Rapport Til: Fra: Bystyret Revisjonsdirektør Per Olav Nilsen Dato: 23.03.2004 Emne: Revisjon av rådmann og kommunaldirektører 1 Bakgrunn og formål med gjennomgangen Bakgrunnen for denne gjennomgangen er oppslag i media om kommunaldirektøren for byutvikling sin praksis på området bevertning og representasjon. I disse oppslagene ble det vist til en praksis med høyt kostnadsnivå på bevertning og representasjon, hyppige arbeidslunsjer og alkohol knyttet til ulike former for bevertning, jf. Adresseavisen den 17, 19, 20 og 21 januar 2004. Etter bystyrebehandlingen av saken den 29.01.04 har revisjonen utført en kontroll av utgiftene til representasjon og bevertning hos rådmannen og kommunaldirektørene. Formålet med undersøkelsen er først og fremst å kartlegge praksisen på området bevertning og representasjon, samt kontrollere om gjeldende regler for regnskap og dokumentasjon følges. Selv om dette er et lite økonomisk område i den kommunale forvaltningen, anses gjennomgangen som viktig siden dette berører ledelsen i kommunen, og har betydning for signaleffekter og kommunens omdømme. 2 Revisjonens kontroll i 2004 2.1 Generelt om kontrollen Gjennomgangen omfatter de ansvarsområder der rådmannen og kommunaldirektørene fører sine utgifter. Metoden vi har benyttet er i hovedsak intervju med merkantilt ansatte, analytisk gjennomgang og utvidet bilagkontroll vedrørende bevertning, representasjon, reiseutgifter og innberetningspliktige ytelser. Vi valgte i tillegg å se på alle kredittkortfakturaer og alle utbetalinger til rådmann og kommunaldirektører personlig. Årene 2003, 2001 og 1999 er gjennomgått for å få et grunnlag for å vurdere omfanget, utviklingen og eventuell ulik praksis under ledelse av forskjellige rådmenn. Det er gjennomført oppsummerende samtaler med rådmannen og hver enkelt kommunaldirektør. Samlet har vi gått gjennom ca. 360 bilag og en overordnet gjennomgang av ca. 100 reiseregninger fordelt på de 3 årene. Gjennomgangen omfatter et utvalg av aktuelle bilag knyttet til representasjon, bevertning og innberetningspliktige ytelser. 1
2.2 Forutsetninger for kontrollen Før omorganiseringen til Nye Trondheim forelå det klare og detaljerte regler for kommunal representasjon. Disse er ikke formelt opphevet, men vi oppfatter de i praksis å være avviklet da det nå er målstyring og etiske retningslinjer som gjelder. Dette er med på å sette begrensninger på kriteriene for kontroll. Revisjonen er kjent med at det er satt i gang et arbeid med å revidere kommunens reglement for representasjon. De kontrollerte bilagene er vurdert i forhold til følgende: etiske retningslinjer (vedlegg 1) kommunens økonomireglement (utrykt vedlegg) anvisnings- og attestasjonsreglementet (utrykt vedlegg) bilagdokumentasjon, dvs. faktura, regninger, kvitteringer, formål og deltakere etc. kvalitetsvurderinger av bilagene, dvs. originalbilag, spesifikasjon av utgiften og at den vedrører kommunen, datering og riktig bokføring. 3 Revisjonens funn og observasjoner 3.1 Omfanget av representasjon og bevertning Samlet nivå for utgifter til representasjon og bevertning har ikke hatt en betydelig økning de siste 4 årene. Fra 1999 til 2003 er det en økning på 10% i utgiftene, en økning som ligger innenfor prisveksten i perioden for denne type utgifter. Omfanget av representasjon og bevertning lå i 2003 på rundt 1 mill kroner samlet for rådmannen og kommunaldirektørene. Tilsvarende tall for 2001 var 775.000 kr og 911.000 kroner for 1999. 1 Inkludert i denne sammenligningen av regnskapstall for representasjon og beverting ligger også utgifter til stabssamlinger og ledersamlinger i regi av rådmannen og kommunaldirektørene, samt representasjon og bevertning i regi av stabsmedarbeidere. Figuren under viser utviklingen fra 1999 til 2003. Bevertning og representasjon 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 - År 1999 År 2001 År 2003 1 Noe feilføring er observert. F eks er julegaver internt bokført på representasjon med 65.000 kroner i 1999 og 69.000 kroner i 2001. 2
Av figuren ser vi at utgiftene er betydelig lavere i 2001 (i forhold til 2003 utgjør dette 30%). Revisjonen har ikke undersøkt årsaken til de svingninger som fremkommer av figuren, men noe ulik regnskapspraksis kan være en forklaring. En tilsvarende sammenligning av regnskapet for rådmann og kommunaldirektører enkeltvis lar seg ikke gjennomføre uten en full gjennomgang av alle bilag. Det har i tillegg vært ulik regnskapspraksis i de enkelte årene og omrokering av ansvarsområder. Revisjonens gjennomgang har ikke avdekket endring i praksis med hensyn til representasjon og bevertning under ledelse av de to siste rådmenn. Kommunaldirektør for byutvikling har vært kritisert i media for sine utgifter til bevertning og representasjon. Vår gjennomgang viser at det er mangler med hensyn til dokumentasjon av formål, og det samme gjelder nærmere presiseringer av hvilke personer som deltar og hvilken organisasjon de representerer. Dette gjelder også rådmannen og de øvrige kommunaldirektørene, som i mindre grad har dokumentert formål og deltakere på bilagene. I samtale med rådmannen og kommunaldirektørene kom det fram at flere av dem ikke var kjent med kravet til dokumentasjon av formål og deltakere. Revisjonen har i sin gjennomgang blant annet funnet følgende eksempler: Bilag vedrørende servering hvor underbilag for spesifikasjon av servering (restaurantregning) ikke er vedlagt. Servering der beløpet per person overstiger statens satser kr. 880,00 pr. person. Det er observert 2 slike bilag. Det ene er kjent fra media som Kong Hans Kælder i København på kr. 1623,- pr. person, mens det andre er i regi av samme kommunaldirektør på Theatercafeen i Oslo på kr. 975,- pr.person 2. Til dels hyppige arbeidslunsjer på restauranter i Trondheim. Av spesielle observasjoner kan nevnes at samme kommunaldirektør som fungerende rådmann har 7 interne arbeidslunsjer og 1 representasjon i løpet av 20 dager i juli 2003, men hvor det ikke er bespisning på et urimelig utgiftsnivå. Servering av bare alkohol, hvor det ikke er dokumentert tilknytning til representasjon med matservering. I oppsummerende møter ble det fremholdt at serveringen av alkohol var knyttet opp mot arrangement i regi av eller ved representasjon for kommunen. (Det er observert 15 slike bilag). Når det gjelder omfaget av bespisningen og representasjon så har ikke kommunen pr. i dag et gjeldende reglement for kommunal representasjon. Omfanget av bespisning og representasjon må derfor vurderes skjønnsmessig. Kommunen har imidlertid etiske retningslinjer som sier at: som forvaltere av samfunnets fellesgoder stilles det spesielt høye krav til folkevalgtes og ansattes holdninger i sin virksomhet. Folkevalgte og ansatte skal være seg bevisst at de danner grunnlaget for innbyggernes tillit og holdninger til og oppfatning av kommunen. Vi ser på bakgrunn av vår gjennomgang at omfanget av og volumet på bespisning og representasjon varierer mellom rådmannen/kommunaldirektørene. Det er som tidligere kommet fram at kommunaldirektør for byutvikling skiller seg ut med hyppigere antall bespisninger (inkl. arbeidslunsjer) og i to tilfeller representasjon med spesiell høy pris per person. 2 Pga manglende dokumentasjon av antall deltakere kan antallet slike bilag være høyere, men vårt inntrykk etter kontrollen er at dette ikke har et stort omfang. 3
De samlede utgifter til representasjon og bevertning for rådmann og kommunaldirektører har ikke hatt betydelig stor økning i perioden 1999 til 2003. Vår gjennomgang viser at kommunaldirektøren for byutvikling har høyere antall sammenkomster med utgifter til representasjon og bevertning sammenlignet med de øvrige kommunaldirektører og rådmann i de 3 årene undersøkelsen omfatter. Manglende informasjon om formål og deltakere gjør det imidlertid vanskelig å trekke en konklusjon for nivået på utgiften pr. person for alle de kontrollerte bilagene. Revisjonens vurderinger: På bakgrunn av vår gjennomgang har vi ikke avdekket forhold som kan tilsi at det som tidligere er omtalt offentlig er gjeldende praksis for rådmannen og de øvrige kommunaldirektørene. Omfang og nivå på representasjon og bevertning strider ikke mot noe kommunalt regelverk, men praksis som kan få betydning for kommunens omdømme bør vurderes ut fra etiske retningslinjer. Revisjonen vurderer det som lite heldig når pris per person overstiger statens satser og når serveringen kun gjelder alkohol hvor det ikke er dokumentert tilknytning til representasjon med matservering. Omfanget av denne type bevertning og representasjon er begrenset til et mindre antall tilfeller, som i oppsummerende samtaler ble fremholdt var knyttet opp mot arrangement i regi av eller ved representasjon for kommunen. Det kan stilles spørsmål ved hyppigheten av arbeidslunsjer på restauranter, og på grunn av manglende spesifisering av formål er det vanskelig å vurdere dette omfanget. Alle bilag bør derfor påføres hvilket formål de har, navn på deltakere og hvem de representerer. Ved større arrangement kan det være nok å beskrive gruppe/komité/utvalg med antall personer dersom ikke deltakerliste legges ved. Revisjonen er som tidligere nevnt kjent med at ett nytt regelverk for kommunal representasjon er under utarbeidelse. Vi er fornøyd med den fokuseringen som nå er på de etiske retningslinjene og anbefaler at administrasjonen foretar en gjennomgang som skaper grunnlag for en felles holdning til bruken av representasjon og bevertning. 3.2 Uklart skille mellom interne (bevertning) og eksterne (representasjon) utgifter Revisjonen har merket seg at det ikke praktiseres et klart skille mellom utgifter til kommunens egne interne arrangement og utgifter i forbindelse med ekstern representasjon. Ved vår gjennomgang av bilag fant vi at i 2003 er de fleste representasjonsutgiftene ført på bevertning. Revisjonen anbefaler at det etableres en bokføringspraksis som skiller mellom intern bevertning og ekstern representasjon. 3.3 Kvaliteten på bilag Revisjonen har i enkelte tilfeller sett at utgifter har vært bokført på bakgrunn av kopier. Risikoen ved bruk av kopier kan være fare for dobbelføringer. I enkelte tilfeller mangler 4
bilagene nødvendig informasjon for å kunne dokumentere at dette er utgifter som gjelder kommunen. Dersom en utgift må bokføres på grunnlag av en kopi bør bilaget påføres en forklaring av årsaken, et slik krav til forklaring kan bidra til å hindre eventuell dobbelføring. Tilstrekkelig informasjon om at utgiften er kommunal bør påføres bilagene. 3.4 Avgrensing mellom gaver og representasjon Gaver som gis av kommunen bokføres i en del tilfeller på representasjon, dette gjelder både gaver til eksterne og gaver til ansatte. Denne praksisen gir et misvisende bilde av omfanget av representasjon. Vi anbefaler at det opprettes egne arter/kontoer for interne og eksterne gaver. Dersom gaver ble bokført separat vil regnskapet bli mer beskrivende i forhold til omfanget av reelle representasjonsutgifter. 3.5 Anvisningsmyndighet og anvisningsreglement I følge rundskriv Nr. 06/2001 av 24.01.2001 Revidert reglement for attestasjon og anvisning 3 pkt. 2 settes det krav om at kommunaldirektør for finansforvaltning skal anvise egne utgifter til rådmannen, i hans fravære anviser en av de andre kommunaldirektørene. Kommunaldirektørenes egne utgifter skal anvises av rådmannen eller kommunaldirektør som fungerende rådmann. Ved revisjonens gjennomgang av utgifter relatert til representasjon og reiser har vi observert at rådmannen og kommunaldirektørenes egne utgifter i noen tilfeller er anvist av underordnet og i noen få tilfeller ikke anvist. Anvisnings- og attestasjonsreglementet etterleves ikke konsekvent for de kontrollerte, rådmannen/kommunaldirektørene. Vi har fått oversendt anvisnings- og attestasjonsregistret for 2003 og 2001 som viste seg å være mangelfullt. På revisjonens forespørsel etter gjeldende anvisnings og attestasjonsregisteret for 1999 kunne dette ikke framskaffes. Anvisnings- og attestasjonsregisteret må oppbevares som en del av regnskapsdokumentasjonen som har en oppbevaringsplikt på 10 år. 3.6 Bilagføring og arkiveringsrutiner Generelt er det god orden og gode arkiveringsrutiner vedrørende regnskapsbilagene. Revisjonen har funnet noen få feil som vi ønsker å ta opp direkte med rådmannen. 5
Vi vurderer de feilene som vi har funnet som enkeltstående tilfeller og ikke som systematiske feil. 3.7 Andre funn 3.7.1 Føring av reiseregninger ved bruk av kredittkort Revisjonen har observert at rådmann og kommunaldirektører i 2003 benyttet kredittkortet SEB-kort til å betale utgifter blant annet ved reiser. Originalbilag som dokumenterer reiseutgifter heftes ved faktura fra SEB-kort selskapet og utgiftsføres i regnskapet. Flybilletter faktureres fra reisebyrå og utgiften føres i regnskapet på bakgrunn av faktura. Etter gjennomført reise fylles det ut reiseregning der diettgodtgjørelse føres opp og eventuelle billettstammer vedlegges. Med en slik 3-delt bokføring av reiseregninger mister man oversikten over de totale reiseutgiftene for en reise. Risikoen ved denne praksisen kan være at reisende får dekket både diett og bespisning etter regning for samme reise. Revisjonen har sett eksempler på at det dekkes regninger fra kredittkort til lettere servering og lesestoff ved reiser, der det også føres diettgodtgjørelse på reiseregningen. Revisjonens vurderinger: En alternativ løsning vedrørende reiseregninger kan være at den som reiser selv står ansvarlig for alle utgifter vedrørende en reise til reiseregningen er levert inn og utgiftene refundert samlet. Alle utgifter vedrørende reisen samles i reiseregningen, også flybilletter. Andre underbilag som dokumenterer reisen vedheftes reiseregningen og reiseutgiftene anvises og bokføres samlet på bakgrunn av reiseregningen. Denne praksis for reiseregninger benyttes i flere større bedrifter i Trondheim. Hvis man velger å fortsette med nåværende kredittkortordning bør det være en kvalitetskontroll som sikrer riktig utbetaling og bokføring. 3.7.2 Dokumentasjon ved seminar og studieturer I gjennomgangen fant vi eksempler på studieturer, seminarer og konferanser i utlandet der dokumentasjon på faglig innhold ikke er vedlagt og reisen er avsluttet på søndag. I de tilfeller der slik dokumentasjon mangler kan det stilles spørsmålstegn ved avgrensning mot feriereiser. Vi har i vår gjennomgang ikke undersøkt nærmere om noen av reisene er utvidet i privat regi. Ved en utvidelse av forretningsreiser i privat regi vil ekstra kostnader som eventuelt dekkes av arbeidsgiver være å betrakte som lønn for den ansatte. I følge skatteloven er reiser som hovedsakelig har feriemessig preg skattepliktig inntekt for den ansatte og den skattepliktige fordel må fastsettes skjønnsmessig (jf lignings ABC, elektronisk versjon side 1117) Revisjonens vurderinger: For å unngå spørsmål om avgrensning mot feriereiser og eventuell skatteplikt for ansatte i forbindelse med studieturer, seminarer osv bør det faglige innholdet i tvilstilfeller dokumenteres for å kunne bekrefte at reisen er foretatt i arbeidssammenheng og at faglig 6
innhold er av et slikt omfang og en slik varighet at det ikke kan dreie seg om en reise med feriemessig preg. Som dokumentasjon bør eventuelt faglig program eller agenda for møter med tidsangivelse vedlegges. 3.7.3 Refusjon av reiseutgifter for personer som ikke er ansatt i kommunen. Ved en del anledninger refunderer kommunen reiseregninger for personer som har arbeidet som konsulenter, foredragsholdere eller personer som har vært på jobbintervju. I en del tilfeller refunderes reiseutgiftene på bakgrunn av en reiseregning/oppstilling over utgiftene der originalbilag som skal dokumentere utgiftene ikke er vedlagt, for eksempel flybilletter. Risikoen ved denne praksisen er at personer kan få dekket utgifter som ikke er reelle, de kan få dekket utgiftene hos flere bedrifter eller de kan føre utgiften i eget regnskap på bakgrunn av originalbilag og samtidig få den dekket av Trondheim Kommune. Revisjonens vurderinger: Kommunen bør kun refundere reiseutgifter for eksterne på bakgrunn av reiseregninger eller oppstilling der originalbilag som dokumenterer utgiftene er vedlagt. 3.7.4 Inngåelse av avtaler / kontrakter med næringsdrivende Kommunen har undersøkelsesplikt i forhold til at de som får oppdrag for kommunen er registrert som næringsdrivende med eget organisasjonsnummer. I prinsippet bør alle som får slike oppdrag dokumentere at de er selvstendig næringsdrivende før utbetalingen går gjennom leverandørsystemet AP. Er det tvil om dette er tilfelle skal utbetalingen gå gjennom kommunens lønnsystem NLP. Konsekvensen av utbetalinger til ikke næringsdrivende via leverandørsystemet AP er at ytelsen ikke blir lønnsinnberettet og at kommunen ikke betaler arbeidsgiveravgift m.m. Under vår kontroll av utvalgte bilag merket vi oss noen få tilfeller der det var utbetalt honorar uten at eget organisasjonsnummer er dokumentert. I et enkelt tilfelle var skattekort lagt ved faktura, men utgiften ble likevel ført utenom lønnsystemet. Vurdering og godkjenning av eksterne leverandører er ikke alltid god nok. Det foretas ikke alltid tilfredsstillende vurderinger om leverandørene er næringsdrivende eller om de må betraktes som lønnsmottakere. 4 Revisjonens oppsummering Vår gjennomgang viser at omfang og nivå på representasjon og bevertning i den undersøkte perioden ikke har økt vesentlig. Budsjettmessig utgjør dette en begrenset andel av rådmannen og kommunaldirektørene sine rammer, men med hensyn til kommunens omdømme anser revisjonen imidlertid dette som et vesentlig tema. Trondheim kommune har ikke et praktiserende regelverk på området, men revisjonen er kjent med og ser positivt på at dette er 7
under utarbeidelse. Kommunens etiske retningslinjer gir grunnlag for vurderinger med hensyn til praksis som kan få betydning for kommunens omdømme. Vi oppsummerer med følgende: På bakgrunn av vår gjennomgang har vi ikke avdekket forhold som kan tilsi at det som tidligere er omtalt offentlig er gjeldende praksis for rådmannen og de øvrige kommunaldirektørene. Omfang og nivå på representasjon og bevertning strider ikke mot praktiserende kommunalt regelverk, men praksis som kan få betydning for kommunens omdømme bør vurderes ut fra etiske retningslinjer. Revisjonen anbefaler at administrasjonen foretar en gjennomgang som skaper grunnlag for en felles holdning til bruken av representasjon og bevertning. Generelt vurderer revisjonen det som lite heldig når pris per person overstiger statens satser og når serveringen kun er alkohol hvor det ikke er dokumentert tilknytning til representasjon med matservering. Omfanget av denne type bevertning og representasjon er begrenset til et mindre antall tilfeller. I oppsummerende møter ble det fremholdt at serveringen av alkohol var knyttet opp mot arrangement i regi av eller ved representasjon for kommunen. Revisjonen anbefaler at håndtering av disse problemstillingene innarbeides i det nye reglementet for representasjon og bevertning. Bilag som gjelder bevertning og representasjon påføres ikke alltid formål og deltakere, slik påføring er viktig for å dokumentere at det er en kommunal utgift. Revisjonen anbefaler at bilagene påføres formål og deltakere. Ved større arrangement kan det være nok å beskrive gruppe/komité/utvalg osv, hvis ikke deltakerliste legges ved. Ved mindre arrangement/bespisninger påføres navn på deltakere. Det er ikke tydelig skille mellom hva som er representasjon rettet mot eksterne og hva som er interne utgifter (bevertning). En stor del av representasjonskostnadene i 2003 er belastet bevertning. Gaver bør ikke føres som representasjon. Revisjonen anbefaler at det etableres et regnskapsmessig skille mellom ekstern representasjon og interne utgifter. Anvisnings- og attestasjonsreglementet etterleves ikke konsekvent for de ansvarsområdene som er omfattet av gjennomgangen. Revisjonen anbefaler bedre oppfølging av gjeldende rutiner. Anvisnings- og attestasjonsregistret er ikke ajourført. Registeret skal oppbevares i 10 år da dette er en del av regnskapsdokumentasjonen. Revisjonen anbefaler bedre oppfølging av gjeldende forskrifter og rutiner. Utgifter i forbindelse med reiser belastes regnskapet på bakgrunn av reiseregning, kredittkortfaktura og faktura fra reisebyrå/flyselskap. En slik praksis gir ingen mulighet for å kunne vurdere de samlede reiseutgifter ved en reise. 8
Hvis kommunen velger å fortsette med nåværende kredittkortordning anbefaler revisjonen at det utformes en kvalitetskontroll som sikrer riktig utbetaling og bokføring. Revisjonen anbefaler en løsning vedrørende reiseregninger som innebærer at den som reiser selv står ansvarlig for alle utgifter vedrørende en reise til reiseregningen er levert inn og utgiftene refundert samlet. Alle utgifter vedrørende reisen samles i reiseregningen, også flybilletter. Andre underbilag som dokumenterer reisen vedheftes reiseregningen og reiseutgiftene anvises og bokføres samlet på bakgrunn av reiseregningen. Faglig innhold dokumenteres ikke ved bokføring av utgifter til seminarer og studieturer i inn- og utland. Dette er viktig i forhold til avgrensning mot feriereiser. Revisjonen anbefaler at for å unngå spørsmål om avgrensning mot feriereiser og eventuell skatteplikt for ansatte i forbindelse med studieturer, seminarer osv bør det faglige innholdet i tvilstilfeller dokumenteres for å kunne bekrefte at reisen er foretatt i arbeidssammenheng og at faglig innhold er av et slikt omfang og en slik varighet at det ikke kan dreie seg om en reise med feriemessig preg. Som dokumentasjon bør eventuelt faglig program eller agenda for møter med tidsangivelse vedlegges. Vurdering og godkjenning av eksterne leverandører er ikke alltid god nok. Det foretas ikke alltid tilfredsstillende vurderinger om leverandørene er næringsdrivende eller om de må betraktes som lønnsmottakere. Revisjonen anbefaler bedre oppfølging av gjeldende rutiner. 5 Rådmannens svar Jeg viser til tilsendt rapport av 22.03.2004. Jeg har gått gjennom rapporten og har ingen spesielle kommentarer til de vurderinger som gjøres. De anbefalinger til forbedringer som revisjonen trekker fram er jeg i all hovedsak enig i. Jeg vil i et eget brev utdype de tiltak jeg iverksetter. 6 Revisjonens kommentar Revisjonen tar rådmannens svar til etterretning, og avventer svarbrev med beskrivelse av tiltak. Per Olav Nilsen revisjonsdirektør Tove Meland revisor Anne-Margit Eide Schjølberg revisor 9