Antikorrupsjonsprogram Byrådssak 319/13 1523/13 BJOL ESARK-122-201217645-9 Hva saken gjelder: I en stor kommune med en mangfoldig oppgaveportefølje vil det alltid være en risiko for at uønskete hendelser kan inntre. For å redusere risikoen for slike hendelser, må kommunen utvikle en organisasjonskultur som bidrar til å forebygge slike hendelser. Det finnes mange inntak til slik forebygging. I denne sak vil byrådet legge frem en del sentrale tema knyttet til et program for antikorrupsjon. Den sak som nå legges frem, må ses i sammenheng med tidligere bystyresak 142/08 «Etikk og korrupsjonsforebyggende arbeid i Bergen kommune». I en parlamentarisk styrt kommune er byrådet tildelt ansvaret som «den øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjon» (kommuneloven 20 nr. 1). Sett i lys av neste punkt i denne 20: «Kommunerådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll», har byrådet et selvstendig ansvar for at kommunens forvaltning utfører sine oppgaver i henhold til god forvaltningsskikk. Dette innebærer at kommunen skal være kjennetegnet av et godt kontrollmiljø. Kort fortalt innebærer dette at: - Det er utarbeidet gode retningslinjer og systemer på alle områder i kommunens oppgaveløsning - Det er et opplegg for implementering av riktig praksis og holdninger i kommunens organisasjon - Det foretas jevnlig kontroller på oppgaveområder hvor det anses å være høy sannsynlighet for at uønskete hendelser kan oppstå, og hvor konsekvensene vurderes som alvorlige Gode interne rutiner og en åpen og forbedringsorientert organisasjonskultur vil representere viktige inntak til et godt miljø for internkontroll i kommunen. God internkontroll er lik god styring. Uansett hvor gode systemer en har, vil det alltid være mulig å begå misligheter. Langs en akse på alvorlighet mht. uønskete hendelser, vil korrupsjon representere et ytterpunkt. Et ytterpunkt som er krevende å forebygge det skjer på en fordekt arena, men åpenhet i organisasjonen vil være et godt virkemiddel på generell basis. Korrupsjon blir gjerne definert som «misbruk av makt i betrodde stillinger for personlig gevinst». Ved å sette temaet korrupsjon på dagsorden styrkes kommunens kapasitet for å avverge korrupsjon, samtid økes kommunens beredskap for å avsløre denne type misligheter. Korrupsjon som tema er ikke noe nytt i kommunen. På generell basis er det allerede i gang en rekke tiltak for å begrense og avdekke misligheter. En effektiv oppgaveløsning forutsetter at myndighet til å fatte beslutninger og disponere økonomiske ressurser må legges langt ut i kommunens organisasjon. Dette innebærer at det er mange som tar beslutninger og forvalter ressurser. Nye ansatte kommer kontinuerlig i en posisjon hvor myndighet utøves. Av mer generelle tiltak som Bergen kommune har i gang for å stimulere til riktig atferd og for å belyse utfordringer i gråsonen som en ofte kan komme ut for, arbeider Bergen kommune bl.a. med følgende: 1
- Omfattende lederopplæring på ulike ledelsesnivåer hvor bl.a. legger vekt på sentrale elementer i god økonomistyring og etisk refleksjon - Innføring av nytt økonomistyringssystem med åpen og tilgjengelig styringsinformasjon og kontrolladgang - Tett og omfattende system for økonomirapportering - Etablert Etisk standard og Varslingsordning - Egen avdeling for økonomisk internkontroll er etablert ved byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap En må imidlertid erkjenne at all verdens opplæring ikke vil hindre at misligheter begås, men det å sette denne type tema på dagsorden vil redusere forekomsten, og gjøre det vanskeligere å holde slik virksomhet skjult for kolleger og virksomhetens ledelse. Søke medlemskap i Transparency Norge Transparency International har etablert en norsk avlegger Transparency Norge. En rekke av de største norske selskapene som arbeider internasjonalt, er medlem i organisasjonen. Men også organisasjoner som kommuner og helseforetak står på medlemslisten. Oslo kommune er medlem, det er også Tromsø. I pressemelding i forbindelse med Oslo kommunens innmelding ble det sendt ut en pressemelding hvor det bl.a. ble fremhevet: «Oslo kommune er en stor virksomhet og en betydelig samfunnsaktør, og det er viktig for oss at vi har tillit i befolkningen. Det vi arbeider med skal preges av åpenhet og trygghet for at vi driver skikkelig og ordentlig.» Dette er et perspektiv på kommunens arbeid som byrådet umiddelbart kan slutte seg til. Gjennom KS deltar allerede Bergen kommune i et antikorrupsjonsprosjekt i Transparency Norges regi, slik at å søke medlemskap vil være en oppfølging av det arbeid som allerede er i gang.. For å bli medlem kreves det at søker har nulltoleranse for korrupsjon, og at egnete tiltak for å motvirke korrupsjon må være på plass. Dette innebærer at det er at det kan ta en viss tid fra en sender en medlemssøknad til en faktisk er medlem i organisasjonen. Kjernen i et slikt medlemskap er å bli stilt krav til hva angår åpenhet og tiltak som skal iverksettes, samtidig som en gjennom nettverksarbeid kan få del i andres erfaringer og løsninger. Tettere grep Gjennom å sette antikorrupsjonsarbeidet tydeligere på dagsorden, er det byrådets siktemål bl.a. å sette i gang en evaluering og revidering av «Etisk standard for Bergen kommune», samt en evaluering av varslingsordningen i Bergen kommune. Det skal også gjennomføres risikoanalyser knyttet til korrupsjon, samt klargjøring av ansvar for iverksetting av nødvendige tiltak. Eksisterende kontrolltiltak må vurderes og eventuelt forsterkes innenfor tjenester med høy risiko for korrupsjon. Nylig vedtatt strategi for offentlige anskaffelser må også gjennomgås og følges opp. Arbeidet vil starte opp umiddelbart og status på arbeidet skal legges frem i en byrådssak før sommeren 2014. Det vil bli redegjort for arbeidet med antikorrupsjon i Bergen kommunes årsmelding. Korrupsjon kan forekomme både i kommunens virksomhet og blant folkevalgte. I saksutredningen pekes det på begge disse aspektene ved korrupsjon. Dette representerer tema som også ble diskutert i bystyresak 142/08 «Etikk og korrupsjonsforebyggende arbeid i Bergen kommune». En sentral konklusjon i denne sak og som fremgår av saksutredningen i saken var at: «Den opplæringsvirksomhet og de arenaer for etisk refleksjon som omtales i saken, er ledd i byrådets implementering av Etisk standard overfor de ansatte i kommunen. 2
Det overlates til bystyret å utforme sitt opplegg for implementering og oppfølging av Etisk standard overfor de folkevalgte.» Det er byrådets ansvar å se til at kommunen løser sine oppgaver i samsvar med god forvaltningsskikk. Slik byrådet vurderer det vil det være hensiktsmessig å legge til rette for at også bystyret kan få anledning til å sette dette temaet på dagsorden. Siden saken beskriver utfordringer som går utover byrådets ansvarsområde, velger byrådet å fremme den for bystyret, Vedtakskompetanse: Byrådets kompetanse til å fatte vedtak i denne sak, er hjemlet i byrådets fullmakter Del 1, 2.3: Byrådets kompetanse som øverste ledelse av kommunens administrasjon, følger av kommuneloven 20. Byråd for finans, eiendom og eierskap innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet vedtar program for antikorrupsjon som beskrevet i saken. 2. Som ledd i antikorrupsjonsprogrammet skal det gjennomføres overordnede risikoanalyser for de kommunale tjenestene i løpet av 2014. For tjenester som identifiseres med høy risiko for korrupsjon må det utarbeides mer detaljerte risikoanalyser, og ansvar for iverksetting av nødvendige tiltak skal klargjøres. 3. Bergen kommune søker om medlemskap i Transparency Norge Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Begrunnelse for at sak vedr byrådets antikorrupsjonsprogram i tillegg legges frem for bystyret, er at saken inneholder vurderinger som bystyret bør være kjent med. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret tar byrådets program for antikorrupsjon til orientering. Dato: 12. november 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Ragnhild Stolt-Nielsen byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap 3
Saksutredning: Saken omhandler Bergen kommunes arbeid knyttet til forebygging av korrupsjon (antikorrupsjonsprogram) i egen virksomhet. Jf. kommuneloven 20 nr. 2, hvor det fremgår at byrådet «..skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.«det vil være bystyrets ansvar å vurdere behovet for antikorrupsjonsforebyggende tiltak for folkevalgte. I saken presenteres de ulike elementene i et antikorrupsjonsprogram, og de tiltak som planlegges for å sikre videre fremdrift og kvalitet i dette arbeidet. Innledningsvis gis en oversikt over begrepet korrupsjon og de ulike kommunale roller som kan være utsatt for korrupsjon. Tematikk er i stor grad bygget på materiell utviklet av Transparency International Norge i samarbeid med KS. Temaet korrupsjonsforebyggende arbeid ble i 2008 tatt opp i bystyresaken «Etikk og korrupsjonsforebyggende arbeid i Bergen kommune» (b-sak 142-08). I saken som nå legges frem behandles korrupsjonsforebyggende arbeid eksplisitt, selv om temaet fortsatt må ses i sammenheng med kommunenes etikkarbeid og etiske standard. Egen sak om revidert etisk standard vil legges frem senere. Hva er korrupsjon Korrupsjon blir gjerne definert som «misbruk av makt i betrodde stillinger for personlig gevinst». I straffeloven fra 2003 er korrupsjon definert slik ( 276 a): Å kreve, motta eller akseptere et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av stilling, verv eller oppdrag. Å gi eller tilby noen en utilbørlig fordel i anledning stilling, verv eller oppdrag. I motsetning til i mislighetssaker kreves det for korrupsjon to parter. Hva som regnes som en «utilbørlig fordel» foreligger det etter hvert rettskraftige dommer på. Strafferammen for korrupsjon spenner fra bøter og til fengsel i inntil 10 år Dommer avsagt på området viser at når det kommer til spørsmålet om organisasjonen skal ilegges foretaksstraff så er det avgjørende hva organisasjonen har gjort for å forebygge korrupsjonshandlinger. Organisasjonens kultur og ledernes og beslutningstakeres holdninger og praksis har stor betydning for om den enkelte, og dermed kommunen, opptrer med integriteten i behold. Korrupsjon kan utvikle seg gradvis, den kan skje på individnivå eller som ukultur i et miljø. I en slik glidende prosess med utspring i uvaner og ukultur, kan korrupsjon lett finne grobunn. 4
Kommunale roller og risiko Kommunen ivaretar mange roller i bysamfunnet der det kan være risiko for korrupsjon. Risikoen er først og fremst knyttet til disse rollene: Demokratirollen: Politikerrollen innebærer utstrakt kontakt med ulike interessenter i lokalsamfunnet. Disse kontaktene er viktige i politiske beslutningsprosesser og av stor verdi for at de folkevalgte skal kunne danne seg velbegrunnede oppfatninger og ivareta sine oppgaver. Det er imidlertid viktig å ha en klar oppfatning av hvor grensen går mellom legitim kontakt og utilbørlig påvirkning. Myndighetsrollen: Kommunens myndighetsområde omfatter en rekke saksfelt og omfatter mange av tjenestene kommunene har et lovpålagt ansvar for. Kommunen har for eksempel myndighet til å tildele tjenester, fatte vedtak i plan- og byggesaker, skjenkesaker mv. Tjenesterollen: Kommunesektoren har et omfattende tjenesteansvar ovenfor befolkningen. De fleste kommunale tjenester leveres i direkte møte mellom tjenesteyter og mottaker. God tjenestetilpasning, -utforming, -kvalitet forutsetter kontakt og dialog mellom mottaker/pårørende og tjenestested/ansatt. Utilbørlig påvirkning kan komme inn og påvirke tjenesteytingen eller medføre utilbørlige fordeler for ansatte. Utviklingsrollen: Kommunene har ansvar for å sikre en god samfunnsutvikling. Kommunens virkemidler, kapital og faglige ressurser spiller sammen med andre krefter i lokalsamfunnet. Eierrollen: Kommuner organiserer i ulik grad deler av virksomheten i egne selskaper. Kommunens interesser i slike selskaper utøves gjennom eierstyring. Flere av korrupsjonssakene i kommunal sektor har oppstått innenfor kommunalt eide selskaper. 5
Antikorrupsjonsarbeidet må dekke inn alle disse rollene, vektleggingen av de ulike elementene i arbeidet må være tilpasset de ulike rollene og deres iboende risiko for korrupsjon. Det ble vinteren 2013 på oppdrag fra KS gjennomført en kartlegging blant kommunenes ledere av korrupsjon og utilbørlige fordeler i kommunene. Kartleggingen viser blant annet at fire av 10 ansatte er kjente med forekomst av tilbud om utilbørlig fordel i kommunen siste året. De mest utbredte tilfellene er knyttet til favorisering av enkeltpersoner/-grupper eller aktører/saksutfall, eller til omgåelse av regelverk. Tilbud om pengeytelser forekommer svært sjeldent. Korrupsjonens konsekvenser Korrupsjon har en rekke omkostninger for samfunnet. Korrupsjon kan føre til at ressurser anvendes på andre måter enn de er ment, for eksempel ved at det velges andre løsninger enn de som har demokratisk oppslutning. Dette kan svekke lokaldemokratiet. Få saker er så uheldige for tillit og omdømme som korrupsjonssaker. Korrupsjon kan føre til økonomiske tap for kommunen, ved at det for eksempel betales mer for varer og tjenester enn nødvendig. Dette kan igjen gi kommunens innbyggere et dårligere tjenestetilbud. Korrupsjon kan påvirke myndighetsutøvelsen og føre til forskjellbehandling som urettmessig favoriserer noen. Korrupsjon omfatter ikke bare de som har medvirket, man kan være en belastning for et helt arbeidsmiljø. Forebygging av korrupsjon/ antikorrupsjonsprogram Med et antikorrupsjonsprogram menes kommunens systematiske arbeid mot korrupsjon. Formålet er: Å forebygge at korrupsjon skjer Å øke muligheten for å avdekke eventuell korrupsjon Å øke beredskapen for å håndtere en eventuell korrupsjonssak Tiltak som forebygger korrupsjon vil også forebygge misligheter og feil som skjer i organisasjonen. Erfaring viser at det er svært vanskelig å avdekke korrupsjon og utilbørlige fordeler. Ressursinnsatsen må i størst mulig grad sette inn på å forebygge for at korrupsjon ikke skal skje. En tilfredsstillende forebygging av korrupsjon kan hensiktsmessig bygges opp gjennom følgende hovedelementer: 1. Verdier, holdninger og kultur. 2. Etiske retningslinjer for ansatte og folkevalgte 3. Risikoanalyse 6
4. Et godt kontrollsystem 5. Strategi for anskaffelser 6. Varslingskanal. En viktig del av Bergen kommunes forestående arbeid knyttet til forebygging av korrupsjon vil være å vurdere status for hvert av disse 6 hovedelementene. Det må videre vurderes hvor det er rom for forbedringer og nødvendige tiltak må iverksettes. 1. Verdier, holdninger og kultur Kommunens verdigrunnlag uttrykker hva som skal kjennetegne kommunens virksomhet innenfor alle dens roller og funksjoner. Kommunens overordnete verdier, åpen, kompetent, pålitelig og samfunnsengasjert, er viktige rettesnorer i arbeidshverdagen. Verdiarbeid og implementering av disse er et eget tiltak i rullert HR-strategi. Arbeid med verdiene skal foregå på alle nivå i kommunen. Etikk- og verdiarbeid kobles til holdninger og kultur, og er tema i Basisledelse for nye ledere og på Introduksjonsdagen for nyansatte. Etikk og verdier er også tema i kommunens egen medarbeiderundersøkelse som gjennomføres årlig. Etikk og verdier er et eget tema på HR-nett. Ved byrådsavdeling for helse og omsorg er det de siste årene gjennomført en større satsing på etikk, gjennom KS-prosjektet «Samarbeid om etisk kompetanseheving» og en videre oppfølging etter dette. Blant annet er det gitt opplæring til mer enn 200 interne etikkveiledere, som bidrar i arbeidet med å skape arenaer og ta i bruk metoder for å styrke den etiske kompetansen i helse og omsorgstjenestene. Bergen kommune har en egen Etiske standard, vedtatt av Bergen bystyre i møtet 240608. 2. Etiske retningslinjer for ansatte og folkevalgte Bergen kommunes etiske standard inneholder anvisninger av hvilken adferd som forventes og hva som skal være rettesnoren, i tråd med kommunelovens 1 om tillitsskapende forvaltning bygget på en høy etisk standard. Standarden ble vedtatt 24. juni 2008 i bystyret (sak 142-08) og skal etter planen revideres til neste år. Byrådet har de siste årene hatt et forsterket søkelys på etikk, etiske prosesser og lederopplæring innenfor etikk i både byrådsavdelinger og ved bystyrets administrative organer. Tilbud om etikkopplæring til alle resultatenhetsledere er blant gjennomførte tiltak i HR-strategien. HR-seksjonen tilbyr årlig ca. 4 kurs i etikk rettet mot ledere i kommunen. Etiske dilemma i tjenesteproduksjon er dagsaktuelt. Konsulentnettverket-HR opplever en økende etterspørsel etter temaene etikk, verdier og kultur. HR-seksjonen ser behov for at det må jobbes mer med leder som kulturbygger. Bystyret orienteres om status for arbeidet i årsmeldingen hvert år, i tråd med krav i kommuneloven 48 nr. 5. 7
3. Risikoanalyse Det må som en del av antikorrupsjonsarbeidet utarbeides risikoanalyser for å finne ut hvordan antikorrupsjonsprogrammet bør innrettes og hva som bør prioriteres. Kartlegging og analyse må være utgangspunktet for risikoreduserende tiltak. Risiko for korrupsjon bør analyseres i alle virksomheter, spesielt sårbare områder må prioriteres. 4. Et godt kontrollsystem Et av de mest sentrale virkemidlene i et antikorrupsjonsarbeid er å styrke alle elementene i det ordinære kommunale kontrollsystemet. Et eksempel på dette kan være at arbeidsdeling praktiseres så langt praktisk mulig i forbindelse med myndighetsutøvelse, godkjenning av utbetalinger og andre sentrale arbeidsprosesser. Svakheter i kontrollsystemet øker faren for misligheter og korrupsjon. Ressursinnsatsen i kontrollarbeidet må avstemmes med effektiviteten i den kommunale drift, de fleste kontrolltiltak har en kostnad. Kontrolltiltak må prioriteres til de områder der risikoen for feil og misligheter er størst. 5. Strategi for offentlige anskaffelser Bergen kommune foretar anskaffelser for 4-5 mrd. kr hvert år. Anskaffelser er en prosess som tradisjonelt inneholder korrupsjonsrisiko. Ved å ha en tydelig strategi for anskaffelser og å implementere denne i alle ledd, vil kommunen kunne redusere risikoen for feil, misligheter og korrupsjon. Bergen bystyre vedtok i møte 140413 ny anskaffelsesstrategi 2013-16. 6. Varslingskanal Erfaring viser at det er svært vanskelig å avdekke korrupsjon og utilbørlige fordeler, oftest avdekkes saker gjennom varsling og ikke gjennom organisasjonens egne kontroller. Antikorrupsjonsprogrammet kan ha begrenset verdi hvis ansatte eller andre som opplever kritikkverdige forhold, ikke vet hvor de skal henvende seg. For å sikre at varslingsordningen er kjent og fungerer etter hensikten må det foretas en gjennomgang/evalueringen av ordningen eksempelvis hvert 4. eller 5. år. Bystyret vil gjennom årsmeldingen bli orientert om resultatet av evalueringsarbeidet i de år slik gjennomgang blir foretatt. Videre aktiviteter Alle faglige råd tilsier at innsatsen må settes inn på å forebygge korrupsjon og situasjoner som kan gi noen en utilbørlig fordel. Tiltak som forebygger korrupsjon og korrupsjonslignende handlinger vil også forebygge misligheter og feil og gjør derfor organisasjonen mer robust også på disse områdene. Forebygging av korrupsjon krever et systematisk arbeid over tid som må være forankret og støttet av kommunens toppledelse. 8
I høst deltar Bergen kommune i et korrupsjonsforebyggende nettverk sammen med andre større kommuner og noen fylkeskommuner, et arbeid som skjer i regi av KS og Transparency Norge. Denne saksutredningen er dels bygget på det arbeidet som er gjort i regi av disse organisasjonene, og erfaringer som er hentet fra dette nettverket. Med utgangpunkt beskrevet status på de sentrale elementer i et korrupsjonsforebyggende program, må følgende tiltak gjennomføres 1. Det skal gjennomføres sentrale overordnede risikoanalyser for de kommunale tjenestene i løpet av 2014. For tjenester som identifiseres med høy risiko for korrupsjon må det utarbeides mer detaljerte risikoanalyser, og ansvar for iverksetting av nødvendige tiltak skal klar 2. gjøres.. 3. Eksiterende kontrolltiltak må vurderes og eventuelt forsterkes innenfor tjenester med høy risiko for korrupsjon. 4. Det må gjøres en evaluering og revidering av «Etisk standard for Bergen kommune». Sak legges frem for bystyret i løpet av 2014. 5. Det må foretas en gjennomgang på hvordan nylig vedtatt strategi for offentlige anskaffelser følges opp. Eventuelle forslag om justeringer må fremmes. 6. Det må i løpet av høsten 2014 foretas en evaluering av etablert varslingsordning. På bakgrunn av denne evalueringen må eventuelle forslag til endringer fremmes. Byrådet ønsker at dette skal være prioriterte prosjekter som fullføres snarest mulig, og at status på arbeidet legges frem i en byrådssak før sommeren 2014. Arbeidet krever tverrfaglig involvering og samarbeid, hvor blant annet HR, innkjøpsseksjonen og andre byrådsavdelinger vil være sentrale deltakere. 9