FREMTIDENS REGULERING AV ALLMENNFLYGINGEN I NORGE Policydokument Bodø 23/05/2016 Foto: colourbox.com
2 INNLEDNING I Europa er trenden at aktiviteten innenfor allmennflysegmentet reduseres, spesielt innenfor motorisert allmennflyging. Det er flere årsaker til dette. En årsak som trekkes frem er en overregulering av segmentet. Det har blitt for komplisert og for dyrt for privatpersoner å drive med allmennflyging. Regelverket for allmennflygingen er i stor grad det samme regelverket som gjelder for kommersiell flyging. Selv om regelverket er søkt tilpasset allmennflysegmentet, er regelverket komplisert og fordyrende for utøverne. EASA har innsett problemet og arbeider nå med å forenkle regelverket innenfor den delen av allmennflygingen som EASA regulerer. Første skrittet i dette arbeidet er utgivelsen av «Roadmap for General Aviation» 1 i 2013. I «Roadmap for General Aviation» diskuteres faktorer som kan bidra til å forenkle reguleringen av segmentet og dermed bidra til at aktiviteten kan økes. Luftfartstilsynet har omsatt innholdet i EASAs «roadmap» i en policy for norsk regulering av allmennflysegmentet. Prinsippene gir et rammeverk for fremtidig regulering av segmentet. Dette policydokumentet er rettet mot den delen av allmennflygingen som omfatter det EASA beskriver som «Non Complex Aircraft». 2 Prinsippene kan også brukes for komplekse fartøy, men er i første omgang rettet mot det som EASA kaller «the lower end of the GA community», altså den lettere delen av allmennflygingen. Luftfartstilsynet deler EASAs syn om at sikkerhetsnivået innenfor allmennflygingen kan bedres ved blant annet høyere aktivitet. Bedre regulering kan bidra til dette. Policyen er bygget rundt fem bærende prinsipper. Disse er: Prinsippet om forholdsmessighet Prinsippet om delegering Prinsippet om bruk av andre virkemidler enn regelverk Prinsippet om balansert tilnærming Prinsippet om risikobasert regulering Stein Erik Nodeland Luftfartsdirektør 1 EASA Roadmap for Regulation of General Aviation 2 Complex aircraft being as defined in the Basic Regulation art. 3 (j): (i) an aeroplane with a maximum certificated take-off mass exceeding 5 700 kg, or certificated for a maximum passenger seating configuration of more than nineteen, or certificated for operation with a minimum crew of at least two pilots, or equipped with (a) turbojet engine(s) or more than one turboprop engine, or (ii) a helicopter certificated for a maximum take-off mass exceeding 3 175 kg, or for a maximum passenger seating configuration of more than nine, or for operation with a minimum crew of at least two pilots, or (iii) a tilt rotor aircraft;
3 Luftfartstilsynet OM POLICYEN Denne policyen er et sett med prinsipper og retningslinjer som gir retning og ramme for Luftfartstilsynets myndighetsutøvelse innen allmennflysegmentet. Om målet Allmennflygingen er en samfunnsnyttig del av norsk luftfart og bidrar bl.a. til rekruttering til luftfarten, til kulturbæring, til industri og som idrett. Luftfartstilsynet skal arbeide for en samfunnsnyttig luftfart og vil legge til rette for en positiv utvikling også innenfor dette segmentet av luftfarten. Luftfartstilsynet deler EASAs syn på at høy aktivitet innenfor segmentet har en positiv sikkerhetsmessig effekt. Det er derfor i Luftfartstilsynets interesse å bidra til en positiv utvikling innenfor allmennflygingen gjennom riktig regulering. Om policy og det videre arbeidet Ut fra den strategiske målsetningen skal Luftfartstilsynet i samarbeid med de sentrale brukerorganisasjonene utarbeide en langtidsplan med konkrete tiltak. Vår policy skal legges til grunn. Policyen har fem bærende prinsipper som danner rammeverket for Luftfartstilsynets arbeid med regulering av allmennflygingen. Det er i summen av strategisk mål, policy og langtidsplan at retningen for Luftfartstilsynets arbeid med allmennflygingen konkretiseres. Luftfartstilsynets strategiske målsetting er å bidra til at totalaktiviteten innenfor allmennflygingen i Norge stabiliseres, eventuelt økes, innen utgangen av 2020 samtidig som sikkerheten ivaretas. Vi vil legge til rette for dette gjennom vår myndighetsutøvelse, dvs. gjennom regelverk, tilsyn, informasjon og veiledning. Dialog mellom Luftfartstilsynet og utøverne blir vesentlig, både for at vi skal kunne bidra til sikker og økt aktivitet og for å vite om vår myndighetsutøvelse er «riktig» innrettet.
4 Luftfartstilsynet PRINSIPPET OM FORHOLDSMESSIGHET Prinsippet om forholdsmessighet går ut på at en aktivitet ikke skal reguleres mer eller strengere enn hva som er nødvendig for å oppnå hensikt. Det betyr at ulike aktiviteter ofte kan og bør reguleres ulikt. Frem til i dag har reguleringen av allmennflygingen i for stor grad skjedd gjennom speiling av regelverket for kommersielle aktiviteter. Denne formen for regulering har over tid gitt en uforholdsmessig belastning på segmentet. Luftfartstilsynet legger til grunn at allmennflygingen til en viss grad er annerledes enn kommersiell flyging. EASA sier: Control of Risk. End-use stakeholders in non-cat aviation generally have much more ability to assess and control the risk of the operation. In many cases, with the exception of very limited risk to third parties, the operators are the only stakeholders exposed to risk. Level Playing Field. In the competitive CAT market, driven by a profit motive, a level playing field between actors is necessary to ensure that safety does not enter a vicious downward spiral. Cost Burden and Economies of Scale. CAT operations are typically much more repetitive than non-commercial operations. CAT aircraft may fly up to 4,000 hours p.a. whereas noncommercial aircraft may typically fly only 50 to 100 hours p.a. This leads to significant economies of scale for CAT in dealing with fixed costs and other resource requirements including those generated by regulatory compliance. Flexibility. CAT operations are usually planned in detail in advance with a limited need for short-term flexibility. By contrast, non-cat operations are often planned at relatively short notice, tend to be dynamic and may even be opportunistic (e.g. highly weather dependent). Private flying including sporting and recreational /leisure aviation as well as personal transport. This form of flying has only one thing in common with CAT, the 3-dimensional aspect and only three areas of overlap or adjacent proximity, which are use of airspace, communications frequencies, and some airports. Allmennflygingen skal derfor ikke behandles som et biprodukt av kommersiell luftfart. De ulike aktivitetene må vurderes selvstendig ved regelverksutvikling og myndighetsutøvelse. Luftfartstilsynet vil i prinsippet om forholdsmessighet vurdere: 1. Aktivitetens type 2. Aktivitetens volum 3. Aktivitetens forhold til tredje part Aktivitetens type Allmennflyging omfatter et vidt spekter av luftfartøy og aktiviteter. Typer luftfartøy er fly, helikopter, gyrokopter, seilfly, hang og paraglider, ballong, luftskip og modellfly. Aktivitetene spenner fra sports- og rekreasjonsflyging, via generell privatflyging og egenflyging, til enkelte kommersielle aktiviteter som for eksempel luftbårent arbeid. Én og samme regulering vil naturligvis ikke være optimal for alle typer fartøy og aktiviteter. Ulik type aktivitet kan tilsi ulik regulering, samtidig som totaliteten må ivaretas. Luftfartstilsynet skal ta hensyn til aktivitetens type ved regulering. Aktivitetens volum Aktivitetens volum vil ha betydning for hvordan Luftfartstilsynet anvender prinsippet om forholds-messighet. Høyt volum bringer inn risikofaktorer som vi må ta hensyn til. Aktivitetens forhold til tredjepart Tredjepart har krav på en rimelig grad av beskyttelse. Dette må gjenspeiles ved at aktivitet som påvirker tredjepart generelt må tåle en mer omfattende og streng regulering enn aktivitet som ikke eller kun i liten grad kan påvirke tredjepart
5 Luftfartstilsynet PRINSIPPET OM DELEGERING 5 Prinsippet innebærer å bruke tilgjengelige ressurser der de gir mest flysikkerhetsmessig effekt. Dette kan bety å delegere oppgaver eller myndighet til aktører. Hensikten er at Luftfartstilsynet i minst mulig grad skal saksbehandle på individnivå og heller fokusere på tilsyn av brukerdrevne sikkerhetssystemer. I Norge har denne type regulering fungert innenfor flere elementer av allmennflygingen. Det er særlig to fordeler med denne type regulering. Førstehåndskunnskapen om brukerens utfordringer og behov ligger hos aktørene. Så lenge denne kompetansen finnes hos aktørene, der summen av kompetansen akkumuleres, må det vurderes hvorvidt oppgaver mest hensiktsmessig kan ivaretas av disse aktørene selv. Den andre fordelen er av ressursmessig karakter. Oppgaver som kan løses hensiktsmessig og forsvarlig av aktørene, bør delegeres. Dette vil kunne gi en kost/nytte effekt. Luftfartstilsynet vil i prinsippet om delegering vurdere: 1. Aktivitetens kompleksitet 2. Aktørenes evne og egnethet 3. Sikkerhetssystemet Aktivitetens kompleksitet Med aktivitetens kompleksitet sikter vi til en samlet vurdering av type fartøy, type aktivitet, antall personer eller organisasjoner involvert og den gjensidige avhengigheten mellom prosessene i aktiviteten mv. Luftfartstilsynet vil være forsiktig med å delegere oppgaver eller myndighet i tilknytning til aktiviteter som vi vurderer som komplekse, særlig der aktiviteten innebærer risiko for tredjepart. Vi erkjenner samtidig at det nettopp er ved komplekse aktiviteter at behovet for individuelle løsninger kan være størst mht. å redusere risiko, slik at spørsmålet uansett må underlegges en konkret vurdering når prinsippet om delegering anvendes. Aktørenes evne og egnethet I vurderingen av om oppgaver kan delegeres må aktørenes evne og egnethet til å ivareta delegerte oppgaver vurderes. Sikkerhetssystem Aktørenes verktøykasse for regulering av aktiviteten(e) finnes i sikkerhetssystemet. I stedet for å fastsette detaljert regulering av selve aktiviteten, vil Luftfartstilsynet sette rammer for aktivitetene, mens detaljene finnes i aktørenes egne sikkerhetssystemer. Luftfartstilsynets fokus vil være på sikkerhetssystemet og oppfølgingen av dette. Foto: Thomas Hytten 5 Delegering må i denne sammenheng forstås som det å legge oppgaver eller myndighet på lavest mulig nivå.
6 Luftfartstilsynet PRINSIPPET OM BRUK AV ANDRE VIRKEMIDLER ENN REGELVERK Hensikten med dette prinsippet er ikke å erstatte regelverk med andre virkemidler, men innenfor enkeltområder kan denne tilnærmingen, i samspill med regelverk, ha større effekt enn regulering alene. Luftfartstilsynet vil i prinsippet om bruk av andre virkemidler vurdere: 1. Samarbeid og kommunikasjon 2. Veiledning og informasjon Samarbeid og kommunikasjon Allmennflygingen omfatter et bredt spekter av aktiviteter. Med dette mener vi at aktivitetene strekker seg fra enkel modellflyging til nytteflyging med komplekse fartøy. Det er utfordrende for Luftfartstilsynet å sitte med den totale kunnskap og forståelse for alle elementene av segmentet. For å sikre en hensiktsmessig og effektiv myndighetsutøvelse er bruk av den totale kompetansen som finnes hos utøver, interesseorganisasjoner og myndighet, avgjørende. Luftfartstilsynet skal etablere et strukturert samarbeid og god kommunikasjon for å utnytte den samlede kompetansen innenfor segmentet bedre. Veiledning og informasjon Det stilles høyere krav og forventninger til kommersielle flyselskaper enn til enkeltindivid som driver med flyging som hobby. Dette betyr at vi forventer at kommersielle selskaper har nødvendige forutsetninger til å forstå regelverket og på den bakgrunn styre sin aktivitet på en forsvarlig måte. Vi kan ikke forvente at aktørene innenfor allmenflysegmentet har de samme forutsetningene som de kommersielle aktørene. Myndighetens veiledning og informasjon må derfor tilpasses allmennflysegmentet.
7 Luftfartstilsynet PRINSIPPET OM BALANSERT TILNÆRMING Hensikten med prinsippet er å sikre at Luftfartstilsynet vurderer både direkte og indirekte konsekvenser av regulering og myndighetsutøvelse. Prinsippet henger nært sammen med prinsippet om forholdsmessighet. Foto: colourbox.com Risiko, konsekvens og sekundære effekter All regulering gir en konsekvens, direkte og indirekte. EASA omtaler denne problemstillingen i dokumentet «Balanced Approach to Regulation» 6. Myndighetene har ofte fokusert ensidig på sikkerhet uten å ta tilstrekkelig hensyn til at reguleringen kan påvirke eksempelvis kostnader, tilgjengelighet, kapasitet mv. I et langtidsperspektiv kan disse sekundæreffektene også påvirke sikkerheten negativt. 7 EASA poengterer at myndighetene må være villige til å akseptere en viss risiko for å unngå overregulering. Dette betyr at vi må vurdere nødvendigheten av detaljert regelverk, og utfordre den konservative ideen om at sterk regulering gir bedre sikkerhet. For å oppnå en god regulering må man ha en balansert tilnærming. EASA poengterer denne tenkingen med å introdusere en «Pre-Regulation Checklist». Hensikten med sjekklisten er å sikre at reguleringen ivaretar formålet og at sekundære effekter reduseres. Luftfartstilsynet vil på samme måte som EASA sikre at reguleringen ivaretar formål og at sekundære effekter reduseres. Prinsippet om balansert tilnærming medfører at Luftfartstilsynet må vurdere akseptabel risiko, konsekvens og sekundære effekter i forbindelse med vårt reguleringsarbeide. 6 EASA Balanced Approach to Regulation 7 Som et eksempel kan vi trekke frem sertifiseringsbestemmelsene for stempelmotorer. Disse bestemmelsene ble etablert for tiår tilbake og hadde til hensikt å sikre kvalitet både i forhold til design og produksjon før de ble tillatt solgt. Dette er en logisk tilnærming. Likevel, på grunn av et lite marked og sertifiseringskostnader, er nå dagens motorer konstruert på basis av en teknologi tilbake til 40-50 tallet med forutsigbare resultater både i forhold til reliabilitet, drivstofforbruk og produksjonskostnader. Samtidig i den mer «ikke- regulerte» verden av mikrofly og amatørbygde fartøy har utviklingen ført til meget driftssikre, drivstoffeffektive motorer, som på mange måter overgår sine mer regulerte varianter
8 Luftfartstilsynet PRINSIPPET OM RISIKOBASERT REGULERING EASA peker på at det er nødvendig å etablere en mer risikobasert tilnærming til reguleringen. EASA sier at det er nødvendig å fokusere på aktuelle risikoområder og prioritere regelverk som tar for seg de største og mest relevante risikoområdene. Dette betyr at myndigheten må på bakgrunn av data og informasjon analysere og identifisere risikoområder. Disse risikoene må kategoriseres basert på beskyttelseshierarkiet. Ut fra dette grunnlaget må Luftfartstilsynet vurdere behovet for regulering. Tradisjonell myndighetsutøvelse har vært mer i retning å ta for seg alle mulige risikoområder og etablere reguleringen deretter. Dette har medført en kompleksitet i regelverket som enkeltindividet har vanskelig å forholde seg til. Over tid kan man få en holdning og kultur av likegyldighet til regelverkskrav. Dette er en sikkerhetsutfordring. Prinsippet om risikobasert regulering betyr at man skal ha høy grad av sikkerhet innenfor allmenflysegmentet, men ikke nødvendigvis samme grad av sikkerhet som innenfor den kommersielle sektoren. Reguleringen skal ta hensyn til dette. Beskyttelsesnivå EASA la til grunn gjennom sin «General Aviation Strategy» 8 et konsept på et beskyttelsesnivå. Denne modellen skal sikre oppmerksomhet om risiko og akseptabelt risikonivå. Behovet for regulatorisk beskyttelse vurderes ut fra hvor man befinner seg i beskyttelseshierarkiet. Luftfartstilsynet legger til grunn EASAs beskyttelseshierarki: 1. Ikke involverte tredje personer 2. Betalende passasjerer i kommersiell lufttransport 3. Involverte tredjepersoner (eksempelvis tilskuere på flyshow, ansatte ved lufthavner etc.) 4. Involverte i luftbårent arbeid /Air Crew 5. Passasjerer («deltakere») i ikke-kommersielle flygninger 6. Privatflygere i ikke-kommersielle flygninger Som overskriften antyder skal reguleringen fokusere på identifiserte risikoer. 8 EASA General Aviation Strategy