HARSTAD KOMMUNE Møteinnkalling Utvalg: Formannskapet Møtedato: 18.08.2015 Møtested: Rådhus IA Formannskapssalen Tidspunkt: 13:00 Eventuelle forfall meldes til postmottak@harstad.kommune.no eller til tlf. 77 02 60 00. Varamedlemmer møter etter nærmere avtale. Saksnr Tittel PS 15/77 Utbyggingsavtaler - merverdiavgift ved bygging av offentlig infrastruktur PS 15/78 Høring - finansiering av private barnehager PS 15/79 Vedtekter for kommunal eiendomsskatt. PS 15/80 Behandling av søknad om tilskudd til drenering av jordbruksjord - gnr 42 bnr 11 og gnr 42 bnr 29 Sørvik i Harstad kommune PS 15/81 Søknad om Dispensasjon/tillatelse til bruk av motorkjøretøy i utmark og vassdrag - 17.08.15-30.06.16 - Folkeparken - Musvannet Dokumentene vedrørende ovenstående saker er lagt ut til ettersyn på kommunens hjemmeside http://einnsyn.harstad.kommune.no/einnsyn/utvalg Harstad, 12. august 2015 Marianne Bremnes Ordfører -1-
Saksnr PS 15/77 PS 15/78 PS 15/79 PS 15/80 PS 15/81 Tittel Utbyggingsavtaler - merverdiavgift ved bygging av offentlig infrastruktur Høring - finansiering av private barnehager Vedtekter for kommunal eiendomsskatt. Behandling av søknad om tilskudd til drenering av jordbruksjord - gnr 42 bnr 11 og gnr 42 bnr 29 Sørvik i Harstad kommune Søknad om Dispensasjon/tillatelse til bruk av motorkjøretøy i utmark og vassdrag - 17.08.15-30.06.16 - Folkeparken - Musvannet -2-
Saksdokument Saksmappenr: 2015/3425 Saksbehandler: Svein-Arne Johansen Arkivkode: 142/210/&01 Behandles av: Utvalg Møtedato Utvalgssaksnr. Formannskapet 18.08.2015 15/77 Kommunestyret 27.08.2015 UTBYGGINGSAVTALER - MERVERDIAVGIFT VED BYGGING AV OFFENTLIG INFRASTRUKTUR Vedlegg: Ingen Ingress: I forbindelse med privat utbygging av nærings- og boligområder inngås det ofte utbyggingsavtaler mellom utbygger og Harstad kommune. Disse omfatter bl.a bygging av veg og VA-anlegg som kommunen vil overta til drift og vedlikehold etter ferdigstillelse. Det kan i den sammenheng etableres en ordning/rutine hvor tiltakshaver kan få refundert deler av merverdiavgiften. Rådmannens tilrådning: 1. Harstad kommune kan ved gjennomføring av utbyggingsavtaler, der særlige forhold ikke taler mot det, inngå avtale om overføring av justeringsplikt/justeringsrett for merverdiavgift. Anleggsbidragsmodellen skal ikke benyttes uten i særlige tilfeller der kommunen i utgangspunkt er utbygger. 2. Det kan ikke inngås avtaler om overføring av justeringsrett/-plikt for anlegg hvor det ikke er inngått en utbyggingsavtale ved byggestart for aktuelle offentlige infrastruktur, og der anleggene er ferdigstilt og overtatt innen 01.09.2015. I en overgangsperiode kan det også i særlige tilfeller inngås avtale om overføring av justeringsrett/-plikt for anlegg som overtas til kommunal drift etter angitte dato uten en forutgående utbyggingsavtale. 3. Det settes en minstegrense for inngåelse av slike avtaler på kr 1.000.000, slik at samla mva utgjør minst kr 250.000. Administrasjonsgebyret settes til samlet 5 % av netto investering, og det avregnes med årlig andel i tråd med utbetaling av refundert mva. Dvs at samlet sett blir 80 % av refundert mva å utbetale til utbygger. 4. Rådmannen delegeres myndighet til å inngå både utbyggingsavtaler og avtaler om overføring av justeringsrett/-plikt for mva herunder også de særlige forhold nevnt i 2. avsnitt pkt. 2. Saksopplysninger 1.0 Bakgrunn. I Harstad kommune foretas utbygging av bolig- og næringsområder i vesentlig grad av private utbyggere. Dette gjøres med bakgrunn i vedtatte reguleringsplaner og etter bestemmelser i Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter. Dette omfatter også -3-
bygging av både veg og VA-anlegg som ved ferdigstilling blir overtatt vederlagsfritt av kommunen til framtidig drift og vedlikehold. Utbygging av disse anleggene blir basert på fastsatte planer godkjent av kommunen med basis i kommunale standarder/normer for slike anlegg. I den grad at kommunen er involvert med overtakelse av anlegg til drift og vedlikehold eller på annen måte forutsettes å delta, så er det naturlig at det inngås en utbyggingsavtale mellom partene. Kommunestyret vedtok i sak 2014/79 innføring av system med utbyggingsavtaler etter hjemmel i Plan- og bygningsloven (PBL). Det er gjennom det vedtaket åpnet for slike avtaler i hele kommunens geografiske område. Disse avtalene skal basere seg på alle forhold knyttet til gjennomføring av en arealplan. Dette vedtaket vil bli nærmere knyttet til kommuneplanens arealdel gjennom tilsvarende bestemmelser som angitt i angitte vedtak. Denne avtaleformen er i utgangspunktet tilpasser utbygging av større områder med mange problemstillinger og utfordringer. I mange tilfeller vil det være ønskelig å etablere enklere utbyggingsavtaler med fokus på opparbeidelse av kommunaltekniske anlegg som blir pålagt utbygger som del av byggesaksbehandlingen. Basisen i disse avtalene har vært vedtatt reguleringsplan og kravene til tomta angitt i PBL. Det har også vært et krav om at utbyggingen må være del av naturlig geografisk helhet i reguleringsplanen. Det har gjennom mange år vært praktisert slike privatrettslige utbyggingsavtaler i Harstad. Disse avtalene har vært inngått i tilknytning til byggesaksbehandlingen hvor kommunalteknisk avdeling (DRU) i kommunen har vært kommunal avtalepart. Avtalene har omfattet anlegg som ved ferdigstillelse ønskes overtatt vederlagsfritt av kommunen til framtidig drift og vedlikehold. Erfaringa med disse avtalene har vært gode og de har medført at forholdene rundt utbygging og overtakelse har vært forutsigbare for alle parter. Denne avtaletypen vurderes også å være et tilfredsstillende grunnlag for videre behandling av avgiftssaker bl.a knyttet til justeringsplikt/-rett som blir omhandlet i denne saken. 2.0 Utbyggingsavtalens formål og innhold. Det er viktig at en utbyggingsavtale bl.a kal ivareta: Sikre at utbyggingen gjennomføres i tråd med formålet i reguleringsplan Avklare helhetlig ansvar og plikter ved gjennomføring av utbyggingen Avklare hvilke veg- og VA-anlegg som skal overtas vederlagsfritt av kommunen, og kravene til utforming av disse anleggene Avklare om kommunen skal bidra i utbyggingen herunder både praktisk og økonomisk: o Erverv av grunn o Bygging av offentlige grunnlagsinvesteringer o Tomter til offentlig formål/behov barnehage, skoler, institusjoner mv boligtomter Utbyggingsavtalen skal bidra til at utbyggingen kan gjennomføres på en forutsigbar og god måte for begge parter Med bakgrunn i dette gjennomfører utbygger/grunneier bygging og finansiering av nødvendig infrastruktur i henhold til avtalen innen rammen av PBL, 17-3. Viktige grunnlag for utforming av krav om opparbeidelse av infrastruktur finnes i vedtatt reguleringsplan med tilhørende bestemmelser og kravene til offentlig infrastruktur angitt i PBL, kap. 18. 3.0 Handtering av mva i utbyggingssaker. Som del av utbyggingskostnadene inngår merverdiavgift til staten i henhold til gjeldende regler. Det utgjør et påslag på 25 % for utførte varer og tjenester. Dersom kommunen er byggherre for utbygging av den offentlige infrastrukturen, så vil merverdiavgiften (mva) enten bli kompensert (veg) eller refundert (VA) etter respektive regelverk. Med bakgrunn i dette blir det altså ingen mva-belastning for slike offentlige anlegg. -4-
I Harstad kommune er det private utbyggere/grunneiere som er de dominerende utbyggerne av bolig- og næringsområder. Disse anlegger og bekoster i den forbindelse tilhørende offentlig infrastruktur. Det har fra disse utbyggerne blitt tatt opp aktuelle problemstilling om muligheter kompensasjon/refusjon for hele eller deler av mvabelastningen. Med bakgrunn i dette har det vært arbeidet med å utvikle muligheter/ modeller for å oppnå dette gjennom praktisering av gjeldende bestemmelser. I denne sammenheng framkommer det at følgende modeller er aktuell: Anleggsbidragsmodellen Modell etter justeringsreglene for fast eiendom Disse modellene kan i korthet beskrives som følge: 3.1 Anleggbidragsmodellen. Kommunen er byggherre for den kommunale infrastrukturen, dvs at kommunen er avtalepart overfor entreprenører mv. og mottar fakturaer fra disse stilet til seg. Det vurderes at anskaffelsen må følge gjeldende lov og forskrift om offentlig anskaffelser. Dette på tross av at risikoen for utbyggingskostnadene i utgangspunktet er hos den private utbyggeren. Kommunen krever mva-fradrag (VA-anlegg) og mva-kompensasjon (veier) for merverdiavgiften på kostnadene til oppføring mv av den kommunale infrastrukturen gjennom sine omsetningsoppgaver/kompensasjonsoppgaver etter hvert som arbeidene utføres og entreprenører mv fakturerer kommunen for utførte arbeider Kommunen krever et avgiftsfritt anleggsbidrag fra den private utbyggeren tilsvarende byggekostnadene eks. mva Resultatet av overnevnte punkter er at merverdiavgiften på infrastrukturkostnadene i utgangspunktet ikke vil utgjøre noen kostnad i prosjektet. Denne modellen forutsetter altså at kommunen er byggherre for alle slike utbyggingstiltak, og vi blir sterkt involvert i hele byggefasen. Det vil være en svært omfattende oppgave, og det vil også omfatte oppgaver som i vesentlig grad kun er knyttet til den private utbyggingen. Det vil ikke være urimelig at dette er forhold som kommunen godtgjøres for av utbygger, men det vil være utfordrende for kommunen å bygge opp en organisasjon som skal ivareta alle disse oppgavene på en hensiktsmessig måte. Slike saker vil kunne variere svært mye over tid både i omfang og antall saker. Det vil ut fra dette være svært vanskelig å fastsette størrelsen på administrasjonsgebyret i en slik modell. Samtidig vil denne modellen føre til at alle aktuelle utbyggingstiltak må tas inn i det kommunale regnskapet med ansvar for å ivareta alle inn- og utbetalinger. I dette ligger det en vesentlig risiko overfor både utbygger og entreprenører med hensyn til sikkerhet for betaling og utførelse. I forhold til selve avgiftshandteringen er denne modellen en fordel ettersom kompensasjon og refusjon av avgiftene skjer løpende i forhold til faktiske utbetalinger. Det er også en fordel med denne modellen at rettigheter og plikter mellom partene herunder også avgiftsmyndighetene er sluttført så snart byggearbeidene er fullført. 3.2 Modell etter justeringsreglene for fast eiendom. Anvendelse av de såkalte "justeringsreglene for fast eiendom" på kommunal infrastruktur kan kort beskrives som følger: -5-
Den private utbyggeren er byggherre for alle tiltak i utbyggingssaken herunder også den kommunale infrastrukturen. Det betyr at han pådrar seg mva løpende etter hvert som infrastrukturen bygges og entreprenører fakturerer med tillegg av 25 % for utførte arbeider. Dersom utbyggerens prosjekt er et fullt ut avgiftspliktig prosjekt (eiendomsutviklingen innen avgiftspliktig virksomhet), så vil utbyggeren ha rett til å fradragsføre merverdiavgiften løpende etter hvert som denne påløper i byggefasen. Men så snart den den kommunale infrastrukturen er ferdig oppført, og denne overføres til kommunen, så vil utbyggeren som utgangspunkt ha plikt til å tilbakebetale den fradragsførte avgiften til staten. Denne tilbakebetalingsplikten for utbygger kan imidlertid unngås dersom det mellom kommunen og utbyggeren avtales at kommunen skal påta seg utbyggers "justeringsforpliktelser" tilknyttet den kommunale infrastrukturen, dvs at det inngås en såkalt "justeringsavtale" Dersom utbyggerens prosjekt er et boligprosjekt eller et ikke-avgiftspliktig næringsprosjekt, så vil utbyggeren ikke ha rett til å fradragsføre merverdiavgiften som påløper i byggefasen. Når den kommunale infrastrukturen er ferdig utbygd og overført vederlagsfritt til kommunen, så vil kommunen kunne få utbetalt mva fra staten som utbyggeren har pådratt seg ved oppføringen av den kommunale infrastrukturen. Det er en forutsetning for dette at det er inngått en avtale mellom utbygger og kommunen om overføring av justeringsretten. Kommunen vil ved kompensasjon/refusjon likevel ikke få utbetalt hele avgiftsbeløpet med én gang, men derimot med like deler én gang pr år i ti årførste gang året etter at infrastrukturen ble overtatt. Utbetaling fratrukket administrasjonskostnader betales videre til utbygger etter samme modell. Denne modellen fører til at når kommunen overtar vederlagsfritt infrastruktur innen veg og VA i et ikke-avgiftspliktig prosjekt, så vil man ved å inngå avtale om å overta justeringsretten for mva få refundert denne over en 10-årsperiode. Tilsvarende vil utbygger ikke få krav om tilbakebetaling av mva i et avgiftspliktig prosjekt dersom det inngås avtale om at kommunen overtar justeringsplikten. Dette medfører en del ekstra administrativt arbeid for kommunen i form av avtaleinngåelse, kontroll av avgiftsgrunnlaget på den offentlige infrastruktur en, fremming av krav og tilhørende årlig regnskapsforvaltning. De administrative kostnadene vil imidlertid være noe lavere enn i anleggsbidragsmodellen, men de vil likevel utgjøre såpass mye at disse kostnadene bør kommunen få dekket hos utbygger tilsvarende i anleggsbidragsmodellen. Det anslås at kommunens kostnader i snitt vil utgjøre 1/5 av mva-en eller 5 % av investeringen. Administrasjonsgebyret bør betales løpende med utbetaling av refundert mva. Det vurderes ikke slik at kommunen påtar seg en vesentlig økonomisk risiko ut over dette. De aktuelle anleggene vil være kommunale anlegg i overskuelig framtid og regelverket for mva tilknyttet dem vil med stor sannsynlig være nokså tilsvarende som det er i dag. Modellen med justeringsavtale synes å være godt tilpasset det aktuelle saksområdet. Den er også brukt i mange andre kommuner. 3.3 Anbefaling av modell for kompensasjon for mva. Det er beskrevet aktuelle modeller for å få kompensert mva i private utbyggingssaker hvor bygging av offentlig inngår som en vesentlig andel. Det vil være et viktig bidrag for utbygger å få refundert deler av mva-en i slike saker. Det vil ut fra det kunne være et viktig stimuleringstiltak for gjennomføring av slike prosjekt og dermed være viktig for en positiv utvikling i kommunen. Det synes naturlig at utbygger betaler kommunen et administrasjonsgebyr for utførelse av tilhørende tjenester. Det er også vanlig i slike saker fra andre kommuner. -6-
Med bakgrunn i gjennomgangen av de aktuelle modellene for kompensasjon/refusjon av mva til offentlig infrastruktur i utbyggingssaker synes anleggsbidragsmodellen kun å være aktuell i de tilfeller kommunen er den sterkt dominerende parten med bygging av store hovedanlegg for veg og VA. Det anbefales at Harstad kommune benytter «Modell etter justeringsreglene for fast eiendom» i slike saker. Det er en forutsetning at det inngås en utbyggingsavtale mellom utbygger og kommunen som regulerer hvilke infrastrukturanlegg som skal bygges og hvilke av disse som skal overtas til kommunal drift og vedlikehold. Det må i tillegg ved ferdigstillelse av anleggene inngås en egen avtale om justeringsrett/-plikt for merverdiavgift. Utbetaling skjer over en 10-årsperiode som er tilsvarende staten vil refundere aktuelle mva. Sammenfallende betaler utbygger til kommunen et samlet administrasjonsgebyr tilsvarende 5 % av netto utbyggingskost. Hugo Thode Hansen Rådmann Svein-Arne Johansen Enhetsleder Dokumentet er godkjent elektronisk og krever ikke signatur. -7-
Saksdokument Saksmappenr: 2015/4812 Saksbehandler: Turid Norlunn Hanssen Arkivkode: 223 Behandles av: Utvalg Møtedato Utvalgssaksnr. Formannskapet 18.08.2015 15/78 HØRING - FINANSIERING AV PRIVATE BARNEHAGER Vedlegg: Utdanningsdirektoratets høring Høringssvar fra KS Ingress: Forslag til endringer i forskrift om økonomisk likebehandling av barnehager er på høring med frist 20.08.2015. Endringen gjelder i hovedsak utredning av 2 ulike finansieringsmodeller hvor en er basert på nasjonal sats og den andre på den enkelte kommunes utgifter til drift av barnehager. Rådmannens tilrådning: 1. Harstad formannskap vedtar å gi høringssvar tilsvarende KS på Utdanningsdirektoratets høring om finansiering av private barnehager Saksopplysninger Utdanningsdirektoratet har på oppdrag fra kunnskapsdepartementet utredet to ulike finansieringsmodeller for tilskudd til private barnehager. En modell som er basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager og en modell hvor tilskuddet baseres på utgiftene i den enkelte kommune. Utredningen danner grunnlag for endring i Forskrift om økonomisk likebehandling av barnehager og denne er nå på høring med høringsfrist 20.08.2015 Vurdering Rådmannen har gjennomgått høringsutkastet og mener at en tilskuddsberegning basert på nasjonale satser bryter med prinsippene bak rammefinansiering og vil redusere kommunens mulighet til lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Hvis barnehagesektoren skal være gjenstand for samme lokaldemokratiske styring som andre sektorer må prinsippet om rammefinansiering gjelde også for denne sektoren. Kompensasjon for pensjonskostnader kan gis som et sjablongtillegg som vurderes årlig. KS gir tilbakemelding på at sjablongssatsen må initielt settes lavere enn hva som er foreslått fra Utdanningsdirektoratet, og det må skilles mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. Nasjonal sats for beregning av kapitaltilskudd fortsatt må være frivillig for kommunene. Rådmannen mener at ved at private barnehager blir fullfinansiert fra det offentlige er det nødvendig at kommunene, også innenfor rammen av den lovfestede finansieringsplikten, får anledning til å stille vilkår for den offentlige støtten. Herunder de samme kvalitetskrav til private barnehager som stilles til kommunens egne barnehager. -8-
Barnehagene må dokumentere at de leverer et tilbud i henhold til den kvaliteten som de har fått tilskudd for, og at det kan foretas en avkortning i tilskuddet hvis barnehagen ikke kan dokumentere dette, herunder ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Rådmannens forslag til høringssvar er på alle vesentlige punkter sammenfallende med høringssvar fra KS og Rådmannen anbefaler derfor at Harstad kommune gir tilsvarende svar på høringen. Hugo Thode Hansen Rådmann John G Rørnes fung. stabssjef Dokumentet er godkjent elektronisk og krever ikke signatur. -9-
Vår saksbehandler Juridisk avdeling 2 Frist for uttalelse 20.08.2015 Publisert dato 22.05.2015 Vår referanse 2015/3445 Høring finansiering av private barnehager Ingen merknader til høringen Øverst i skjemaet 1. Om høringen 1.1. Høringsnotatet 1.1.1. Innledning Utdanningsdirektoratet viser til Kunnskapsdepartementets oppdragsbrev 19-14: Utredning av modeller for finansiering av ikke - kommunale barnehager og utarbeidelse av til hørende forskrifter. Departementet har gitt direktoratet i oppdrag å utrede en finansieringsmodell som er basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med mulighet for lokal justering, og en finansieringsmodell som tar utgangspunkt i at tilskuddet skal baseres på utgiftene i den enkelte kommune. Utdanningsdirektoratet legger derfor frem høringsnotat om forslag til to alternative modeller for finansiering av private barnehager, med tilhørende forskrifter. Den ene finansieringsmodelle n tar utgangspunkt i at tilskuddet til godkjente private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunk t i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Vi har tidligere og i forbindelse med forskriftsarbeidet vært i kontakt med bl.a. fylkesmenn, KS og PBL (Private Barnehagers Landsforbund), som har kommet med innspill til arbeidet. Vi har også hatt kontakt med Kunnskapsdepartementet i prosessen. Kunnskapsdepartementet fastsett er endelig forskrift etter den offentlige høringsrunden. Vi tar sikte på at forskriften trer i kraft januar 2016, men dette avgjøres endelig av departementet. -10-
1.1.2. Innspill Våre høringer er åpne for alle, og alle som ønsker det, kan sende inn uttalelser til oss. Det viktigste spørsmålet vi ønsker innspill på er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Frist for høringsuttalelser til Utdanningsdirektoratet er 20. august 2015. 1.1.3. Private barnehager Dagens forskrift omhandler tilskuddet til ikke-kommunale barnehager. Dette omfatter private, statlige og fylkeskommunale barnehager. Av disse barnehagene er det imidlertid mindre enn 20 barnehager som er statlige eller fylkeskommunale. Vi omtaler derfor alle ikke-kommunale barnehager som private barnehager, selv om statlige og fylkeskommunale barnehager også omfattes av regelverket. 1.1.4. Høringsnotatet videre Videre i del 1 presenterer vi bakgrunnsinformasjon som er relevant for å forstå begge forslagene til nye finansieringsmodeller. I del 2 gjør vi rede for hensyn som kan være avgjørende ved valg av finansieringsmodell. I del 3 presenterer vi de vurderingene som vil være like for begge modellene, bl.a. pensjon, kapitaltilskudd og refusjon mellom kommuner. I del 4 presenteres en videreutvikling av dagens finansieringsmodell. Forslag til forskrift med merknader til denne modellen ligger vedlagt høringen. Del 5 inneholder forslag til en finansieringsmodell som baserer seg på nasjonale satser med lokale justeringer. Forslag til forskrift med merknader til denne modellen ligger vedlagt høringen. I del 6 drøfter vi økonomiske og administrative konsekvenser. 1.2. Gjeldende rett Barnehageloven 14 angir kommunens plikt til å finansiere ikke-kommunale barnehager. Hovedformålet med finansieringsmodellen er likeverdig behandling av kommunale barnehager og ikke-kommunale barnehager innenfor den enkelte kommune, jf. 14 tredje ledd. Det følger av lovens 14 at kommunen skal gi godkjente ikke-kommunale barnehager tilskudd hvis de søkte om godkjenning før sektoren ble rammefinansiert 1. januar 2011, og at kommunen kan yte tilskudd dersom barnehagen søkte godkjenning senere. Gir kommunen tilskudd, skal den gi tilskudd til både drifts- og kapitalkostnader etter forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (forskrift om tilskudd til barnehager) 4 og 5. Det følger av forskriften 8 at tilskuddet til ikke-kommunale barnehager skal beregnes ut fra kommunens to år gamle regnskap. Det betyr at kommunens utgifter knyttet til egne barnehager er beregningsgrunnlaget for tilskudd til de private barnehagene i kommunen to år etter. Både tilskuddet til drift og tilskuddet til kapital baserer seg på kommunens to år gamle regnskap. -11-
Tilskuddet til driftskostnader beregnes ut fra gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager, jf. forskriften 4. Kommunens pensjonskostnader er en del av beregningsgrunnlaget for driftstilskudd. Kommunen gir i tillegg et påslag for administrasjonskostnader på fire prosent av gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager. Hvis kommunen ikke har egne kommunale barnehager, skal den benytte nasjonale gjennomsnittssatser. Når det gjelder tilskuddet til kapitalkostnader, kan kommunen velge om den vil beregne tilskuddet ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager eller om den vil benytte nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd, jf. forskriften 5. Forskriften stiller krav om at kommunen skal dokumentere og begrunne at alle relevante kostnader i de kommunale barnehagene er tatt med i beregningen, se 2, jf. 4 og 5. Disse bestemmelsene om begrunnelsesplikt samsvarer med forvaltningslovens regler om kommunens utrednings- og informasjonsplikt. 1.3. Kunnskapsgrunnlaget I arbeidet med forslag til forskrifter har vi brukt rapporter levert av Senter for økonomisk forskning (SØF), Telemarksforsking (TF) og PricewaterhouseCoopers (PwC). SØF leverte rapporten «Tilskudd til ikke-kommunale barnehager: Kommunenes praktisering av forskrift om likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager» (SØF-rapport nr. 05/12) til Utdanningsdirektoratet i desember 2012. Bakgrunnen for dette var overgangen til rammefinansiering av barnehagene fra 1. januar 2011 og innføring av ny forskrift. Rapporten omhandler offentlige tilskudd til private barnehager i perioden 2003-2011, kommunenes praktisering av forskriften og tilskudd og ressursbruk knyttet til barn med nedsatt funksjonsevne. I forbindelse med arbeidet med oppdragsbrev 23-13, utlyste Utdanningsdirektoratet et oppdrag om å vurdere tilskuddet til dekning av kapitalkostnader, håndteringen av kommunens pensjonsutgifter/pensjonskostnader i tilskuddsberegningen og finansieringen av åpne barnehager. Telemarksforsking fikk oppdraget og leverte sin rapport, TF-rapport nr. 333 (2014), til Utdanningsdirektoratet 21. februar 2014. Rapporten ligger på Utdanningsdirektoratets nettsider. I forbindelse med arbeidet med oppdragsbrev 19-14, utlyste Utdanningsdirektoratet et oppdrag om å utrede en finansieringsmodell som baseres på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med mulighet for lokal justering, utrede om kommunen kan beregne pensjonsutgifter for de barnehageansatte som gruppe og gjøre en helhetlig sammenligning av modellene og konsekvensvurdering. I forslagene til finansieringsmodell skulle leverandør ta høyde for skjevhetene i kapital og pensjon. PwC fikk dette oppdraget og leverte sin rapport (heretter kalt PwC-rapporten) til Utdanningsdirektoratet 22. januar 2015. I tillegg til dette leverte PwC også en rapport (heretter kalt PwCs andre rapport) 18. februar der konsekvensene av en modell med nasjonal sats vises mer detaljert. Begge rapportene er publisert på Utdanningsdirektoratets nettsider. -12-
2. Valg av finansieringsmodell Utdanningsdirektoratet legger frem to alternative forslag til finansieringsmodeller i høringsnotatet her. Den ene finansieringsmodellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til godkjente private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell, men med enkelte endringer blant annet på pensjon og kapital. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Det sentrale spørsmålet i denne høringen er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Valget av finansieringsmodell kan blant annet påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas. Under vil disse virkningene drøftes. 2.1. Rammefinansiering De to finansieringsmodellene må forholde seg til rammefinansieringen på lik linje med for eksempel skole og pleie og omsorg. Nedenfor viser vi hvordan finansieringsmodellene vil påvirke hensynene bak rammefinansieringen. På bakgrunn av dette presenterer vi første bakgrunnen for dagens finansieringssystem i punkt 2.1.1 og hensynene bak rammefinansieringen i punkt 2.1.2. Så sammenligner vi dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell med hensynene bak rammefinansieringen i punkt 2.1.3. Deretter gjør vi rede for rammefinansieringens plass i den planlagte kommunereformen og hvordan vi antar at kommunereformen vil påvirke finansieringsmodellene i punkt 2.1.4, før vi oppsummerer i punkt 2.1.5. 2.1.1. Bakgrunnen for dagens finansieringssystem Et av målene i Barnehageforliket i 2003 var full økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager, jf. Innst.S. nr. 250 (2002-2003). Det ble i Barnehageforliket lagt opp til en trinnvis innfasing av likeverdig behandling. Fra 1. mai 2004 fikk kommunen plikt til å finansiere private barnehager, og fra 1. august 2005 fikk alle private barnehager rett til et offentlig tilskudd på minst 85 prosent av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottok i offentlig finansiering. Siden barnehage er en kommunal tjeneste ble det vurdert som hensiktsmessig med en bestemmelse som gir private barnehager rett til en andel av den enkelte kommunes finansiering av egne barnehager. Det ble i den forbindelse lagt vekt på at det bør være en sammenheng innad i kommunen mellom kostnadssituasjonen i kommunale og private barnehager. Et annet argument for å basere tilskuddet på utgiftene i de kommunale barnehagene i den enkelte kommune var at det ville stimulere kommunene til å effektivisere driften av egne barnehager. -13-
I kommuneproposisjonen for 2009 ble det varslet at det øremerkede tilskuddet til barnehager skulle innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2011, jf. St.prp. nr. 57 (2007-2008) Kommuneproposisjonen 2009. Øremerkede tilskudd er alle statlige overføringer til kommunene bortsett fra rammeoverføringene gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal brukes til spesielle formål i kommunene. Hovedhensikten med slike tilskudd er at kommunene skal produsere mer av de tjenestene som omfattes av tilskuddet, enn de ville ha gjort hvis midlene ble gitt som rammeoverføring. Innlemmingen av de øremerkede tilskuddene ble vurdert på bakgrunn av følgende kriterier i kommuneproposisjonen: Er det et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut den aktuelle tjenesten? Er målene med tilskuddet nådd? Er tilskuddsordningen knyttet til en tidsavgrenset plan? Finansierer tilskuddet tjenester kun et fåtall kommuner har ansvaret for? Står de administrative kostnadene i forhold til det som oppnås med tilskuddet? Vil en eventuell innlemming føre til uønsket svekkelse av den aktuelle tjenesten Benyttes andre styringsmidler? Er det eventuelt planer om dette? På bakgrunn av innføring av rett til barnehageplass ble innført (kommunalt ansvar, jf. barnehageloven 12a), at målet om full barnehagedekning var nådd og framtidig finansiering av private barnehager, ble det vurdert at det var hensiktsmessig å innlemme de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammen. Følgende tilskudd ble derfor innlemmet i inntektssystemet 1. januar 2011: Kap. 231,60 Driftstilskudd til barnehager Kap. 231,62 Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage Kap. 231, 65 Skjønnsmidler til barnehagene Innlemmingen i rammen innebærer at finansieringen av både kommunale og private barnehager er en del av inntektssystemet. Det er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle forskjeller mellom kommunenes kostnader og forskjeller i skatteinntektene. Omfordelingen som følge av denne utjevningen blir utført i innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen er begrunnet med at demografiske, geografiske og sosiale forhold, gir strukturelle kostnadsforskjeller som kommunene i liten grad kan påvirke. Kostnadsnøkkelen er sammensatt av flere sektorspesifikke delkostnadsnøkler, herunder barnehagenøkkelen, som har ulik vekting i den samlede kostnadsnøkkelen. I delkostnadsnøkkelen for -14-
barnehager fanges variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass i kommunen opp av kriteriene barn 2 5 år, barn 1 år uten kontantstøtte og utdanningsnivå. Kriteriet barn 1 år uten kontantstøtte erstattet i 2013 kriteriet barn 1-2 år uten kontantstøtte som følge av at kontantstøtten for toåringer ble fjernet fra august 2012. Midlene som fordeles i inntektssystemet er frie midler. Det betyr at kommunens inntekter fra skatt, rammetilskudd og momskompensasjon kan brukes fritt etter kommunens egne prioriteringer innenfor gitte lover og regler. Kommunens plikt til å tilby plass til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen etter barnehageloven 8 andre ledd, jf. 12a, setter føringer for kommunens bruk av rammetilskudd. Det skyldes at kommunen må bruke en viss andel av de frie midlene for å sikre at retten til barnehageplass innfris for det enkelte rettighetsbarn bosatt i kommunen. Barnehageloven 14 tredje ledd pålegger kommunene å finansiere ikke-kommunale barnehager som oppfyller vilkårene etter første og andre ledd i samsvar med forskrift om tildeling av tilskudd til barnehager. Dette setter i likhet med 8 andre ledd, jf. 12a føringer for kommunens bruk av rammetilskuddet. Barnehageloven 14 og forskriften er nærmere omtalt under punkt 1.2 gjeldende rett. 2.1.2. Hensynene bak rammefinansiering Rammefinansiering gjennom inntektssystemet, er som vist ovenfor hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Den sentrale begrunnelsen for rammefinansiering, er at det gir rom for lokale løsninger og medvirker til kommunalt tilpasset ressursbruk. Rammefinansiering av kommunesektoren er et viktig bidrag for å bygge opp under det lokale selvstyret [1]. Rammefinansiering fører til at det lokale tjenestetilbudet blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer. Dette både ansvarliggjør og myndiggjør lokale politikere. Dersom en for stor andel av kommunesektorens inntekter er bundet til sektorspesifikke oppgaver, er det i realiteten Stortinget som gjør prioriteringer knyttet til de lokale oppgavene. Den økonomiske dimensjonen ved det lokale selvstyret bygger på en vurdering av at det lokale forvaltningsnivået har god innsikt i lokale forhold. Dette bidrar til at kommunene produserer riktige og gode tjenester til lavest mulig kostnad. Gjennom nærhet til innbyggerne har kommunesektoren bedre forutsetninger enn staten til å fange opp befolkningens behov og ønsker. Det er imidlertid viktig at kommunesektoren evner å prioritere både ut fra lokale behov og i henhold til nasjonale overordnede velferdspolitiske målsetninger. Finansiering av kommunale oppgaver gjennom skatteinntekter og rammetilskudd (frie inntekter) gir den mest kostnadseffektive utnyttelsen av ressursene [2]. Dersom en kommune effektiviserer en del av tjenesteområdet sitt, vil gevinsten forbli i kommunen. Rammefinansiering stimulerer derfor til effektiv ressursutnyttelse slik at kommunene tilbyr mest mulig tjenester for hver krone. Lokalpolitikerne gis mulighet til selv å vurdere hvilke behov innbyggerne har, og å bestemme hvordan kommunens samlede oppgaver skal løses. Nærhet til beslutningsprosessen gir også innbyggerne mulighet til å påvirke tjenestetilbudet og prioriteringene lokalt. Rammefinansiering er både lokalt og sentralt mindre administrativt krevende enn for eksempel øremerkede tilskudd. Dette betyr at -15-
pengene i større grad kan gå til de tjenester de er tiltenkt, og ikke til rapportering og administrasjon. En annen viktig begrunnelse for rammefinansiering er å gi kommunesektoren forutsigbare inntektsrammer ved planlegging av kommunale tjenester og annen aktivitet. 2.1.3. Sammenligning av hensynene bak rammefinansiering med dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell Her vurderer vi i hvilken grad dagens finansieringsmodell og forslaget til ny finansieringsmodell samsvarer med hensynene bak rammefinansiering. I dag skal kommunen beregne tilskuddet til private barnehager ut fra kommunens drift- og kapitalkostnader i egne barnehager etter forskrift om tilskudd til barnehager 4 og 5. Disse kostnadene fremgår av kommunens to år gamle regnskap. Kommunestyrets prioriteringer er avgjørende for hvordan kommunens samlede barnehagetilbud skal være. Kommunebudsjettet og kommuneregnskapet viser disse prioriteringene, og kommuneregnskapet er grunnlaget for tilskuddsberegningen til private barnehager. Det betyr at kommunepolitikerne har ansvar for og mulighet til å påvirke barnehagetilbudet gjennom kommunebudsjettet. Samtidig må politikerne ta hensyn til hvilke behov og ønsker kommunens innbyggere har for kommunens samlede barnehagetilbud. Vi mener derfor at dagens finansieringsmodell i det vesentlige samsvarer med hensynene bak rammefinansieringen. I forslaget til ny finansieringsmodell av de private barnehagene skal driftstilskuddssatsen beregnes ut fra en nasjonal sats. Den nasjonale satsen fastsettes på bakgrunn av gjennomsnittet av driftskostnadene i de kommunale barnehagene i alle landets kommuner. I tillegg skal kommunen gjøre en lokal justering basert på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift den enkelte kommunes egne barnehager. Ved bruk av nasjonal sats vil kommunestyrets prioriteringer i utgangspunktet ikke påvirke hvordan kommunens samlede barnehagetilbud skal være, fordi det er driftskostnadene i alle landets kommuner som danner grunnlaget for tilskuddet til de private barnehagene. Den lokale justeringen gjøres imidlertid med utgangspunkt i bemanningstettheten og arbeidsgiveravgift i de kommunale barnehagene. Ifølge PwC utgjør lønn (eksklusiv sosiale utgifter) 86 prosent av utgifter i barnehager.[3] Andre utgifter i barnehagen utgjør 14 prosent. Det innebærer at kommunestyrets prioriteringer i kommunebudsjettet til en viss grad vil påvirke tilskuddssatsen til de private barnehagene, men ikke i like stor grad som det dagens finansieringsmodell gjør. Det fører til at det lokale samlede barnehagetilbudet i mindre grad blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer, og behovene og ønskene til kommunens innbyggere får mindre virkning, sammenlignet med dagens finansieringsmodell. En følge av at satsen fastsettes nasjonalt er at kommunens innsikt i lokale forhold får mindre betydning for tilskuddsberegningen enn etter dagens modell. Det kan bidra til at kommunen i mindre grad får mulighet til å produsere et riktig og godt barnehagetilbud til lavest mulig kostnad i kommunen ved bruk av nasjonal sats med lokal justering i forhold til dagens modell. -16-
Utdanningsdirektoratet mener på bakgrunn av vurderingene ovenfor at en tilskuddsberegning basert på nasjonal sats med lokal justering samsvarer i mindre grad med hensynene bak rammefinansieringen enn det dagens finansieringsmodell gjør. 2.1.4. Kommunereform og rammefinansiering I punktet her gjør vi rede for rammefinansieringens plass i den planlagte kommunereformen og hvordan vi antar at kommunereformen vil påvirke finansieringen av private barnehager. I Sundvolden-erklæringen står det at det skal gjennomføres en kommunereform. Videre er det enighet i regjeringen vil foreta «en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.»[4] I Innst. 300 S (2013-2014) omtales kommunereformen nærmere: Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til større og mer robuste kommuner. Færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn, samt ivareta viktige frivillige oppgaver. Generalistkommuneprinsippet er et utgangspunkt for reformen. Som et generelt prinsipp skal reformen legge et grunnlag for at alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Kommunestrukturen skal legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning.[5] Regjeringen har som mål at reformen skal gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati. Rammene for arbeidet med kommunesammenslåingen er videre presisert slik: Rammestyring er et av hovedprinsippene for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene og foreta egne veivalg. Ved overføring av nye oppgaver til mer robuste kommuner vil rammestyring, både økonomisk og juridisk, ligge til grunn. Departementet legger i det videre arbeidet til grunn at færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Stortingsmeldingen om nye oppgaver til kommunene vil presentere eksempler på hvordan den statlige styringen av større og mer robuste kommuner kan reduseres.[6] Rammefinansiering er også førende for 2015. Vi slutter ut fra dette at hensynene bak rammefinansieringen gjør seg minst like sterkt gjeldende etter at kommunereformen er gjennomført. Det betyr at de samme forhold som beskrevet under punkt 2.1.2 gjør seg gjeldende etter gjennomført kommunereform. -17-
2.1.5. Oppsummering om rammefinansiering Utdanningsdirektoratet mener at en tilskuddsberegning basert på nasjonal sats med lokal justering samsvarer i mindre grad enn dagens finansieringsmodell med hensynene bak rammefinansieringen: lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Disse hensynene gjør seg også gjeldende etter at kommunereformen er gjennomført. 2.2. Påvirkning av eierstruktur I dag er omtrent halvparten av barnehagene i Norge private barnehager. Forsetter vi med dagens modell, vil neppe eierstrukturen påvirkes i vesentlig grad, sammenlignet med i dag. Med en helt ny modell basert på nasjonal sats, er det mer sannsynlig med endringer av eierstrukturen. I det følgende vurderer vi først hvordan en finansieringsmodell basert på nasjonal sats kan påvirke eierstrukturen i den enkelte kommune, før vi vurderer grad av påvirkning av eierstruktur på landsbasis. 2.2.1. Eierstruktur i den enkelte kommune Bruk av nasjonal sats for finansiering av private barnehager kan føre til ulik finansiering av private og kommunale barnehager: En kommunal og en privat barnehage som ligger på samme sted og har likt antall barn og lik fordeling av barn over og under tre år kan ha forskjellige økonomiske rammer. Hvis tilskuddsgrunnlaget til de private barnehagene baseres på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager, og ikke kostnadene i den kommunen der den private barnehagen er lokalisert, kan det få følgende utslag: I kommuner med høyt utgiftsbehov for barnehage, god økonomi eller vilje til å prioritere barnehage, kan den kommunale barnehagen ha bedre økonomiske vilkår enn den private barnehagen. I kommuner med lavt beregnet utgiftsbehov, trang økonomi eller liten vilje til å prioritere barnehage, kan den private barnehagen ha bedre vilkår enn den kommunale barnehage. Hvor store utslag dette får i den enkelte kommune, er imidlertid avhengig av hvordan den lokale justeringen slår ut. Videre kan en finansieringsmodell basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager føre til at det kan være økonomisk mulig å drive private barnehager, som kommunen selv ikke finner det forsvarlig å drive videre. Samtidig vil det være andre kommuner hvor det ikke er mulig å drive private barnehager, selv om kommunen ønsker private barnehager. Finansieringssystemet vil ikke virke helt nøytralt overfor kommunene med hensyn til eierskap. Det er ikke likegyldig for en kommunes samlede inntekter og kostnader om barn går i private eller kommunale barnehager. I kommuner der den nasjonale satsen er lavere enn kommunens egne utgifter til barnehage per barn, kan det være lønnsomt å virke til at private barnehager blir etablert på bekostning av kommunale barnehager. I andre kommuner der den nasjonale satsen er høyere enn kommunens egne utgifter til barnehage per barn, kan det være lønnsomt for kommunen at det ikke etableres private barnehager. -18-
2.2.2. Eierstruktur på landsbasis Ovenfor forklarte vi hvordan ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen i den enkelte kommune. Her beskriver vi mulige årsaker til at ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen på landsbasis. I dag eier kommunene omtrent halvparten av barnehagene i Norge, mens den andre halvparten er eid av private aktører. PwC vurderer at «[d]et at den forenklede modellen antas å gi en noe jevnere tilskuddsutmåling fra kommune til kommune enn i dag, vil isolert sett gi større forutsigbarhet og noe likere driftsvilkår for private barnehager på tvers av kommunegrensene».[7] Et tilskudd basert på landsgjennomsnittet for utgifter i kommunale barnehager hindrer at det oppstår store forskjeller i tilskudd til de private barnehagene i ulike deler av landet, og det gir en viss trygghet for at det ikke skjer store endringer i tilskuddsgrunnlaget fra ett år til et annet. At det ikke skjer store endringer i tilskuddsgrunnlaget fra år til år gir private barnehagene en forutsigbarhet omkring sine inntekter, noe som kan bidra til etablering av private barnehager i den enkelte kommune. Om endringer i barnehagestrukturen skriver PwC følgende: «Vi tror ikke at det blir en vesentlig forskjell i barnehagestrukturen hvorvidt det innføres forenklet modell eller ikke. Dette vil selvsagt være avhengig av hvor godt modellen treffer i forhold til gjeldende tilskuddsnivå.»[8] I de ni case-kommunene som PwC bruker, er det imidlertid avvik mellom dagens tilskuddssats og sats justert for bemanningstetthet og pedagogtetthet i samtlige av disse kommunene. Avviket fra dagens sats varierer her fra en økning for barn over tre år på kroner 4 877 til en reduksjon på kroner 4 865.[9] Avviket mellom satsene er noe mindre i case-kommunene hvis det ikke gjøres justering for pedagogtetthet. I PwCs andre rapport har de vurdert forskjellen i sats for den enkelte kommune og et anslag av forskjellen i sats i snitt vil utgjøre på landsbasis basert på de 145 kommunene der PBL har barnehager. Ettersom vi foreslår at nasjonal sats inkluderer Oslo, vil satsen for 80 prosent av kommunene i undersøkelsen variere mellom en reduksjon på 5,6 prosent og en økning på 8,7 prosent.[10] Derfor blir det trolig avvik mellom dagens sats og ny justert sats i en god del kommuner, uten at vi med sikkerhet kan si noe om hvor mange kommuner dette vil gjelde. Det er imidlertid en god indikasjon på at forslaget til ny finansieringsmodell vil påvirke eierstrukturen, men vi vet ikke med sikkerhet omfanget av dette. 2.2.3. Oppsummering Mye tyder på at eierstrukturen både på landsbasis og i enkelte kommuner vil påvirkes ved overgang fra å beregne tilskuddssatsene ut fra kommunens egne utgifter til bruk av nasjonal sats med lokal justering. Vi har imidlertid ikke holdepunkter for å kunne si noe konkret om hvilket omfang og grad dette kommer til å få. -19-
2.3. Andre konsekvenser Ovenfor har vi gjort en sammenligning av hensynene bak rammefinansiering med dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell med kriteriene for rammefinansiering og redegjort for hvordan ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen. I punktet her ønsker vi å belyse andre konsekvenser ved en overgang fra å beregne tilskuddet ut fra kommunens egne utgifter til nasjonal sats. Mange av forholdene som ligger til grunn for vurderingene ovenfor gjentas nedenfor, men med formål å belyse andre konsekvenser. I dag er om lag halvparten av barnehagene i Norge private barnehager og halvparten kommunale barnehager. Det betyr at begge barnehagetyper er et potensielt tilbud for de fleste barn med rett til barnehageplass etter barnehageloven 12a. Kommunen har ansvaret for å tilby barnehageplass innenfor kommunegrensen. Derfor er hensynet til likebehandling i finansiering av kommunale og private barnehager innenfor kommunegrensen viktig for at kvaliteten på tilbudet innenfor kommunegrensen blir noenlunde likt. Hvis kommunens egne barnehager finansieres gjennom kommunebudsjettet, mens de private barnehagene finansieres med nasjonal sats, kan det føre til økte forskjeller i kvaliteten på tilbudet innenfor kommunen. For eksempel kan kvaliteten på tilbudet i kommunale barnehager bli høyere enn i private barnehager innenfor en kommune, hvis kommunen har vilje og økonomi til å prioritere egne barnehager. Etter dagens modell kan kommunen bruke kommuneregnskapet for å regulere nivået på kommunens samlede barnehagetilbud ut fra lokale ønsker og behov i kommunen. En finansieringsmodell basert på nasjonal sats med lokal justering kan føre til at det blir økonomisk mulig å drive private barnehager, som kommunen selv ikke finner det forsvarlig å drive videre. Samtidig vil det være andre kommuner hvor det ikke er mulig å drive private barnehager, selv om kommunen ønsker private barnehager. I sistnevnte tilfelle må kommunen finansiere de private barnehagene utenfor det vanlige tilskuddsregelverket. Samlet kan dette føre til en dyr og ineffektiv barnehagestruktur. Dagens tilskuddsmodell sikrer ikke at barnehagesektoren blir prioritert av kommunen når det gjelder ressursbruk, utover at kommunen har plikt til å tilby barnehageplass til rettighetsbarn i tråd med barnehageloven. Det kan bety at de prioriteringene som gjøres lokalt ikke er i overensstemmelse med overordnede nasjonale mål. En nasjonal sats med lokal justering kan bidra til å sikre at overordnede nasjonal mål møtes i private barnehager. Hvis kommunen får mindre utgifter til barnehager fordi den nasjonale satsen er lavere enn kommunens egne utgifter til barnehager per barn, kan det i ytterste fall føre til at kommunen vurderer det som lønnsomt for kommunen å bidra til at private barnehager blir etablert på bekostning av kommunale barnehager, uten at kommunen foretar en grundig vurdering av andre måter å gjøre egen barnehagedrift lønnsom og effektiv. Det kan føre til kommunen prioriterer å etablere private barnehager fremfor å gjøre andre endringer i kommunens barnehagestruktur, slik at barnehagestrukturen kan bli unødvendig dyr, og ikke samsvarer med borgernes ønsker og behov. En annen følge av at kommunen velger å stimulere til at private barnehager blir etablert i kommunen på bekostning av kommunale barnehager, er at det gjør kommunen sårbar for nedleggelser av private barnehager. Kommunen risikerer at den ikke klarer å oppfylle plikten den har til å tilby barnehageplass etter barnehageloven 8 andre ledd, jf. 12a. Kommunene kan imidlertid ikke lastes for å tilpasse seg de rammevilkårene de er gitt. -20-
Hvis det blir store forskjeller i de økonomiske rammevilkår mellom private og kommunale barnehager i samme kommune, kan det oppleves som urimelig for de kommunale og private barneha gene som kommer dårligst ut. Innføring av bemanningsnorm I Sundvolden - erklæringen står det at Regjeringen vil innføre en bemanningsnorm i barnehagene innen 2020. Vi ønsker derfor å redegjøre kort om hvilke utslag en innføring av bemanningsnorm kan få for f inansieringen av private barnehager. En bemanningsnorm innebærer at alle barnehager må oppfylle et minstekrav om et visst antall ansatte i barnehagen ut fra hvor mange barn barnehagen har. Det vil trolig påvirke finansieringen til private barnehager ved br uk av både dagens modell med bruk av kommunens to år gamle regnskap og forslaget til ny finansieringsmodell med nasjonal sats med lokal justering. Når det gjelder dagens modell, vil en bemanningsnorm føre til at kostnadene i kommunale barnehager øker og a t kostnadene mellom kommunene blir jevnere enn det er i dag. Det vil også føre til at tilskuddet til private barnehager øker og blir jevnere mellom kommunene. Hvis forslag til ny finansieringsmodell legges til grunn, vil innføring av bemanningsnorm føre t il at den nasjonale satsen trolig øker som følge av at kostnadene i kommunale barnehager øker. Den lokale justeringen innebærer at kommunens ansatte sammenlignes med antallet barn i barnehagen. Ved innføring av bemanningsnorm vil det føre til at den lokale justeringen blir mer lik over hele landet, med unntak for de tilfeller hvor kommunen har bedre bemanning enn normen. Dermed vil betydningen av den lokale justeringen reduseres sammenlignet med dagens fravær av krav til bemanning. 2.4. Oppsummering av valg av finansieringsmodell Ovenfor har vi vurdert hvordan valget av finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas, samt andre konsekvenser. Vi legger etter dette frem to forslag til finansieringsmodeller. Spørsmål 1. Hvilken finansieringsmodell ønsker dere? Velg ett alternativ Videreføring av dagens modell Nasjonal sats med lokal justering -21-