralt innsatsområde i norsk videregående skole i mange år, og arbeidet bør forsterkes framover. Likevel mener vi ikke det er hensiktsmessig å forskriftsfeste at skolene skal ha et system for å følge opp fravær. De aller fleste skoler har et slikt system i dag. Innsatsen framover må dreie seg om å forbedre dette arbeidet, gjerne gjennom å få inspirasjon fra skoler som har lykkes spesielt godt. Utdanningsforbundet er redd for at en forskriftsfesting vil føre til at oppmerksomheten dreies bort fra den kvalitative forbedringen av fraværsoppfølging og over mot at systemet er på plass i tråd med forskriften. Derfor mener vi at et slikt krav ikke bør forskriftsfestes. Hvilke økonomiske og administrative konsekvenser vil en fraværsgrense, og/eller oppfølgingsplikt innebære? God implementering i praksisfeltet er nøkkelen til vellykkete endringsprosesser. Hvis en fraværsgrense skal kunne fungere etter hensikten i skolen, er det nødvendig at tiltaket forankres hos fylkeskommunene, skolene og lærerne. Her er det behov for god og tydelig informasjon, gjerne i forbindelse med korte kurs eller seminar for lærere og skoleledere. Konkrete eksempler og praktiske løsninger bør stå i sentralt, og det må utarbeides støttemateriell til hjelp for skoler og lærere. Dette arbeidet vil nødvendigvis også innebære en økonomisk kostnad. Det samme vil også den forskningsmessige evalueringen, som må følge innføringen av en fraværsgrense. Det er svært viktig å få informasjon om hvordan tiltaket fungerer og en grundig diskusjon om veien videre. Vil det være mulig/hensiktsmessig å innføre en eventuell fraværsgrense gjeldende f.o.m. skoleåret 2015/16? Gitt at det blir satt av tilstrekkelig tid og ressurser til en god implementeringsprosess, mener vi det er mulig å innføre en fraværsgrense fra høsten 2015.

6 Med vennlig hilsen Torbjørn Ryssevik Seksjonssjef Martin Minken Seniorrådgiver Vedlegg:

7 Mottaker Kontaktperson Adresse Post Land Utdanningsdirektoratet Postboks 9359 0135 OSLO Norge Grønland